OLAZhandreiking-kostentoerekening-heffingen-rechten-en-tarieven-2014

HANDREIKING KOSTENTOEREKENING Heffingen, rechten en tarieven Oktober 2014

Betreft: ·Update Handreiking Uitgebracht aan: ·Ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties Datum: 10 oktober 2014 1

Inhoudsopgave

.............................................................................................................................. 1 Inhoudsopgave ...................................................................................................... 2 1

Inleiding ........................................................................................................ 7

2

Stap 1; Welke belastingen, heffingen en rechten kunnen worden geheven? 12 2.1 Provinciale belastingen, heffingen en rechten ............................................ 14 2.1.1 Provinciale rechten ............................................................................ 15 2.1.1.1 Gebruiksrechten ....................................................................... 15 2.1.1.2 Genotsrechten .......................................................................... 15 2.1.2 Provinciale bestemmingsheffingen ................................................... 15 2.1.2.1 Grondwaterheffing .................................................................. 15 2.1.2.2 Grondwaterbeschermingsheffing ............................................ 16 2.1.2.3 Ontgrondingenheffing.............................................................. 17 2.1.2.4 Nazorgheffing gesloten stortplaatsen ..................................... 18 2.2 Gemeentelijke belastingen, heffingen en rechten....................................... 18 2.2.1 Gemeentelijke rechten ...................................................................... 20 2.2.1.1 Gebruiksrechten ....................................................................... 21 2.2.1.2 Genotsrechten ..........................................................................

21 2.2.1.3 Vermakelijkhedenrechten ........................................................ 22 2.2.2 Gemeentelijke bestemmingsheffingen ............................................. 22 2.2.2.1 Rioolheffing .............................................................................. 22 2.2.2.2 Afvalstoffenheffing .................................................................. 23 2.2.2.3 Grondexploitatiebijdrage: kostenverhaal ................................ 25 2.2.2.4 BIZ-bijdrage .............................................................................. 25 2.3 Waterschapsbelastingen, heffingen en rechten.......................................... 26 2.3.1 Waterschapsrechten ......................................................................... 26 2.3.1.1 Gebruiksrechten ....................................................................... 26 2.3.1.2 Genotsrechten .......................................................................... 27 2.3.1.3 Waterschapsleges .................................................................... 27 2.3.2 Waterschapsheffingen ...................................................................... 27 2.3.2.1 Watersysteemheffing ............................................................... 27 2.3.2.2 Wegenheffing...........................................................................

28 2.3.2.3 Zuiveringsheffing ...................................................................... 28 2.3.2.4 Verontreinigingsheffing ........................................................... 28 2.4

Belastingen, heffingen en rechten van het Rijk ........................................... 29

2.5 Tarieven van zelfstandige bestuursorganen ............................................... 29 2.5.1 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen ........................................... 29 2.5.1.1 Inleiding ZBO’s ......................................................................... 29 2.5.1.2 Kaderwet .................................................................................. 30 2.5.2 ZBO voorbeelden ............................................................................... 31 2.5.2.1 RDW ......................................................................................... 31 2.5.2.2 AFM .......................................................................................... 31 2.5.2.3 LVNL ......................................................................................... 31 2.5.2.4 Ctgb .......................................................................................... 32 2.5.2.5 Kadaster ................................................................................... 33

3

4

Stap 2; Voor welke diensten kunnen rechten worden geheven? .................34 3.1

Begrip dienst bij rechten ............................................................................. 34

3.2

Vergunning of ontheffing ............................................................................ 35

3.3

Tijdelijke vrijstelling van het bestemmingsplan .......................................... 35

3.4

Ongevraagd verleende vergunning ............................................................. 35

3.5

Vergunning of ontheffing van rechtswege .................................................. 35

3.6

Wet openbaarheid bestuur (Wob) .............................................................. 36

3.7

Identiteitskaarten, paspoorten en rijbewijzen ............................................ 36

3.8

Basisregistratie personen (BRP) .................................................................. 37

3.9

Ambtshalve vergunning .............................................................................. 37

3.10

Planschadebesluit ................................................................................... 37

3.11

Verklaring van geen bezwaar / verklaring van geen bedenkingen ........ 38

3.12

Gedoogbeschikking ................................................................................ 38

3.13

Melding, kennisgeving of legalisatie ...................................................... 39

3.14

Hercontrole............................................................................................. 39

3.15

Aanschrijving .......................................................................................... 39

3.16

Beperking en bestrijding van gevaar en rampen .................................... 40

Stap 3; Welke kosten kunnen worden verhaald? .........................................41 4.1 Directe kosten ............................................................................................. 42 4.1.1 Personeelskosten .............................................................................. 43 4.1.2 Huisvestingskosten ............................................................................ 43 4.1.3 Automatiseringskosten...................................................................... 43 4.1.4 Materiële kosten ............................................................................... 43 4.1.5 Overhead ........................................................................................... 44 4.2 Overige directe kosten ................................................................................ 44 4.2.1 Omzetbelasting.................................................................................. 44 4.2.2 Kosten van afschrijving, bijdragen aan reserves en voorzieningen ... 44 4.2.3 Rentekosten ...................................................................................... 46 4.2.4 Incidentele invoeringskosten en overige perceptiekosten ............... 46 4.2.5 Kosten van vrijgestelde en niet geregelde diensten .........................

46 4.3 Indirecte kosten ........................................................................................... 47 4.3.1 Beleidskosten .................................................................................... 48 4.3.2 Handhaving, toezicht en controle ..................................................... 48 4.3.3 Inspraak-, bezwaar- en beroepsprocedures ...................................... 49 4.3.4 Uitzonderingen .................................................................................. 50

5

Stap 4; Hoe worden kosten verdeeld? .........................................................52 5.1 Financiële voorschriften provincies, gemeenten, waterschappen, ZBO’s en Rijk 52 5.1.1 Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten...... 52 5.1.1.1 Het programmaplan ................................................................ 53 5.1.1.2 De paragrafen .......................................................................... 54 5.1.1.3 Overzicht baten en lasten ........................................................ 55 5.1.1.4 Uiteenzetting financiële positie................................................ 56 5.1.2 Waterschapsbesluit Regeling beleidsvoorbereiding en verantwoording waterschappen...................................................................... 56 5.1.3 Boekhoudregels Rijk en ZBO’s ........................................................... 56 5.1.3.1 Boekhoudregels Rijk ................................................................. 56 5.1.3.2 Boekhoudregels ZBO’s.............................................................. 57 5.1.3.3 (Egalisatie)voorzieningen en reserves ...................................... 58

3

5.2 Kostenverdeelmethodes .............................................................................. 59 5.2.1 Verdere uitwerking kostenplaatsenmethode ................................... 60 5.2.1.1 Hulpkostenplaatsen ................................................................. 60 5.2.1.2 Kostenplaatsen......................................................................... 61 5.2.1.3 Hoofdkostenplaatsen ............................................................... 62 5.2.1.4 Kostendragers: de heffingen, rechten en tarieven ................... 63 5.2.1.5 Vereisten voor het hanteren van de kostenplaatsenmethode . 64

6

5.3

Kostenverdeelsleutels.................................................................................. 65

5.4

Berekeningsmodellen .................................................................................. 66

5.5

Rapporteringsmodellen ............................................................................... 68

Stap 5; Hoe worden tarieven bepaald? ........................................................73 6.1 Uitgangspunten vaststellen tarief ............................................................... 73 6.1.1 Wettelijke voorschriften .................................................................... 73 6.1.2 Algemene rechtsbeginselen .............................................................. 74 6.1.3 (Mate van) kostendekking ................................................................. 75 6.1.4 Conclusie ........................................................................................... 76 6.2 Kostendekking ............................................................................................. 76 6.2.1 Algemeen........................................................................................... 76 6.2.2 Kruissubsidiëring ............................................................................... 76 6.2.2.1 Toepassen kruissubsidiëring .................................................... 77 6.2.2.2 Uitzonderingen ......................................................................... 78 6.2.3 Vrijstellingen, oninbaar lijden en kwijtschelding ............................... 79 6.2.3.1 Vrijstellingen ............................................................................

79 6.2.3.2 Oninbaar lijden en kwijtschelding ............................................ 80 6.2.4 Subsidies en bijdragen ....................................................................... 81 6.3 Tariefstelling ............................................................................................... 81 6.3.1 Gebruikelijke tarieven ....................................................................... 81 6.3.1.1 Vaste tarieven .......................................................................... 82 6.3.1.2 Variabele tarieven .................................................................... 82 6.3.1.3 Degressieve tarieven ................................................................ 82 6.3.1.4 Progressieve tarieven ............................................................... 82 6.3.1.5 Combinatie van tarieven .......................................................... 82 6.3.2 Bijzondere tarieven ........................................................................... 83 6.3.2.1 Fictieve oppervlakte ................................................................. 83 6.3.2.2 Schriktarieven .......................................................................... 83 6.3.2.3 Begrotingsconstructie .............................................................. 83 6.3.3 Overzicht toegestane heffingsmaatstaven en kaderrichtlijnen ........ 84

7

Stap 6; Hoe wordt het kostenverhaal transparant? .....................................85 7.1

Transparantie .............................................................................................. 85

7.2 Wie stelt bewijst .......................................................................................... 86 7.2.1 Stel- en bewijsregels .......................................................................... 87 7.2.2 Nadere invulling bewijsregels ............................................................ 89 7.3 Zonder transparantie geen draagvlak voor heffing .................................... 90 7.3.1 Maatschappelijke signalen ................................................................ 91 7.3.2 Elementen van transparantie ............................................................ 92 VERDIEPINGSTEKSTEN ........................................................................................... 1

Deloitte Belastingadviseurs BV Adviesgroep WOZ & Lokale Heffingen, Utrecht in opdracht van Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

5

Voorwoord Voor u ligt de handreiking kostentoerekening, heffingen, rechten en tarieven. Deze handreiking is een update van de Handreiking uit 2010. Landelijk zien we verschillen in legestarieven tussen decentrale overheden onderling. De verschillen ontstaan door verschillen in afwegingen op decentraal niveau. Het tarievenbeleid is en blijft een autonome bevoegdheid en verantwoordelijkheid van de decentrale overheden. Een gedegen kennis van de juridische uitgangspunten helpt bij het maken van de juiste afwegingen in dat proces. De handreiking heeft een grondige herziening ondergaan, om aan te sluiten bij nieuwe inzichten in wetgeving, rechtspraak en literatuur. Ik acht het van groot belang dat de betalende partij bij rechten, heffingen en tarieven door of vanwege overheidsorganen en zelfstandige bestuursorganen duidelijk inzicht heeft in de manier waarop de tarieven worden bepaald. De Handreiking kostentoerekening gaat in op de genoemde problematiek en geeft inzicht in de doorberekening van de kosten in de rechten, heffingen en tarieven die maximaal 100% kostendekkend mogen zijn. Dit inzicht is niet alleen van belang voor de heffende instantie zelf, maar draagt ook bij aan een groter draagvlak voor de leges en tarieven. De handreiking is door Deloitte Belastingadviseurs BV ontwikkeld in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Met deze handreiking stel ik decentrale overheden in staat te komen tot inzichtelijke kostenopbouw in de rechten, heffingen en tarieven geheven door de overheid.

Den Haag, oktober 2014

DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES,

dr. R.H.A. Plasterk

1 Inleiding Deze handreiking is een actualisering van de handreiking kostentoerekening heffingen, rechten en tarieven 2010. Er is rekening gehouden met wetswijzigingen en jurisprudentie tot en met april 2014. De handreiking is opgesteld aan de hand van een stappenplan. Via dit stappenplan worden alle belangrijke thema’s van de onderbouwing van het tarief behandeld. Naar aanleiding van Kamervragen van het lid Fokke d.d. 6 augustus 2013 1 alsmede naar aanleiding van de brief van de minister van EZ 2 heeft de minister van BZK daarnaast onderzoek gelast naar de progressie in de mate van transparantie van gemeentelijke tarieven voor de leges van omgevingsvergunningen. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft in een brief van 25 oktober 2013 aangegeven dat de handreiking kostentoerekening leges en tarieven uit 2010 moet worden geactualiseerd.3 De eerste handreiking kostentoerekening heffingen, rechten en tarieven is in 2007 in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties opgesteld en in 2008 is de handreiking op onderdelen aangevuld. In 2010 is de handreiking geactualiseerd. Sinds 2010 heeft een aantal wetswijzigingen plaatsgevonden en zijn diverse rechterlijke uitspraken gedaan die actualisering van de handreiking noodzakelijk maken. In de handreiking is relevante jurisprudentie opgenomen tot en met april 2014.

Voor de leesbaarheid van deze handreiking is daarnaast de structuur en tekstvolgorde aangepast. De handreiking 2014 is opgesteld als een stappenplan waarin is weergegeven welke vragen beantwoord moeten worden bij de kostentoerekening van heffingen, rechten en tarieven. De laatste stap betreft een nieuw onderdeel over transparantie en informatieverstrekking aan burgers. De trend is dat vanuit de maatschappij en vanuit rechterlijke instanties verdergaande eisen worden gesteld aan transparantie binnen overheidsinstanties. In deze handreiking wordt veelal gesproken over de (tariefstelling van) rechten en heffingen. De zogenaamde tarieven van ZBO’s worden niet altijd expliciet genoemd om verwarring te voorkomen. De tarieven worden wel mede bedoeld. Daar waar wordt gesproken over burger(s) worden belanghebbende(n), ook zijnde rechtspersonen, bedoeld. Met het begrip heffingen wordt, conform het spraakgebruik, soms gedoeld op het verzamelbegrip bestaande uit belastingen, bestemmingsheffingen, retributies (rechten) en tarieven en wordt soms gedoeld op enkel de subcategorie van bestemmingsheffing. In de handreiking wordt gesproken over heffende instanties of heffingsinstanties. Hiermee worden zowel provincies, gemeenten, waterschappen en ZBO’s bedoeld. Het hanteren van een verzamelbegrip is gedaan ter bevordering van de leesbaarheid.

Daar waar enkel gedoeld wordt op een subcategorie blijkt dit uit de context van de tekst. Bij zowel heffende overheden als bij belanghebbenden bestaat onduidelijkheid over verhaal van kosten. Niet altijd is duidelijk welke kosten van de dienstverlenende overheid op een (dienstafnemende) belanghebbende mogen worden verhaald. Mede als gevolg hiervan worden overheden regelmatig geconfronteerd met weerstand tegen een heffing. Voor het opstellen van de begroting dient inzicht te bestaan in de integrale kosten van alle producten. Voor de tariefstelling van heffingen en rechten is dit complex. Immers ten behoeve van de rechten en heffingen kunnen niet alle integrale kosten doorberekend worden (bijv. op grond van wetgeving of

1 Kamerstukken II, 2013-2014, aanhangsel van de handelingen 330. 2 Kamerstukken II 2013-2014, 24 095. nr 358. 3 Brief Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 25 oktober 2013, kenmerk 2013-0000542991.

7

jurisprudentie). Daarnaast is het in sommige gevallen mogelijk dat kosten die niet in de integrale kosten opgenomen zijn, wel meegenomen kunnen worden bij de tariefstelling van rechten en heffingen. In de administratieve systemen van gemeenten zijn de kosten niet altijd gemakkelijk te labelen. In deze handreiking zullen wij hier nader op ingaan. Er kunnen zes knelpunten worden onderscheiden.

Gesignaleerde knelpunten 1. Er bestaat onbegrip bij de belastingplichtige doordat tarieven voor eenzelfde dienst bij de ene overheidsinstantie anders zijn dan bij de andere instantie Zoveel overheden, zoveel verschillen. Niet alleen in de hoogte van de tarieven, maar ook in de omvang en taken van het bestuursorgaan, de prioriteiten die het bestuur legt, het aantal door burgers gevraagde diensten van dezelfde soort, de kwaliteit en inzet van het personeel, de doorlooptijd van het productieproces, de huisvesting en gebruikte materialen. Als, gelet op alle verschillen, alle instanties 100% van hun kosten zouden verhalen, kunnen de tarieven niet gelijk zijn. Toch worden grote onderlinge verschillen door menigeen als onbegrijpelijk en onwenselijk ervaren. 4 Een voorbeeld daarvan is de jaarlijks terugkerende ophef over de leges voor de aanvraag van een (eenvoudige) bouwvergunning. Volgens het onderzoek ‘Bouwleges doorgelicht’5 kan in de ene gemeente de leges bouwvergunning vijf maal zo hoog zijn als in een andere gemeente. De vraag die opkomt is of het door het kabinet in de Mei brief Vereenvoudiging Vergunningen6 gepropageerde profijtbeginsel en het kostenveroorzakersbeginsel ook door de burgers zo wordt ervaren. 2.

Er bestaat in theorie onduidelijkheid over welke kosten mogen worden verhaald De meeste wetten in formele zin bepalen niet uitdrukkelijk en zeker niet tot in detail welke kostensoorten al dan niet aan de burger mogen worden doorberekend. Over het algemeen wordt van de kostentoerekening gesteld dat alleen de kosten die rechtstreeks verband houden met de voorziening of dienst verhaalbaar zijn. Er zijn diverse kosten waarover onduidelijkheid bestaat of deze verhaalbaar zijn, zoals de kosten van bezwaar- en beroepsprocedures, kosten van beleidsvoorbereiding, algemene inspraakprocedures, toezicht, handhaving en controle. 3. Er bestaat onvoldoende inzicht doorberekenen van de kosten

in

de methodiek van

het

De manier waarop kosten aan diensten en voorzieningen worden toegerekend, is niet altijd even inzichtelijk. Dit gebrek aan inzicht wreekt zich in de tariefstructuren. Het gaat hierbij met name om het ontbreken van:  een onderbouwing van voor bepaalde diensten of voorzieningen in rekening gebrachte kosten. Ook de manier van doorberekening is niet altijd uitdrukkelijk afgewogen: publiekrechtelijk of privaatrechtelijk?  een onderbouwing van de hoogte van het tarief. De uitgangspunten voor de toerekening van kosten aan bepaalde diensten of voorzieningen zijn niet eenduidig. Anderzijds is ook weinig bekend

4 Onderzoek naar de mate van uniformiteit tussen gemeenten en de mate van transparantie in de opbouw van de leges omgevingsvergunning, 31 juli 2012, Deloitte, in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. 5 Dit onderzoek werd in 2001 verricht door ‘Research voor Beleid’ in opdracht van de MDW-werkgroep Servicegerichte Overheid en het Ministerie van VROM. Het onderzoek had als doel de relatie te bepalen tussen de werkzaamheden van de gemeente bij het verlenen van een vergunning en de hoogte van de bouwleges. 6 Bijlage bij Kamerstukken II 2005/06, 29 515, nr. 140: Meibrief vereenvoudiging vergunningen van 28 april 2006, EZ 6032032.

over hoe aan de hand van de toegerekende kosten tarieven worden berekend. 4. Bij de heffende instantie bestaat soms onduidelijkheid welke verhouding tussen de prijs van de dienst (het tarief) en de aard en omvang van de dienstverlening nog redelijk is In de loop der jaren zijn diverse algemene rechtsbeginselen ontwikkeld. In het kader van de kostentoerekening spelen vooral het verbod van willekeur, het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel een rol. Het verbod van willekeur eist dat keuzes onderbouwd worden. Het evenredigheidsbeginsel eist dat de kosten in verhouding staan tot de dienst. Denk hierbij aan de situatie dat het tarief vele malen hoger is dan de met de dienstverlening samenhangende kosten. Het streven naar 100% kostendekkendheid van de tarieven, zoals veel instanties doen, is dan een goed uitgangspunt. Het gelijkheidsbeginsel gaat uit van een gelijke behandeling van gelijke gevallen en van ongelijke behandeling van ongelijke gevallen naar evenredigheid van de ongelijkheid. Het is echter ook denkbaar dat sprake is van gelijke diensten, maar dat een verschillend tarief wordt geheven omdat de uitvoering van de dienst verschilt. Bijvoorbeeld voor het heffen van een hoger tarief voor het voltrekken van huwelijken in pittoreske locaties ten opzichte van tarieven voor het sluiten van huwelijken in het stadskantoor.

Indien men als uitgangspunt neemt dat aan alle rechtsbeginselen moet worden voldaan, is het toepassen c.q. toestaan van kruissubsidiëring slechts in die situaties geoorloofd waar dat gerechtvaardigd en gemotiveerd kan worden. Als een gemeente bijvoorbeeld met de legesopbrengsten van de afdeling Bouwen woningtoezicht de lage leges van de afdeling Burgerzaken financiert, is niet uitgesloten, en dat wordt vaak ook zo door de burger ervaren, dat het evenredigheidsbeginsel wordt geschonden. Op grond van de heersende jurisprudentie is het wellicht binnen zekere grenzen toegestaan om kruissubsidiëring toe te passen. Dit alles leidt ertoe dat het voor een heffende instantie niet duidelijk is in welke mate zij kruissubsidiëring kan en mag toepassen en wanneer daardoor het evenredigheidsbeginsel mogelijk wordt geschonden. Een motivering van de kruissubsidiëring kan goede dienst doen 7. 5. Administratieve systemen heffende instanties sluiten niet aan op de juridische verantwoording Heffende instanties kennen verschillende administratieve systemen. Ook tussen b.v. gemeenten worden verschillende (administratieve) systemen gehanteerd. Het is daarbij niet altijd gemakkelijk om vanuit de administratieve systemen van de gemeente de koppeling te maken tussen integrale kosten van de verschillende producten en de toedeling van kosten voor de tariefstelling heffingen en rechten.

Als gevolg van jurisprudentie dienen de administratieve systemen ook redelijk dynamisch ingericht te zijn en zouden kosten gelabeld moeten kunnen worden. Hier zijn administratieve systemen niet altijd op ingericht. Daarnaast sluiten de bestaande modellen voor de onderbouwing van de tarieven voor de rechten en heffingen niet altijd aan op deze administratieve systemen. 6. Risico op onverbindendheid verordeningen als gevolg onvoldoende inzicht in de onderbouwing van de tariefstelling

van

In hoofdstuk 7 wordt aandacht besteed aan de verantwoording van de tariefsonderbouwing alsmede aan de vereisten van een transparante onderbouwing van de tariefstelling en de wijze waarop informatie en inzicht

7 Overigens worden de mogelijkheid om aan kruissubsidiëring te doen ingeperkt, doordat onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo) de kolom met omgevingsvergunningen op zichzelf op kostendekkendheid wordt beoordeeld. Voorts eist artikel 13 van de Europese dienstenrichtlijn dat bepaalde tarieven waar in beginsel uitsluitend dienstverleners mee te maken kunnen krijgen redelijk zijn.

9

kan worden verstrekt aan burgers. Wanneer heffende overheden niet aan deze vereisten voldoen, kan in geval van rechterlijke toetsing onverbindendheid van belastingverordeningen het gevolg zijn. Hoe kunnen de heffende instanties de geraamde kosten en bijbehorende baten van haar dienstverlening zodanig rapporteren (zowel in de begrotingsfase als in de verslagleggingsfase), dat de burger aansluiting kan vinden tussen de begroting van het overheidslichaam en de aanslag, nota of rekening. Behoefte bestaat uit transparantere toerekening- en verslagleggingmodellen, die meer inzicht bij de burger doen ontstaan voor de te betalen vergoedingen.

Stappenplan De gesignaleerde knelpunten hebben ertoe geleid dat de handreiking is opgebouwd aan de hand van een aantal stappen. De volgende stappen dienen te worden doorlopen: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Welke belastingen, heffingen en rechten kunnen worden geheven? Voor welke diensten kunnen heffingen en rechten worden geheven? Welke kosten kunnen worden verhaald? Hoe worden kosten verdeeld? Hoe worden tarieven bepaald? Hoe dient het kostenverhaal te worden verantwoord?

De indeling van de hoofdstukken van de handreiking sluit aan op de genoemde stappen.

Korte toelichting hoofdstukken Stap 1 wordt behandeld in hoofdstuk 2. Kosten- en batentoerekening speelt een rol bij rechten en bij bestemmingsheffingen. Voor deze heffingen geldt dat de geraamde baten de geraamde kosten niet mogen overschrijden. Voor belastingen is dit geen wettelijk vereiste. Ten behoeve van de volledigheid wordt in hoofdstuk 2 een overzicht gegeven van alle belastingen, heffingen en rechten die door de verschillende bestuurslagen in Nederland kunnen worden geheven. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op stap 2 en worden voor veel voorkomende soorten activiteiten van bestuursorganen aangegeven of deze activiteiten kwalificeren als dienst waarvan de kosten kunnen worden verhaald. Deze stap ziet alleen op rechten. Deze stap is niet noodzakelijk voor bestemmingsheffingen. Na de eerste drie hoofdstukken is inzicht gegeven voor welke activiteiten bestuursorganen kosten kunnen verhalen door middel van rechten en bestemmingsheffingen. Vervolgens wordt in hoofdstuk 4 beschreven welke kosten kunnen worden verhaald (stap 3). Kosten die uitsluitend voor één bepaalde dienst worden gemaakt, kunnen gemakkelijk aan deze dienst worden toegerekend. Bij complexere dienstverlening is het echter niet altijd direct duidelijk aan welke dienst kosten kunnen worden toegerekend en voor welk bedrag.

Overhead moet bijvoorbeeld via een bepaalde verdeelsleutel over verschillende activiteiten worden verdeeld. Daarna komt in hoofdstuk 5 aan de orde op welke wijze kosten aan de verschillende dienstverlening kunnen worden toegerekend (stap 4). Wanneer duidelijk is welke kosten bestuursorganen voor welke activiteiten kunnen verhalen, dient een tarief voor de desbetreffende heffing te worden vastgesteld. Hoofdstuk 6 behandelt stap 5 en hierin wordt beschreven hoe tarieven worden bepaald. Er wordt ingegaan op de vraag waarmee rekening dient te worden houden gehouden bij het vaststellen van tarieven en welke tariefstructuren gebruikelijk zijn.

In hoofdstuk 7 wordt stap 6 beschreven. Stap 6 gaat in op de noodzaak van transparantie van het kostenverhaal. Daarbij wordt aandacht geschonken aan de het begrip transparantie, het juridisch kader en de maatschappelijke noodzaak tot transparantie.

11

2 Stap 1; Welke belastingen, heffingen en rechten kunnen worden geheven? In dit hoofdstuk wordt het algemene juridische kader beschreven. Kostentoedeling speelt enkel een rol voor (bestemmings)heffingen en rechten. Voor deze heffingen en rechten moeten vervolgens de resterende stappen (hoofdstukken 3 tot en met 7) worden doorlopen. Het bestuur in Nederland is ingedeeld in vier lagen: Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen. Het Rijk behartigt de zaken van nationaal belang. Provincies, gemeenten en waterschappen zijn decentrale of medeoverheden. Provincies en gemeenten hebben een meer algemene taak, terwijl de waterschappen een functionele taak hebben, te weten de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied. Ten slotte kennen we de zelfstandige bestuursorganen (hierna te noemen ZBO’s). ZBO’s voeren zelfstandig een bepaalde overheidstaak uit. Deze taak is bij wet of algemene maatregel van bestuur aan hen opgedragen. Een voorbeeld van een zelfstandige bestuursorgaan is de Rijksdienst voor het Wegverkeer. Het Rijk, de provincies, de gemeenten, de waterschappen en ZBO’s verlenen talloze diensten aan burgers, bedrijven en aan elkaar. Voor de diensten die verleend worden aan een bepaalde groep, mogen bestuursorganen de kosten omslaan over de leden van deze groep. Belastingen, heffingen, rechten en tarieven kunnen in Nederland alleen krachtens wet worden geheven.

Dit zogenaamde legaliteitsbeginsel is neergelegd in artikel 104 Grondwet. In de Grondwet en diverse lagere heffingswetten wordt de bevoegdheid van de diverse overheden om belasting te heffen vervolgens beperkt (verdiepingstekst 1). Hierna wordt per bestuurslaag een overzicht van de mogelijke heffingen gegeven. Heffingen bestaan uit belastingen, bestemmingsheffingen, retributies (rechten) en tarieven. De heffingen die in het kader van deze handreiking relevant zijn, worden vervolgens voorzien van een korte toelichting over de aard en rechtsgrond van de betreffende heffingen. Voor een helder inzicht in de begrippen zal na het schema kort worden omschreven wat deze begrippen inhouden.

Gemeente

Provincie

Waterschap

Rijk

ZBO

Belastingen

Belastingen

Belastingen

Belastingen

Belastingen

precariobelasting

divers

divers

onroerendezaakbelasting opcenten MRB roerenderuimtebelasting

precariobelasting

forensenbelasting toeristenbelasting parkeerbelasting hondenbelasting reclamebelasting precariobelasting

Heffingen/ rechten

Heffingen/ rechten

Heffingen/ rechten

Heffingen/ rechten

Tarieven

rioolheffing

gebruiksrechten

gebruiksrechten

divers

divers

afvalstoffenheffing

genotsrechten

genotsrechten

gebruiksrechten

bodembeschermingsheffing

ingezetenenheffing

genotsrechten

nazorgheffing stortplaatsen

watersysteemheffing

vermakelijkheidsrechten

grondwaterheffing

wegenheffing

baatbelasting

grondwaterbeschermingsheffing

zuiveringsheffing

grondexploitatie-heffing

ontgrondingenheffing

verontreinigingsheffing

BIZ-bijdrage

Belastingen zijn gedwongen betalingen aan de overheid als zodanig, waar geen rechtstreekse individuele tegenprestatie van de overheid tegenover staat en die krachtens algemene regelen worden geheven.8 Belastingen kunnen daarnaast aan specifieke doelgroepen gebonden zijn, zoals houders van honden (hondenbelasting), parkeerders en houders van een parkeervergunning (parkeerbelastingen), of de kentekenhouder van een auto (motorrijtuigenbelasting). Deze belastingopbrengsten zijn in principe vrij besteedbaar, ondanks dat een aantal belastingen aan specifieke doelgroepen gebonden zijn. Bestemmingsheffingen Bestemmingsheffingen zijn belastingen die dienen ter bestrijding van specifieke kosten. Voorbeelden zijn de afvalstoffenheffing en de rioolheffing. Deze heffingen mogen niet meer dan kostendekkend zijn. Rechten Rechten (ook wel retributies genoemd) daarentegen zijn betalingen die de overheid krachtens algemene regels vordert ter zake van een concrete door haar in haar functie als zodanig individueel bewezen dienst.9 Bij een retributie is een direct aanwijsbare contraprestatie van de overheid van belang. Deze contraprestatie kan bestaan uit een product of dienst. In hoofdstuk 3 wordt aandacht besteed aan de vraag of sprake is van dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang of van het algemene belang.

Retributies kunnen worden onderscheiden in gebruiksrechten, genotsrechten (waaronder leges) en (gemeentelijke) vermakelijkhedenrechten. Gebruiksrechten worden aan de overheid betaald voor het gebruik van publieke voorzieningen, zoals de haven (havengeld/liggeld) of de markt (marktgelden). Deze rechten worden verdeeld over degenen die van de voorziening in kwestie gebruik maken. Genotsrechten zijn vergoedingen die de individuele burger aan de overheid betaalt voor het profijt (‘genot’) dat hij van bepaalde feiten van de overheid heeft. Leges voor vergunningen zijn voorbeelden van genotsrechten. Vermakelijkhedenrechten worden geheven voor het gebruik van bijzondere gemeentelijke voorzieningen of toezicht. Tarieven Onder tarieven moet in dit verband mede verstaan worden retributies, leges, rechten (kadastraal) of andere termen, die gebruikt worden voor betalingen, die belastingplichtigen op grond van een publiekrechtelijk voorschrift verschuldigd zijn voor werkzaamheden of diensten vanwege een ZBO. Om een compleet beeld te krijgen is in het schema een opsomming gegeven van alle belastingen, rechten en bestemmingsheffingen die door verschillende

8 Hofstra, Inleiding tot het Nederlands belastingrecht, 1992, p. 22. 9 Hofstra, Inleiding tot het Nederlands belastingrecht, 1992, p. 22.

13

overheden kunnen worden geheven. In verband met de formulering van de onderzoeksopdracht worden in dit hoofdstuk enkel de maximaal kostendekkende heffingen nader toegelicht. Ook in het vervolg van deze handreiking worden uitsluitend de maximaal kostendekkende heffingen behandeld. De zuivere belastingen zullen dus niet nader worden toegelicht, omdat de inkomsten hiervan in de algemene middelen vloeien en geen rechtstreekse individuele contraprestatie van de overheid tegenover de heffing staat.

2.1

Provinciale belastingen, heffingen en rechten

Provincies dekken iets meer dan een kwart van hun kosten uit eigen heffingen. De overige uitgaven worden gedekt via een algemene uitkering uit het provinciefonds, specifieke uitkeringen, alsmede via rendement op het eigen vermogen. Om een compleet beeld te krijgen van de verschillende heffingen die provincies kunnen heffen, volgt hieronder een opsomming van deze heffingen. 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Opcenten motorrijtuigenbelasting (artikel 222 Provinciewet); Precariobelasting (artikel 222c Provinciewet); Gebruiksrechten (artikel 223, lid 1, onderdeel a, Provinciewet); Genotsrechten (artikel 223, lid 1, onderdeel b, Provinciewet); Grondwaterheffing (artikel 7.7 Waterwet); Grondwaterbeschermingsheffing (artikel 15.34, lid 2, Wet Milieubeheer); 7. Ontgrondingenheffing (artikel 21f ontgrondingenwet); 8. Nazorgheffing gesloten stortplaatsen (artikel 15.44 Wet milieubeheer). Omdat de opcenten motorrijtuigenbelasting en de precariobelasting zuivere belastingen zijn vallen deze buiten het bereik van deze handreiking en worden hier dan ook niet nader toegelicht. Net als bij de zuivere belastingen staat tegenover een provinciale bestemmingsheffing geen rechtstreekse prestatie van de overheid aan een individu. Anders dan bij zuivere belastingen vloeit de opbrengst van de bestemmingsheffingen echter niet in de algemene middelen, maar is de opbrengst bestemd voor het dekken van specifieke kosten. De (geraamde) baten daarvan mogen niet hoger zijn dan de (geraamde) lasten. Bestemmingsheffingen mogen maximaal 100% kostendekkend zijn. De provinciale rechten worden geheven voor een individuele tegenprestatie (gebruiksrechten en genotsrechten). Ook voor de rechten mag een provincie geen winst ramen.

2.1.1

Provinciale rechten

De rechten die provincies kunnen heffen, zijn te onderscheiden in gebruiksrechten en in genotsrechten.

2.1.1.1 Gebruiksrechten Kort gezegd worden rechten geheven voor het gebruik van provinciale voorzieningen. Onder deze zogenaamde ‘gebruiksrechten’ vallen bijvoorbeeld rechten voor het gebruik van scheepvaartrechten voor het gebruik van provinciale wateren, loswallen en havens. Er moet aan vier voorwaarden worden voldaan om gebruiksrechten te mogen heffen, te weten (verdiepingstekst 2): 1. er moet sprake zijn van gebruik van bezittingen, werken of inrichtingen; 2. het gebruik moet overeenkomstig de bestemming van de bezittingen, werken of inrichtingen zijn; 3. de bezittingen, werken of inrichtingen moeten voor de openbare dienst bestemd zijn; 4. de bezittingen, werken of inrichtingen moeten bij de provincie in bezit, beheer of in onderhoud zijn.

2.1.1.2 Genotsrechten Onder de zogenaamde ‘genotsrechten’ vallen rechten voor de verleende diensten, bijvoorbeeld de behandeling van een verzoek om een vergunning of een abonnement op provinciale documenten (verdiepingstekst 3). De dienstverlening is echter niet beperkt tot administratieve dienstverlening. Ook kosten van bijzondere diensten, zoals loods werkzaamheden of het doorlaten van schepen bij bruggen en sluizen, kunnen bijvoorbeeld worden verhaald via de genotsrechten. Ook een provincie kan vergunningen verlenen op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) waarvoor dan leges kunnen worden geheven. De mogelijkheid daartoe blijft voortvloeien uit de genotsrechtenbepaling uit de Provinciewet.

2.1.2

Provinciale bestemmingsheffingen

Buiten de heffing van rechten, kennen provincies diverse heffingen die maximaal kostendekkend mogen zijn. Het betreft de grondwaterheffing, de grondwaterbeschermingsheffing, de ontgrondingenheffing, alsmede de nazorgheffing gesloten stortplaatsen en de tolheffing.

2.1.2.1 Grondwaterheffing Met ingang van 2010 zijn alle wetten die betrekking hebben op het waterbeheer in één wet geïntegreerd: de Waterwet. Ook de Grondwaterwet is in de Waterwet opgenomen. Wel blijven provincies taken behouden met betrekking tot het grondwaterbeleid. Bovendien blijven Gedeputeerde Staten bevoegd gezag voor de vergunningverlening voor bepaalde categorieën grondwateronttrekkingen en infiltraties. Deze provinciale grondwatertaken en de noodzakelijke bekostiging daarvan rechtvaardigen dat de voorheen in artikel 48 van de Grondwaterwet opgenomen bevoegdheid om een grondwaterheffing in te stellen, in de Waterwet wordt gecontinueerd. De Waterwet verleent Provinciale Staten de bevoegdheid om een heffing in te stellen wegens het onttrekken van grondwater (verdiepingstekst 4). De heffing dient ter bestrijding van de ten laste van de provincie komende kosten van het grondwaterbeleid. Het betreft bijvoorbeeld maatregelen ter bestrijding van verdroging als gevolg van grondwateronttrekkingen. Eventuele door de waterschappen te financieren maatregelen in verband met het grondwaterbeheer worden door de waterschappen betaald uit de 15

watersysteemheffing die is opgenomen in de Waterschapswet (artikelen 116 tot en met 122). De in de Waterwet opgenomen regeling komt in hoge mate overeen met artikel 48 Grondwaterwet. De houders van inrichtingen die bestemd zijn om grondwater te onttrekken, zijn de belastingplichtigen (artikel 7.7, tweede lid, Waterwet). Als grondslag voor de heffing geldt de onttrokken hoeveelheid water (artikel 7.7, derde lid, Waterwet). Omdat in de Waterwet zelf geen tarieven per kubieke meter onttrokken water zijn vastgesteld, kan een grondwaterheffing alleen worden geheven als een provincie zulks in een verordening bepaalt. De provincie blijft onder de Waterwet zelfstandig bevoegd om het tarief van de heffing bij verordening vast te stellen.

2.1.2.2 Grondwaterbeschermingsheffing De grondwaterbeschermingsheffing is een bestemmingsheffing en kan door Provinciale Staten op basis van artikel 15.34 van de Wet milieubeheer ingesteld worden ter bekostiging van bepaalde lasten samenhangend met de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Deze regeling is een uitvloeisel van de Wet bodembescherming en de sindsdien aangepaste wetgeving gericht op de beheersing van de kwaliteit van het drinkwater.10 Provinciale Staten stellen ter bescherming van het milieu een milieuverordening vast. Deze verordening bevat tenminste regels ter bescherming van de kwaliteit van het grondwater ten behoeve van de waterwinning in (bepaalde gebieden van) de provincie (artikel 1.2, tweede lid, sub a, Wet milieubeheer). De grondgebruikers in deze gebieden kunnen als gevolg van deze regels beperkt worden in het vóór het van kracht worden van die regels toegepaste gebruik (bedrijfsuitoefening), doordat bepaalde handelingen eerst wel en na invoering van de regels niet langer zijn toegestaan (bijvoorbeeld het gebruik van bepaalde meststoffen). De artikelen 15.20 en 15.21 Wet milieubeheer bieden aan deze partijen de mogelijkheid als gevolg van deze verandering c.q. beschikking geleden schade die redelijkerwijze niet (geheel) te zijnen laste behoort te blijven, van de provincie te claimen.

Kosten De heffing ex artikel 15.34 van de Wet milieubeheer is uitsluitend bedoeld ter bestrijding van de kosten verbonden aan het verlenen van de hiervoor bedoelde schadevergoeding (daaronder begrepen de kosten van onderzoek naar aanleiding van de schadevergoeding en de provinciale voorfinancieringsrente). Krachtens artikel 15.34a van de Wet milieubeheer kunnen (namelijk) geen rechten worden geheven ter dekking van de kosten met betrekking tot beschikkingen tot verlening, wijziging of intrekking van een installatievergunning of ontheffing.

Belastingplichtigen Als belastingplichtigen zijn aangewezen ‘de (als gebaat beschouwde) houders van inrichtingen, bestemd tot het onttrekken van grondwater, daaronder niet begrepen inrichtingen welke uitsluitend dienen tot het regelen van de vrije grondwaterspiegel of van de stijghoogte van het grondwater’ (artikel 15.34, lid 2, Waterwet). In de verordening tot instelling van de heffing kan worden bepaald dat de heffing wordt geheven van houders van inrichtingen als

10 De meest recent verwerkte wetgeving is de IPPC-richtlijn; een Europese richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (Richtlijn nr. 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie De richtlijn verplicht bedrijven hun verontreinigingen met de best beschikbare technieken te beperken en zo min mogelijk afval, energie en grondstoffen te gebruiken. De richtlijn is in Nederland verankerd in de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. De Wet milieubeheer bepaalt in navolging van de richtlijn onder andere dat ter bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning, een inrichting vergunningsplichtig is indien deze een ‘gpbv-installatie’ heeft zoals bedoeld in die EG-richtlijn. Hierbij kan onder andere gedacht worden aan installaties voor de verwerking van ferrometalen, installaties voor de verbranding van stedelijk afval en industriële installaties voor intensieve pluimvee- of varkenshouderij.

bedoeld in één of meer beschermingsgebieden als bedoeld in de Wet bodembescherming, dan wel van houders van zodanige inrichtingen in de gehele provincie.

Heffingsmaatstaf & tarief Als heffingsmaatstaf geldt de hoeveelheid onttrokken water, gemeten in kubieke meters. Bij provinciale verordening wordt het tarief vastgesteld. Tot het instellen van een heffing wordt overgegaan uiterlijk binnen een jaar nadat de beschikking waarbij de schadevergoeding is verleend, in werking is getreden. De heffing wordt jaarlijks geheven gedurende een termijn van ten hoogste tien jaren. Het tarief is maximaal kostendekkend, waarbij de kosten gegeven zijn (de heffing wordt ingesteld nadat de schadevergoeding bekend is) en de baten worden geraamd.

2.1.2.3 Ontgrondingenheffing In de Ontgrondingenwet is bepaald dat het verboden is zonder een vergunning te (laten) ontgronden (artikel 3, eerste lid, Ontgrondingenwet). Vergunningen voor ontgronding van bij ministeriële regeling aan te wijzen rijkswateren kunnen door de minister worden verleend. Voor alle andere ontgrondingen ligt de bevoegdheid bij Gedeputeerde Staten van de provincie waar de onroerende zaak is gelegen. Bij provinciale verordening worden nadere regels gesteld over onder meer de wijze waarop de aanvraag om een vergunning moet geschieden. De ontgrondingenheffing is verschuldigd voor het verlenen van een ontgrondingsvergunning of het verlenen van een machtiging om al voorafgaand aan de verstrekking van de vergunning met de ontgronding aan te vangen (artikel 21f, tweede lid, Ontgrondingenwet).

Kosten Heffing kan op grond van artikel 21f, eerste lid, Ontgrondingenwet naar twee kostenbestemmingen plaatsvinden, te weten ter bestrijding van kosten van: 1. schadevergoedingen in verband met een ontgrondingsvergunning (volgens dezelfde systematiek als bij de grondwaterbeschermingsheffing); en 2. het onderzoek naar het verband tussen een ontgronding en schade aan onroerende zaken en de bepaling van de omvang van de schade.

Grondslag & tarief Als grondslag voor de heffing geldt de ingevolge de vergunning of machtiging te winnen hoeveelheid vaste stoffen, gemeten in profiel van ontgraving (artikel 21f, vierde lid, Ontgrondingenwet). Afhankelijk van de bestemming van de kosten (schadevergoeding of onderzoek), dienen bij verordening aparte tarieven te worden vastgesteld. De geraamde baten mogen de geraamde lasten niet overschrijden.

Vrijstellingen Artikel 21f, vijfde lid, Ontgrondingenwet vermeldt twee vrijstellingen, te weten: 1. de vrijstelling voor kleine hoeveelheden, en 2. de vrijstelling ter voorkoming van dubbele heffing. Ad 1. Vrijgesteld van de heffing is de vergunning of machtiging tot het winnen van minder dan 10.000 kubieke meter vaste stoffen (gemeten in profiel van ontgraving). 17

Ad 2. Ook vrijgesteld zijn de hoeveelheden waarvoor al eerder is geheven. Dit betreft de situatie dat eerst is gewonnen op basis van een machtiging die later is gevolgd door een vergunning. Hierbij geldt echter dat onderscheid naar de bestemming van de kosten dient te worden gemaakt: niet vrijgesteld is de hoeveelheid voor zover is geheven voor één van de twee bestemmingen en nadien wordt geheven voor de andere bestemming. Daarnaast kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat, en op welke wijze een recht wordt geheven voor de behandeling van de aanvraag om een vergunning of wijziging van een vergunning. Het tarief wordt zodanig vastgesteld dat de geraamde opbrengst van het recht de geraamde uitgaven niet te boven gaat (artikel 6, tweede volzin, Ontgrondingenwet).Dit wijkt af van de provinciale grondwaterbeschermingsheffing, waarbij geen recht kan worden geheven voor het behandelen van een vergunningsaanvraag als zodanig.

2.1.2.4 Nazorgheffing gesloten stortplaatsen Titel 8.3 van de Wet milieubeheer regelt de zorg voor gesloten stortplaatsen. Het doel van de regeling is te voorzien in een zodanig beheer van stortplaatsen, dat na sluiting vrijwel geen nadelige gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan. Op grond van artikel 8.49, eerste lid, Wet milieubeheer moeten daartoe maatregelen worden getroffen. De maatregelen die in ieder geval moeten worden getroffen, zijn omschreven in artikel 8.49, tweede lid, Wet milieubeheer: a. maatregelen strekkende tot het in stand houden en onderhouden, alsmede het herstellen, verbeteren of vervangen van voorzieningen ter bescherming van de bodem; b. het regelmatig inspecteren van voorzieningen ter bescherming van de bodem; en c. het regelmatig onderzoeken van de bodem onder de stortplaats. Titel 15.11 van de Wet milieubeheer regelt de financiering van de zorg voor gesloten stortplaatsen (verdiepingstekst 5). Op grond van artikel 15.44 stellen Provinciale Staten een heffing vast. De heffing dient ter bestrijding van de kosten die gemoeid zijn met: 1. de in artikel 8.49 bedoelde zorg voor de in de betrokken provincie gelegen stortplaatsen; 2. een voor de betrokken provincie geldende verplichting tot afdracht aan een risicofonds; 3.

de door de provincie uitgevoerde inventarisatie van plaatsen waar afvalstoffen zijn gestort en waar dat storten vóór 1 september 1996 is beëindigd, en het onderzoek naar en systematische controle van aanwezigheid, aard en omvang van eventuele verontreiniging aldaar; en 4. de dekking van de aansprakelijkheid voor milieuschade als gevolg van bepaalde bedrijfsmatige activiteiten.

2.2

Gemeentelijke belastingen, heffingen en rechten

Om een compleet beeld te krijgen van de verschillende heffingen (verdiepingstekst 6) die gemeenten kunnen heffen, volgt hieronder een opsomming van de heffingen. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Onroerendezaakbelastingen Roerenderuimtebelastingen Baatbelasting Forensenbelasting Toeristenbelasting Parkeerbelasting Hondenbelasting Reclamebelasting

9. Precariobelasting 10. Rioolheffing 11. Gebruiksrechten 12. Genotsrechten (o.a. reinigingsheffing, leges omgevingsvergunning) 13. Vermakelijkheidsrechten 14. Afvalstoffenheffing 15. Grondexploitatiebijdrage 16. BIZ-bijdrage In het kader van deze handreiking worden alleen die gemeentelijke heffingen behandeld die maximaal kostendekkend mogen zijn. De onroerendezaakbelastingen, roerende-zaakbelastingen, forensenbelastingen, toeristenbelasting, parkeerbelastingen, hondenbelasting, reclamebelasting en precariobelasting zijn zuivere belastingen. Enerzijds staat tegenover deze belastingen geen rechtstreekse individuele tegenprestatie van de overheid en anderzijds zijn deze belastingen geen bestemmingsbelastingen, maar behoren ze tot de algemene middelen van de gemeente.11 Een gemeente kan de toeristenbelasting, parkeerbelastingen of hondenbelasting wel als bestemmingsheffing gebruiken en de opbrengsten aanwenden voor voorzieningen ten behoeve van respectievelijk toeristen12, parkeren en honden, maar is dat niet verplicht. 13 Het gemeentebestuur mag de opbrengst van deze belastingen naar vrije keuze besteden. Om deze reden vallen deze belastingen buiten het kader van deze handreiking. De volgende heffingen dienen ter bestrijding van bepaalde kosten en worden in de navolgende paragrafen en verdiepingsteksten wel nader uitgewerkt: 1. 2. 3. 4. 5.

Rechten Baatbelasting Afvalstoffenheffing Rioolheffing BIZ-bijdrage

Rechten kunnen worden geheven voor het verlenen van verschillende diensten en worden onderscheiden in gebruiksrechten, genotsrechten en vermakelijkhedenrechten. De baatbelasting is een bestemmingsheffing waarbij maximaal 100% van de kosten van gemeentelijke voorzieningen over de eigenaren van de door deze voorzieningen gebate objecten mogen worden omgeslagen. Met ingang van 1 juli 2008 is de baatbelasting grotendeels vervangen door de grondexploitatieheffing. De grondexploitatieheffing is geregeld in de Wet ruimtelijke ordening en dient ter bestrijding van kosten van planvorming, grondverwerving, riolering, bestrating, verlichting en vele andere materiële voorzieningen.

11 M.C. Wassenaar en A.J.W.M. Verhagen, De financiële verhouding in Nederland, Den Haag: SDU 2002 (hoofdstuk 1 en 2). 12 De toeristenbelasting is geen bestemmingsheffing in de zin dat ontvangen gelden aan toerisme moeten worden besteed, maar een algemene belasting die gebaseerd is op het profijtbeginsel in ruime zin. Uit de wetsgeschiedenis (zie bijvoorbeeld Rapport commissie Christiaanse, Herziening van het belastinggebied van provincies en gemeenten, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken, 16 juni 1983, p. 55), blijkt dat de toeristenbelasting is ingesteld omdat gemeenten geen vergoeding uit het gemeentefonds kregen voor bezoekende niet-inwoners (dit in tegenstelling tot inwoners), terwijl zij wel gebruik maken van gemeenschappelijke voorzieningen. 13 HR 21 juni 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA6253 oordeelt dat de hondenbelasting is voorzien als een algemene belasting ten behoeve van de verwerving van inkomsten door de gemeente, zodat een gemeente die deze belasting heft, niet verplicht is de opbrengst ervan alleen aan te wenden voor de bestrijding van kosten die veroorzaakt worden door het houden van honden in de gemeente of verband houden met daarvoor getroffen voorzieningen, noch om het tarief op een en ander af te stemmen. Het staat een gemeente echter vrij om de opzet van de hondenbelasting wel aldus te beperken.

Omdat de overlast beperkende maatregelen en voorzieningen alleen in de bebouwde kom zijn getroffen, is er een objectieve en redelijke rechtvaardiging om honden buiten de bebouwde kom vrij te stellen van de hondenbelasting. HR 18 oktober 2013, ECLI:NL:HR:2013:917 bevestigt het belastingkarakter van de hondenbelasting.

19

De afvalstoffenheffing wordt geregeld in de Wet milieubeheer en is een bestemmingsheffing waarmee de kosten van het beheer van huishoudelijk afval kunnen worden bestreden. De afvalstoffenheffing is verwant aan de reinigingsrechten, maar verschilt daar onder andere van doordat de reinigingsrechten alleen kunnen worden geheven als er daadwerkelijk gebruik wordt gemaakt van de dienstverlening. Voorts kunnen reinigingsrechten ook worden geheven voor het beheer van ander afval dan huishoudelijk afval. De rioolheffing is met ingang van 2008 in de Gemeentewet geregeld en is eveneens een bestemmingsheffing. De rioolheffing is in de plaats gekomen van de rioolrechten en kan worden geheven ter bestrijding van het beheer van huishoudelijk en bedrijfsafvalwater, regenwater en de grondwaterstand. Alleen voor het aansluiten op de riolering kan nog een rioolrecht worden geheven. De BIZ-bijdrage kan tussen 1 mei 2009 en 1 mei 2014 worden geheven ten behoeve van activiteiten die worden verricht om de leefbaarheid, veiligheid, ruimtelijke kwaliteit of andere publieke belangen in een bepaald gebied te dienen, mits de activiteiten uiterlijk op 30 maart 2011 zijn gestart. Op het moment is een wetsvoorstel in ontwikkeling om het experiment met de BIZbijdrage permanent te maken. Het voornemen bestaat om het vanaf 1 januari 2015 weer mogelijk te maken om een nieuwe BI-zone op te richten.

Hoewel de parkeerbelastingen het karakter van een algemene belasting hebben, is ook voor deze belasting van belang welke kosten een gemeente heeft. Op grond van artikel 234, zevende lid, Gemeentewet in combinatie met artikel 2 Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen is vastgelegd dat ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag parkeerbelastingen kosten in rekening worden gebracht. Deze kosten kunnen ten hoogste bestaan uit de volgende componenten:  vaste informatieverwerkingskosten;  variabele informatieverwerkingskosten;  kosten van afschrijving;  kosten van interest;  personeelskosten;  overheadkosten, welke ten hoogste 50% van de personeelskosten mogen bedragen. Op grond van artikel 2, lid 2, Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen stelt de raad het bedrag vast dat per naheffingsaanslag in rekening wordt gebracht op basis van een raming van het jaarlijkse totaal van deze kosten in verhouding tot het geraamde jaarlijkse aantal naheffingsaanslagen. In de navolgende paragrafen worden deze heffingen nader uitgewerkt.

2.2.1

Gemeentelijke rechten

De rechten die gemeenten kunnen heffen zijn te onderscheiden in gebruiksrechten, genotsrechten en vermakelijkhedenrechten. Soms worden gebruiksrechten gecombineerd met genotsrechten, zoals het gebruik van een graf en het genot van onderhoudswerkzaamheden aan het graf, of het gebruik van een afvalcontainer en het genot van de inzameldienst. Gemeenten zijn in principe autonoom bij de keuze of ze voor gecombineerde gebruiks- en genotsrechten één gezamenlijk tarief of meerdere afzonderlijke tarieven in rekening brengen. Als voor één soort dienst twee heffingen mogelijk zijn, dient de heffende overheid een keuze te maken tussen beide mogelijkheden en niet beide middelen te gebruiken. Voorbeeld hiervan is de afvalstoffenheffing of de reinigingsheffing. Het is volgens de memorie van antwoord op de Afvalstoffenwet niet de bedoeling dat een gemeente voor

dezelfde dienstverlening zowel een reinigingsrecht als een afvalstoffenheffing oplegt.14 De Hoge Raad bevestigt deze opvatting.15

2.2.1.1 Gebruiksrechten Rechten worden kortweg geheven voor het gebruik van gemeentelijke voorzieningen. Onder deze zogenaamde ‘gebruiksrechten’ vallen bijvoorbeeld begrafenisrechten voor de huur van een graf op een gemeentelijke begraafplaats, marktgelden voor een standplaats op het marktplein en havengelden voor het gebruik van gemeentewateren met een vaartuig. Er moet aan vier voorwaarden worden voldaan om gebruiksrechten (verdiepingstekst 2) te mogen heffen, te weten: 1. er moet sprake zijn van gebruik van bezittingen, werken of inrichtingen; 2. het gebruik moet overeenkomstig de bestemming van de bezittingen, werken of inrichtingen zijn; 3. de bezittingen, werken of inrichtingen moeten voor de openbare dienst bestemd zijn; en 4. de bezittingen, werken of inrichtingen moeten bij de gemeente in bezit, beheer, of in onderhoud zijn.

2.2.1.2 Genotsrechten Gemeenten kunnen rechten heffen voor het genot van, door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Onder deze zogenaamde genotsrechten vallen enerzijds rechten voor administratieve diensten, zoals de leges voor het behandelen van verzoeken om verlening van een omgevingsvergunning (voorheen omgevingsvergunning, sloopvergunning en overige plaatsgebonden vergunningen en ontheffingen), of voor het verstrekken van een paspoort of rijbewijs. Tevens kunnen genotsrechten worden geheven voor nietadministratieve diensten, zoals voor het door of vanwege de gemeente inzamelen van huishoudelijk of bedrijfsafval (reinigingsrechten) en het loodsen of slepen van schepen in de haven. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. De Wabo regelt de vergunningverlening op het gebied van slopen, bouwen, wonen, monumenten, ruimte, natuur en milieu voor een samenhangend project (verdiepingstekst 3). De beslissing op de aanvraag voor een omgevingsvergunning wordt genomen door één bestuursorgaan: het bevoegd gezag. Dit zal veelal het College van burgemeester en wethouders zijn. Het bevoegd gezag is zowel procedureel als inhoudelijk verantwoordelijk. Het is tevens belast met de bestuurlijke handhaving.