OLAZhandreiking-kostentoerekening-heffingen-rechten-en-tarieven-2014

Via een algemene maatregel van bestuur wordt als uitzondering op deze hoofdregel vermeld welk bestuursorgaan (Gedeputeerde Staten of de Minister) in welke gevallen bevoegd is. Dit betekent dat één (deel)vergunning zal worden verleend waarvoor één maal leges kan worden geheven. De mogelijkheid daartoe blijft voortvloeien uit de genotsrechtenbepalingen in de Gemeentewet. Bij de Wabo is ten behoeve van gelijkheid en transparantie een model opgesteld voor het bepalen van de hoogte van de leges voor de

14 Kamerstukken II 1976/77, 13 364, nr. 5, p. 50-51. 15 HR 19 oktober 1983, ECLI:NL:HR:1983:AW8779 inzake de heffing van enerzijds afvalstoffenheffing en anderzijds reinigingsrechten voor het verstrekken van vuilniszakken, alsmede HR 21 november 1990, ECLI:NL:HR:1990:ZC4450 inzake de heffing van enerzijds afvalstoffenheffing en anderzijds reinigingsrechten voor het gebruik van containers, alsmede HR 13 oktober 1993, ECLI:NL:HR:1993:ZC5483 inzake het in één zak aanbieden van zowel huishoudelijk als bedrijfsafval.

21

omgevingsvergunning.16 Dit model bouwt gedeeltelijk voort op het Model transparantie bouwgerelateerde leges.17

2.2.1.3 Vermakelijkhedenrechten Vermakelijkhedenrechten kunnen worden geheven van degene die vermakelijkheden aanbiedt, indien daarbij gebruik wordt gemaakt van door of met medewerking van het gemeentebestuur tot stand gebrachte of in stand gehouden voorzieningen of waarbij een bijzondere voorziening in de vorm van toezicht of anderszins van de zijde van het gemeentebestuur getroffen wordt (verdiepingstekst 7). De wet definieert het begrip vermakelijkheden niet. Uit de jurisprudentie kan worden afgeleid dat het moet gaan om openbare activiteiten (mede) gericht op het bieden van amusement, verstrooiing, ontspanning of vermaak. Met openbaar wordt bedoeld “niet besloten”. Een activiteit is “besloten” als toegang slechts openstaat voor een gekwalificeerde groep waarbij de omvang van de groep zowel absoluut als relatief in verhouding tot het aantal gegadigden gering is. Bekende voorbeelden van vermakelijkheden zijn de Keukenhof te Lisse, de Efteling in Kaatsheuvel, de TT-races in Assen, het autocircuit in Zandvoort en voetbalwedstrijden in de grote steden. Hoewel de vermakelijkhedenrechten ter bestrijding dienen van gemeentelijke lasten mogen de geraamde baten wel hoger zijn dan de geraamde lasten. De gemeente kan volstaan met het aantonen dat ze kosten heeft voor een voorziening waarvan bij de vermakelijkheid gebruik wordt gemaakt.

Lasten van voorzieningen waarvan de in de heffing betrokken vermakelijkheden geen profijt hebben, mogen echter niet door de vermakelijkhedenrechten verhaald worden.18

2.2.2

Gemeentelijke bestemmingsheffingen

Buiten de heffing van rechten, is het aantal gemeentelijke heffingen dat maximaal kostendekkend dient te zijn beperkt. We kennen de rioolheffing, de afvalstoffenheffing, de grondexploitatieheffing en de BIZ-bijdrage.

2.2.2.1 Rioolheffing De bevoegdheid om rioolheffing te heffen is vastgelegd in artikel 228a Gemeentewet. In artikel 228a is bepaald dat onder de naam rioolheffing een belasting kan worden geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan: a. de inzameling en het transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater, alsmede de zuivering van huishoudelijk afvalwater; en b. de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemelwater, alsmede het treffen van maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken. In feite kunnen er op grond van artikel 228a Gemeentewet twee rioolheffingen worden geheven, te weten een waterketenheffing en een watersysteemheffing. De waterketenheffing ziet op de inzameling en het transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater, alsmede de

16 Voor bouwgerelateerde leges en leges ter zake van de omgevingsvergunning zijn modellen ontworpen waarin de meest bruikbare heffingsgrondslagen zijn neergelegd (Model voor het bepalen van de hoogte van de leges omgevingsvergunning, Den Haag, SGBO, december 2006 en Model transparantie bouwgerelateerde leges, Ede Vereniging BWT Nederland, 18 oktober 2004). Zie ook § 2.2 Gemeentelijke belastingen, heffingen en rechten. 17 Model transparantie bouwgerelateerde leges, Ede: Vereniging BWT Nederland, 18 oktober 2004. 18 HR 24 januari 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF3283.

zuivering van huishoudelijk afvalwater (onderdeel a). De watersysteemheffing is bedoeld voor de inzameling en verwerking van regenwater, alsmede voor het treffen van maatregelen om structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken (onderdeel b). Gemeenten hebben de beleidsvrijheid om te kiezen voor één rioolheffing of twee heffingen. De systematiek van toerekening van kosten aan vuilwater- en regenwaterafvoer is beschreven in verdiepingstekst 8. De gemeentelijke watertaken die uit de rioolheffing bekostigd mogen worden, zijn de taken die betrekking hebben op: a. de inzameling, berging en transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater en op de zuivering van huishoudelijk afvalwater door middel van kleinere individuele installaties voor de behandeling van afvalwater (zogenaamde IBA’s); b. de inzameling en verdere verwerking van afvloeiend hemelwater: de inzameling, berging, transport, nuttige toepassing of al dan niet na zuivering brengen in het oppervlaktewater of op of in de bodem van afvloeiend hemelwater; en c.

het treffen van maatregelen ter voorkoming of beperking van nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming: de inzameling, berging, transport, nuttige toepassing of terugbrengen in het oppervlaktewater of op of in de bodem van grondwater, alsmede verbetering van de waterdoorlaatbaarheid van de bodemtoplaag of hydrologische compartimentering van de bodem. Om het de gemeenten mogelijk te maken zoveel mogelijk aansluiting te zoeken bij het systeem dat zij gebruikten voor de heffing van het rioolrecht, wordt het bepalen van de belastingplichtige, de heffingsgrondslag en de heffingsmaatstaf overgelaten aan het gemeentebestuur. De gemeente heeft dus veel vrijheid bij de invulling van de rioolheffing en kan zelf bepalen of de gebruiker, de eigenaar of beiden in de rioolheffing worden betrokken. Ook kan de gemeente zelf kiezen uit een aantal uitgekristalliseerde heffingsmaatstaven, zoals de heffing van een vast bedrag per eigendom (eventueel vermeerderd met een toeslag voor hoeveelheid waterverbruik), een bedrag afhankelijk van het waterverbruik19, de grootte van het huishouden, de lengte van het riool langs het perceel, het verharde oppervlak van het perceel.20

2.2.2.2 Afvalstoffenheffing De gemeente heeft een wettelijke plicht tot de inzameling van huishoudelijk afval. De kosten die de gemeente daarvoor maakt, kunnen door middel van een afvalstoffenheffing (artikel 15.33 Wet milieubeheer) of door middel van een reinigingsrecht (artikel 229, eerste lid, onderdeel b Gemeentewet) verhaald worden op de aanbieder van het afval. In beide gevallen mogen de begrote opbrengsten de begrote kosten niet overschrijden. Voor het reinigingsrecht bedrijfsvuil dient afzonderlijk te worden onderzocht of het tarief is vastgesteld in overeenstemming met artikel 229b, eerste lid, Gemeentewet. Deze afzonderlijke raming is ook verplicht als de heffing van het reinigingsrecht bedrijfsvuil tezamen met de afvalstoffenheffing in één verordening is geregeld.21 Elementair verschil is dat het reinigingsrecht een retributie is, die alleen geheven kan worden als de individuele dienst (inzameling) feitelijk wordt afgenomen. Als nooit afval wordt aangeboden, kan dus geen reinigingsrecht worden geheven. Reinigingsrecht kan zowel geheven worden voor de inzameling van huishoudelijk als van bedrijfsafval.

19 Rechtbank Arnhem oordeelt dat artikel 9 van de Kaderrichtlijn water (waarvan de termijn voor implementatie in nationale wetgeving is verstreken) geen voldoende nauwkeurig bepaalde verplichting inhoudt om rioolheffing te heffen van een gebruiker over het waterverbruik (Rechtbank Arnhem 26 januari 2012, ECLI:NL:RBARN:2012:BV2676). 20 Kamerstukken II 2005/06, 30 578, nrs. 2, 3 en 4, Belastingblad 2006, p. 810. 21 HR 10 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BC3691.

23

De afvalstoffenheffing is niet in de Gemeentewet geregeld, maar in artikel 15.33 Wet milieubeheer. De afvalstoffenheffing is een bestemmingsheffing met een belastingkarakter en kan alleen worden geheven voor de inzameling van huishoudelijk afval. Iedere gebruiker van een perceel waar regelmatig huishoudelijk afval kan ontstaan, kan aan de heffing worden onderworpen. Ook als nooit afval wordt aangeboden, kan dus toch een afvalstoffenheffing worden geheven. De afvalstoffenheffing kan naar verschillende grondslagen worden geheven en mag maximaal kostendekkend zijn. Enkele voorbeelden van in de praktijk voorkomende tarieven zijn: een vast bedrag per perceel, een bedrag afhankelijk van de omvang van het huishouden of van de inhoud van de afvalcontainer of een bedrag per afvalaanbieding. Ook een combinatie van deze tariefstellingen komt voor. In geval van tariefdifferentiatie wordt doorgaans een vast bedrag als basistarief geheven om (een deel van) de vaste kosten te dekken. Diverse gemeenten hanteren verschillende basistarieven die afhankelijk zijn van de omvang van het huishouden. Het variabele deel kan bijvoorbeeld afhankelijk worden gesteld van de inkoop van huisvuilzakken, het gewicht van het aangeboden huisvuil, of het aantal aanbiedingen van een bepaald type container.

Voor incidentele diensten kan ook een tarief worden opgenomen, zoals voor het ophalen van grof huishoudelijk afval aan huis. Wanneer geen huishoudelijke afvalstoffen op een bepaald perceel kunnen ontstaan, kan echter geen afvalstoffenheffing worden geheven. 22 De afvalstoffenheffing is ook niet terecht indien de gemeente niet aan haar inzamelplicht voldoet.23 Overigens geldt de inzamelplicht niet buiten de voor het openbaar rijverkeer openstaande en voor de ter plaatse gebezigde vuilniswagens toegankelijke wegen. Onder bepaalde voorwaarden kunnen clusterplaatsen worden aangewezen, alwaar de containers opgesteld moeten worden om geleegd te worden. Degenen die, al dan niet krachtens een zakelijk of persoonlijk recht, feitelijk gebruik maken van een perceel ten aanzien waarvan krachtens de artikelen 10.21 en 10.22 Wet milieubeheer een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt, kunnen aan de afvalstoffenheffing worden onderworpen. Tot de te verhalen kosten behoren onder meer de verwerkingskosten, de inzamelings- en transportkosten, de kosten van maatregelen om de hoeveelheid afval te verminderen zoals subsidies voor het inzamelen van oud papier of voor milieuwinkels en de kosten die zijn verbonden aan maatregelen om hergebruik te bevorderen of anderszins de afvalstroom in te perken.

24 Bij de maatregelen om hergebruik te bevorderen of anderszins de afvalstroom in te perken, kan bijvoorbeeld gedacht worden aan stickers ter voorkoming van ongeadresseerd reclamedrukwerk en specifieke voorlichting aan de burgers over voorkoming en vermindering van huishoudelijk afval. Ook de kosten van heffing en invordering (waaronder kwijtscheldingskosten) zijn verhaalbaar. Voorts wordt de omzetbelasting die ingevolgde de Wet op het BTWcompensatiefonds recht geeft op een bijdrage uit het fonds ook tot de verhaalbare kosten gerekend (artikel 15.33, tweede lid, Wet milieubeheer). Hof Amsterdam oordeelde op 12 november 200925 dat een derde van de totale kosten van straatreiniging en reinigingspolitie mag worden toegerekend aan de afvalstoffenheffing en het reinigingsrecht bedrijfsvuil, omdat het aanbieden van afvalstoffen in zakken nevenvervuiling (zwerfvuil) met zich brengt en dat controle nodig is op het juist aanbieden van afval. Een dergelijke keuze maakt deel uit van de vrije beleidsruimte van het gemeentebestuur. Kosten van algemeen zwerfafval zijn overigens niet verhaalbaar door middel van de afvalstoffenheffing. De Hoge Raad oordeelt namelijk dat alleen kosten

22 HR 30 mei 2001, ECLI:NL:HR:2001:AB1838. 23 HR 15 februari 1984, ECLI:NL:HR:1984:AC4018. 24 Hof 's-Hertogenbosch 29 april 1997, ECLI:NL:GHSHE:1997:AS2852. 25 Hof Amsterdam 12 november 2009, ECLI:NL:GHAMS:2009:BK3181.

mogen worden verhaald die verband houden met de inzameling van het vuil waarop de heffing betrekking heeft. 26 Ook de wetgever is van mening dat de kosten van het verwijderen van zwerfvuil niet door middel van de afvalstoffenheffing kunnen worden verhaald.27 De afvalstoffenheffing ziet op netto lasten. Voor zover de hoeveelheid huishoudelijk restafval als gevolg van de Raamovereenkomst verpakkingen en zwerfafval leidt tot een reductie in kosten voor de inzameling van huishoudelijk restafval, hebben de gemeenten de verplichting om dit te verrekenen in de afvalstoffenheffing. De afvalstoffenheffing mag immers maximaal kostendekkend zijn. Er zijn overigens gemeenten die ervoor kiezen om de afvalstoffenheffing niet geheel kostendekkend te laten zijn, daar ligt een eventuele verrekening dus anders. Voor zover gemeenten een bijdrage uit het afvalfonds ontvangen, dient de afvalstoffenheffing met dit bedrag te worden verlaagd.28

2.2.2.3 Grondexploitatiebijdrage: kostenverhaal Op grond van de afdeling 6.4 Grondexploitatie van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) kunnen alle kosten verhaald worden van de grondexploitatie van een plangebied (verdiepingstekst 9). Hierbij kan gedacht worden aan de kosten van het bouw- en woonrijp maken (zoals ophogen, aanleg straten en riolering), de kosten van de aanleg van groenvoorzieningen en waterpartijen, de kosten van milieu- en archeologisch onderzoek en van bodemsanering. Ook de inbrengwaarden van de gronden worden aangemerkt als kosten van exploitatie evenals de geraamde kosten van planschade. Zo wordt een verevening van de verschillende inbrengwaarden bewerkstelligd. Kosten van beheer vallen buiten de grondexploitatie. Indien leges zijn verschuldigd kunnen gemeentelijke kosten niet in het kostenverhaal op grond van de Wro worden betrokken.

2.2.2.4 BIZ-bijdrage De heffing (verdiepingstekst 10) dient ter financiering van activiteiten die gericht zijn op het bevorderen van leefbaarheid, veiligheid, ruimtelijke kwaliteit of een ander mede publiek belang in de openbare ruimte van de BI-zone (artikel 1, tweede lid). In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel zijn diverse voorbeelden van activiteiten vermeld: de inhuur van gezamenlijke surveillancediensten, vaker schoonmaken, herstel van schade, extra onderhoud van groen, opwaardering van de publieke ruimte, verbeteren van verkeersvoorzieningen, bewegwijzering, groenvoorziening, afvalinzameling, verlichting, schoonmaak, onderhoud, brandveiligheid, graffitiverwijdering en het vergroten van de veiligheid door bijvoorbeeld extra surveillance, hekwerken en camerabewaking.29 Gezien het publieke belang dat verbonden is aan de activiteiten kunnen inpandige activiteiten van ondernemers in principe niet middels deze heffing worden gefinancierd. De bijdrage wordt geheven van degenen die bij het begin van het kalenderjaar in de BI-zone gelegen onroerende zaken gebruiken. Indien een onroerende zaak bij het begin van het jaar niet in gebruik is, kan de verordening bepalen dat de bijdrage wordt geheven van de genothebbende krachtens eigendom, bezit op beperkt recht.

26 HR 10 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BC3691. 27 Een wetsvoorstel tot verruiming van het bereik van de afvalstoffenheffing, zodat de kosten van het voorkomen en beheren van zwerfafval door middel van deze heffing kunnen worden verhaald, is niet aangenomen. Overwogen wordt dat ‘verwijderen van zwerfvuil een gezamenlijke verantwoordelijkheid (is) van producenten en gemeenten. Betaling van meerkosten voor bestrijding van zwerfafval dient te geschieden uit de algemene middelen van de gemeenten, door extra vergoedingen uit het afvalfonds of uit de opbrengsten van bestuurlijke boetes voor veroorzakers van zwerfafval. Financiering via de afvalstoffenheffing leidt er ook toe dat de nadruk op preventie en het leggen van verantwoordelijkheden bij bedrijven en organisaties minder wordt’ (Kamerstukken II 2007/08, 31 337, nrs. 2,3 en 9). 28 Kamerstukken II 2008/09, 28 694, nr. 77 (Brief van de minister van VROM van 22 juni 2009 inzake Verpakkingsbeleid). 29 Kamerstukken II 2007/08, 31 430, nr. 3, p. 3 en 10.

25

2.3

Waterschapsbelastingen, heffingen en rechten

Waterschappen betalen de kosten van het waterschap nagenoeg geheel zelf. Alleen voor de kosten van voorzieningen die het gebied van het waterschap te boven gaan en waarbij een provinciaal of nationaal belang is gemoeid, ontvangt het waterschap bijdragen van de desbetreffende provincie(s), onderscheidenlijk het Rijk.30 Waterschappen zijn dus nog meer dan gemeenten en provincies afhankelijk van eigen heffingen. Om een compleet beeld te krijgen van de verschillende heffingen die waterschappen kunnen heffen (verdiepingstekst 11), volgt hieronder een limitatieve opsomming van deze heffingen.

Waterschappen kunnen krachtens belastingen en rechten heffen: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

de

Waterschapswet

de

volgende

Precariobelasting Gebruiksrechten Genotsrechten Watersysteemheffing (inclusief de ingezetenenheffing) Wegenheffing Zuiveringsheffing

Daarnaast kunnen waterschappen op grond van de Waterwet een verontreinigingsheffing heffen. Omdat de precariobelasting een zuivere belasting is, wordt deze hierna niet nader behandeld.

2.3.1

Waterschapsrechten

De rechten dienen ter dekking van bepaalde kosten en worden geheven voor de aan de belanghebbende verstrekte individuele dienstverlening. Om deze reden vallen de rechten binnen het kader van deze handreiking. De watersysteemheffing inclusief de ingezetenenheffing, wegenheffing, zuiveringsheffing en verontreinigingsheffing zijn bestemmingsheffingen waarbij maximaal 100% van de kosten van waterschapsvoorzieningen over een bepaalde groep omgeslagen mogen worden. Deze heffingen vallen eveneens binnen het kader van deze handreiking. In de navolgende paragrafen worden de rechten en de verschillende bestemmingsheffingen nader uitgewerkt. De rechten die waterschappen kunnen heffen, kunnen worden onderscheiden in gebruiksrechten, genotsrechten en leges. Deze opsomming, ontleend aan de Waterschapswet, wijkt enigszins af van die van de Gemeentewet en de Provinciewet, aangezien de Provinciewet en de Gemeentewet de leges niet meer uitdrukkelijk vermelden. Ook gemeenten en provincies heffen leges, maar doen dat onder de titel van de genotsrechten.

2.3.1.1 Gebruiksrechten Er worden kortweg rechten geheven voor het gebruik van waterschapsvoorzieningen (artikel 115, eerste lid, onderdeel a, Waterschapswet). Onder deze zogenaamde ‘gebruiksrechten’ vallen bijvoorbeeld de molen- en stuwrechten. Molen- en stuwrechten zijn rechten die de bevoegdheid geven om een watermolen in stand te houden, alsmede de bevoegdheid om het voorbij stromende water te gebruiken.

30 Artikel 98 Waterschapswet.

Er zijn vier voorwaarden om gebruiksrechten te mogen heffen, te weten (verdiepingstekst 2): 1. er moet sprake zijn van gebruik van bezittingen, werken of inrichtingen; 2. het gebruik moet overeenkomstig de bestemming van de bezittingen, werken of inrichtingen zijn; 3. de bezittingen, werken of inrichtingen moeten voor de openbare dienst zijn bestemd; en 4. de bezittingen, werken of inrichtingen moeten bij het waterschap in bezit, beheer, of in onderhoud zijn.

2.3.1.2 Genotsrechten Waterschappen kunnen rechten heffen voor het genot van door of vanwege het waterschapsbestuur verstrekte diensten. Onder deze zogenaamde genotsrechten (verdiepingstekst 3) vallen uitsluitend rechten voor nietadministratieve diensten, zoals sluis- en bruggelden die worden geheven voor de verlening van een vrije doorvaart op rivieren en kanalen. Genotsrechten voor administratieve diensten vallen voor waterschappen onder een afzonderlijke wettelijke bepaling, te weten artikel 115, eerste lid, onderdeel b, Waterschapswet.

2.3.1.3 Waterschapsleges Voor het behandelen van verzoeken tot het verlenen van vergunningen of ontheffingen of het verstrekken van documenten kunnen waterschappen op grond van artikel 115, eerste lid, onderdeel c, Waterschapswet leges heffen. Door de formulering "het behandelen van'' wordt buiten twijfel gesteld dat deze rechten - de leges - al bij de indiening van de aanvraag kunnen worden geheven. De heffing van leges is dus niet afhankelijk van het resultaat van de behandeling, en is bijvoorbeeld ook mogelijk ingeval van weigering van de vergunning of ontheffing. Anderzijds volgt uit deze formulering dat de wijzigingen waaraan geen verzoek van de houder van de vergunning of ontheffing ten grondslag ligt, niet aan leges zijn onderworpen.

2.3.2

Waterschapsheffingen

Met ingang van 2010 zijn alle wetten die betrekking hebben op het waterbeheer in één wet geïntegreerd: de Waterwet. In hoofdstuk 7 van de Waterwet worden de heffingen geregeld. Het betreft de verontreinigingsheffing (artikel 7.2), de grondwaterheffing (artikel 7.7) en rechten (artikel 7.9 Waterwet). Hierna worden eerst de heffingen volgend uit de Waterschapswet behandeld. Daarna wordt ingegaan op de verontreinigingsheffing en de grondwaterheffing.

2.3.2.1 Watersysteemheffing Ter bestrijding van kosten die zijn verbonden aan de zorg voor het watersysteem wordt een watersysteemheffing geheven (verdiepingstekst 12). De zorg voor het watersysteem omvat de zorg voor de waterkering en de zorg voor de waterhuishouding, waaronder ook de zorg voor de oppervlaktewaterkwaliteit.31 De watersysteemheffing vervangt met ingang van 2009 de waterschapsomslagen, evenals het onderdeel van de verontreinigingsheffing waaruit het kwaliteitsbeheer van oppervlaktewateren bekostigd wordt (de oude verontreinigingsheffing diende ter bekostiging van de kwaliteitstaak van het waterschap in de hele breedte, dus zowel het kwaliteitsbeheer van oppervlaktewateren als het zuiveringsbeheer).

31 Kamerstukken II 2005/06, 30 601, nr. 3, p. 10.

27

2.3.2.2 Wegenheffing Een beperkt aantal waterschappen is belast met wegenbeheer in het eigen gebied of een gedeelte daarvan. Deze taak is gebaseerd op de Wet herverdeling wegenbeheer, die de gemeentelijke beheerstaak voor wegen buiten de bebouwde kom in bepaalde gebieden aan het waterschap heeft opgedragen. Op grond van diezelfde wet verstrekt de gemeente jaarlijks een bijdrage in het onderhoud aan het waterschap. Deze dekt ongeveer de helft van de kosten. De resterende kosten werden tot en met 2009 gedekt uit de waterkeringsomslag of uit een aparte wegenomslag op grond van de algemene bevoegdheid van artikel 116 Waterschapswet (oud). De wegenheffing (verdiepingstekst 13) kan worden opgelegd aan dezelfde categorieën van belastingplichtigen als bij de watersysteemheffing. Anders dan bij de watersysteemheffing, waarvoor de categorieën belastingplichtigen imperatief worden bepaald, kan het waterschap net als onder de oude wegenheffing besluiten om een of meer categorieën buiten de heffing te laten. Op grond van artikel 122b, eerste lid, Waterschapswet stelt het algemeen bestuur ten behoeve van de wegenheffing een verordening vast, waarin de toedeling van het kostendeel voor elk van de categorieën van heffingsplichtigen is opgenomen.

2.3.2.3 Zuiveringsheffing Ter bestrijding van de kosten die zijn verbonden aan het zuiveren van afvalwater, wordt een zuiveringsheffing ingesteld voor het afvoeren van stoffen op een riolering of op een zuiveringstechnisch werk (verdiepingstekst 14). De zuiveringsheffing wordt in principe geheven van degene die een bedrijfsruimte of woonruimte gebruikt (artikel 122d, tweede lid, Waterschapswet). Als grondslag voor de heffing geldt de hoeveelheid en de hoedanigheid van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd. Als heffingsmaatstaf geldt de vervuilingswaarde van de afgevoerde stoffen. De vervuilingswaarde wordt uitgedrukt in vervuilingseenheden (artikel 122f, eerste lid, Waterschapswet). Het waterschap mag de opbrengsten van de zuiveringsheffing slechts besteden ter bekostiging van zijn zuiveringstaak. Zuiveringskosten zijn al die kosten die samenhangen met de uitvoering van de zuiveringstaak, ofwel die kosten die samenhangen met het brengen van (afval)stoffen in een riolering of op een zuiveringstechnisch werk.

Naast de kosten gemoeid met de bouw en exploitatie van zuiveringstechnische werken betreft het tevens de kosten gemoeid met planvorming, beheersing van afvoer op de riolering (onder andere vergunningverlening en handhaving), het vastleggen, opleggen en de invordering van de zuiveringsheffing, bestuur en externe communicatie, alsmede de samenwerking met gemeenten in de afvalwaterketen.

2.3.2.4 Verontreinigingsheffing De verontreinigingsheffing (verdiepingstekst 15) is geregeld in hoofdstuk 7 van de Waterwet. De waterbeheerder is bevoegd om een verontreinigingsheffing in te stellen bij directe lozingen op oppervlaktewateren. De verontreinigingsheffing kan zowel door waterschappen als door het Rijk worden opgelegd. Het doel van deze heffing is om uitdrukking te geven aan het principe ‘de vervuiler betaalt’. De heffing is dan ook niet bedoeld om de kosten van een bepaalde taak van de waterschappen te verhalen. De opbrengst van de verontreinigingsheffing komt materieel geheel ten goede aan de bekostiging van de waterbeheertaken van de beheerder. Deze dient immers kosten maken om de lozingen op oppervlaktewateren te reguleren. In een voorkomend geval moet de beheerder bovendien maatregelen treffen om de nadelige effecten op het watersysteem te voorkomen of te compenseren.

Van belang is dat er een verschil bestaat tussen de heffing van het Rijk en die van de waterschappen. Ten aanzien van heffingen door waterschappen voorziet de Waterwet in de bevoegdheid om bij verordening in de benodigde nadere regelgeving te voorzien. Deze zogenoemde ‘heffingsverordeningen’, zijn doorgaans gebaseerd op de door de Unie van waterschappen vastgestelde ‘Modelverordening verontreinigingsheffing’. Voor het Rijk is dit anders. De essentiële bepalingen voor de heffingen door het Rijk dienen op grond van artikel 104 van de Grondwet in de formele wet (in de Waterwet) zelf te worden opgenomen. In concreto gaat het daarbij om het belastbare feit, de heffingsgrondslag, de heffingsmaatstaf, de eenheid van de heffingsmaatstaf, het tarief en het heffingssubject. Voor het Rijk zijn in dat verband het Uitvoeringsbesluit verontreiniging rijkswateren, de Algemene wet inzake rijksbelastingen, de Invorderingswet 1990 en de Kostenwet invordering rijksbelastingen van belang. Het rijkstarief wordt in de wet gefixeerd op een vast bedrag per vervuilingseenheid.

2.4

Belastingen, heffingen en rechten van het Rijk

Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk is beschreven, ontleent het Rijk zijn bevoegdheid tot het heffen van belastingen aan de Grondwet en de daarop gebaseerde rijksbelastingwetten. Voor het heffen van leges door het Rijk bestaat geen overkoepelende wetgeving. De bevoegdheid tot het heffen van leges door het Rijk wordt geregeld in specifieke wetgeving gericht op afzonderlijke rijksinstanties. In die wetgeving worden regels voor de taakuitvoering van het betreffende rijksonderdeel gegeven, alsmede de algemene uitgangspunten voor het in rekening brengen van leges. Of de geraamde baten van deze leges wel of niet hoger mogen zijn dan de geraamde kosten, kan niet in zijn algemeenheid worden gezegd. Dit zal in die specifieke wetgeving geregeld moeten zijn. Wel leert de ervaring dat in veel gevallen maximaal 100% kostendekkendheid wordt beoogd.

2.5

Tarieven van zelfstandige bestuursorganen

Welk gedeelte van hun uitgaven zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) uit eigen heffingen dekken, kan niet in algemeenheid worden gezegd. Het takenpakket, de rechtsvorm en de mate van afhankelijkheid van de Rijksoverheid zijn per ZBO zo verschillend, dat de mogelijkheid andere inkomsten te vergaren eveneens per ZBO verschilt. Het is dan ook onmogelijk om een limitatieve opsomming te geven van de heffingen die ZBO’s kennen. Voor het heffen van tarieven door ZBO’s (bijvoorbeeld het Kadaster en de Dienst Wegverkeer) bestaat geen overkoepelende wetgeving. Het heffen van leges door de zelfstandige bestuursorganen is geregeld in specifieke wetgeving gericht op de afzonderlijke zelfstandige bestuursorganen. Soms is verschillende nationale en/of internationale wet- en regelgeving van toepassing voor hetzelfde taakgebied. Wildgroei in de relevante regelgeving, niet in de laatste plaats de dreigende belemmering daarvan voor een goede democratische controle, waren voor de wetgever aanleiding te streven naar meer uniformiteit en transparantie in de wettelijke basis voor de ZBO’s. Ten behoeve van de samenhang en eenduidigheid is op 1 februari 2007 een raamwet voor zelfstandige bestuursorganen inwerking getreden: de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. In de volgende paragrafen wordt eerst deze raamwet beschreven en wordt vervolgens ingegaan op enkele ZBO’s.

2.5.1

Kaderwet zelfstandige bestuursorganen

2.5.1.1 Inleiding ZBO’s Een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) is een verzelfstandigd bestuursorgaan met openbaar gezag dat niet hiërarchisch ondergeschikt is aan de minister. Tot op zekere hoogte is wel de ministeriële verantwoordelijkheid van kracht. ZBO's kunnen op verschillende manieren worden opgericht of aangewezen:

29





Publiekrechtelijke ZBO's worden ingesteld bij wet. Dat betekent dat er een wet is die bepaalt wat de taken en bevoegdheden van het bestuursorgaan zijn en hoe het orgaan wordt samengesteld. Een voorbeeld hiervan is het Centraal Bureau voor de Statistiek, dat bestaat op basis van de Wet op het Centraal Bureau voor de Statistiek. Privaatrechtelijke ZBO's worden als ZBO aangewezen door middel van een Koninklijk Besluit, Algemene maatregel van Bestuur, of een Ministeriële regeling. Dat kan alleen als er een wet is waarin staat dat de minister een organisatie moet aanwijzen om een bepaalde taak uit te voeren. Zo heeft de minister op grond van de Wet op de naburige rechten bij Ministeriële regeling de Stichting Leenrecht aangewezen om de inning en verdeling van de vergoeding voor het uitlenen van boeken, CD's, video's en dergelijke te verzorgen.

Over het algemeen hebben ZBO’s publieke of privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid. Dat wil zeggen dat ze contracten kunnen sluiten, schulden en bezittingen kunnen hebben en partij in een rechtszaak kunnen zijn. In enkele gevallen is een publiekrechtelijke ZBO geen rechtspersoon, maar maakt het ZBO deel uit van de Staat. Dit is vaak het geval bij commissies of colleges, bijvoorbeeld het College ter Beoordeling van Geneesmiddelen. Soms is een organisatie voor slechts een deel van de taken een ZBO. Zo is de Nederlandsche Bank NV voor taken rond het monetaire beleid van de euro geen ZBO, maar voor toezicht op financiële instellingen wel.

2.5.1.2 Kaderwet De in de inleiding genoemde wildgroei was aanleiding tot het invoeren van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (verdiepingstekst 16). De Kaderwet is een algemene wet. Met deze wet worden de volgende doelstellingen nagestreefd:  het bevorderen van eenheid binnen het recht met betrekking tot zelfstandige bestuursorganen;  het systematiseren en waar mogelijk vereenvoudigen van de desbetreffende wetgeving;  het codificeren van wenselijke ontwikkelingen die zich op het rechtsgebied hebben voorgedaan;  het treffen van voorzieningen ten aanzien van onderwerpen die zich naar hun aard niet voor regeling in bijzondere wetten lenen. De Kaderwet is van toepassing op alle na 31 januari 2007 ingestelde ZBO’s. Uitgezonderd van de toepassing van de Kaderwet zijn zelfstandige organen die uitsluitend met openbaar gezag zijn bekleed voor zover zij bevoegd zijn besluiten te nemen op grond van de Wet openbaarheid van bestuur of op grond van de bevoegdheid tot het nemen van besluiten of het verrichten van handelingen ten aanzien van een ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van de Ambtenarenwet als zodanig, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden.

Voor bestuursorganen die vóór 1 februari 2007 zijn ingesteld en voldoen aan de omschrijving van artikel 1 van de Kaderwet zal de minister op grond van de opgenomen overgangsbepaling (verdiepingstekst 17) expliciet moeten aangeven welke bestuursorganen wel en welke bestuursorganen niet onder de Kaderwet vallen. De financiering van een ZBO kan op verschillende manieren plaatsvinden; soms worden ZBO’s volledig gefinancierd vanuit de Rijksbegroting; soms heeft de wetgever vastgelegd dat ZBO’s voor de diensten die zij aan het publiek verlenen een tarief in rekening moeten brengen; soms heeft de ZBO uit andere activiteiten nog andere inkomsten. ZBO’s die bevoegd zijn tot het vaststellen van tarieven, moeten vóór het vaststellen van de hoogte van de tarieven op grond van artikel 17 van de

Kaderwet goedkeuring hebben van de minister. De goedkeuring is niet vereist indien de ZBO is gebonden aan een wettelijk maximumbedrag voor het tarief. Onder tarieven moet in dit verband mede verstaan worden retributies, leges, rechten (kadastraal) of nog andere termen, die gebruikt worden voor betalingen, die justitiabelen krachtens publiekrechtelijk voorschrift verschuldigd zijn voor werkzaamheden of diensten vanwege een ZBO. Het in dit artikel bedoelde maximumbedrag kan ook een bedrag zijn dat periodiek wordt bijgesteld aan de hand van een indexeringsregeling. Over de kostendekkendheid van de (publieke) taken van de ZBO geeft de Kaderwet geen uitsluitsel. Uitgangspunt bij alle ZBO’s is dat zij niet doen aan vermogensvorming (winst maken), anders dan in de vorm van reserveringen en afschrijvingen voor een bedrijfseconomisch verantwoord beheer. Het is evident dat er geen harde, alom geldende normen gegeven kunnen worden over wat nu precies een bedrijfseconomisch verantwoord beheer is. Dat zal van geval tot geval moeten worden beoordeeld. De Kaderwet regelt wel uitvoerig het toezicht op en de verantwoording (verdiepingstekst 17) door de ZBO’s.

2.5.2

ZBO voorbeelden

Ter illustratie behandelen wij enkele geselecteerde ZBO’s:

2.5.2.1 RDW De RDW staat voor de Rijksdienst Wegverkeer (verdiepingstekst 18). De inkomsten van de Rijksdienst Wegverkeer kunnen volgens de Wegenverkeerswet uit drie bronnen afkomstig zijn: 1. de opbrengst van de heffingen; 2. vergoedingen voor verrichte diensten; en 3. andere baten, hoe ook genoemd. De RDW ontvangt dus geen rijksbijdrage, tenzij gerangschikt onder punt 3 (andere baten). In artikel 4q van de Wegenverkeerswet wordt voor de hoogte van de in rekening te brengen tarieven een relatie vereist met de kosten. Een wettelijk vastgestelde opslag op het tarief voor de aanvraag van een kentekenbewijs is bestemd tot dekking van specifieke kosten, waaronder die van klachten, bezwaar, beroep en het opsporen van omschreven strafbare feiten. Hieruit wordt afgeleid dat deze kosten niet op andere wijze verhaalbaar zijn.

2.5.2.2 AFM De AFM staat voor de Autoriteit Financiële Markten (verdiepingstekst 19). De inkomsten van de AFM kunnen volgens de Wet op het financiële toezicht uit twee bronnen afkomstig zijn: 1. vergoeding van het Rijk; en 2. vergoeding door de deelnemers van de markt waar de AFM toezicht op houdt.

2.5.2.3 LVNL De LVNL staat voor de Luchtverkeersleiding Nederland (verdiepingstekst 20). De inkomsten van de LVNL kunnen volgens de Wet luchtvaart uit drie bronnen afkomstig zijn: 1. opbrengsten van de in artikel 5.20 en 5.21 Wet luchtvaart bedoelde vergoedingen; 2. opbrengsten van de vergoedingen voor verleende diensten waarvan de kosten niet reeds de basis vormen voor de vergoedingen bedoeld in de artikelen 5.20 en 5.21; en 3. andere baten.

31

Een deel van de vergoeding voor de kosten van de luchtverkeersbeveiliging wordt geïnd door Eurocontrol en afgedragen aan de LVNL. De hoogte van deze vergoeding wordt bepaald via een wettelijk vastgelegde formule. Ten aanzien van de overige opbrengsten bestaan geen wettelijke bepalingen, zij het dat een 100% kostendekkendheid wordt nagestreefd en het tarief ministeriële goedkeuring behoeft.

2.5.2.4 Ctgb Het Ctgb staat voor het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (verdiepingstekst 21). Het Ctgb oordeelt over de toelating van gewasbeschermingsmiddelen op basis van Europees geharmoniseerde wet- en regelgeving. De inkomsten van het College bestaan onder meer uit de opbrengsten van de tarieven en de vergoedingen van de verrichte diensten. In artikel 10 van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden zijn regels gesteld over de tarieven. Deze tarieven bedragen niet meer dan nodig is ter dekking van de gemaakte kosten in verband met de verrichte activiteiten. In het Tarievenbesluit Ctgb 2014 zijn de tarieven vastgelegd.

2.5.2.5 Kadaster De inkomsten van het Kadaster (verdiepingstekst 22) kunnen volgens de Organisatiewet Kadaster uit vier bronnen afkomstig zijn: 1. opbrengsten van het kadastraal recht; 2. opbrengsten uit vergoedingen voor andere taken; 3. opbrengsten uit andere werkzaamheden, uit deelnemingen en uit samenwerking met derden; en 4. andere baten. Het kadastraal recht is verschuldigd voor limitatief in de wet opgenomen taken. De tarieven worden wettelijk vastgelegd en dekken de kosten van de te verrichte werkzaamheden maximaal voor 100%. Voor de verrichte diensten van het Kadaster, brengt hij een vergoeding in rekening. Op grond van artikel 10 Beleidsregels sturing van en toezicht op de Dienst voor het kadaster en de openbare registers, bedoeld in artikel 2 van de Organisatiewet Kadaster worden de kostprijzen die ten grondslag liggen aan de tarieven voor taken conform artikel 3 van de Kadasterwet, en aan de tarieven voor andere op basis van een wet opgedragen taken, op basis van bedrijfseconomisch aanvaardbare verdeelsleutels bepaald. De tarieven kunnen bestaan uit de volgende componenten: 1. kosten van de taak of de strategische eenheid onder beschouwing; 2. structurele overdekking ter dekking van kosten die niet of niet geheel worden getarifeerd; 3. over- of onderdekking teneinde de vermogenspositie te wijzigen.

33

3 Stap 2; Voor welke diensten kunnen rechten worden geheven? In hoofdstuk 2 is beschreven welke belastingen, heffingen en rechten kunnen worden geheven. Voor de heffing van rechten moet vervolgens de vraag worden beantwoord of sprake is van een dienst waarvan de kosten ook daadwerkelijk kunnen worden verhaald. Voor belastingen en bestemmingsheffingen komt deze vraag niet aan de orde en kan stap 2 worden overgeslagen. In dit hoofdstuk wordt voor rechten beschreven wanneer sprake is van een dienst waarvoor kosten kunnen worden verhaald, waarbij met name in wordt gegaan op de vraag of sprake is van een voldoende individualiseerbaar belang. 3.1

Begrip dienst bij rechten

Het begrip ‘dienst’ is in de Provinciewet, Gemeentewet en Waterschapswet niet nader gedefinieerd. Ook door Rijksdiensten en ZBO’s is het begrip niet nader ingevuld. In jurisprudentie wordt wel invulling gegeven aan het begrip ‘dienst’. Doorslaggevend voor het antwoord op de vraag of sprake is van dienstverlening waarvan de kosten kunnen worden verhaald, is of degene voor wie de dienst wordt verleend een individueel belang heeft bij deze dienst. 32 De Hoge Raad geeft aan dat er sprake is van een individueel belang bij een handeling die: ‘niet valt binnen de publieke taakbeoefening en die rechtstreeks en in overheersende mate ten behoeve van het individu wordt verricht.’33 Bij dienstverlening door overheden is niet altijd direct duidelijk of een individueel belang centraal staat of dat het algemene belang wordt gediend. Een combinatie van een individueel belang en een algemeen belang is eveneens denkbaar. Wanneer sprake is van een indirect of afgeleid individueel belang (zoals bijvoorbeeld bij het blussen van een brand), is geen sprake van dienstverlening waarvan de kosten kunnen worden verhaald. Voor dergelijke activiteiten van overheden kan dus niet worden overgegaan tot de heffing van rechten, zodat de kosten daarvan op andere wijze dan via de rechten moeten worden bestreden. Rechten mogen alleen geheven worden als daadwerkelijk gebruik wordt gemaakt van de dienstverlening.

De verplichting om de dienstverlening af te nemen is niet voldoende om leges te heffen.34 Dit is het geval bij bestemmingsheffingen, zoals de rioolheffing of de afvalstoffenheffing. Ook als geen gebruik wordt gemaakt van de dienst kan rioolheffing of afvalstoffenheffing worden geheven. Bij rechten is dit juist niet het geval. Indien duidelijk is dat een belanghebbende de dienst niet wenst, kunnen geen rechten worden geheven. Het woord ‘diensten’ veronderstelt dat voor de verlening en de aanvaarding van de dienst tussen partijen wilsovereenstemming bestaat. Voor dit laatste is het niet nodig dat door de gebruiker van de dienst een opdracht daartoe is verleend of een uitdrukkelijke bereidverklaring tot aanvaarding van de dienst is afgegeven. Van een dienst is echter geen sprake als het bestuursorgaan een prestatie verricht jegens iemand die deze niet wenst.35 In het vervolg van dit hoofdstuk wordt voor een aantal soorten dienstverlening en voorzieningen die in jurisprudentie of wetsgeschiedenis aan de orde is

32 HR 7 mei 1997, ECLI:NL:HR:1997:AA2090 of HR 9 september 2011, ECLI:NL:HR:2011:BQ4105. 33 Inzake het opduiken van een auto door de brandweer: HR 7 mei 1997, ECLI:NL:HR:1997:AA2090. 34 HR 9 maart 1955, ECLI:NL:HR:1955:AY2437 (reinigingsrechten), alsmede HR 3 juni 1964, ECLI:NL:HR:1964:AX7630 (keurloon). 35 HR 15 juli 1986, ECLI:NL:HR:1986:AW7912. De Hoge Raad oordeelde dat geen brandweerrechten konden worden geheven, omdat belanghebbende door het opgeven van drie adressen bij de politie, welke adressen ingeval van alarm door de politie gewaarschuwd moesten worden, heeft doen blijken dat zij niet verwachtte of verlangde dat de brandweer de inbraakalarminstallatie uitschakelde.

geweest aangegeven of kosten mogen worden doorberekend. Dit is dus geen limitatieve opsomming. Hierbij komt met name het onderscheid tussen individueel belang en algemeen belang aan de orde.

3.2

Vergunning of ontheffing

Wanneer een burger in bezit is van een vergunning of een ontheffing, kan deze burger een activiteit verrichten die voor anderen verboden is. In het algemeen bestaat een verbod ter bescherming van het algemeen belang. Het opheffen van een dergelijk verbod dient het individuele belang. De kosten van het verlenen van een vergunning of een ontheffing kunnen dus worden verhaald. Ook de kosten van het verlenen van een voorlopige vergunning kunnen worden verhaald. Er bestaat immers een individueel belang bij de aanvraag en verlening van een voorlopige vergunning die vooruitloopt op een definitieve vergunning. Dit geldt eveneens voor de kosten die zijn gemaakt voor het afwijzen van de aanvraag van een omgevingsvergunning. Volgens de Hoge Raad kan niet worden gezegd dat de aanvrager van een omgevingsvergunning slechts belang heeft bij het in behandeling nemen van zijn aanvraag, indien de omgevingsvergunning wordt verleend.36

3.3

Tijdelijke vrijstelling van het bestemmingsplan

Voor een tijdelijke vrijstelling van een bestemmingsplan, bijvoorbeeld van het verbod op permanente bewoning van een recreatiebedrijf als bedoeld in artikel 17 WRO (oud), oordeelt de Hoge Raad dat bij het behandelen van een verzoek om van een bestemmingsplan af te wijken er sprake is van een dienst waarvan de kosten kunnen worden verhaald.37

3.4

Ongevraagd verleende vergunning

De Hoge Raad oordeelt dat naar normaal spraakgebruik onder ‘diensten’ zowel worden begrepen de diensten waarom is verzocht, als de diensten die ongevraagd worden verleend.38 De kosten die worden gemaakt in verband met dergelijke ongevraagd verleende diensten kunnen dus worden verhaald. Hier is sprake van een individualiseerbaar belang en kan niet worden aangemerkt als ‘tegen de wil’ zoals hiervoor in paragraaf 3.1 is opgemerkt.

3.5

Vergunning of ontheffing van rechtswege

Indien niet tijdig wordt beslist op een aanvraag van een omgevingsvergunning, dan wordt de omgevingsvergunning geacht van rechtswege te zijn verleend. 39 Bij herziening van de Woningwet is opgemerkt dat legesheffing niet in de rede ligt indien sprake is van ‘stilzitten’ van de gemeente. Wanneer de gemeente geen enkele activiteit (heeft) verricht, is legesheffing volgens de wetgever in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. 40 Uit jurisprudentie komt naar voren dat wel leges kunnen worden geheven wanneer de gemeente aannemelijk maakt dat de aanvraag om een omgevingsvergunning wel al in behandeling was genomen. In dit geval heeft

36 HR 10 augustus 2001, ECLI:NL:HR:2001:AB3219. 37 HR 17 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1253. 38 HR 30 januari 1974, ECLI:NL:HR:1974:AX4556 inzake een keurloon voor een repressieve keuring op grond van artikel 46 Vleeskeuringswet. 39 Artikel 46, vierde lid, Woningwet bepaalt dat een omgevingsvergunning van rechtswege verleend is indien het college van B&W de termijnen uit het eerste lid niet naleeft. Artikel 3.9, derde lid, Wabo bepaalt dat de omgevingsvergunning waarop de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, van rechtswege is verleend indien het bevoegd gezag niet binnen de bij of krachtens het eerste, onderscheidenlijk het tweede lid gestelde termijn op de aanvraag heeft beslist. 40 Kamerstukken II 1988/89, 20 066, nr. 9, p. 30.

35

het belastbare feit (zijnde ‘het in behandeling nemen van de aanvraag’) zich namelijk al voorgedaan. De omstandigheden dat de aanvraag niet is getoetst aan het Bouwbesluit en dat de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend, staan dan niet in de weg aan het heffen van leges .41 Indien de gemeente de aanvraag al in behandeling heeft genomen, kan dus leges worden geheven. Wanneer bepaalde werkzaamheden niet zijn uitgevoerd, kan het echter redelijk zijn om in een dergelijk geval een teruggaaf te verlenen.42

3.6

Wet openbaarheid bestuur (Wob)

Op grond van de Wob is overheidsinformatie in beginsel openbaar. Deze openbaarheid dient het algemene belang van een goede en democratische bestuursvoering. De Hoge Raad oordeelde in 2013 dat de openbaarmaking van informatie naar aanleiding van een Wob-verzoek in beginsel niet in overheersende mate verband houdt met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang, mits het niet gaat om informatie die reeds openbaar is.43 De kosten van deze dienstverlening kunnen dus niet worden verhaald. De kosten voor het vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud dienen volgens de Hoge Raad het individuele belang van de verzoeker. Met de vorm waarin de gegevens aan de verzoeker worden verstrekt, is immers in het bijzonder een particulier belang gediend. Deze kosten kunnen dus in rekening worden gebracht aan de verzoeker.

3.7

Identiteitskaarten, paspoorten en rijbewijzen

Discussie heeft plaatsgevonden of de kosten die worden gemaakt in verband met de behandeling van aanvragen voor paspoorten, identiteitskaarten en rijbewijzen kunnen worden verhaald. De centrale vraag luidt daarbij of de uitgifte van deze legitimatiebewijzen het algemene of een individueel belang dient. Op grond van de Wet op de uitgebreide identificatieplicht (hierna: WUID) zijn alle personen die in Nederland verblijven verplicht een legitimatiebewijs te dragen en te kunnen tonen. Deze algemene draagplicht en toonplicht zijn ingevoerd met het oog op de rechtshandhaving en de bestrijding van criminaliteit en dienen dus uitsluitend het algemeen belang. De Hoge Raad oordeelde dat geen sprake is van een dienst aangezien de aanvragen van paspoorten en rijbewijzen naar hun aard in overheersende mate verband houden met het individualiseerbaar belang van de aanvrager. De kosten die worden gemaakt in verband met aanvragen van deze legitimatiebewijzen kunnen dus worden verhaald. De aanvraag van een identiteitskaart houdt volgens de Hoge Raad niet naar zijn aard in overheersende mate verband met een individualiseerbaar belang.44 De kosten die worden gemaakt in verband met de aanvraag van een identiteitskaart kunnen volgens de Hoge Raad daarom niet worden verhaald.

41 Hof Arnhem 1 februari 2002, ECLI:NL:GHARN:2002:AD9872. 42 In de situatie dat de aanvraag tot wijziging van een bestemmingsplan wordt ingetrokken voordat die aanvraag is geagendeerd voor beraadslaging en besluitvorming door de gemeenteraad, en voordat een bouw- of aanlegvergunning is aangevraagd die niet zou kunnen worden verleend zonder een wijziging, uitwerking of herziening van het desbetreffende bestemmingsplan, werd geoordeeld dat de ter zake van het verzoek tot het verlenen van medewerking aan wijziging van het bestemmingsplan geheven leges met toepassing van artikel 242 Gemeentewet moesten worden teruggegeven (Hof Arnhem 8 november 2001, ECLI:NL:GHARN:2001:AD6167). 43 HR 8 februari 2013, ECLI:NL:PHR:2013:BX0945. 44 HR 9 september 2011, ECLI:NL:HR:2011:BQ4105.

Naar aanleiding van dit arrest van 9 september 2011, is op 22 september 2011 een wetsvoorstel ingediend om de heffing van leges bij de aanvraag van een identiteitskaart wederom mogelijk te maken. Het wetsvoorstel is op 13 oktober 2011 in werking getreden met terugwerkende kracht naar 22 september 2011. Vanaf deze laatste datum kunnen de kosten die worden gemaakt in verband met de aanvraag van een identiteitskaart dus wederom worden verhaald.

3.8

Basisregistratie personen (BRP)

Artikel 12, aanhef, onderdeel a van de Europese richtlijn verwerking persoonsgegevens45 waarborgt het recht om vrijelijk en zonder beperking, met redelijke tussenpozen en zonder bovenmatige vertraging of kosten, (persoons)gegevens uit de BRP (voorheen: GBA) verstrekt te krijgen. Het Hof van Justitie heeft naar aanleiding van prejudiciële vragen van Gerechtshof ’s-Hertogenbosch46 geoordeeld dat gemeenten leges mogen heffen voor de verstrekking van persoonsgegevens uit de gemeentelijke basisgegeven. Het legesbedrag mag echter niet meer dan kostendekkend zijn.47

3.9

Ambtshalve vergunning

Indien het bestuursorgaan een dienst ambtshalve verleent, is er geen sprake van een dienst omdat aangenomen wordt dat mede het algemeen belang gediend wordt door een vergunning ambtshalve te verlenen. In de memorie van antwoord bij de Wet materiële belastingbepalingen wordt hieromtrent gesteld: ‘Blijkbaar zijn er andere redenen dan het individuele belang om de vergunning te verlenen. (...) Daardoor ontbreekt de grond om rechten te heffen’.48 De kosten van ambtshalve verleende diensten kunnen dus niet worden verhaald.

3.10

Planschadebesluit

Een afweging tussen het algemene en het individuele belang vindt men ook terug in een arrest van de Hoge Raad uit 2004 over een verzoek tot planschadevergoeding.49 In dit arrest had belanghebbende een verzoek tot planschadevergoeding bij de gemeente ingediend omdat hij schade zou lijden als gevolg van het verlenen van een vrijstelling ex artikel 19 Wet op de ruimtelijke ordening ten behoeve van de bouw van een appartementencomplex in de nabijheid van zijn woning. Voor dit verzoek had de gemeente leges in rekening gebracht. De Hoge Raad oordeelde dat het individualiseerbaar belang van de aanvrager in een dergelijk geval niet overheersend is.50 Aangezien het publieke belang wordt gediend, is geen sprake van een dienst en kunnen geen rechten worden geheven.

45 Europese richtlijn van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, 95/46/EG, PB L 281 46 Hof ’s-Hertogenbosch 26 oktober 2012, ECLI:NL:GHSHE:2012:BY1384. 47 Hof van Justitie, 12 december 2013, ECLI:NL:XX:2013:161, 48 Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, p. 78. 49 HR 13 augustus 2004, ECLI:NL:HR:2004:AI0408. 50 De Hoge Raad oordeelde als volgt: ‘Hoewel de werkzaamheden van een gemeentebestuur bij de beoordeling van een verzoek tot planschadevergoeding een individualiseerbaar belang betreffen, namelijk dat van de aanvrager, is dat belang niet overheersend. Voorop staat immers dat de gemeente bij het nemen van het besluit dat aanleiding kan geven tot planschadevergoeding het algemene belang, te weten dat van de ruimtelijke ordening, behartigt en aldus haar publieke taak uitoefent, zodat het hier gaat om schade die een belanghebbende lijdt als rechtstreeks gevolg van de publieke taakuitoefening door de gemeente. Bij het nemen van een besluit tot bestemmingswijziging c.q. het daarop vooruitlopend verlenen van een vrijstelling, dient de gemeente de mogelijke gevolgen daarvan, waaronder het bestaan van planschade, in haar afwegingen te betrekken; ook de kosten van het beoordelen of zich in een bepaald geval planschade voordoet, zijn zo’n gevolg.

Dit is niet anders indien die beoordeling geschiedt op een daartoe strekkend verzoek van degene die stelt planschade te lijden. Derhalve gaat het bij de desbetreffende werkzaamheden rechtstreeks en vooral om het dienen van het publieke belang’.

37

Naar aanleiding van dit arrest is wettelijk voorzien in de heffing van een ‘recht’. Het gaat hierbij uitdrukkelijk niet om de heffing van leges, maar om een financiële drempel om lichtvaardige planschadeaanvragen tegen te gaan. De regeling is opgenomen in artikel 6.4 Wro. Het college van burgemeester en wethouders heft een recht van € 300, welk bedrag bij verordening van de gemeenteraad met ten hoogste 2/3 deel kan worden verhoogd of verlaagd. Het recht bedraagt derhalve minimaal € 100 en maximaal € 500. Indien op de aanvraag geheel of ten dele positief wordt beslist, stort het college het door de indiener betaalde recht terug.

3.11

Verklaring van geen bezwaar / verklaring van geen bedenkingen

Op grond van artikel 19, eerste lid, Wet op de ruimtelijke ordening (oud) kon de raad of het college van burgemeester en wethouders voor het gebied waarvoor een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening van een bestemmingsplan ter inzage is gelegd, vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan. Voorwaarde is dat voorafgaand aan het verlenen van de vrijstelling een verklaring van geen bezwaar is ontvangen van Gedeputeerde Staten. Gedeputeerde Staten oefenen dus preventief (bestuurs)toezicht uit op de wijze waarop van de vrijstellingsbevoegdheid door de gemeente gebruik wordt gemaakt, welk toezicht niet gericht is op de bevordering van een individueel belang van de gemeente maar op het algemeen belang dat is gebaat bij een goede ruimtelijke ordening in de gehele provincie. Wel is indirect een particulier belang van de ‘achterliggende’ aanvrager - in voorkomende gevallen de gemeente zelf - in het geding, maar niet rechtstreeks en in overheersende mate. Bij het in behandeling nemen van een aanvraag tot afgifte van een verklaring van geen bezwaar is derhalve niet, ook niet gedeeltelijk, sprake van een rechtstreeks aan de gemeente dan wel aan de ‘achterliggende’ aanvrager verrichte dienst. 51 De kosten die worden gemaakt in verband met de afgifte van een verklaring van geen bezwaar kunnen dus niet worden verhaald.

Afgevraagd kan worden of deze visie ook zal gelden voor de verklaring van geen bedenkingen die in artikel 2.27 Wabo is geïntroduceerd. Dergelijke verklaringen worden namelijk niet alleen vereist op grond van de verantwoordelijkheid, maar tevens op grond van de bijzondere deskundigheid van het verklarende bestuursorgaan. Daar waar niet zozeer sprake is van een verantwoordelijkheid, maar meer van bijzondere deskundigheid, is pleitbaar dat niet zozeer sprake is van toezicht, zodat verhaal mogelijk lijkt.

3.12

Gedoogbeschikking

Over de vraag of de afgifte van een gedoogbeschikking een dienst vormt, zijn de meningen verdeeld. Hof Amsterdam oordeelt dat de afgifte van een gedoogbeschikking een dienst kan zijn. In casu had de waterschapsambtenaar na ontvangst van een vergunningaanvraag geoordeeld dat met een gedoogbesluit zou kunnen worden volstaan en werd vooruitlopend op het definitieve gedoogbesluit leges geheven. Hof Amsterdam liet deze aanslag in stand.52 Ook Hof Arnhem oordeelde dat bij het verlenen van een gedoogbeschikking het individualiseerbaar belang van de aanvrager voorop staat en liet de aanslag leges in stand. 53 Op grond van jurisprudentie is bij de afgiften van een gedoogbeschikking dus sprake van een dienst waarvan de kosten kunnen worden verhaald.

51 HR 11 juni 1997, ECLI:NL:HR:1997:AA2174. 52 Hof Amsterdam 28 februari 1997, ECLI:NL:GHAMS:1997:AS4275. 53 Hof Arnhem 24 januari 2012, ECLI:NL:GHARN:2012:BV2724.

In de literatuur wordt het standpunt verdedigt dat dergelijke kosten niet kunnen worden verhaald. Zo geven Groenewegen en Sheer-Mohamed aan dat er bij gedoogbeschikkingen geen sprake is van dienstverlening waarvoor leges kunnen worden geheven, omdat er geen verandering plaatsvindt in de rechtstoestand van de gedoogden. Het verbod waarop de gedoogbeschikking ziet, blijft namelijk bestaan en kan wellicht zelfs worden gehandhaafd door andere bestuursorganen dan het beschikkende orgaan. 54

3.13

Melding, kennisgeving of legalisatie

Ook voor het bevestigen, in behandeling nemen of accepteren van een ter uitvoering van een wettelijke verplichting gedane mededeling, melding of kennisgeving kan de vraag worden gesteld of sprake is van dienstverlening waarvan de kosten kunnen worden verhaald. De wetgever heeft overwogen dat een melding of kennisgeving moet worden gedaan als een bepaalde activiteit in beginsel is toegestaan, doch om redenen van openbaar belang aanvullende voorschriften kunnen worden gegeven omtrent de wijze waarop de desbetreffende activiteit wordt ontplooid, dan wel kan worden beoordeeld of aan eventuele voorschriften is voldaan. In dat geval overheerst het publieke karakter en kan er niet worden gesproken van een door de gemeente verleende dienst.55 Ook de Hoge Raad oordeelt dat bij het bevestigen, in behandeling nemen of accepteren van een ter uitvoering van een wettelijke verplichting gedane mededeling geen sprake is van dienstverlening waarvoor leges kan worden geheven.56

3.14

Hercontrole

Hercontrole kan zich voordoen wanneer bij een eerste controle van een bouwwerk waarvoor een gebruiksvergunning als bedoeld in artikel 6.1.1 Bouwverordening is vereist, is gebleken dat niet is voldaan aan de naleving van de voorwaarden zoals vermeld in de gebruiksvergunning. Ook bij het uitvoeren van een dergelijke hercontrole komt de vraag aan de orde of sprake is van dienstverlening waarvan de kosten kunnen worden verhaald. Vindt een dergelijke hercontrole plaats in het kader van het algemene belang of van een individueel belang? Rechtbank Zutphen oordeelt dat hercontrole binnen het gebied van de publieke taakuitoefening ligt.57 Bij hercontrole lijkt dus geen sprake van een dienst waarvan de kosten kunnen worden verhaald.

3.15

Aanschrijving

Een aanschrijving (bijvoorbeeld de aanschrijving die erop is gericht om een huiseigenaar via een dwangsom te verplichten om achterstallig onderhoud, gebreken of illegale verbouwingen aan een pand te herstellen) geschiedt ter uitvoering van een door een bestuursorgaan opgelegde verplichting en is er bovendien op gericht om een verplichting te doen ontstaan bij degene aan wie de aanschrijving is gericht. De aanschrijving is hierdoor niet gedaan ten behoeve van het individu, maar ten behoeve van het algemene belang. Hieraan doet niet af dat degene aan wie een aanschrijving is gericht met de inhoud daarvan wellicht zijn voordeel kan doen, hetgeen het geval kan zijn

54 Gedoogbeschikkingen; wel of geen legesheffing mogelijk? Belastingblad 1996, p. 471. 55 Kamerstukken II 1990/91, 21 591, nr. 7, p. 34. 56 HR 14 oktober 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC5120. Alsmede KB van 28 december 1988, nr. 12, Belastingblad 1989, p. 123, inzake een kennisgeving in de zin van artikel 1a Hinderbesluit. Alsmede KB van 28 december 1988, nr. 13, Belastingblad 1989/126, inzake een mededeling ingevolge artikel 7c Wet op de kansspelen. Alsmede KB van 24 augustus 1990, nr. 89.030275, Belastingblad 1990, p. 668, inzake een melding ex artikel 2a Hinderwet (thans Wet milieubeheer). 57 Rechtbank Zutphen 12 januari 2007, ECLI:NL:RBZUT:2007:AZ6726, beroept zich hierbij op HR 13 augustus 2004, ECLI:NL:HR:2004:AI0408.

39

indien hij de verplichtingen gaat nakomen die voortvloeien uit het wetsartikel waarop de aanschrijving berust.58 Bij een dergelijke aanschrijving is derhalve geen sprake van een dienst waarvan de kosten kunnen worden verhaald.