RIB.21.101 Omnibuz kaderdocument

Vergaderingen van het dagelijks bestuur hebben in tegenstelling tot vergaderingen van het algemeen bestuur een besloten karakter, tenzij hier nadrukkelijk van afgeweken wordt.

4.2.3. Voorzitter De voorzitter van de gemeenschappelijke regeling Omnibuzz (alsmede de plaatsvervanger) wordt in de eerste vergadering van elke zittingsperiode aangewezen door het algemeen bestuur uit haar midden. De voorzitter zit vergaderingen van zowel het algemeen als dagelijks bestuur voor. De voorzitter vertegenwoordigt de gemeenschappelijke regeling in het openbaar.

4.2.4. Directeur De organisatie van Omnibuzz wordt aangestuurd door een directeur. Hij legt verantwoording af aan het dagelijks bestuur en geeft leiding aan de werkorganisatie. De directeur staat het algemeen en dagelijks bestuur als adviseur bij; als adviseur woont hij de vergaderingen van commissies bij. De directeur, als belangrijkste vertegenwoordiger van Omnibuzz onderhoudt daarnaast de contacten met raadscommissies van de aangesloten gemeenten. De directeur is bestuurder in de zin van de Wet op de Ondernemingsraden. De directeur wordt beschreven in hoofdstuk 4 artikel 14 van de gemeenschappelijke regeling. De dagelijkse leiding van Omnibuzz is de taak van de directeur. De directeur wordt benoemd, ontslagen en geschorst door het dagelijks bestuur. Het dagelijks bestuur heeft invulling aan de uitvoeringsorganisatie gegeven door een organisatiestatuut vast te stellen. De taken en verantwoordelijkheden van de directeur zijn vastgelegd in het directiestatuut. De directeur van het openbaar lichaam zoals vermeld in artikel 14 van de regeling fungeert als secretaris en adviseur voor zowel algemeen bestuur als dagelijks bestuur vergaderingen.

4-16

Conceptrapportage Evaluatie GR Omnibuzz

4.2.5. Commissie van advies Op grond van artikel 7 lid 3 gemeenschappelijke regeling is ter ondersteuning van het dagelijks bestuur een commissie van advies opgericht in de zin van artikel 24 jo 25 Wgr. De samenstelling, werkwijze en bevoegdheden van de commissie zijn beschreven in het Reglement van Orde van het dagelijks bestuur. Er zijn geen andere commissies krachtens de tekst van de gemeenschappelijke regeling aangewezen. De commissie van advies is in de praktijk een ambtelijke commissie waar ambtenaren uit de gemeenten die ook zitting hebben in het dagelijks bestuur kunnen deelnemen. In de commissie van advies vindt de voorbereiding van alle bestuurlijke stukken plaats.

4.2.6. Coördinatorenoverleg De ambtelijke ondersteuning van het algemeen bestuur krijgt vorm in het zogenaamde coördinatorenoverleg. Dit gremium bestaat uit beleidsambtenaren van de 30 aangesloten gemeenten. Het coördinatorenoverleg fungeert als afstemmingsgremium voor de algemeen bestuur-leden en colleges van de deelnemende gemeenten in de gemeenschappelijke regeling Omnibuzz. Het coördinatorenoverleg is sinds 2019 niet meer opgesplitst in twee regionale overleggen (Noord-Midden en Zuid), maar vindt sindsdien gezamenlijk plaats. Dit brede overleg zorgt er voor dat een gelijke dialoog met alle deelnemende gemeenten mogelijk is, en er meer contact en meer eenheid tussen de regio’s ontstaat.4 Naast het reguliere coördinatorenoverleg organiseert Omnibuzz ook themabijeenkomsten voor beleidsambtenaren. Afhankelijk van het onderwerp worden ook de financiële contactpersonen van gemeenten uitgenodigd. Deze bijeenkomsten hebben betrekking op specifieke thema’s en betreffen niet de agenda van de bestuursvergadering, waarmee gestreefd wordt naar diepgaandere discussies. Voor iedere algemeen bestuur-vergadering worden de stukken ter voorbereiding ingebracht en wordt de besluitvorming in het algemeen bestuur voorbereid. De werkwijze rondom het coördinatorenoverleg is niet nader vastgelegd in een reglement of de tekst van de gemeenschappelijke regeling.

In gesprekken met stafleden van Omnibuzz en beleidsmedewerkers van de gemeenten komt het beeld naar voren dat het coördinatorenoverleg niet frequent genoeg wordt gevoerd om diepere discussies over inhoudelijke stukken te voeren.

4.2.7. Cliëntenpanel Het Cliëntenpanel is een onafhankelijk advies- en inspraakorgaan. Het is op 8 maart 2017 geïnstalleerd en komt 3 keer per jaar bij elkaar. Het panel bestaat uit een evenredige vertegenwoordiging van verschillende doelgroepen. De leden moeten over de grenzen van hun eigen gemeente heen kunnen kijken. De leden van het cliëntenpanel hebben een preventieve 4

Jaarverslag Omnibuzz 2018, p. 28

4-17

Conceptrapportage Evaluatie GR Omnibuzz

en signalerende rol vanuit hun ervaring en/of deskundigheid. Daarnaast zijn zij voor de directie van Omnibuzz een belangrijke sparringpartner als het gaat om het ontwikkelen van nieuw beleid. Zij zijn de schakel tussen Omnibuzz en klanten en voorzien hen, daar waar nodig, van relevante informatie.

4.3. Externe governance De dertig gemeenten zijn de gezamenlijke eigenaren van Omnibuzz. Het is de verantwoordelijkheid van de vertegenwoordigende wethouders in het algemeen bestuur om verantwoording aan de collega’s in de colleges en de gemeenteraden af te leggen. Het college stelt de gemeenteraad in de gelegenheid een zienswijze kenbaar te maken ter invulling van de kaderstellende- en controlerende bevoegdheid van de gemeenteraad. De relatie van opdrachtgever (de individuele gemeente) en opdrachtnemer (dagelijks bestuur van Omnibuzz) is op grond van artikel 4 lid 3 van de gemeenschappelijke regeling nader vormgegeven in de vorm van dienstverleningsovereenkomsten. Elke gemeente heeft op basis van een door het algemeen bestuur vastgesteld format een dienstverleningsovereenkomst afgesloten. Bij deze dienstverleningsovereenkomst is ook een productenboek, basispakketten met kwaliteitseisen en een verwerkersovereenkomst als bijlage opgenomen. De gemeenschappelijke regeling van Omnibuzz is een collegeregeling. Dat betekent dat bevoegdheid voor het aangaan van de regeling bij de colleges van BenW ligt. Eventuele mandatering voor de uitvoering van de taken (bijvoorbeeld indicatiestelling) dient afzonderlijk te worden geregeld. Geen van de gemeenten heeft deze taak gemandateerd naar Omnibuzz.

Omnibuzz zorgt voor periodiek regionale gemeenteraadsbijeenkomsten in Noord-, Midden- en Zuid-Limburg om raadsleden nader te informeren over de organisatie. Uit gesprekken volgt dat deze raadsbijeenkomsten erg gewaardeerd worden, ondanks het feit dat de opkomst bij de bijeenkomsten beperkt is. Omnibuzz participeert sinds 2017 in een regionale pilot met zeven Midden-Limburgse gemeenten rondom Grip op Regionale samenwerking.5 Er is veel contact met andere samenwerkingsverbanden om te sparren en te leren.

5

Tussenevaluatie / rapportage Uitvoering plan van aanpak Grip op Regionale Samenwerking (rapportage opgesteld door de Regiegroep, 9 januari 2018)

4-18

Conceptrapportage Evaluatie GR Omnibuzz

5. Organisatie 5.1. Inleiding In dit hoofdstuk worden de vragen rondom de organisatie beantwoord. Hieronder werken we de inrichting van de organisatie uit. Belangrijkste twee vragen in dit hoofdstuk is: “Hoe is de ambtelijke sturing ingericht?” en “Hoe is Omnibuzz georganiseerd?” De organisatiestructuur heeft zich in de loop van de jaren ontwikkeld. Deze ontwikkeling van Omnibuzz is uitgevoerd aan de hand van het Organisatieplan. Het door het algemeen bestuur vastgestelde Organisatieplan is leidend bij het formatief uitbreiden of inkrimpen van de organisatie van Omnibuzz.

5.2. Organisatie De organisatie wordt gekenmerkt door een platte organisatiestructuur. Er werken ongeveer 90 medewerkers (52,9 fte in vaste dienst en 9,0 fte in tijdelijke dienst per december 20196). De organisatiestructuur van Omnibuzz bestaat in principe uit drie lagen: directie, managers en de teams. In recentelijke jaren zijn er enkele teamleiders bijgekomen die binnen de teams extra aansturing bieden.

Figuur: Bestuur en organisatie van Omnibuzz De werkorganisatie van Omnibuzz bestaat uit vijftal teams die verdeeld zijn over een uitvoerende tak (waaronder het callcenter) en een bedrijfsvoeringstak: onder de afdeling Bedrijfsvoering hangen de teams financiële administratie, adviseur finance en control, klantenservice en ICT binnen bedrijfsvoering. De inzet van de teams wordt ieder jaar in het jaarplan vastgesteld.

6

Jaarverslag Omnibuzz 2019, p. 36

5-19

Conceptrapportage Evaluatie GR Omnibuzz

5.2.1. Primaire dienstverlening In juni 2019 is officieel bekendgemaakt dat de nieuwe vervoerscontracten aan zes bedrijven gegund zijn. In de aanbesteding voor 2020 is de operationele rittenplanning de facto bij de vervoerders zelf neergelegd. In de uitvoering van de dienstverlening wordt gebruik gemaakt van het regiemodel. Om te sturen op de best passende vervoeroplossing voor de klant en een hogere efficiency in de uitvoering te realiseren, is expliciet gekozen voor een model met een scheiding tussen regie (mobiliteitscentrale) en de uitvoering van het vervoer. De oorspronkelijke ambitie van het regiemodel was om Omnibuzz de volledige rittenaanname en -administratie, alsmede de planning uit te laten voeren.7 De initiële gedachte was dat een centrale regie over alle soorten vervoersstromen zouden kunnen leiden tot efficiënter vervoer door bundeling van ritten op dezelfde routes. Bij de start van Omnibuzz is ervoor gekozen om enkel de aanname en administratie uit te voeren. Daarvoor is het callcenter van PZN overgenomen door Omnibuzz. De (volledige) operationele regie is daarmee nog deels bij de vervoerders blijven liggen. De planningsadministratie is niet overgenomen. Na de overname van PZN is een implementatietraject gestart om de twee organisaties samen te voegen.

Gedurende dit traject bleek dat er enkele organisatiemodellen niet met elkaar overeenkomen, zoals een andere interpretatie van KPI’s (onder PZN streefgetallen) en mogelijkheden om ontbrekende personele competenties verder te ontwikkelen binnen het callcenter. Uit gesprekken blijkt dat Omnibuzz in de praktijk nog last te hebben van deze accentverschillen tussen de organisatieonderdelen.

5.2.2. Staf- en ondersteuning De organisatie wordt bijgestaan door staffunctionarissen. Deze staf bestaat uit beleidsadviseurs, HRM, managementondersteuning, communicatieadviseurs, en een preventiemedewerker. Tevens staat een functionaris gegevensbescherming de organisatie bij voor privacy gerelateerde zaken. De stafleden opereren op strategisch, tactisch en deels operationeel niveau. In totaal bestaat de staf uit een formatie van 9,49 fte.8 In de begroting van 2020-1 is te lezen dat de formatie is opgehoogd met 1.0 fte.

7

Volgens het Forseti-rapport omhelst het traditioneel model (all-in) één contract voor het volledige vervoer in de private sector. Het call-center model bestaat uit twee contracten: één publiekprivaat contract voor uitvoering van ritaanname en één privaat contract voor uitvoering van planning en uitvoering. Het regiemodel bestaat ook uit twee contracten: één publiek-privaat contract voor uitvoering van de volledige regiecentrale (ritaanname en planning) en een privaat contract voor de uitvoering met vervoerders. Zie Advies Forseti toekomstdoelgroepenvervoer Limburg (versie 3 september 2015) 8 Organisatieplan Omnibuzz,Sittard, juli 2019. Versie 5.0, p. 16

5-20

Conceptrapportage Evaluatie GR Omnibuzz

Bij de start van Omnibuzz is sterk ingezet op de ontwikkeling van een afdeling advies en projecten dat zou kunnen fungeren als kenniscentrum. Ondertussen is het team dat de afdeling bemande op een andere wijze ingebed in de organisatie. Het voormalige team advies en projecten is opgeheven. De overgebleven functionarissen zijn onderdeel uit gaan maken van de staf. De reden voor het opheffen van het team advies en projecten is ingegeven door het vertrek van de manager advies en projecten. De omvang van het team advies en projecten is met deze overgang verkleind van 5,1 fte in 2018 naar 3,5 fte met ingang van 2019. De aansturing van de adviseurs valt sindsdien onder verantwoordelijkheid van de directeur. Adviestaken zijn vaak ondergebracht bij andere medewerkers, voornamelijk staf.

5.2.3. Externe dienstverlening Voor de uitvoering van de ondersteunende taken maakt Omnibuzz gebruik van externe dienstverlening. Dit betreffen o.a. diensten rondom automatisering, PenO, privacy en security officers en juridische advisering. Voor de diensten met betrekking tot inkoop en aanbesteding is de specifieke deskundigheid intern aanwezig. De dienstverlening rondom automatisering wordt ingehuurd om de beschikbaarheid van applicaties en data te borgen-Het is flexibel ingericht zodat men op gebied van taken en volumes snel kan op- en afschalen. Alle gegevensbewerking, opslag en uitwisseling gebeurt binnen de daarvoor geldende kaders van de privacywetgeving. Vanuit Omnibuzz wordt de komst van zogenaamde frictiefuncties als uitdaging in de bedrijfsvoering ervaren. Omnibuzz is enerzijds dusdanig omvangrijk met belangrijke verantwoordelijkheden dat de uitvoering van werkzaamheden van privacy en security officers noodzakelijk zijn, maar anderzijds te klein om dit structureel te organiseren. Deze frictiefuncties worden derhalve ingehuurd en drukken relatief zwaar op de begroting. In de staf zijn geen juristen opgenomen die kunnen assisteren bij complexe bestuurlijkjuridische zaken.

5-21

Conceptrapportage Evaluatie GR Omnibuzz

5.3. Financiën In de financiële stukken van Omnibuzz doet de organisatie uitgebreid verslag van haar financiële presteren ten opzichte van de begroting. De verschillen worden zowel voor bedrijfsvoering, vervoersvolumes en overige kostenaspecten voorzien van toelichting. Tabel 1 toont de resultaten van Omnibuzz over de afgelopen jaren:

Omschrijving Kosten Subtotaal kosten Baten dienstverlening

Tabel 1: Financiële resultaten op hoofdlijnen 2016 2017 2018 € 6.413 € 22.227 € 22.958 € 6.413 € 22.227 € 22.958 € 1.584 € 3.017 € 3.2769

€ € €

2019 23.048 23.048 1.172

€ € €

2020 25.577 25.577 600

Bijdrage gemeenten

€

5.691

€

20.212

€

19.217

€

21.671

€

24.977

Subtotaal baten Verlies/ winst

€

7.275

€

23.229

€

22.493

€

22.843

€

24.977

€

862

€

1.002

€

-465

€

-205

€

-

Het begrotingsproces verloopt volgens een vast stramien. De begroting van het betreffende jaar wordt in het voorafgaande najaar opgesteld. In het voorjaar van het lopende boekjaar wordt een nieuwe inschatting gemaakt van deze begroting. Dit resulteert in een eerste begrotingswijziging. Aan het einde van het jaar wordt in het jaarverslag verantwoording afgelegd over het financiële resultaat. Over de jaren 2017-2020 is de begroting bij iedere begrotingswijziging in het voorjaar qua kosten naar boven toe bijgesteld.10 Uit de jaarverslagen staat, ten opzichten van de gewijzigde begroting soms een tekort (2018) en soms een overschot (2019). De belangrijkste oorzaak van de begrotingsbijstellingen zijn gelegen in stijgingen van vervoerskosten (cao-lonen, tarieven, vervoersvolumes) en in mindere mate door apparaatskosten van de in opbouw zijnde organisatie. In tabel 2 staat de kostenontwikkeling opgenomen.

Kosten Omnibuzz

Totale kosten

201711

€18.861.526

2018

€19.682.026

2019 2020

€19.420.277 €21.785.022

Eigen bijdrage klanten

Tabel 2: Kostenontwikkelingen Omnibuzz Vervoers Aantal zones Totale resultaat kosten per zone €13.898.651 4.320.955 €4,37

€2.455.951 €3.191.567

Vervoers resultaat per zone €3,22

Overhead percentage 13,35%

€14.000.109

4.252.775

€4,63

€3,29

10,6%

€13.816.422 €16.209.157

4.181.522 4.303.034

€4,64 €5,06

€3,30 €3,77

10,5% 10,9%

9

Vanaf 1-4-2019 mag Omnibuzz de eigen bijdrage van de klant niet langer via de begroting/ jaarrekening presenteren als gevolg van gewijzigde afspraken met de Belastingdienst inzake BTW. Dit is in de bijgevoegde cijfers verwerkt. Hierdoor wijken de cijfers wel af van de begroting 2020-1 en de jaarrekening 2019. 10 De uitzondering hierop is de opstartfase in 2017. In deze tijd bleek dat de verwachte lasten substantieel te hoog waren ingeschat. 11 Dit boekjaar loopt vanaf 11 december 2016 t/m 31 december 2017.

5-22

Conceptrapportage Evaluatie GR Omnibuzz

De kosten per zone zijn van € 4,37 in 2017 gestegen naar € 5,06 in 2020. Uit de tabel blijkt verder dat het overheadpercentage in eerste instantie is gedaald van 13,35% naar 10,6% en daarna stabiel rond circa 10,7% ligt. In de onderstaande paragrafen worden deze verschillen in het kader van deze evaluatie uiteengezet en geanalyseerd.

5.3.1. Prijsontwikkelingen In Tabel 3 zijn op basis van de jaarresultaten van Omnibuzz de totale kosten van Omnibuzz per vervoerszone opgenomen.12 Dit geeft inzicht in de prijsontwikkeling per vervoerszone over de jaren. Tabel 3: Ontwikkeling kosten per vervoerszone Omschrijving

2016

2017

2018

2019

202013

Totale kosten

€ 6.413.051

€ 22.226.597

€ 22.958.477

€ 23.048.648

€ 25.576.611

870.611

4.320.955

4.252.775

4.181.522

4.303.034

€ 7,37

€ 5,14

€ 5,40

€ 5,51

€ 5,94

Aantal vervoerszones Totale kosten per vervoerszone

In de afgelopen jaren zien de kosten per vervoerszone, na een oorspronkelijke daling, een lichte stijging per jaar. Na een daling van 30% in 2017 stijgen de totale kosten met 5% in 2018, 2,1% in 2019 en wordt een stijging van kosten voorzien van 7,8% in 2020. De kostenstijgingen worden voornamelijk verklaard door prijsontwikkelingen per zoneprijs, die Omnibuzz namens de gemeenten aan de vervoerders betaalt. In 2018, 2019 en 2020 is de NEAindexering van de zoneprijs gestegen met respectievelijk 2%, 2,2% en 6,7%. De stijging van de NEA-indexering in 2020 is substantieel hoger dan in eerste instantie verwacht. Omnibuzz heeft als gevolg van deze stijging een korting van 3% onderhandeld met de vervoersorganisaties en beheersmaatregelen getroffen om deze prijsontwikkeling te dempen. De netto prijsontwikkeling in 2020 resulteert echter nog steeds in stijgende kosten per vervoerszone.

5.3.2. Ontwikkeling van vervoersvolumes Een belangrijke factor in de kostenontwikkelingen van Omnibuzz betreft het vervoersvolume. Sinds de oprichting is het vervoersvolume drie jaar gestegen, maar vervolgens in 2019 en 2020 gedaald. Achterliggende redenen voor deze fluctuaties worden verklaard door demografische ontwikkelingen (meer en oudere inwoners), het gevoerde beleid van de gemeenten en ontwikkelingen in andere factoren die een stimulerende werking hebben op de behoefte aan

12

Er zijn ook andere vervoerssoorten, zoals punt en individueel. Het grootste aandeel betreft echter reguliere vervoerszones. Voor een eenduidige analyse wordt gekeken naar de totale kosten per vervoerszone voor het verklaren van de majeure ontwikkelingen in prijs en vervoersvolume. 13 De cijfers van 2017/2019 zijn ontleend aan de jaarrekeningen, en de cijfers van 2020 aan de begrotingswijziging 2020-1. Daarbij is gekeken naar aantal vervoerszones inclusief de voorgenomen opslag.

5-23

Conceptrapportage Evaluatie GR Omnibuzz

collectief vraagafhankelijk vervoer (zoals keuzes van de provincie t.a.v. openbaar vervoer, uitbraak van Covid-19). In Figuur 1 is de ontwikkeling van het aantal klanten tussen 2016 en 2020 opgenomen. 45.000 44.000 43.000 42.000 41.000 40.000 39.000 38.000 2016

2017

2018

2019

2020

Figuur: Aantal klanten van Omnibuzz (2016-2020) In 2018 is het volledige klantenbestand van Omnibuzz ten opzichte van 2017 licht toegenomen van 43.218 naar 43.846 klanten (stijging van 1,5%). In 2019 is het volledige klantenbestand van Omnibuzz ten opzichte van 2018 afgenomen van 43.846 naar 41.276 klanten (daling van 5,6%). In de regel betekent een afname van het aantal klanten ook een daling van het aantal ritten. Deze afname in klanten is echter niet voor alle gemeenten gelijk; waar in sommige gemeenten het aantal ritten inderdaad is afgenomen met de afname van het aantal klanten, daar is in andere gemeenten het beroep op vervoersdiensten toegenomen (zelfs bij daling van het aantal klanten). Uit de interviews bleek dat sommige gemeenten hun bestanden hebben opgeschoond door ‘slapende’ pashouders -zij die gedurende een jaar geen ritten maken maar wel pashouder zijnte verwijderen. Andere gemeenten zijn hier niet of minder actief in geweest.

5-24

Conceptrapportage Evaluatie GR Omnibuzz

30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% -5,0% -10,0% -15,0% -20,0%

Eijsden-Margraten Gulpen-Wittem Heerlen Kerkrade Valkenburg aan de… Bergen Nederweert Landgraaf Brunssum Stein Vaals Echt-Susteren Simpelveld Venray Horst aan de Maas Meerssen Beekdaelen Peel en Maas Maasgouw Roerdalen Weert Leudal Voerendaal Roermond Sittard-Geleen Maastricht Beesel Beek Gennep Venlo

In Figuur 2 is weergegeven hoe de vervoersvolumes zich hebben ontwikkeld sinds 2017.

Figuur: Ontwikkeling vervoersvolume per gemeente (index 2017 = 100) Over de jaren 2017-2019 is het aantal afgenomen vervoerszones14 in enkele gemeenten gestegen en in andere gemeenten gedaald15. In deze periode zagen 13 van de 30 gemeenten een stijging van het vervoersvolume. Bij gemeente Eijsden-Margraten bedraagt de stijging van het vervoersvolume aan zones bijna 25% in 2019 ten opzichte van 2017. Ook gemeenten Gulpen-Wittem, Heerlen, Kerkrade, Valkenburg aan de Geul en Bergen noteren substantiële stijgingen van meer dan 5% ten opzichte van 2017. Tegenover deze stijging van vervoersvolumes in de aangegeven gemeenten staan substantiële dalingen bij gemeenten Venlo, Gennep en Beek van meer dan -10%. Grote gemeenten, zoals Maastricht, Sittard-Geleen en Roermond noteerden in de afgelopen jaren ook stevige dalingen over deze periode. Vooral de daling van het vervoersvolume in gemeente Maastricht heeft een substantieel aandeel gehad in de daling van het algemene vervoersvolume van Omnibuzz. Deze daling hangt samen met maatregelen die de gemeente Maastricht heeft doorgevoerd (per 1 maart 2019 geldt hier een reisbeperking (budget) van maximaal 750 zones in combinatie met een tariefsverhoging). De andere Limburgse gemeenten die een daling laten zien hebben overigens geen plafond ten aanzien van het aantal vervoerszones ingesteld.

Beheersmaatregelen die volgens Omnibuzz overwogen kunnen worden door de gemeenten betreffen onder andere keuzes in budgetteringssystematiek, tariefstelling, toekenning van vervoersspecificaties en maatwerkoplossingen. 14

Er zijn ook nog andere vervoersvolumes, zoals ‘individueel’, ‘kamer-kamer’ en ‘meereizende OV’er’. Deze worden voor het overzicht buiten beschouwing gelaten. 15 Er is gekozen voor een beschouwing over 2017, 2018 en 2019. Vanwege de uitbraak van Covid-19 is 2020 niet representatief voor de trend. In 2016 was Omnibuzz pas net gestart. 2017 vormt daarmee het indexjaar (2017 = 100).

5-25

Conceptrapportage Evaluatie GR Omnibuzz

De stijgingen van vervoersvolumes van de gemeenten in Zuid-Limburg laten zich verklaren door ontwikkelingen op regionaal niveau. In gesprekken met de betreffende gemeenten blijkt dat de terugtrekkende beweging van de provincie op haar primaire vervoerslijnen leidt tot verminderde bereikbaarheid van de kernen in de Zuid-Limburgse gemeenten. Dit heeft tot gevolg dat openbaar vervoer in landelijke gebieden en kleinere kernen minder goed toegankelijk zijn voor de gebruikers van het doelgroepenvervoer, waardoor deze een beroep doen op het collectief vraagafhankelijk vervoer. Daarnaast is er sprake van kruiselingse prijselasticiteit in de tarieven van het OV en het Omnibuzz vervoer: indien de prijzen van het OV ten opzichte van het Omnibuzz vervoer in relatieve zin stijgen, dan neemt het vervoersvolume van Omnibuzz toe. Voor 2020 wordt gezien dat de behoefte aan vervoer sterk gedaald is vanwege het coronavirus. De totale impact van de uitbraak op de vervoersbewegingen in de regio Limburg is nog niet bekend. De volumeontwikkeling varieert sterk tussen de gemeenten onderling. In de begrotingswijziging is rekening gehouden met deze diversiteit door een stijgingspercentage op gemeenteniveau af te spreken. 5.3.3. Planning en controlcyclus Omnibuzz valt als gemeenschappelijke regeling onder de bepalingen van de Gemeentewet (artikelen 186 tot en met 213).

Omnibuzz moet daarmee voldoen aan de bepalingen van het Besluit Begroting en Verantwoording. De colleges dragen er zorg voor dat Omnibuzz te allen tijde over voldoende middelen beschikt om al zijn verplichtingen te kunnen voldoen. Het dagelijks bestuur zendt de ontwerpbegroting en bijbehorende stukken acht weken voordat deze aan het algemeen bestuur worden aangeboden toe aan de colleges van B&W en gemeenteraden. In het beheer van haar middelen heeft Omnibuzz een treasurystatuut vastgesteld. In productenboek16 is onder product 023 opgenomen dat BBV wordt gevolgd volgens de volgende deadlines: • Uiterlijk acht weken voor de vaststelling van de jaarrekening door het algemeen bestuur, de jaarrekening voor zienswijze aanbieden aan de gemeenteraden. • Uiterlijk 15 juli jaarrekening aanbieden aan de Provincie • Uiterlijk 15 april kaders / uitgangspuntennota voor de begroting ter kennisname aanbieden aan de gemeenteraden • Uiterlijk acht weken voor de vaststelling van de begroting door het algemeen bestuur, de begroting voor zienswijze aanbieden aan de gemeenteraden • Uiterlijk 1 augustus de begroting aanbieden aan de Provincie De gemeenteraden kunnen binnen acht weken bij het dagelijks bestuur hun zienswijze over de ontwerpbegroting kenbaar maken.

Het dagelijks bestuur voegt de commentaren waarin deze zienswijzen zijn vervat bij de ontwerpbegroting, zoals deze aan het algemeen bestuur ter vaststelling wordt aangeboden. 16

Productenboek Omnibuzz, product 023, versie 29 november 2017, p. 16

5-26

Conceptrapportage Evaluatie GR Omnibuzz

Op basis van de bestudeerde zienswijzen wordt gezien dat de gemeenteraden in de meeste gevallen kennisnemen van het jaarverslag, begrotingswijzigingen en begroting voor het opvolgende jaar. In de gesprekken is opgemerkt dat de PenC cyclus van gemeenten en Omnibuzz mogelijk niet goed op elkaar aansluiten, omdat de begrotingswijzigingen vaak niet qua planning uitkomen met de voorjaarsnota van de gemeenten. Dit heeft in het verleden geleid tot onverwachte tegenvallers voor enkele gemeenten.

5.3.4. Verdeelsleutel De verdeelsleutel van de gemaakte kosten in de gemeenschappelijke regeling voor personeel en beheer in de uitvoering van werkzaamheden is gebaseerd op 50% inwoners op 1 januari van het betreffende jaar en 50% van het aantal pashouders van de gemeente op 1 januari van het betreffende jaar. De verdeelsleutel is daarmee deels gebaseerd op solidariteit, omdat het aantal ritten uiteen kan lopen van het aantal inwoners.

5-27

Conceptrapportage Evaluatie GR Omnibuzz

6. Bevindingen: doelrealisatie 6.1. Inleiding In dit hoofdstuk worden op basis van de bevindingen van het onderzoek de volgende vragen beantwoord: • In welke mate zijn de oorspronkelijke doelstellingen, die geleid hebben tot het oprichten van Omnibuzz, gehaald? • Zijn er afwijkingen tussen de oorspronkelijke doelstellingen en de huidige situatie? Zo ja, welke verklaringen zijn daar voor? • Met welke ontwikkelingen heeft Omnibuzz de afgelopen periode te maken gekregen? Deze vragen vormen de paragrafen van dit hoofdstuk. In iedere paragraaf worden de afzonderlijke doelstellingen beoordeeld voor de drie onderzoeksvragen. Het hoofdstuk sluit af met een conclusie.

6.2. Realisatie doelstellingen In deze paragraaf beschrijven wij in welke mate doelstellingen zijn gerealiseerd. Telkens geven we aan wat de oorspronkelijke doelstelling is, en wat er door Omnibuzz is gerealiseerd. Doelstelling 1: Uitvoering geven aan het collectief vraagafhankelijk vervoer Deze oorspronkelijke doelstelling is door Omibuzz gerealiseerd, zoals blijkt uit alle jaarverslagen die na 2016 zijn gepubliceerd. Na het verlopen van de provinciale concessie in 2016 heeft Omnibuzz de aanbestedingsprocedure van het Wmo-vervoer uitgevoerd. De continuïteit van de dienstverlening is behouden gebleven. Deze doelstelling maakt ook onderdeel uit van de tekst van de gemeenschappelijke regeling, missie van de organisatie, jaarverslagen en financiële documenten. Omnibuzz voert deze taak ook naar behoren uit. Uit onze documentenanalyse blijkt dat de klanttevredenheid van cliënten hoog is en dat het aantal klachten beperkt is. In de interviews met gemeenten, staffunctionarissen en cliënten komt breed naar voren dat Omnibuzz het Wmo-vervoer ziet en uitvoert als de centrale doelstelling van de organisatie.

Doelstelling 2: Uitbreiding van dienstverlening voor nieuwe doelgroepen De beoogde instroom van andere doelgroepen in de dienstverlening van Omnibuzz, zoals vervoer van Wmo-dagbesteding, leerlingenvervoer en het vervoer in het kader van de Wet sociale werkvoorziening heeft niet plaatsgevonden. De dienstverlening van Omnibuzz is daarmee beperkt gebleven tot het Wmo-vervoer. Deze oorspronkelijke doelstellig is door Omnibuzz niet volledig gerealiseerd. Bij de start is door het algemeen bestuur van Omnibuzz de doelstelling geformuleerd om dienstverlening voor het brede doelgroepenvervoer te verzorgen. Daarmee wordt bedoeld dat Omnibuzz niet enkel het Wmo-vervoer, maar ook voor Wmo-dagbesteding, leerlingenvervoer,

6-28

Conceptrapportage Evaluatie GR Omnibuzz

vervoer in het kader van de Wet sociale werkvoorziening en mogelijk andere vervoerssoorten uitvoert. Dit is ook zo opgenomen in de tekst van de gemeenschappelijke regeling (artikel 3). Bij de start van Omnibuzz is nadrukkelijk ingezet om eind 2016 in ieder geval het Wmo-vervoer te kunnen verzorgen. Enkele gemeenten hebben destijds aangegeven ook open te staan om ook het leerlingenvervoer al in te brengen, maar dit is uiteindelijk geen onderdeel van de besluitvorming geworden onder het voornemen om de uitbreiding van doelgroepen nader uit te zoeken. De uitbreiding is onderzocht door drie adviesgroepen gericht op leerlingenvervoer, Wmobegeleiding en vervoer in het kader van de Jeugdwet.17 Een belangrijke inhoudelijke uitkomst van de adviezen van de werkgroepen Wmo-BG, Jeugd en leerlingenvervoer is dat niet alle gemeenten op dezelfde lijn zitten wat betreft de inkoop van dit groepsvervoer. Er zijn verschillende ideeën over hoe gemeenten dit vervoer willen organiseren. De prijs-kwaliteit verhouding speelt hierin een belangrijke rol. Op dit moment zijn er (grote) verschillen in kwaliteitseisen (chauffeurs, voertuigen) tussen verschillende vervoersvormen. Door de verschillen in opzet van bestaande vervoerscontracten (o.a. all-in zorgcontracten Wmo-BG), werken de financiële consequenties van gezamenlijke inkoop voor individuele gemeenten heel anders uit.

Ook ontbreekt het (vooral bij Jeugd) aan voldoende inzicht in de details van de vervoersvolumes en –bewegingen. Een uniforme aanpak voor 30 gemeenten is op dit moment om deze redenen nog niet haalbaar. Binnen deze veranderende kaders is het in eerste instantie van belang dat de kwaliteit en continuïteit van het vervoer geborgd blijven. Het realiseren van de ambities wordt doorgezet, maar op zodanige wijze dat de financiële en/of uitvoeringsrisico’s tot een minimum beperkt blijven. Dit vraagt om 1) flexibiliteit m.b.t. de instroom en inkoop van ander vervoer en 2) bijdragen aan een gezond speelveld in het vervoer (vervoersmarkt) en 3) een passende bedrijfsvoering van Omnibuzz. Het eerste aspect van een flexibele instroom en inkoop van ander vervoer voor meerdere doelgroepen is complex is het complex vanwege de diverse gemeentelijke tijdsplanningen, lokaal betrokken partijen en processen (inkoopmomenten, besluitvorming). Ter illustratie: in het verleden bleken meerdere gemeenten het vervoer voor de andere doelgroepen al bij een andere partij voor een langere termijn te hebben ingekocht. Daarnaast verzorgen enkele scholen en dagbestedingsinstellingen het vervoer zelf of met een andere lokale partijen. Voor veel gemeenten was er daarmee ook geen belang (meer) om de andere vervoerssoorten bij Omnibuzz onder te brengen.

Uit de interviews met de gemeentelijke bestuurders en ambtenaren komt het beeld naar voren dat zij de huidige schaal van de uitvoering voldoende vinden. De uitbreiding van de 17

Werkgroep Jeugd, Vervoer in het kader van de Jeugdwet, Sittard: mei 2018, versie 2.0; Werkgroep Wmo-BG vervoer, Advies werkgroep Wmo-BG instroom vervoer van en naar de Wmodagbesteding in de GR Omnibuzz, Sittard: Maart 2018; Expertgroep Leerlingenvervoer, Advies ambtelijke Expertgroep Leerlingenvervoer inzake instroom leerlingenvervoer in de mobiliteitscentrale Omnibuzz, Sittard: juli 2018.

6-29

Conceptrapportage Evaluatie GR Omnibuzz

dienstverlening naar nieuwe doelgroepen is voor deze gemeenten niet noodzakelijk. Daartegenover staan nog wel enkele gemeenten die deze ambitie nog wel vast willen houden dan wel nader wensen te onderzoeken. Vanuit de organisatie van Omnibuzz wordt pragmatisch gekeken naar dit vraagstuk en heeft Omnibuzz aangegeven met alle varianten goed verder te kunnen, waarbij een bredere dienstverlening waarschijnlijker zal leiden tot betere en efficiëntere dienstverlening. Doelstelling 3: Inrichting van een regiecentrale Deze oorspronkelijke doelstelling is door Omnibuzz niet gerealiseerd. De operationele regiecentrale zou (in het regiemodel) zowel de rittenplanning als -aanname uitvoeren. Omnibuzz voert echter alleen de ritaanname uit. Bij het ontbreken van de planningsadministratie is het uitvoeringsmodel niet het beoogde regiemodel maar het callcentermodel. De achterliggende gedachte van de regiecentrale was dat operationele regie van ritten en aanbieders zou leiden tot een slimme bundeling van vervoer en doelgroepen, waardoor minder ritten voor meer mensen gerealiseerd konden worden. Aangezien het uitvoeren van de planningsorganisatie bij aanvang van Omnibuzz niet opportuun werd geacht was er geen noodzaak om deze vorm van de regiecentrale te organiseren.

De inrichting van de regiecentrale, zoals beoogd bij de start, hangt samen met de ambitie van de toenmalige stuurgroep om meerdere doelgroepen onder te brengen in de dienstverlening van Omnibuzz. Zoals aangegeven is deze doelstelling (nummer 2) (nog) niet gerealiseerd. Hierdoor is de mogelijke bundeling van verschillende soorten doelgroepenvervoer weggevallen, waardoor de businesscase van een volwaardige planningsorganisatie ook minder aantrekkelijk is geworden. Het huidige uitvoeringsmodel lijkt op het callcentermodel van de verkenning bij de oprichting van Omnibuzz. Er is één loket voor rit- en klachtenaanname in de vorm van Omnibuzz en er is sprake van (beperkte) operationele sturing van het vervoer. Volgens de respondenten is een nadeel van dit model dat de ingroei van ander doelgroepenvervoer lastig zou zijn. De bundelingsmogelijkheden zijn namelijk beperkt, omdat zicht en grip op de planning van het vervoer ontbreekt. Het callcentermodel werkt vooral goed voor vraagafhankelijk vervoer (zoals het Wmo-vervoer), maar leent zich minder goed voor structurele, vastere vervoerssoorten (zoals dagbesteding, Wsw en leerlingenvervoer). Uit meerdere interviews kwam het beeld naar voren dat het geschetste vooruitzicht van een regiemodel te rooskleurig bleek.

In de aanloop van de besluitvorming zijn voordelen van het regiemodel gepresenteerd, maar blijken de technische mogelijkheden onderbelicht gebleven. In het algemeen bestuur van Omnibuzz is de oorspronkelijke doelstelling voor een regiemodel losgelaten. Dit is uiteindelijk met de actualisatie van het bedrijfsplan (d.d. 3 juli 2019) vastgelegd. Binnen Omnibuzz wordt pragmatisch omgegaan met het feit dat de organisatie niet tot een echt regiemodel overgegaan is. In de gesprekken komt naar voren dat op andere

6-30

Conceptrapportage Evaluatie GR Omnibuzz

plekken in het land deze uitvoeringsvorm in de praktijk niet goedkoper is, dan wel niet werkbaar is. Doelstelling 4: Bereiken van (inkoop)voordelen en -efficiency Bij de start is beoogd dat een gebundelde uitvoering van het doelgroepenvervoer voor de hele regio Limburg door Omnibuzz leidt tot betere onderhandelingen met vervoerders, de provincie en het openbaar vervoer. In de afgelopen jaren zijn de tarieven van de vervoerders geïndexeerd, waarbij de specifieke kennis van Omnibuzz over de NEA-indexering heeft geleid tot een aantal voordelen en kortingen in de onderhandelingen met de vervoerders. Het is echter niet mogelijk om deze efficiencyvoordelen eenduidig te beoordelen, omdat deze resultaten niet vergeleken kunnen worden met een vergelijkbaar alternatief. De bereikte voordelen van efficiency in de dienstverlening zijn in de afgelopen jaren ook als zodanig gemonitord. Ten aanzien van de prijsontwikkelingen (p) wordt gezien dat deze in de afgelopen jaren zijn gestegen als gevolg van indexeringen. Omnibuzz heeft daarom ten aanzien van de prijs te kampen met externe factoren. Door tekorten van chauffeurs op de arbeidsmarkt stijgen de loonkosten. Dit heeft tot gevolg een prijsopdrijvend effect voor de ritprijs. Ook het afschaffen van de BPM-teruggave op taxivoertuigen en de extra wensen op het gebied van duurzaamheid (overgang naar elektrische voertuigen) dragen hier aan bij.

Hogere exploitatiekosten worden uiteindelijk doorbelast naar de gemeenten. Ten aanzien van de aantallen (q) valt op dat Omnibuzz in de afgelopen jaren iets minder zones heeft gereden. Over de jaren 2017-2019 is het aantal afgenomen vervoerszones in enkele gemeenten gestegen en in andere gemeenten gedaald. In deze periode zagen 13 van de 30 gemeenten een stijging van het vervoersvolume. Tegenover deze stijging van vervoersvolumes in de aangegeven gemeenten staan substantiële dalingen bij andere gemeenten. Ten aanzien van het beleid is de ambitie om bundelingen van vervoer in combinatie met regionale arrangementen met het OV te treffen ingevuld. Het alternatief voor reizen met het openbaar vervoer is volgens respondenten een indicatiestelling vanuit de gemeente om te kunnen reizen met Omnibuzz. Namens de gemeenten fungeert Omnibuzz als regionale counterpart in de gesprekken met de provincie, waarbij de terugtrekkende bewegingen door de provincie en het openbaar vervoer op de ‘dikke vervoerslijnen’ worden geagendeerd. In verschillende gemeenten, vooral de perifere gemeenten met kleinere kernen zoals gemeente Eijsden-Margraten en Gulpen-Wittem, is deze terugtrekkende beweging van de provincie in de vervoersbewegingen te merken in de stijgende kosten die gemeenten voor het Wmo- vervoer betalen.

6.3. Ontwikkelingen Het ontstaan en groeien van Omnibuzz kende vanaf bij oprichting direct enkele ontwikkelingen die de organisatie ervan weerhouden heeft om haar oorspronkelijke doelstellingen (2 en 3) te behalen.

6-31

Conceptrapportage Evaluatie GR Omnibuzz

Verschuivende politiek-bestuurlijke beelden Na oprichting bleek al snel dat de instroom van andere doelgroepen in de dienstverlening van Omnibuzz niet gerealiseerd zou gaan worden. Enkele gemeenten bleken al eigen arrangementen te hebben getroffen. Het betreft onderdelen die volgens respondenten voorafgaand aan de start onderzocht hadden moeten worden. In 2018 vonden de gemeenteraadsverkiezingen plaats. Dat betekent ook mutaties in het algemeen- en dagelijks bestuur van Omnibuzz. Nieuwe bestuurders bleken niet altijd op een zelfde manier tegen de doelstellingen en ambities van Omnibuzz aan te kijken. Financiën in het sociaal domein Sinds de drie decentralisaties in het sociaal domein wordt een landelijke trend onder gemeenten herkend van stijgende financiële tekorten. Ook in de regio Limburg staan de gemeentelijke financiën onder druk. In de zienswijzen van de gemeenten op de begroting van Omnibuzz keert dit aandachtspunt vanuit de gemeenten veelvuldig terug. Dit betekent ook dat Omnibuzz kritisch wordt bekeken. In veel interviews is naar voren gekomen dat dat de noodzaak van samenwerking nog steeds gezien wordt in de regio, maar dat deze nog beter zou werken als er meer inzicht zou worden gegeven in de materiële voordelen van de samenwerking. Tot nu toe is het nog onvoldoende gelukt om deze materiële voordelen van de samenwerking te laten zien.

De kosten voor de uitvoering van de taken van Omnibuzz blijken ook voor de gemeenten te stijgen. Het betreft voor gemeenten een open einde regeling waarbij burgers op basis van een indicatiestelling gebruik van kunnen maken. Uit ons onderzoek blijkt dat deze indicatiestelling niet door Omnibuzz wordt gedaan. Gemeenten doen deze indicatiestellingen zelf. Uitbraak van het coronavirus In het voorjaar van 2020 is het coronavirus in Nederland uitgebroken. In de provincies Limburg en Noord-Brabant heeft het virus sterk toegeslagen. In de periode van de ‘intelligente lockdown’ zagen Omnibuzz en de vervoerders het gebruik van vervoersvoorzieningen sterk dalen. Niet alle kosten van Omnibuzz konden proportioneel met de dalende vervoersvolumes mee ontwikkelen; reguliere bedrijfsvoeringskosten, zoals overheadkosten, lopen ook in tijden van corona door. Daarnaast bleek dat de gevolgen van de uitbraak zorgde voor extra werkzaamheden. Denk hierbij aan de juiste communicatie en advisering van cliënten die wel (moesten) reizen; het bijhouden en toepassen van de coronamaatregelen door het Rijk; meer aandacht voor klachten, weliswaar minder in getal, maar complexer in verband met corona; de opdracht van het Rijk om continuïteitsafspraken (soort NOW-regeling) te maken met de vervoerders en de controle daarop.

Als vervoerders in een faillissement terecht komen dat kan dit de continuïteit van de dienstverlening verstoren. Het jaar 2020 is daarom niet representatief voor de analyse van de doelstellingen.

6-32

Conceptrapportage Evaluatie GR Omnibuzz

Herindeling van gemeenten Gemeente Onderbanken, Nuth en Schinnen zijn op 1 januari 2019 heringedeeld tot gemeente Beekdaelen.

6-33

Conceptrapportage Evaluatie GR Omnibuzz

7. Bevindingen: governance 7.1. Inleiding In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de governance van Omnibuzz. Dit onderwerp wordt behandeld aan de hand van de volgende onderzoeksvragen: • Hoe is de ambtelijke en bestuurlijke governance geregeld rondom Omnibuzz en is deze effectief, efficiënt en duurzaam? • Hoe vindt met betrekking tot Omnibuzz het sturen, beheersen, toezichthouden en de verantwoording plaats en zijn daarin aanpassingen gewenst? • Hoe is daar door algemeen bestuur en dagelijks bestuur op ingespeeld? • Hoe is het spanningsveld tussen de lokale versus de regionale beleidsontwikkeling en uitvoering, inclusief het sturings- en dienstverleningsconcept daaromtrent?

7.2. Efficiënt, effectief en duurzaam Ten aanzien van de efficiency is gekeken naar de vergaderfrequentie en de deelname van de vergaderingen. Ook is gekeken of bestuurders op een adequate manier worden geadviseerd zodat tijdens de vergadering op een passende manier besluiten kunnen worden genomen. De vergaderfrequentie van het algemeen bestuur wordt door de gesprekspartners gezien als een passende frequenties voor de uitvoering van deze taak. Wel wordt soms de behoefte binnen de staf van Omnibuzz gevoeld om uitvoerigere discussies te voeren in het algemeen bestuur. In de gesprekken van de staf met de commissie van advies en het dagelijks bestuur vinden wel uitgebreidere discussies plaats, maar gevoeld wordt dat er teveel onderwerpen in de vergaderingen zijn om zowel ambtelijk in het coördinatorenoverleg als het algemeen bestuur de juiste discussie op inhoud te kunnen voeren. Dit gaat in de beleving van enkele gesprekspartners ten koste van de besluitvorming. Bij de aanvang van Omnibuzz werd het quorum van de vergaderingen van het algemeen bestuur regelmatig niet gehaald. Veelal had dit te maken met de vergaderlocaties waardoor de reistijd voor bestuurders teveel tijd kostte. Andere redenen die wij bij enkele respondenten gehoord hebben was dat er toch geen materiele invloed uitgeoefend kon worden. Bij de recente vergaderingen is de opkomst van bestuurders significant beter.

De vergaderstukken vanuit Omnibuzz worden als technisch complex ervaren en zijn doorgaans omvangrijk. In interviews komt naar voren dat de voorbereiding van de vergaderingen in het algemeen bestuur voor meerdere gemeenten zwaar vallen, vooral voor gemeenten waar de ambtelijke capaciteit beperkt is. De stukken gaan vaak in op aanbestedingstechnische en vervoersbranche-specifieke onderwerpen, waarbij niet altijd duidelijk is wat het voorgestelde besluit van het bestuur van Omnibuzz omvat. Dit maakt het voeren van discussies over de inhoud moeilijk. Wel wordt breed ervaren dat Omnibuzz transparant handelt en informatie deelt met de gemeenten. Indien er vragen zijn binnen een gemeente, bijvoorbeeld bij vragen vanuit de

7-34

Conceptrapportage Evaluatie GR Omnibuzz

gemeenteraad, dan is Omnibuzz altijd beschikbaar voor het ambtelijke ondersteuning. Bij veel gemeenten wordt Omnibuzz ervaren als een van de weinige grote gemeenschappelijke regelingen waar weinig zorgen over zijn en die als voorbeeld kan dienen voor andere samenwerkingsverbanden. Ten aanzien van de effectiviteit kijken wij of het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur lastige onderwerpen op een adequate manier weten te behandelen. Wij kijken daarvoor of onderwerpen verder komen en niet blijven terugkomen op de agenda. Het streven om samen naar bestuurlijke consensus te streven lijkt binnen het algemeen bestuur een gedeeld uitgangspunt te zijn. De bestuurlijke sfeer is positief en constructief. Hetzelfde beeld wordt geconstateerd voor het dagelijks bestuur. De governance wordt door de verschillende bestuurders als passend ervaren voor de belangen rondom het Wmo-vervoer en de brede deelname van de gemeenten uit de regio Limburg. Meerdere gesprekspartners wijzen daarvoor naar de regionale schaal waarop het doelgroepenvervoer bij uitstek goed georganiseerd kan worden. De redenen liggen in mogelijke schaalvoordelen en het vormen van een gelijkwaardige regionale gesprekspartner namens gemeenten en vervoerders richting de provincie. Uit de gesprekken met gemeenten en met Omnibuzz blijkt dat niet wordt overwogen om de governance in een andere vorm te organiseren.

7.3. Sturing en verantwoording Ten aanzien van de sturing en verantwoording is gekeken naar de wijze waarop het algemeen bestuur kan sturen en de wijze waarop tussen de verschillende gremia verantwoording wordt afgelegd (directeur – dagelijks bestuur en dagelijks bestuur en algemeen bestuur). Het algemeen bestuur stelt de begroting inclusief de doelstellingen van Omnibuzz vast. Veel gemeenten voelen de behoefte om strakker te sturen op financiële prestaties van Omnibuzz; wat ook uit de zienswijzen op de begroting volgt. In recente jaren zijn de uitgaven van Omnibuzz veelal voor gemeenten gestegen. Respondenten geven aan dat de besparing op de kosten in hun beleving een belangrijke doelstelling van Omnibuzz was. (zie ook het hoofdstuk over doelrealisatie). Omnibuzz is een uitvoeringsorganisatie. De gemeenten zijn zelf verantwoordelijk voor het beleid dat Omnibuzz uiteindelijk ‘slechts’ uitvoert. Dat geldt zowel voor het beleid voor het doelgroepenvervoer als voor de indicatiestelling. De deelnemende gemeenten hebben hierop niet samen een eenduidig beleid geformuleerd voor Omnibuzz. Voor de uitvoering van de taken van Omnibuzz is dat ook niet zo relevant. Het beleid bepaalt echter wel voor een groot deel het gebruik van het Wmo-doelgroepenvervoer. Het algemeen bestuur stelt met de jaarrekening de verantwoording van de uitvoering van Omnibuzz vast.

Er zijn geen noemenswaardigheden ontstaan over hoe deze procedure normaliter verloopt. Voor veel gemeenten is het financiële surplus of tekort in de uitvoering van het doelgroepenvervoer een gegeven. De meeste gemeenten geven in haar zienswijzen aan het resultaat ter kennisgeving aan te nemen.

7-35

Conceptrapportage Evaluatie GR Omnibuzz

De bestuurlijke en ambtelijke betrokkenheid lijkt op bepaalde momenten achter te blijven. Dit ziet men terug in niet-participatie of aanwezigheid van de gemeenten in de gemeenschappelijke regeling of werkgroepen. Tegelijkertijd bestaat de (uitgesproken) angst dat deze gemeenschappelijke regeling mogelijk in zichzelf keert (zoals in de gemeentelijke ervaring vaker gebeurt met gemeenschappelijke regelingen), waardoor grip ontbreekt. Het dagelijks bestuur vergadert vaker dan het algemeen bestuur en functioneert goed. In het algemeen bestuur moeten de dagelijks bestuur-leden soms zowel een rol als eigenaar en een rol als opdrachtgever invullen. Over het algemeen loopt dit goed. Om tegemoet te komen aan de informatiebehoeften van de gemeenten worden periodiek bijeenkomsten voor gemeenteraadsleden in de regio’s georganiseerd. Deze bijeenkomsten worden door de aanwezigen veelal gewaardeerd.

7.4. Werking van de organen Bij de werking van de governance kijken wij of de verschillende gremia hun taken vervullen. Uit de interviews blijkt dat veel wethouders zich over het algemeen wel gehoord voelen in het algemeen bestuur. Dit is een belangrijk onderdeel van de werking van de organen. Voorafgaand aan elke vergadering van het algemeen bestuur is er ook een coördinatorenoverleg. In dit overleg worden de vergaderingen van het algemeen bestuur samen ambtelijk voorbereid. Deze ambtelijke voorbereiding resulteert in eenduidige besluitvorming door alle gemeenten. In sommige regio’s hebben gemeenten afspraken gemaakt om adoptiegemeenten aan te wijzen, waarbij één gemeente voor een groep van gemeenten de volledige inhoudelijke ambtelijke voorbereiding van de vergadering van het algemeen bestuur voorbereidt. Het dagelijks bestuur maakt gebruik van de commissie van advies. Dit is een ambtelijk orgaan dat het dagelijks bestuur adviseert vanuit de eigen gemeenten over de beleidsstukken die ter informatie of besluitvorming op de agenda van het dagelijks bestuur staan. Dit zorgt er volgens respondenten voor dat deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling die in het dagelijks bestuur zitten een informatievoorsprong hebben ten opzichten van degene die alleen in het algemeen bestuur zitten.

Dit informatieverschil wordt gezien in gesprekken met de ambtelijke ondersteuning van zowel leden uit het algemeen bestuur als het dagelijks bestuur. De meningen over dit informatieverschil wordt door sommige geïnterviewden gezien als een logisch uitvloeisel van de gekozen structuur, maar wordt door andere geïnterviewden gezien als een omstandigheid die verbetering behoeft. De directeur adviseert het dagelijks bestuur. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van de kennis en ervaring in de eigen staf – en ondersteunende organisatie. Soms blijkt het volgens respondenten nodig te zijn om andere expertises (bijvoorbeeld rondom WOB verzoeken) in te zetten. Als dat niet lukt bij de deelnemers kan dat betekenen dat tegen relatief hoge kosten

7-36

Conceptrapportage Evaluatie GR Omnibuzz

adviseurs ingehuurd moeten worden. Respondenten vinden het jammer dat dan niet een van de deelnemers inspringt.

7.5. Spanningsveld Hiervoor is gekeken of er een spanningsveld tussen de lokale versus de regionale beleidsontwikkeling en uitvoering zit, inclusief wat dat betekent voor het sturings- en dienstverleningsconcept. Over het algemeen zien we niet dat er een relatief groot spanningsveld is. Omnibuzz wil graag als kenniscentrum fungeren voor de dertig gemeenten. Deze rol vult zij in de beleving van de meeste gemeenten over het algemeen goed in. Het geven van dergelijk advies wordt daarentegen nog niet door alle gemeenten als kerntaak van Omnibuzz gezien. Dit kan bij sommige gemeenten spanning opleveren. De afspraak is immers dat de gemeenten verantwoordelijk zijn en blijven voor indicatiestelling en beleid. Zodra technische adviezen worden gegeven door Omnibuzz met de aanbeveling om deze eenduidig toe te passen wordt soms in beleving van sommige gemeenten ervaren dat deze grenzen in taken en verantwoordelijkheden wordt overschreden. Verder is er ten aanzien van regionaal vervoer een belangrijk spanningsveld tussen de beleidsontwikkeling van de provincie en die van de gemeenten. Als de provincie namelijk besluit om lijnen in de regio te schrappen dan stijgen vaak de volumes van het doelgroepenvervoer van de individuele gemeenten. De ene gemeente neemt dan zelfstandig maatregelen om haar beleid aan te passen maar andere gemeenten doen dat soms wel over wogen of soms niet.

Consequentie is dat als gemeenten deze keuzes niet maken dit ook tot spanning binnen de samenwerking leidt omdat kosten onevenredig voor een dergelijke gemeente stijgen. Dat blijkt volgens sommige geïnterviewden ook echt tot spanningen te leiden.

7-37

Conceptrapportage Evaluatie GR Omnibuzz

8. Bevindingen: organisatie 8.1. Inleiding In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de bedrijfsvoering. De volgende vragen worden beantwoord om inzicht te krijgen in de organisatie van Omnibuzz. • Voorziet Omnibuzz op een effectieve en efficiënte wijze in de behartiging van haar taak, het zorgdragen op een kwalitatief hoogwaardige, klantgerichte en een zo doelmatig en doeltreffend mogelijke gezamenlijke operationele regie op en uitvoering van het doelgroepenvervoer? • Hoe is de organisatie en werking van Omnibuzz geregeld en is deze effectief, efficiënt en duurzaam? • Wordt er conform de oorspronkelijk vastgestelde spelregels “gespeeld”? • Welke effecten hebben de verschillende ontwikkelingen gehad op de organisatie en de dienstverlening van Omnibuzz?

8.2. Effectiviteit van de uitvoeringsorganisatie Bij de effectiviteit van de uitvoeringsorganisatie kijken wij of Omnibuzz op een effectieve en efficiënte wijze voorziet in de behartiging van haar taak, het zorgdragen op een kwalitatief hoogwaardige, klantgerichte en een zo doelmatig en doeltreffend mogelijke gezamenlijke operationele regie op en uitvoering van het doelgroepenvervoer. Het contact met de vervoerders verloopt goed. Van meerdere gesprekspartners wordt in de interviews het beeld overgedragen dat Omnibuzz goed in staat is om de leefwerelden van cliënten, vervoerders en gemeenten bij elkaar te brengen. De organisatie is er in geslaagd om een continue dienstverlening mogelijk te maken. In de afgelopen termijn is een vervoerder financieel omgevallen. Dit faillissement is goed opgevangen, omdat voor het vervangende vervoer een beroep kon worden gedaan op de vervoerders uit de andere regio's. Dit is in belangrijke mate de verdienste van Omnibuzz, omdat zij als verbinder van gemeenten en vervoersorganisaties beide belangen en werelden kent. De organisatie is nog steeds aan het groeien. Na de oprichting van Omnibuzz is de rittenaanname met een callcenter overgenomen met de dochteronderneming van Veolia Transport, PZN. De organisatie is met deze uitbreiding bijna verdubbeld in formatie.

Vanuit de organisatie en het dagelijks bestuur is aangegeven dat de invlechting van het callcenter voor organisatorische groeipijnen heeft gezorgd. De samenvoeging van deze twee teams is nog steeds een lopend implementatietraject. Ondanks dat beide teams op dezelfde locatie werken in het pand van Omnibuzz wordt de verbinding tussen de teams nog niet altijd gelegd. Vanuit Omnibuzz wordt actief ingezet op verbinding tussen beide organisatieonderdelen.

8-38

Conceptrapportage Evaluatie GR Omnibuzz

8.3. Doelmatig en doeltreffend organiseren Over het algemeen zijn gemeenten tevreden met de diensten van Omnibuzz tegen een aanvaardbare prijs. In 2018 moest de begroting fors naar boven worden bijgesteld. De gemeenten worden steeds in een vroeger stadium betrokken. Het is de vraag wat de gemeenten voor de dienstverlening over hebben, maar op het einde betreft deze dienstverlening een open-einde financiering. De scenario’s over de dienstverlening, kwaliteit en kosten zijn niet inzichtelijk. De gemeenten hebben hier wel behoefte aan, zodat ze keuzes kunnen maken met inzicht in keuzes over maatwerken in de context van de bredere samenwerking. Omnibuzz voelt de urgentie om hier ook meer beelden in te creëren. Hier ligt een rol voor de directeur richting de gemeenten. In hoofdstuk 5.3 is uitvoerig ingegaan op de ontwikkeling van prijs- en volumeontwikkelingen van de dienstverlening. In de afgelopen jaren is de totale begroting van Omnibuzz gestegen. Deze stijgingen zijn echter voornamelijk gelegen in prijsstijgingen en fluctuerende volumeontwikkelingen, die tevens verschillen per gemeente. Het financiële beeld over de prijskwaliteitverhouding kan daarom leiden tot verschillende conclusies en belevingen op totaalniveau en lokaal niveau. De kwaliteit van de dienstverlening van Omnibuzz wordt op hoofdniveau als hoog ingeschat.

Het algemene beeld over de prijs-kwaliteitverhouding van de dienstverlening op totaalniveau is dat veel ontwikkelingen in de prijs over het algemeen bestaat uit indexeringen van tarieven en cao-lonen, die slechts in beperkte mate beïnvloedbaar zijn door Omnibuzz. De ontwikkeling van de prijs-kwaliteitsverhouding in de afgelopen jaren is op hoofdniveau daarom niet gewijzigd als gevolg van specifieke besluiten over dienstverlening of bedrijfsvoering. Op lokaal niveau wordt voor enkele gemeenten echter gezien dat de vervoersvolumes stevig zijn gestegen. Voor deze gemeenten hebben de financiële resultaten van Omnibuzz herhaaldelijk in een tekort geresulteerd. In gesprekken met deze gemeenten komt de behoefte naar voren aan keuzes in het kwaliteitsniveau ten opzichte van kosten, zodat deze dalen met oog op de onder druk staande gemeentelijke financiën. De wens is om een lager niveau aan dienstverlening te organiseren, zodat de kosten ook lager eindigen. Hoe deze kostendaling moet worden gerealiseerd is tijdens deze gesprekken niet nader toegelicht. Omnibuzz geeft aan dat veel mogelijkheden om kosten te beheersen onder de bevoegdheden van de gemeenten zelf liggen, zoals het bepalen van het maximaal aantal ritten, budgettering systematiek en andere beheersmaatregelen.

In de gesprekken wordt door deze gemeenten aangegeven dat uittreding uit de gemeenschappelijke regeling wordt overwogen. Dit is mede ingegeven door de ontwikkelingen van de afgelopen vier jaren en de oplopende kosten in het sociaal domein. De financiële resultaten van Omnibuzz, in combinatie met het ervaren gebrek aan sturing en inzicht in de tekorten, leidt ertoe dat deze gemeenten overwegen om na te denken over andere uitvoeringsvormen.

8-39

Conceptrapportage Evaluatie GR Omnibuzz

8.4. Vastgestelde spelregels De spelregels rondom het sturen en kaderstellen van de GR Omnibuzz verlopen over het algemeen goed. Uit de gesprekken blijkt dat de bestuurlijke rollenscheiding tussen eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer in de praktijk adequaat functioneert. De verdeling van rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen gemeenten en Omnibuzz blijkt in de praktijk goed belegd te zijn: de gemeenten bepalen het beleid en Omnibuzz voert dit uit. De participanten handelen naar deze afspraak. De uitbraak van Covid-19 heeft voor Omnibuzz ook tot een omslag gezorgd in haar vergaderstructuur en daarmee aan de geldende spelregels van de governance. Na de aankondiging van de anderhalvemetermaatschappij in 2020 zijn de fysieke vergaderingen doorgegaan, maar daarbij is ook gebruik gemaakt van (een combinatie van) digitale vergadermogelijkheden. Daarmee hebben de vergaderingen een hybride karakter gekregen. Dat heeft voordelen, vooral met oog op de reisafstanden binnen de regio, maar ook nadelen. Zo is in gesprekken naar voren gekomen dat het bestuurlijke afwegings- en besluitvormingsproces tijdens deze vergaderingen nog niet helemaal soepel zijn verlopen. Er zijn nog geen nadere afspraken gemaakt over hoe het vergader- en besluitvormingsproces in de nabije toekomst wordt vormgegeven.

8.5. Effecten op organisatie en dienstverlening In de afgelopen jaren is de organisatie na haar oprichting gegroeid tot een volwassen organisatie. De integratie van het callcenter is een lopend proces binnen de organisatie. De organisatie ontwikkelt zich nog steeds door en streeft continu naar verdere professionalisering. Bij de oprichting van Omnibuzz is door de gemeenten het potentieel gezien van een gekantelde uitvoering van het doelgroepenvervoer voor de hele regio. In dat kader heeft Omnibuzz in haar organisatie een sterke kennisfunctie in het team advies en projecten ondergebracht en is daarvoor niet enkel binnen de regio, maar ook van buiten de regio voor collegiale expertise benaderd. Het team advies en projecten is in de afgelopen jaren conform het organisatieplan ontmanteld. Als gevolg daarvan is de functie manager advies en projecten komen te vervallen en zijn de adviseurs onderdeel uit gaan maken van de staf. Ondanks de afbouw van het voormalige team advies en projecten leeft bij enkele gemeenten nog steeds het beeld dat het kenniscentrum zwaar opgetuigd is en volgens hen weinig directe meerwaarde oplevert in het kader van de prijs-kwaliteitverhouding van de dienstverlening. De overhead- en apparaatskosten zijn over de afgelopen jaren in algemene zin relatief stabiel gebleven.