14c.1 Bijlage 1a Rekenkamer HadM Analyserapport samenspel raad college organisatie DEF

5.3

De praktijk: reflectie vanuit de twee casussen

In de casus IKC Weisterbeek klaagde de raad over de late informatie rondom cruciale kwesties zoals kredietaanvragen en de keuze voor een nieuwe locatie. Dit beperkte het vermogen van de raad om tijdig besluiten te nemen. Een positief voorbeeld was de uitgebreide participatie met betrokkenen, waarbij het college meermaals rapporteerde over voortgang en uitdagingen, maar de consistentie en timing lieten te wensen over. In het windmolendossier waren dezelfde problemen zichtbaar. Het college informeerde de raad via rapportages en bijeenkomsten, maar essentiële juridische en financiële informatie werd vaak laat gedeeld. Dit leidde tot frustraties bij sommige raadsleden en bemoeilijkte hun controlerende rol. Een positieve uitzondering was de themabijeenkomst over gezondheidsaspecten, waar de informatie als helder en constructief werd ervaren.

5.4

Het Droste-effect in het onderzoek

In het onderzoek was het lastig om tijdig documenten en informatie te ontvangen. Hierboven hebben wij al aangegeven waardoor dit naar ons idee ontstond; samenvattend: een onzekerheid en angst in de organisatie waardoor er geen knopen werden doorgehakt en sleutelfiguren niet hun rol pakten. Maar ook was het niet duidelijk wie daarvoor kon en zou moeten zorgen. Dit gold overigens ook voor informatie die wij aan andere geledingen vroegen. We kwamen tegen dat we dat we meermaals betrokkenen moesten herinneren aan het uitblijven van een antwoord op een mail van onze kant. Daarnaast bleek het lastig om de communicatie rondom stappen in het onderzoek vorm te geven. Contactpersonen en contactgegevens bleven lang onduidelijk, de informatieve en logistieke taak werd niet expliciet belegd en de informatieverstrekking tussen de geledingen en aan de geledingen over het onderzoek in informatieberichten gaven wij zelf vorm. Zo ook voor het intranet in de organisatie.

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

31

6.

Deelvraag 4: Een lerende organisatie in het samenspel raad, college en ambtelijke organisatie

In dit hoofdstuk geven we antwoord op deelvraag 4 die gaat over ‘lerende organisatie’. Dit is een cruciaal onderwerp aangezien verandering begint met leren. Vanuit wetenschappelijke kennis weten we dat verandervermogen direct voortkomt uit het leervermogen binnen een systeem van interacties.

6.1

Conclusie

Hoe wordt, in het kader van de samenwerking tussen raad en college, invulling gegeven aan de ambitie om een lerende organisatie te zijn? De ambitie om een lerende organisatie te zijn, wordt in Horst aan de Maas breed gedragen en expliciet benoemd in zowel het hoofdlijnenakkoord als het collegeprogramma. Hierin wordt het belang van reflectie, kennisdeling en bijsturing onderstreept. Desondanks blijkt uit de praktijk dat deze ambitie nog onvoldoende vertaald wordt naar concrete en structurele handelingsopties binnen het samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie. Hoewel er initiatieven zijn zoals halfjaarlijkse reflectiemomenten en incidentele evaluaties, zijn deze vaak losstaand en niet ingebed in een overkoepelende leercultuur en leerstructuur. Het leren wordt niet voldoende op organisatie- of systeemniveau georganiseerd en aangestuurd. Hierdoor blijft het leereffect beperkt en ontbreekt de continue doorontwikkeling. De samenwerking tussen raad, college en ambtelijke organisatie wordt belemmerd door een gebrek aan onderlinge vertrouwen en een dynamiek die leidt tot ‘eilandvorming’. Deze versnippering zorgt ervoor dat leren vooral binnen de eigen geledingen plaatsvindt en niet structureel in het samenspel tussen de verschillende partijen.

Dit wordt versterkt door een cultuur waarin medewerkers zich onvoldoende veilig voelen om open te reflecteren en fouten als leermomenten te zien. De huidige situatie zet het leer- en verandervermogen binnen de gemeente sterk onder druk, waardoor het steeds lastiger wordt om nieuwe inzichten toe te laten en te vertalen naar verbeteringen in de praktijk. Daarin schuilt een groot risico dat de verschillende partijen in de driehoek de relevantie voor elkaar verliezen. De impulsen om met elkaar en van elkaar te leren zullen, indien dit gebeurt, alleen maar minder worden. Hoopgevend is dat er heel duidelijke en goede ambities liggen, dat is een eerste stap. Indien het Horst aan de Maas lukt om deze ambities uit te werken naar concrete samenhangende leeractiviteiten en daarnaast actief werkt aan de condities om leren te ondersteunen, zal er een enorme ontwikkelingsimpuls uitgaan voor het hele systeem. Samenwerking ontwikkelt zich direct mee.

6.2

Bevindingen ten aanzien van deelvraag 4: Lerende organisatie

Allereerst staan we stil bij de definities van en ambities voor ‘lerende organisatie’. Als definitie van organisatieleren gebruiken wij het volgende: ‘Het proces van kennisverwerving, creatie, opslag, gebruik en deling dat leidt tot een verandering in individueel en collectief denken of handelen’. 8 Dit proces van leren begint indien er binnen een systeem voldoende urgentie/aanleiding, pijn én tegelijkertijd veiligheid bestaan om te leren. Urgentie en pijn worden beleefd in Horst aan de Maas, veiligheid helaas bevreesd. Dit blokkeert het leren in grote mate. Daarnaast dienen de volgende condities in een systeem tot wasdom te komen: 1. Psychologische veiligheid om kwetsbaar te kunnen zijn en te leren, te kunnen delen waarmee geworsteld wordt en waarbij leidinggevenden een voorbeeld zijn; 2. Het continue werken aan je ‘backhand’, ‘blinde vlek’ (we checken altijd aannames); 3. Continue aandacht voor de groei van een fixed mindset naar growth mindset; 4. Risico’s nemen en fouten maken is normaal; 8 Argote & Miron-Spektor, 2011; Crossan et al., 1999

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

32

5. Actief leren van fouten (dialoog, continu verbeteren voorop); 6. Voortdurende constructieve feedback (dagelijks); 7. Dagelijkse reflectie op eigen handelen is de norm en wordt gestimuleerd; 8. Aandacht voor het leren verdragen en omgaan met het niet-weten; 9. Managers zijn er voor de mensontwikkeling en niet voor de inhoud; 10. Er is aandacht voor het vergroten van het persoonlijk leiderschap. Horst aan de Maas zet in op een cultuur waarin leren centraal staat, met aandacht voor reflectie, aanpassing aan veranderende omstandigheden en ruimte om fouten te maken. De ambitie om een lerende organisatie te zijn is uitgewerkt in het hoofdlijnenakkoord en het collegeprogramma. Hierin wordt het belang van structurele reflectie, kennisdeling en bijsturing benadrukt. Dit zien we ook terug in documenten rondom de organisatieontwikkeling. “We zijn een lerende organisatie. Blijven leren is ook het devies voor bestuurlijke vernieuwing. Er is geen eindpunt; we blijven verbeteren. Ieder halfjaar blikken we terug op de stappen die met elkaar hebben gezet; een moment van bewuste reflectie. Wat ging goed? Wat kan beter? Dat gesprek voeren we in een informele setting, bij voorkeur buiten de raadszaal.” (Uit: Horst aan de Maas – Collegeprogramma) In de ingezette organisatieontwikkeling wil de organisatie dat er nadrukkelijk een lerende organisatie wordt gecreëerd.

Dit blijkt uit de volgende citaten: "Fouten maken hoort erbij. We praten erover en leren ervan.". (Uit: V5 HadM boekje roadshow zonder afloop) "We blijven verbeteren en raken nooit uitgeleerd. We zijn nieuwsgierig, verkennen kansen, pionieren en kiezen voor creatieve, niet alleen maar voor de voor de hand liggende oplossingen.” (Uit: V5 HadM boekje roadshow zonder afloop) Het college benoemt haar ambitie rondom een lerende organisatie in de context van de bestuurlijke vernieuwing. Tegelijkertijd moet het ook onderdeel worden van de dagelijkse manier van werken in de organisatie: "Informatie over klanttevredenheid, medewerkerstevredenheid en effectiviteit/efficiëntie van onze werkprocessen zijn de input voor een programma van continue verbetering.” (Uit: Horst aan de Maas Collegeprogramma) We stellen vast dat deze ambities een groot deel van de condities voor een lerende organisatie betreffen. Dat is een sterk uitgangspunt. Ontwikkeling begint immers ook bij het expliciet maken waar je naartoe wilt bewegen. 6.2.1

Beperkte uitwerking ambities voor lerende organisatie in handelingsopties en leerstructuren

Om bovenstaande condities voor het zijn van een lerende organisatie te realiseren, is een concreet actieplan nodig met meetbare doelstellingen en duidelijke verantwoordelijkheden. Hoewel er afspraken zijn over bijvoorbeeld halfjaarlijkse reflectiemomenten en het betrekken van medewerkers bij ontwikkeltrajecten ontbreekt er een dergelijk actieplan dat deze ambities vertaalt naar dagelijkse praktijk. Er lijken wel initiatieven te zijn rondom leren, maar deze lijken veelal incidenteel en losstaand georganiseerd te worden. Rondom de raad zien we dat de griffie en de ambtelijke organisatie meerdere evaluatiemomenten hebben begeleid, hierdoor lijkt de raad gefaciliteerd te worden met een structuur om te evalueren en te leren. Een veelzeggende uitspraak in de presentatie rondom de organisatieontwikkeling lijkt ook van toepassing te zijn op het bereiken van de ambities van Horst aan de Maas als lerende organisatie. Daarin lezen we dat het duurzaam en gestructureerd leren en verbeteren een uitdaging is. Focus en sturing op de ambities met behulp van goede afspraken rondom het leren ontbreekt vooralsnog: "We werken keihard, zetten onze tanden in de meest uiteenlopende projecten en hollen vooruit. Ons ondernemende karakter helpt ons daarbij.

Maar in die snelheid missen we focus en sturing en vergeten we om goede afspraken te maken, terug te blikken en te leren." (Uit: V5 HadM boekje roadshow) Er wordt dan ook veel gezegd over het leren in Horst aan de Maas, maar voor zover wij weten is er geen plan of document die de leervisie, -interventies en – inspanningen in samenhang beschrijft. Dit plan is bij navraag niet aan ons verstrekt.

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

33

6.2.2

Leer- en verandervermogen staat ondanks heldere ambities onder druk

Het plan om leren onderdeel te maken van de dagelijkse praktijk moet samengevat, gelijk de condities, gericht zijn op het stimuleren van een open cultuur, het faciliteren van leertrajecten en het integreren van reflectiemomenten in de reguliere werkprocessen. Daarnaast is het belangrijk dat medewerkers elkaars manier van denken uitdagen, open vragen kunnen en durven stellen en werken in een context waarin fouten niet afgestraft worden maar gezien worden als kansen om te leren. Managers moeten het goede voorbeeld geven en met elkaar overeenkomen wat dit van hen vraagt, zodat de norm helder en ondubbelzinnig is. Wij zien echter dat, vanuit het gegeven dat de politieke klimaat conditie 1 zeer op de proef stelt (psychologische veiligheid), alle condities inmiddels onder druk staan. Daarbij heeft Horst ook nog eens last van de erfenissen uit het verleden. In Horst aan de Maas is er de afgelopen jaren veel gebeurd. Er vonden verschillende herindelingstrajecten plaats - hierboven al toegelicht - met bijkomende issues op rollen, plekken en professionalisering van werkprocessen vanuit één grotere organisatie. Er speelden meerdere integriteitskwesties, een windmolendossier met veel spanningen en confrontaties en een raad met de nodige wisselingen en conflicten. Mede daardoor ontstond er laag vertrouwen in het doeltreffend, doelmatig, en rechtmatig handelen van het college.

Wat vervolgens de dynamiek en samenwerking met en in de organisatie sterk beïnvloedt en er, in het kielzog daarvan, loyaliteitsissues ontstaan. Dit heeft bijgedragen aan wat wij duiden als ‘eiland-vorming’ in de dynamiek en het nog niet kunnen doorbreken van de eerdergenoemde eenzaamheid en het gevoel er alleen voor te staan. Op allerlei niveaus. We hebben tot zover nog geen ideeën gehoord hoe dit actief te doorbreken. Iedereen is zich ervan bewust dat er een investering nodig is op het open en constructief het gesprek aangaan. Dat de samenwerking op allerlei manieren en terreinen een andere invulling moet krijgen (getuige dit onderzoek) en er letterlijk meer gezamenlijkheid moet ontstaan. Lukt dit niet, dan komt leren binnen het gehele systeem beperkt op gang. De eiland-vorming heeft effect op het leren. Individueel en teamleren vindt misschien wel plaats maar inzichten vinden dan geen weg naar organisatieleren. Om dat te bereiken is er meer nodig. De wetenschappelijke inzichten over leren vertellen ons dat leren altijd plaatsvindt en ook ‘georganiseerd’ moet worden om de vruchten ervan te plukken. Dat betekent dat er op organisatieniveau (meer) structuren en instrumenten moeten komen om opgedane kennis en inzicht te ontsluiten naar het collectief. Zodat nieuwe gezamenlijke handelingsopties en perspectieven ontstaan en een systeem zich kan ontwikkelen.

We zien dat er vooral binnen de diverse geledingen reflectiemomenten worden georganiseerd en maar zeer beperkt tussen de geledingen. Structurele reflectiemomenten tussen raad, college en ambtelijke organisatie mag je, gezien het huidige samenspel, verwachten maar ontbreken. Veelzeggend is dat het windmolendossier uitgebreid is geëvalueerd binnen de ambtelijke organisatie, maar dat tot dit rekenkamer onderzoek een gezamenlijke reflectie met raad, college en ambtelijke organisatie niet heeft plaatsgevonden. De ambtelijke organisatie geeft aan het windmolendossier uitgebreid te hebben geëvalueerd, deze evaluatie is echter niet gedeeld met de raad en college. Dit geldt evenzeer voor de andere geledingen. Het gegeven dat het moeilijk blijkt om de condities voor een lerende organisatie te borgen en dat het leren niet voldoende op organisatieniveau gestructureerd wordt georganiseerd, draagt het gevaar van stilstand in zich. De situatie zorgt ervoor dat er zich in alle gelederen een ‘kramp’ heeft genesteld, waarmee er ook een kramp in het gehele systeem is ontstaan. Dit heeft als effect dat het leer- en verandervermogen binnen het systeem zeer onder druk staat en het vormen van nieuwe meningen (o.a. over elkaar), het aanleren van ander gedrag en het open vergaren van inzichten belemmerd wordt.

Daarin schuilt een gevaar waarvan iedereen zich latent bewust is, maar waar nog geen woorden aan gegeven zijn. Als wij dat wel doen geven we het volgende perspectief mee:

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

34

Hier doet zich wat ons betreft een belangrijk aspect gelden uit de leertheorie van Vygotsky9, namelijk: Mensen en systemen (zoals organisaties) ontwikkelen zich effectief als zij zich steeds weer opnieuw weten te ‘stretchen’ naar de zogenaamde zone van naaste ontwikkeling. Een te grote (ontwikkelings)vraag ineens leidt tot frustratie en verlamming, iets niet meer kunnen overzien, afhaken etc. Dat vraagt om steeds toelaten van nieuwe input en stukjes nieuwe kennis waarmee gewerkt kan worden. Als er geen mogelijkheden zijn om nieuwe input, kennis en inzichten toe te laten - bijvoorbeeld doordat giftige samenwerkingsdynamiek het échte gesprek en het oordeelsvrij uitwisselen van standpunten vanuit respect voor elkaar niet langer mogelijk is - stopt de duurzame doorontwikkeling en implodeert een systeem. Dan is het steeds minder mogelijk om het gat tussen bestaande kennis, inzicht en vaardigheid en de benodigde kennis, inzicht en vaardigheid te overbruggen. Taakbekwaamheid en -toegerustheid gaan achteruit. Het systeem wordt irrelevant en de partijen binnen het systeem verliezen de relevantie voor elkaar. Dit geldt evenzeer voor een onderwerp als ‘hoe werken we duurzaam effectief samen en geven we vorm aan bestuurlijke vernieuwing’, als voor vakmatige inhoudelijke ontwikkeling.

Het bovenstaande onderstreept het belang van meer aandacht voor (proces)interventies gericht op leren door het in gesprek brengen van de partijen en het naar boven brengen van de onderstroom. In de huidige situatie blokkeert dit en wordt het zicht op onderliggende gedachten en overtuigingen, frustraties, behoeftes vertroebeld. Wordt er steeds minder kennis, inzichten en meningen gedeeld of nieuwe aanvaard.

6.3

De praktijk: reflectie vanuit de twee casussen

In de casus IKC Weisterbeek toonden de raad en het college bereidheid om te leren, bijvoorbeeld door een participatief proces op te zetten na eerdere kritiek op de besluitvorming. Reflectiemomenten werden gehouden, maar waren vaak incidenteel en werden niet consistent opgevolgd. Dit belemmerde de transitie naar een volledig lerende organisatie. Het windmolendossier toont vergelijkbare uitdagingen. Hoewel reflectie en bijsturing in enkele themabijeenkomsten plaatsvonden, werd de input vaak beperkt gebruikt om structurele verbeteringen door te voeren. Het stilleggen van het project illustreerde de behoefte aan een meer geïntegreerde en proactieve benadering om te leren van fouten en spanningen te verminderen.

6.4

Het Droste- effect in het onderzoek

Tijdens het onderzoek van de rekenkamer bleek het niet mogelijk om gezamenlijk (college, raad en organisatie) naar de casussen te kijken en deze te onderzoeken. Terwijl er toch al een aantal maanden verstreken was.

9 Van der Veer, René, Continuum library of educational thought, Lev Vygotsky, Den Haag 2007

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

35

Bijlage 1: Bevindingen in casus IKC Weisterbeek In dit hoofdstuk verdiepen we op de casus IKC Weisterbeek. Voor een goed overzicht van de casus IKC Weisterbeek delen we allereerst een chronologisch overzicht van de casus in verhalende vorm. Vervolgens geven we langs de casus van IKC Weisterbeek inzicht in het samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie in de praktijk. Dit doen we op het niveau van de diverse aspecten uit het toetsingskader: Aspecten Doelen - Gedeelde ambitie en doelen, een helder handelingsperspectief Rollen en taken - Gedeeld en expliciet beeld van wat van wie wordt verwacht, formeel en informeel en regelmatig over gecommuniceerd Processen, werkafspraken en systemen. Een heldere werkwijze en gedocumenteerde werkprocessen en procedures en afspraken Interactie. Effectiviteit interpersoonlijke relaties, aandacht voor individu en collectief Lerende organisatie. In staat om aan te passen aan veranderende omstandigheden en zich te verbeteren, sfeer van ‘fouten maken mag’

Chronologische samenvatting van de casus IKC Weisterbeek: Hieronder delen we een chronologische samenvatting van de casus IKC Weisterbeek. Deel 1: Van eerste plannen tot de motie herhuisvesting (2018 – 2019) De gemeente Horst aan de Maas werkt in 2018 aan het Integraal Huisvestingsplan (IHP), waarin de toekomst van onderwijshuisvesting wordt bepaald. Dit proces loopt echter vertraging op door het ontbreken van een definitief kwaliteitskader, waardoor verdere besluitvorming wordt uitgesteld (6 februari 2018, RIB voortgang IHP). In de loop van 2018 en 2019 worden verschillende thema’s besproken, waaronder de staat van schoolgebouwen, capaciteitsvraagstukken en de relatie met andere maatschappelijke voorzieningen, zoals binnensportaccommodaties. De raad wordt hierover bijgepraat tijdens themabijeenkomsten (22 januari 2019, Themabijeenkomst raad IHP). Begin 2019 worden de problemen rondom OBS Weisterbeek steeds urgenter. De school verkeert in een slechte staat en de directie maakt zich zorgen over het tempo van de besluitvorming. Dit wordt in een brief van 26 februari 2019 aan de gemeente kenbaar gemaakt. Kort daarna besluit de gemeenteraad een motie aan te nemen voor de herhuisvesting van Weisterbeek (19 maart 2019, Motie herhuisvesting OBS Weisterbeek). Daarmee wordt de school een prioriteit binnen het IHP.

Deel 2: Vaststelling van het Integraal Huisvestingsplan (2019 – 2020) Na de aangenomen motie wordt er verder gewerkt aan het IHP, waarbij de plannen voor schoolhuisvesting worden aangescherpt. De gemeenteraad besluit om het IHP voor de periode 2020-2024 te bespreken, met als doel knopen door te hakken over de volgorde van investeringen (18 juni 2019, Raadsbesluit opiniërend bespreken IHP). In 2020 wordt duidelijk dat de ontwikkelingen in het centrum van Horst invloed zullen hebben op de onderwijsvoorzieningen. Er wordt gepleit voor een integrale benadering van stedelijke ontwikkeling, waarin scholen, wonen en maatschappelijke functies samenhangend worden aangepakt (21 januari 2020, Motie Integrale ontwikkeling centrum Horst). Tijdens een themabijeenkomst in juni 2020 worden de stand van zaken, financiële consequenties en planning van het IHP besproken. Er is sprake van een actualisatie op basis van nieuwe leerlingprognoses en wijzigingen in het ruimtelijk beleid (23 juni 2020, RIB actualisatie IHP). Uiteindelijk wordt op 15 december 2020 het IHP 2020-2035 definitief vastgesteld door de gemeenteraad. Dit betekent dat de plannen voor IKC Weisterbeek officieel onderdeel worden van het beleid. Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

36

Deel 3: Ontwikkeling van plannen voor nieuwbouw op de bestaande locatie (2021 – 2022) Na de vaststelling van het IHP wordt gewerkt aan de daadwerkelijke uitvoering van de plannen. In maart 2021 wordt tijdens een themaraad specifiek gekeken naar Horst-West en Weisterbeek. Daarbij worden ruimtelijke mogelijkheden en de impact op de wijk besproken. Later in 2021 wordt een participatietraject opgezet om belanghebbenden te betrekken bij de uitwerking van de plannen (21 oktober 2021, Themaraad participatie Horst – West en Weisterbeek). In januari 2022 vindt een themabijeenkomst plaats waarin de locatiekeuze en de gevolgen voor de omgeving worden toegelicht. De participatieresultaten worden verzameld en verwerkt in een raadsinformatiebrief (18 januari 2022, RIB info participatieproces Weisterbeeklocatie). Dit leidt tot een formeel besluit van de gemeenteraad op 8 maart 2022 om krediet beschikbaar te stellen voor de nieuwbouw van IKC Weisterbeek op de bestaande locatie. Met deze goedkeuring lijkt de herhuisvesting concreet te worden. Deel 4: Twijfels over de bestaande locatie en zoektocht naar een alternatief (2022 – 2023) Na het raadsbesluit ontstaan er echter twijfels over de haalbaarheid van de nieuwbouw op de bestaande locatie. In de loop van 2022 wordt duidelijk dat de ambities voor Weisterbeek niet volledig gerealiseerd kunnen worden op de huidige plek.

Er is sprake van ruimtegebrek, beperkte uitbreidingsmogelijkheden en knelpunten rondom parkeren en groenvoorzieningen. Tijdens een themaraad in december 2022 wordt besproken dat een nieuwe locatie wellicht een betere oplossing biedt. De raad neemt hierover een motie aan. In april 2023 wordt dit verder onderbouwd in een raadsinformatiebrief, waarin de gemeente aangeeft een alternatief te onderzoeken (18 april 2023, RIB actualisatie IHP). In juni 2023 wordt officieel besloten om IKC Weisterbeek te verplaatsen naar een nieuwe locatie ‘Aan de Kabroeksebeek’. Dit wordt gepresenteerd als onderdeel van een brede gebiedsontwikkeling, waarin naast de school ook woningbouw en een groene leefomgeving worden gerealiseerd (20 juni 2023, RIB nieuwe locatie IKC Weisterbeek). Deel 5: Definitieve vaststelling en start bouw (2024) Na de locatiebeslissing wordt gewerkt aan de verdere uitwerking van het plan. In februari 2024 wordt een definitief schetsontwerp gepresenteerd. Daarnaast wordt de gemeenteraad gevraagd om een aanvullend krediet van €2.140.000, vanwege stijgende bouwkosten en een grotere groei van het aantal leerlingen dan eerder voorzien. Ook wordt er €840.000 beschikbaar gesteld voor bewegingsonderwijs (6 februari 2024, Raadsbesluit aanvullend krediet OKC Weisterbeek). Naast de financiële aspecten wordt ook gekeken naar verkeersmaatregelen.

Er wordt een plan goedgekeurd voor de aanleg van een rotonde en een veilige oversteekroute voor schoolkinderen bij de nieuwe locatie (6 februari 2024, Raadsbesluit veilige oversteek kruispunt Westsingel-Schoolstraat). Op 10 september 2024 stelt de gemeenteraad het gewijzigde bestemmingsplan voor Aan de Kabroeksebeek vast. Hiermee is de laatste juridische hobbel genomen (10 september 2024, Raadsbesluit gewijzigd vaststellen BP Aan de Kabroeksebeek). Momenteel werkt de gemeente aan het bouwrijp maken van de locatie. De verwachting is dat de daadwerklijke start van de bouw van IKC Weisterbeek op 1 april 2025 start. Aan het einde van dit hoofdstuk staat een specifiekere chronologie per gedeeld document.

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

37

Bevindingen in het samenspel raad, college en ambtelijke organisatie in de casus IKC Weisterbeek In de casus IKC Weisterbeek zijn verschillende stappen ondernomen om de samenwerking tussen de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie te verbeteren. Deze stappen passen binnen de vier doelen van bestuurlijke vernieuwing in Horst aan de Maas. De stappen zijn: 1 Themabijeenkomsten en informele overlegmomenten De gemeente heeft thema-avonden en informele overleggen geïntroduceerd als werkvorm om het gesprek tussen raad, college en ambtelijke organisatie te versterken. In deze bijeenkomsten werd de gemeenteraad geïnformeerd over de voortgang van het Integraal Huisvestingsplan (IHP) en de plannen voor IKC Weisterbeek. De bijeenkomsten waren bedoeld om buiten de politieke arena inhoudelijke discussies te voeren, zodat besluiten beter voorbereid konden worden. 2 Stapsgewijze besluitvorming met tussentijdse updates Het college en de ambtelijke organisatie hebben geprobeerd om de gemeenteraad tussentijds op de hoogte te houden via raadsinformatiebrieven en actualisaties van het IHP (23 juni 2020, 18 april 2023). De raad kreeg regelmatig updates over de planning, financiële aspecten en locatiekeuzes. Dit had als doel om de raad vroegtijdig te laten aanhaken bij strategische thema’s en de controlefunctie te versterken.

3 Participatie en betrokkenheid van stakeholders De gemeente betrok inwoners en belanghebbenden actief bij de planvorming. Er werd een participatietraject opgezet om bewoners en betrokken partijen inspraak te geven over de locatie en inrichting van IKC Weisterbeek (18 januari 2022, RIB info participatieproces Weisterbeeklocatie). Dit heeft bijgedragen aan meer begrip tussen de ambtelijke organisatie en de gemeenteraad, door een breder gedragen besluitvorming. 4 Flexibiliteit en aanpassingsvermogen in besluitvorming Een cruciale stap in het proces was de heroverweging van de locatie in 2023. Oorspronkelijk was het plan om de school op de bestaande locatie te vernieuwen, maar in de loop van de uitvoering werd duidelijk dat dit niet haalbaar was (20 juni 2023, RIB nieuwe locatie IKC Weisterbeek). Dit leidde tot een besluit om de locatie te verplaatsen naar Aan de Kabroeksebeek, waarmee de gemeente liet zien dat ze kon bijsturen op basis van nieuwe inzichten. 5 Verbetering van financiële onderbouwing en transparantie In 6 februari 2024 werd een aanvullend krediet aangevraagd vanwege stijgende kosten en een groter aantal leerlingen. De ambtelijke organisatie zorgde hierbij voor een onderbouwd en transparant raadsvoorstel, passend bij de bestuurlijke ambitie om helder en professioneel bestuur te voeren.

Door deze stap werd de gemeenteraad beter in staat gesteld om haar kaderstellende rol in te vullen. Uit de casus IKC Weisterbeek blijkt een redelijk goed samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie. “Bij IKC Weisterbeek was er een goede samenwerking, waarbij de portefeuillehouder tijdig en volledig informatie verschafte. Bij IKC Weisterbeek werd de raad goed meegenomen in het proces, waardoor er minder vragen ontstonden”. Hierbij helpt de aard van het dossier mee “Scholen worden door iedereen als belangrijk gezien” De ambtelijke organisatie pakt haar rol professioneel op en informeert de raad goed over de voortgang, zowel via de formele wegen als via informele themabijeenkomsten. Op onderdelen kunnen er vragen gesteld worden bij de effectiviteit van het samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie: • De keuze voor nieuwbouw op de bestaande locatie bleek achteraf onrealistisch, waardoor er later alsnog een alternatief moest worden gezocht. Dit laat zien dat de initiële besluitvorming mogelijk niet sterk genoeg onderbouwd was. Hierin zijn de raad, het college en de ambtelijke organisatie wellicht aan de voorkant niet scherp genoeg geweest. Dit is tegelijkertijd achteraf makkelijk oordelen.

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

38

•

Er gaat een relatief lange periode tussen de eerste zorgen vanuit de school en ouders over het huisvestingsplan waarbij in de brief van de school al wordt benoemd dat nieuwbouw hun voorkeur heeft en de uiteindelijke keuze om voor nieuwbouw te gaan.

De volgende succesfactoren worden genoemd in de casus IKC Weisterbeek: • De rolinvulling van de betreffende wethouder. Raad, college en ambtelijke organisatie geven aan dat de verantwoordelijk wethouder in staat is om te verbinden met de raad en hen tussentijds goed meeneemt. Het college geeft hierbij aan dat er soms ook informatie bewust niet wordt gedeeld (denk aan beoogde bouwlocaties, vanwege het prijsopdrijvende effect), maar dat dit dan expliciet wordt uitgelegd en over het algemeen wordt geaccepteerd door de raad. • Er is gewerkt met een stuurgroep bestaande uit de belangrijkste spelers op het dossier “Voor Weisterbeek hebben we voor het eerst met een stuurgroep gewerkt, wat zo goed beviel dat het een nieuwe vaste werkwijze is geworden. De stuurgroep bestaat uit het onderwijsbestuur, de gemeente, kinderopvang en andere betrokken partijen”

Chronologie casus IKC Weisterbeek langs brondocumentatie •

•

•

•

•

•

•

•

•

•

6 februari 2018 – RIB voortgang IHP Rapportage over de voortgang van het IHP. Er is enige vertraging ontstaan bij het vaststellen van het kwaliteitskader, wat de uitvoering van het plan vertraagt. 27 augustus 2018 – RIB analyse binnensportaccommodaties en IHP Analyse van de binnensportaccommodaties in relatie tot het IHP. Er wordt geconcludeerd dat de capaciteit onder druk staat en er knelpunten zijn in de spreiding van de sportvoorzieningen. 22 januari 2019 – Bijlage Themabijeenkomst raad IHP Bijlage bij een themabijeenkomst waarin de gemeenteraad wordt geïnformeerd over de lopende huisvestingsprojecten. Er wordt aandacht besteed aan financiële aspecten en geplande renovaties/nieuwbouw. 22 januari 2019 – Presentatie Themabijeenkomst raad IHP Overzichtspresentatie waarin de gemeenteraad wordt bijgepraat over de voortgang en uitdagingen binnen het IHP, met nadruk op prioritering van projecten. 26 februari 2019 – Brief OBS Weisterbeek zorgen over voortgang OBS Weisterbeek uit zorgen over de voortgang van de plannen voor nieuwbouw of renovatie. De school benadrukt de urgentie vanwege de huidige staat van het gebouw. 19 maart 2019 – Motie herhuisvesting OBS Weisterbeek aangenomen De gemeenteraad neemt een motie aan die oproept om prioriteit te geven aan de herhuisvesting van OBS Weisterbeek, vanwege de verslechterde staat van het huidige schoolgebouw.

19 maart 2019 – Motie herhuisvesting OBS Weisterbeek niet aangenomen Een alternatieve motie over de herhuisvesting wordt door de gemeenteraad niet aangenomen. Dit voorstel bevatte andere randvoorwaarden voor de financiering en planning. 18 juni 2019 – Raadsbesluit opiniërend bespreken IHP 2020-2024 De gemeenteraad besluit om het IHP 2020-2024 opiniërend te bespreken. Er wordt gekeken naar prioriteiten en de haalbaarheid van geplande investeringen. 21 januari 2020 – Motie Integrale ontwikkeling centrum Horst De gemeenteraad dient een motie in om de ontwikkeling van het centrum van Horst integraal te benaderen. Dit heeft invloed op ruimtelijke ordening, waaronder onderwijshuisvesting. 23 juni 2020 – Presentatie gemeente themabijeenkomst IHP Tijdens een themabijeenkomst wordt de gemeenteraad bijgepraat over de status van het IHP. Er wordt besproken welke projecten doorgaan en welke financiële uitdagingen er zijn. 23 juni 2020 – Managementsamenvatting Themabijeenkomst raad IHP Samenvatting van de belangrijkste punten uit de themabijeenkomst. Hierin worden de planning, kosten en knelpunten van de onderwijshuisvesting toegelicht.

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

39

•

•

•

•

•

•

•

•

• •

• •

•

•

•

•

23 juni 2020 – RIB actualisatie Integraal Huisvestingsplan Onderwijs Het IHP wordt geactualiseerd op basis van nieuwe leerlingprognoses en wijzigingen in het ruimtelijk beleid. Dit leidt tot aanpassingen in de planning van schoolhuisvesting. 7 juli 2020 – Projectenrapportage bij jaarverantwoording 2019 Jaarlijkse terugblik op de investeringsprojecten van de gemeente, inclusief onderwijshuisvesting. Hierin wordt de financiële realisatie van het IHP geëvalueerd. 7 juli 2020 – Raadsbesluit bijlage 1. Kadernota 2022 beleidsmatige ontwikkelingen per programma Beleidsmatige ontwikkelingen en financiële scenario’s per programma. Hierin wordt besproken hoe de huisvesting van scholen past binnen de begroting voor 2022. 15 december 2020 – Raadsbesluit vaststelling IHP De gemeenteraad stelt het IHP 2020-2035 definitief vast. Hierin worden prioriteiten, financiering en het uitvoeringsprogramma vastgelegd. 30 maart 2021 – Presentatie Themaraad Horst – West en Weisterbeek Tijdens een themaraad worden de plannen voor Horst-West en Weisterbeek besproken. Er wordt aandacht besteed aan de toekomstige huisvesting van scholen in dit gebied. 6 juli 2021 – Projectenrapportage bij jaarverantwoording 2020 Een terugblik op de voortgang van gemeentelijke projecten in 2020. Er wordt gerapporteerd over de ontwikkelingen in het onderwijshuisvestingsprogramma.

21 oktober 2021 – Presentatie Themaraad participatie Horst – West en Weisterbeek Overzicht van het participatietraject rondom de herontwikkeling van Horst-West en de toekomstige locatie van IKC Weisterbeek. 18 januari 2022 – Presentatie Themabijeenkomst Weisterbeeklocatie Presentatie over de locatiekeuze voor IKC Weisterbeek. Er worden verschillende scenario’s besproken voor de herontwikkeling. 18 januari 2022 – RIB info participatieproces Weisterbeeklocatie Rapportage over hoe belanghebbenden zijn betrokken bij de besluitvorming over de locatie van IKC Weisterbeek. 8 maart 2022 – Raadsbesluit herontwikkeling en kredietaanvraag Weisterbeeklocatie De gemeenteraad keurt een krediet goed voor de nieuwbouw van IKC Weisterbeek op de bestaande locatie. Later wordt dit plan herzien. 20 december 2022 – De raad neemt een motie aan over een alternatief plan voor het IKC op een andere locatie. 5 juli 2022 – Projectenrapportage bij jaarverantwoording 2021 Overzicht van de voortgang en financiële status van projecten uit 2021, waaronder de herontwikkeling van Weisterbeek. 20 juni 2023 – RIB nieuwe locatie IKC Weisterbeek als onderdeel brede gebiedsontwikkeling Besluit om IKC Weisterbeek te verplaatsen naar de locatie ‘Aan de Kabroeksebeek’ vanwege ruimtegebrek op de oorspronkelijke plek.

6 februari 2024 – Raadsbesluit aanvullend krediet OKC Weisterbeek Vanwege groeiende leerlingaantallen en prijsindexering wordt het beschikbare krediet verhoogd met €2.140.000. Daarnaast wordt €840.000 vrijgemaakt voor bewegingsonderwijs. 6 februari 2024 – Raadsbesluit veilige oversteek kruispunt Westsingel-Schoolstraat en verbinding De Afhang naar centrum Goedkeuring van verkeersmaatregelen, waaronder een rotonde en een veiligere oversteekroute voor schoolkinderen bij IKC Weisterbeek. 10 september 2024 – Raadsbesluit gewijzigd vaststellen BP Aan de Kabroeksebeek Definitieve vaststelling van het bestemmingsplan, waarmee de bouw van IKC Weisterbeek en de omliggende woningbouw officieel doorgang kunnen vinden.

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

40

Bijlage 2: Bevindingen in casus windmolendossier Voor een goed overzicht van het windmolendossier delen we allereerst een chronologisch overzicht van de casus in verhalende vorm. Vervolgens geven we langs het windmolendossier inzicht in het samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie in de praktijk. Dit doen we op het niveau van de diverse aspecten uit het toetsingskader:

Chronologische samenvatting van het windmolendossier: het verhaal van het geplande windmolenpark van Horst aan de Maas: een reis van ambitie naar stilstand Deel 1: Vaststelling KODE en start gebiedsverkenning (2020 - 2021) Op 15 december 2020 stelt de gemeenteraad het Kader Opwekking Duurzame Elektriciteit (KODE) vast. Dit document vormt de basis voor toekomstige ontwikkelingen op het gebied van duurzame energieopwekking, waaronder de mogelijke plaatsing van windturbines. Vanaf maart 2021 tot november 2021 wordt een gebiedsverkenning uitgevoerd. Tijdens dit proces worden belanghebbenden in de twee verkenningsgebieden betrokken. Uit de gebiedsverkenning blijkt dat er binnen de omgeving verschillende standpunten bestaan over de mogelijke komst van windturbines. Wel wordt vanuit de omgeving aangegeven dat eventuele ontwikkelingen in samenhang moeten worden gezien met andere opgaven, zoals leefbaarheid. In december 2021 besluit de gemeenteraad om de gebiedsverkenning verder te verdiepen en verbreden. Voor het gebied A73-Maaslijn betekent dit het opstellen van een integrale visie en een haalbaarheidsstudie naar mogelijke windenergieprojecten en hun ontwikkelstrategie. Deel 2: Plannen voor A73-Maaslijn concretiseren, impact wordt duidelijk (2022 - 2023) Gedurende 2022 worden de plannen voor het gebied A73-Maaslijn concreter.

In juni 2022 levert Arcadis de conceptresultaten van een milieutechnische analyse op. Dit rapport brengt de mogelijke effecten van windturbines in beeld en dient als basis voor verdere besluitvorming. Op 16 mei 2023 wordt de regierol over het dossier overgedragen van de provincie Limburg naar de gemeente Horst aan de Maas. Hierdoor krijgt de gemeente zelf de bevoegdheid om beslissingen te nemen over de ontwikkeling van windenergie binnen haar grondgebied. In de politiek en samenleving groeit de aandacht voor het dossier. Er ontstaan vragen over de impact van de plannen en de maatschappelijke acceptatie ervan. Informatieavonden en raadsbijeenkomsten worden georganiseerd om inwoners en stakeholders te informeren en hun zorgen te horen. Deel 3: De gemeenteraad scherpt het proces aan (juli - oktober 2023) Op 11 juli 2023 neemt de gemeenteraad een geamendeerd besluit over de plannen rond A73-Maaslijn. Hierin wordt: • Besloten om een onafhankelijke milieueffectrapportage (MER) op te laten stellen. • De randvoorwaarden voor eventuele ontwikkelingen scherper geformuleerd, met specifieke aandacht voor de verdeling van opbrengsten en milieueffecten. Op 24 oktober 2023 vindt een interpellatiedebat plaats over het dossier. De gemeenteraad stelt kritische vragen aan wethouder Kuipers over de juridische consequenties van het proces en de eerder gedane uitspraken.

Tijdens dezelfde vergadering wordt een motie van afkeuring aangenomen, waarin het handelen van de wethouder in dit dossier wordt afgekeurd. Een motie van wantrouwen wordt ingediend, maar behaalt geen meerderheid. Deel 4: De gemeenteraad besluit het proces stil te zetten (november 2023) Op 7 november 2023 neemt de gemeenteraad een besluit om het proces rond de ontwikkeling van windturbines in het A73-Maaslijn-gebied voor onbepaalde tijd stil te zetten. De middelen die eerder waren gereserveerd voor verdere planontwikkeling worden teruggestort in de algemene reserve. Daarnaast wordt een amendement ingediend om eerst een extra juridisch advies in te winnen over de mogelijkheid om het proces te stoppen, maar dit voorstel wordt niet aangenomen. Met dit besluit komt er een tijdelijke pauze in de ontwikkeling van windturbines in het gebied A73Maaslijn. De toekomst van het project blijft afhankelijk van verdere besluitvorming binnen de gemeenteraad.

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

41

Bevindingen in het samenspel raad, college en ambtelijke organisatie in het windmolendossier Verbeterstappen in samenspel raad, college en ambtelijke organisatie binnen Windmolendossier Om te komen tot een beter samenspel tussen de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie zijn verschillende stappen ondernomen. In de praktijk blijken deze stappen niet het gewenste effect te hebben gesorteerd. 1.

2.

3.

Vaststellen gezamenlijke ambitie: met de vaststelling van KODE (Kader Opwekking Duurzame Elektriciteit) is er met breed draagvlak vanuit de raad een ambitie vastgesteld. Dat is een mooi voorbeeld van de kaderstellende rol van de gemeenteraad. In de praktijk heeft dit echter juist ook het samenspel op spanning gezet. Feitelijk is het college blijven lopen op haar politieke opdracht. Het heeft relatief lang geduurd voordat deze politieke opdracht is heroverwogen. Hierin heeft meegespeeld dat er juist vanuit een politieke ambitie werd gehandeld. Uitvoeren gebiedsverkenning en participatie: de gemeente heeft een brede gebiedsverkenning uitgevoerd waarin belanghebbenden, zoals inwoners en ondernemers, zijn geraadpleegd. De raad gaf opdracht om de verkenning te verdiepen en een integrale visie op te stellen. Er werd een milieutechnische analyse uitgevoerd door Arcadis, waarbij de impact van windturbines in beeld werd gebracht. In de praktijk werden participatie-inspanningen politiek speelveld, onafhankelijke rapportages gepolitiseerd. Hierdoor verdween een gezamenlijk fundament om het gesprek te voeren. De informatievoorziening vanuit de ambtelijke organisatie richting de raad was over het algemeen op orde. Het beeld vanuit de raad is dat sommige informatie laat werd gedeeld of onvolledig. De praktijk is dat het windmolendossier een zeer complex dossier is.

Wij beoordelen de gemeente Horst aan de Maas (ondanks de fusies) als een relatief kleine gemeente, waardoor specialistische kennis niet altijd aanwezig is. Op basis van de informatievoorziening constateren wij dat de informatievoorziening in dit dossier voldoende is gegeven de complexiteit van het dossier. Ons valt vooral op dat er stevige consequenties gehangen wordt aan gebrekkige informatievoorziening. Dit blijkt ook uit het volgende citaat: "11 juli hebben we duidelijk gevraagd of op basis van draagvlak en/of gezondheidsaspecten het plan gestopt kan worden, daarop was uw antwoord JA, terwijl uit het rapport nu blijkt Niet te kunnen. Heeft u hier bewust staan liegen?" (Uit: 00A Verzoek op interpellatie) Uit aanvullende rapporten kunnen altijd nieuwe inzichten ontstaan. In de raad lijkt hier weinig ruimte voor te zijn getuige het citaat. Wellicht was het politiek slim om deze bewoording te kiezen, om een constructief debat te voeren helpt het niet, omdat te snel de kaart van liegen te spelen. Er zijn initiatieven genomen om informelere bijeenkomsten te organiseren. De dynamiek binnen Horst aan de Maas maakt dat deze bijeenkomsten het onmogelijk maken om stevige inhoudelijke gesprekken te voeren waarin informatie rijk is te delen. In de praktijk ontstond er wantrouwen tussen raad, college en ambtelijke organisatie.

Meer informatie leidde in de praktijk veelal tot meer vragen en meer wantrouwen. Het is niet gelukt om deze dynamiek te keren in het windmolendossier. “Het windmolendossier heeft echter een deuk geslagen in de samenwerking tussen de raad en het college.” Een positief voorbeeld van de informatievoorziening in het dossier is de bespreking van gezondheidsaspecten tijdens de bijeenkomst in juni 2023, waarbij duidelijke en toegankelijke informatie werd gepresenteerd. Dit zorgde voor een constructieve discussie tussen stakeholders en liet zien dat effectieve communicatie mogelijk is bij een goed voorbereid proces. Besluiten over iets dat niet duidelijk is, is immers een moeilijke taak. Toch ervaren sommige raadsleden regelmatig dat essentiële informatie te laat beschikbaar komt. Bijvoorbeeld, tijdens de besluitvorming in juli 2023 over amendementen en moties over de windturbines bleek, dat juridische implicaties pas kort voor de stemming volledig werden gedeeld. Deze vertraging bemoeilijkte het kaderstellend optreden van de raad.

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

42

"Helaas is dit niet de eerste keer dat de raad onjuist of onvolledig wordt geïnformeerd door een collegelid. Hoe kan worden voorkomen dat de raad verkeerde of onvolledige informatie krijgt in de toekomst?" (Uit: 00A Verzoek om interpellatie) Documentatie zoals rapporten en juridische adviezen wordt formeel beschikbaar gesteld, maar is niet altijd makkelijk toegankelijk of volledig afgestemd op de behoeften van raadsleden. Uit de beantwoording van vragen door Hekkelman advocaten in oktober 2023 blijkt dat juridische informatie complex en niet altijd direct toepasbaar was voor beleidsmakers. Hiervoor was meer ondersteuning voor de ambtelijke organisatie nodig geweest. “Bij het windmolendossier werd volledige informatie verstrekt, maar niet altijd de informatie die men wilde horen.” 4.

5.

Na een dynamisch traject heeft de raad haar kaders aangepast en het windmolendossier stilgelegd. Voor sommige partijen was deze stap willicht onwenselijk, maar in de praktijk is dit wel de meeste effectieve stap geweest om het samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie weer te normaliseren. In beleidsstukken en raadsinformatiebrieven wordt gesproken over het belang van reflectie en een gezamenlijke aanpak, zoals in rapportages over participatie en besluitvorming (bijvoorbeeld: RIB Gebiedsvisie A73-Maaslijn). Themabijeenkomsten en klankbordgroepen worden ingezet om reflectie en communicatie te bevorderen. Echter, er zijn spanningen zichtbaar in hoe deze een vast onderdeel zijn van de werkwijze. In sommige rapportages wordt gesproken over gemiste kansen voor tijdige en open communicatie, wat vertrouwen en samenwerking kan schaden. Zo bleek bijvoorbeeld uit vragen van raadsfracties dat informatie niet altijd op tijd beschikbaar was voor goede besluitvorming (document: 230627 Vragen CDA).

Beoordeling effectiviteit samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie binnen windmolendossier Uit bovenstaande bevindingen is de conclusie te trekken dat de effectiviteit van het samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie zeer beperkt was. De belangrijkste redenen hiervoor zijn: • Verslechtering van het onderlinge samenspel: De wijze van omgang tussen raad, college en ambtelijke organisatie is op een gegeven moment niet meer respectvol geweest. Er was sprake van wantrouwen, een normaal gesprek werd onmogelijk gemaakt. De aangenomen motie van afkeuring geeft aan dat de samenwerking ernstig onder druk stond. Samenwerking en vertrouwen zijn ernstig onder druk komen te staan, vooral bij cruciale beslissingen zoals locatiekeuzes en financiering. “Het komt regelmatig voor dat afwijkende meningen niet worden geaccepteerd door bepaalde raadsleden”. •

•

•

Onvoldoende inschatting van politieke en maatschappelijke gevoeligheid: De gevoeligheid in de samenleving en de politieke gevoeligheid binnen de raad zijn vooraf onvoldoende herkend en erkend door alle geledingen. De weerstand onder inwoners en de felle politieke discussies in de raad hadden eerder onderkend moeten worden, zodat het proces anders had kunnen worden ingericht. Hierin heeft zowel raad, college als ambtelijke organisatie een verantwoordelijkheid. Late heroverweging van de politieke opdracht: De gemeenteraad heeft laat de opdracht om via het project A73Maaslijn uitvoering te geven aan KODE heroverwogen. Dit leidde ertoe dat er lang werd vastgehouden aan een proces dat uiteindelijk niet meer haalbaar bleek. Het besluit om het proces stil te zetten kwam pas nadat de spanningen waren opgelopen, terwijl eerder signalen uit de samenleving hier al op wezen. Kritiek op het college werd vaak aangevoerd, maar leidde niet altijd tot concrete bijsturing vanuit de raad. De raad had moeite om effectief op te treden als spreekbuis voor inwoners, wat zichtbaar werd in de spanning tussen belanghebbenden en beleidsmakers. De hoog oplopende emoties in dit dossier en dreiging van actie- en lobbygroepen droegen daarnaast niet bij aan een open en constructief debat en een transparante en behoorlijke belangenafweging.

Het lijkt erop dat actie- en lobbygroepen de raad uiteen hebben kunnen spelen. Tijdens verschillende raadsvergaderingen werden voorstellen intensief besproken, wat wijst op een actieve betrokkenheid bij besluitvorming. Deze stevige betrokkenheid leidde tot veel vragen, lange vergaderingen en weinig ontspannende momenten.

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

43

“Veel werd op details gestuurd in plaats van de grote lijnen. Een voorbeeld hiervan was een vergadering waarin meer dan 100 vragen werden gesteld, waardoor de kwaliteit van het debat onder druk kwam te staan.” •

Het college lijkt weinig te hebben gedaan om te depolitiseren. De verantwoordelijk portefeuillehouder is vooral op de inhoud van de politieke opdracht gaan lopen en lijkt minder oog te hebben gehad om een gedragen proces te creëren. Er is binnen het college te weinig vanuit gezamenlijkheid naar het windmolendossier: “Er is te weinig collegiaal gehandeld, zowel richting de raad als de inwoners.”

•

•

De ambtelijke organisatie is verantwoordelijk voor het bieden van beleidsinhoudelijke ondersteuning aan zowel het college als de raad. De ambtelijke organisatie heeft een ondersteunende rol gespeeld, maar lijkt onvoldoende voorbereid op het faciliteren van complexe besluitvormingsprocessen zoals in deze casus. Partijen spreken elkaar wel aan op verantwoordelijkheden, bijvoorbeeld via interpellaties en moties, zoals zichtbaar in het document over de aangenomen motie van afkeuring. Echter, deze momenten gingen vaak gepaard met conflicten en een gebrek aan vertrouwen, wat suggereert dat aanspreekbaarheid niet altijd constructief wordt toegepast. Het vermoeden bestaat bij de onderzoekers dat er niet altijd de wil en de competentie was om vanuit de schoenen en het belang van de ander te denken om vervolgens na te denken hoe de brug geslagen kon worden naar de ander. Of en hoe beide perspectieven naast elkaar konden en mogen bestaan. Partijen spreken elkaar weinig aan op gedrag. “Een inspreker die voor windmolens was, werd op een manier behandeld die als beschamend werd ervaren. Er was geen correctiemechanisme om dit gedrag bij te sturen.”

Leerpunten voor een beter samenspel tussen gemeenteraad, college en ambtelijke organisatie 1. Vroegtijdige en realistische inschatting van politieke en maatschappelijke gevoeligheid: • Politieke en maatschappelijke impact moet eerder worden geanalyseerd en besproken, zodat het proces hierop kan worden aangepast. • Er moet worden voorkomen dat ambities uit een beleidsdocument (zoals KODE) zonder bijstelling worden doorgezet terwijl er fundamentele bezwaren zijn in de samenleving. 2. Tijdige en gestructureerde politieke reflectie: • De gemeenteraad heeft tussentijds reflecteren op de haalbaarheid en wenselijkheid van beleid, in plaats van pas in een late fase bij te sturen. • Dit kan door in een vroeg stadium scenario’s te bespreken en openlijker te praten over risico’s en maatschappelijke weerstand. 3. Respectvolle en constructieve samenwerking • Er moeten heldere afspraken worden gemaakt over hoe gemeenteraad, college en ambtelijke organisatie met elkaar omgaan in gevoelige dossiers. • Wantrouwen en polarisatie moeten worden voorkomen door meer transparantie in het proces en openheid over dilemma’s. 4. Betere participatie met de samenleving • Er moet van meet af aan een participatiestrategie zijn die verder gaat dan alleen informatiebijeenkomsten.

• Het ophalen van signalen uit de samenleving moet niet alleen een verplicht onderdeel van het proces zijn, maar ook een manier om tijdig problemen te signaleren en alternatieven te verkennen. “Ondanks de spanningen zijn er ook positieve resultaten behaald, zoals een verbeterde samenwerking binnen de oppositie en een groter besef van het belang van participatie.” We sluiten af met een citaat van een collegelid waarmee we het interview met het college afrondden. We kunnen deze analyse slechts onderstrepen: “Als we vanaf het begin duidelijke rollen hadden vastgesteld, was het proces beter verlopen. Nu ging het zijn eigen leven Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

44

leiden en ontstond er een soort schijnproces binnen de raad. Als college hadden we het proces moeten faciliteren, terwijl de raad de kaders had moeten stellen. De uitkomst was misschien hetzelfde geweest, maar het proces was dan beter geweest.”

Chronologie windmolendossier langs brondocumentatie •

•

•

•

•

•

•

•

• •

•

•

• • • •

15 december 2020 – Vaststelling KODE (Kader Opwekking Duurzame Elektriciteit) De gemeenteraad stelt KODE vast als beleidskader voor duurzame elektriciteitsopwekking. Een amendement van de VVD om windturbines uit te sluiten, wordt niet aangenomen. 18 mei 2021 – RIB Update voortgang KODE Een raadsinformatiebrief (RIB) informeert over de voortgang van KODE. De brief benoemt de voortgang en juridische aspecten rond duurzame elektriciteitsopwekking. 21 december 2021 – Vaststelling Gebiedsverkenning KODE De gemeenteraad besluit verder te gaan met de gebiedsverkenning voor windenergie. Een amendement om extra zoekgebieden toe te voegen wordt niet aangenomen. Een motie om de participatie in de gebiedsverkenning te intensiveren, wordt aangenomen. september 2022 – RIB Proces Gebiedsvisie A73-Maaslijn Deze RIB beschrijft het proces om de haalbaarheid van windmolens in het A73-Maaslijn-gebied te verkennen. Er wordt melding gemaakt van een milieueffectrapportage (MER) en participatiemomenten. 3 november 2022 – Informatieavond A73-Maaslijn voor raadsleden Een bijeenkomst waarin raadsleden worden geïnformeerd over de lopende onderzoeken en de mogelijke impact van windturbines in het gebied. 14 maart 2023 – RIB Voortgang A73-Maaslijn De gemeenteraad ontvangt een update over het winddossier, waarin wordt ingegaan op de technische en juridische aspecten en de noodzaak van verdere milieustudies.

16 mei 2023 – RIB Overdracht bevoegdheden Elektriciteitswet De provincie Limburg draagt op verzoek van de gemeenteraad de bevoegdheid over het windmolendossier over aan de gemeente. Dit betekent dat de gemeente zelfstandig besluiten kan nemen over windenergieprojecten. 31 mei 2023 – Technische informatieavond Gebiedsvisie A73-Maaslijn Raadsleden krijgen uitleg over de milieutechnische en sociale haalbaarheid van windmolens en de juridische aspecten. 20 juni 2023 – Raadsavond: bespreking A73-Maaslijn De gemeenteraad stelt vragen over de impact van windmolens en de juridische ruimte om het proces te stoppen. 27 juni 2023 – Voorbereidende raadsavond voor 11 juli (go/no-go besluit) Tijdens deze voorbereidende sessie worden insprekers gehoord, waaronder leden van Stichting Tegenwind, en er worden bijna 100 raadsvragen gesteld. 28 juni 2023 – Openbare inspreekbijeenkomst A73-Maaslijn Op verzoek van de gemeenteraad wordt een openbare inspreekavond georganiseerd, waarin inwoners hun opmerkingen en zorgen over windturbines kunnen delen 11 juli 2023 – Geamendeerd Raadsbesluit A73-Maaslijn De gemeenteraad besluit een onafhankelijke milieueffectrapportage (MER) op te laten stellen en de omgevingsdialoog voort te zetten. Aangenomen amendement: De raad behoudt de regie over de MER en de randvoorwaarden worden aangescherpt (zoals eerlijke verdeling van opbrengsten).

Niet aangenomen amendement: VVD en BVNL dienen een voorstel in om eerst een onafhankelijke juridische analyse uit te voeren voordat verdere stappen worden genomen, maar dit wordt niet aangenomen. 19 september 2023 – Motie stopzetten windmolens niet aangenomen: In deze vergadering is de ingediende motie om het proces Windmolens stop te zetten niet aangenomen. 17 oktober 2023 – In deze bijeenkomst heeft het advocatenbureau Hekkelman een toelichting gegeven op haar advies of de raad op elk moment kan stoppen met het windproject.

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

45

•

•

•

•

•

24 oktober 2023 – Interpellatiedebat over windmolendossier Wethouder Kuipers wordt bevraagd over zijn eerdere uitspraken dat de raad op elk moment zonder juridische consequenties kan stoppen met het windproject. 24 oktober 2023 – Motie van afkeuring aangenomen De gemeenteraad keurt het handelen van wethouder Kuipers in dit dossier af vanwege onduidelijkheid over de juridische mogelijkheden om te stoppen. 24 oktober 2023 – Motie van wantrouwen niet aangenomen Een motie van wantrouwen tegen wethouder Kuipers wordt ingediend door BVNL en VVD, maar behaalt niet voldoende stemmen. november 2023 – Aangenomen motie om het proces windturbines stil te zetten De gemeenteraad besluit het proces rondom de plaatsing van windturbines voor onbepaalde tijd stil te zetten. De financiële middelen worden teruggestort in de algemene reserve. november 2023 – Niet aangenomen amendement juridisch advies Een amendement om een extra juridisch advies in te winnen over de mogelijkheid om het proces te stoppen, wordt niet aangenomen.

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

46

Bijlage 3: Toetsingskader Onderzoeksaspect Doelen

Gedeelde ambitie en doelen, een helder handelingsperspectief

Normerende vragen 2. 3. 4. 5. 6.

Wat is er afgesproken over het verbeteren van het samenspel tussen college, raad en ambtelijke organisatie in het hoofdlijnenakkoord en het collegeprogramma? (dit is feitelijk de geformuleerde ambitie)* Zijn deze afspraken bij iedereen bekend en worden ze gesteund? Welke afspraken zijn er gemaakt gericht op de uitvoering van het hoofdlijnenakkoord en het collegeprogramma? (wat is het handelingsperspectief?) In welke mate geeft iedereen hier opvolging aan, waar blijkt dat uit? Worden de afspraken wel eens aangepast? En zo ja, hoe?

Deelvraag 1: Welke afspraken zijn er gemaakt over het samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie en hoe worden deze in de praktijk gehanteerd? Rollen en taken

Gedeeld en expliciet beeld van wat van wie wordt verwacht, formeel en informeel en regelmatig over gecommuniceerd

7.

Zijn de rollen van de raad (kaderstellend, controlerend en vertegenwoordigend) afgebakend en beschreven en verstaat iedereen daar hetzelfde onder? 8. In hoeverre acteert de raad waar nodig bewust en effectief vanuit deze drie verschillende rollen? 9. Zijn de rollen van het college en de ambtelijke organisatie afgebakend en beschreven en verstaat iedereen daar hetzelfde onder? 10. Liggen er duidelijke afspraken welke taak bij welke rol hoort en wat gebeurt er in de praktijk? 11. Is het mandaat per rol voor iedereen helder en wordt ernaar gehandeld? 12. In hoeverre vindt gesprek plaats over hoe ieder zin rol invult en leidt dit tot (concrete) aanpassingen in het handelen? Deelvraag 1: Welke afspraken zijn er gemaakt over het samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie en hoe worden deze in de praktijk gehanteerd? Deelvraag 2: Hoe wordt de kaderstellende, controlerende en vertegenwoordigende rol van de raad ten uitvoering gebracht?

Processen, werkafspraken en systemen

Een heldere werkwijze en gedocumenteerde werkprocessen en procedures en afspraken

13. Zijn er duidelijke afspraken over de werkwijze(n)?** 14. Zijn de werkprocessen voor iedereen helder en gecommuniceerd, ook daar waar het gaat om nieuwe (externe)samenwerkingsverbanden en partners? 15. Houdt iedereen zich eraan? 16. Hoe verloopt het proces van informatievoorziening van college naar raad? 17. Worden raadsvoorstellen duidelijk opgebouwd en wordt daarin het belang van de inwoner goed uitgelegd? 18. Liggen er duidelijke afspraken over de interactie / wijze van communiceren tussen de drie partijen? 19. Is het politiek-bestuurlijke besluitvormingsproces transparant en hoe gaat dit in de praktijk? 20. Wordt het gesprek gevoerd over samenwerking, over wat werkt en niet? 21. In hoeverre leidt dit tot concrete aanpassingen van samenwerkingsafspraken? Deelvraag 3: Hoe verloopt de informatievoorziening vanuit het college aan de raad (actief en passief)?