14c.1 Bijlage 1a Rekenkamer HadM Analyserapport samenspel raad college organisatie DEF

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

16

De raad zet stappen richting regie en samenwerking, maar worstelt met haar kaderstellende rol De raad werkt aan meer regie door haar betrokkenheid bij strategische onderwerpen via de meerjarige raadsplanning. Dit biedt ruimte voor bredere discussie en methodisch scherpere besluitvorming. Raadsleden hebben behoefte aan transparante informatievoorziening en een beter contact met de ambtelijke organisatie. Er is bij sommige raadsleden behoefte aan meer dualiteit in de raad. De kaderstellende rol blijft een uitdaging en de raad heeft moeite om haar kaderstellende rol effectief te vervullen. Vooral oppositieleden ervaren een gebrek aan betrokkenheid bij strategische thema’s. Er is nog onvoldoende focus op de lange termijn doelen. De raad lijkt vaak meer gericht op korte termijn prioriteiten en ad hoc-reacties die ze invulling geven via operationele ‘beknellende’ kaders en controlestappen. Het bestuur werkt aan prioritering en strategische verbinding, maar mist consistentie in reflectie Het bestuur zet strategische adviseurs in om de verbinding tussen bestuur en organisatie te versterken en besluitvorming te verbeteren. Door een meerjarige planning wordt gewerkt aan consistentere besluitvorming en betere afstemming met de raad. Er wordt gekeken waar collegeleden elkaar slim kunnen steunen op dossiers.

Informatievoorziening vanuit het college naar de raad blijft een aandachtspunt, waarbij raadsleden signaleren - of denken - dat niet altijd helder en volledig wordt gecommuniceerd. En hoewel er meerdere keren naar ons is uitgesproken dat meer gezamenlijke reflectie goed is, werd ook erkend dat dit niet altijd goed van de grond komt. Wij hebben in de documenten geen heldere afspraken aangetroffen hoe deze reflectie vorm te geven. De ambtelijke organisatie zet stappen om te professionaliseren, maar worstelt met informatievoorziening Er zijn stappen gezet in de sturingsfilosofie. Er wordt gewerkt aan het invoeren van opgavegericht werken, met multidisciplinaire samenwerking als uitgangspunt. Trainingen en betere afstemming tussen medewerkers en bestuur ondersteunen dit proces. Raadsstukken tracht men helderder en logischer op te bouwen, wat bijdraagt aan transparantie en betere besluitvorming. Er is een aangepast bestuurlijk proces geïnitieerd wat meer ruimte geeft. De ambtelijke organisatie worstelt echter wel met de informatievoorziening. Het is zoeken naar een balans om vanuit hun expertrol raadsleden op een juiste manier en goed te informeren in samenwerking met de bestuurder. De meeste raadsleden geven aan daarover niet tevreden te zijn.

Wij kunnen ons niet aan de indruk onttrekken dat dit de reflex in de organisatie oproept om dan maar (te) veel documentatie bij een raadsinformatiebrief te sturen om zeker te zijn dat raadsleden alle informatie tot hun beschikking hebben. De vraag is of dit ook echt informatief ís. Dit zet naar ons gevoel aan tot het stellen van nog meer vragen door de raad en het nog minder vertrouwen dat de informatie adequaat is. Dit maakt het op hoofdlijnen besturen niet eenvoudiger. Hier staan raad en organisatie diametraal tegenover elkaar. Naar ons idee niet vanuit de intentie om het de ander moeilijk te maken maar hierin komt men niet tot elkaar. Verschillen in perceptie over politiek opdrachtgeverschap tussen coalitie en oppositie Zoals hierboven gesteld ervaren oppositieleden dat ze onvoldoende betrokken worden bij strategische thema’s. Dit schuurt met de ambitie van een beter samenspel en een versterkte kaderstellende rol van de raad. In discussies over dualisme wordt benoemd dat sommige raadsleden zich soms te veel laten sturen door de agenda van het college. Dit staat haaks op de ambitie van rolduidelijkheid en het daarna handelen en de raad meer autonoom te maken in haar kaderstellende en controlerende rol. Dit duidt erop dat er onvoldoende gezamenlijk betekenis is gegeven aan wat de afspraken in de praktijk betekenen en vragen van de spelers in de driehoek.

Een herstel van vertrouwen is voor raadsfracties een grote gezamenlijke deler. Het gaat hierbij om: Het vertrouwen onderling binnen de raad; Het vertrouwen tussen raad en college; Het vertrouwen in de organisatie; Het vertrouwen van inwoners in de gemeente als overheid. Dit herstel in vertrouwen lijkt randvoorwaardelijk te zijn om te komen tot gedragen samenwerkingsafspraken in het samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie waar ook ruimte is om elkaar op te reflecteren.

3.3

De praktijk: reflectie vanuit de twee casussen

In de casus IKC Weisterbeek is duidelijk dat het samenspel werd belemmerd door onduidelijkheden in de uitvoering van afspraken. Bijvoorbeeld, de samenwerking en informatievoorziening naar schoolbesturen werd aanvankelijk Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

17

geprezen, maar later ontstonden spanningen doordat informatievoorziening minder werd en tegenstrijdige verwachtingen aan de oppervlakte kwamen. Dit toont aan dat, hoewel de afspraken een goede basis vormden, de praktische uitvoering hinder ondervond door gebrekkige communicatie en een gebrek aan tijdige afstemming. In het windmolendossier werden de afspraken over samenspel zwaar op de proef gesteld. De verdeling van verantwoordelijkheden tussen raad, college en ambtelijke organisatie werd door sommige raadsleden als onduidelijk ervaren. Dit leidde tot een situatie waarin vertrouwen afnam en politieke verdeeldheid groeide. Hoewel er pogingen waren om het samenspel te verbeteren via themabijeenkomsten en rapportages, bleken deze inspanningen niet voldoende om de spanningen te verlichten.

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

18

4.

Deelvraag 2: de rolneming van de raad in relatie tot college en ambtelijke organisatie

In dit hoofdstuk geven we antwoord op de tweede deelvraag. Om goed antwoord te geven op deze deelvraag plaatsen we de rolneming van de raad in relatie tot de rolneming van het college en de ambtelijke organisatie. Door vanuit dit perspectief te kijken komen de effecten op het samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie naar voren.

4.1

Conclusie

Hoe wordt de kaderstellende, controlerende en vertegenwoordigende rol van de raad ten uitvoering gebracht? De gemeenteraad in Horst aan de Maas zet stappen om haar kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol goed te vervullen. De mate van effectiviteit hiervan wordt beïnvloed door het samenspel met het college en de ambtelijke organisatie. Er is een wisselende perceptie van de rolverdeling. De raad stuurt op hoofdlijnen, maar in Horst aan de Maas heerst onduidelijkheid over de precieze rolverdeling tussen raad en college en hoe deze rollen uitgevoerd moeten worden, wat betreft taken, gedrag en mandaat. In de praktijk blijkt dat de raad vooral inzet op de controlerende rol en moeite heeft om haar kaderstellende rol in te vullen. De volksvertegenwoordigende rol is volgens sommigen minder goed zichtbaar, terwijl over beide casussen wordt gezegd dat participatie actief onderdeel uitmaakte van de trajecten, hoewel met wisselend resultaat. De effectiviteit van de controlerende rol is onvoldoende en soms zelfs beklemmend. Controle vindt plaats op detailniveau; de raad stelt veel en gedetailleerde vragen ten koste van een goed debat op basis waarvan een besluit genomen kan worden. Het nemen van besluiten via het BOB4 model staat daardoor onder druk. Wantrouwen leidt tot toename van vragen die de effectiviteit en kwaliteit van alle raadsvergaderingen verstikt.

Dit woord ‘verstikt’ gebruiken wij bewust; wij hebben bij alle geledingen de wanhoop hierover gevoeld en het gevoel geen grip op dit proces te kunnen krijgen. Controle is dan eerder beperkend dan stimulerend en helpend voor de rolneming van alle partijen in de driehoek. Dit leidt ertoe dat er minder ruimte is voor een open en constructief gesprek en dat beleidsvorming vertraagt, omdat er continu verantwoording moet worden afgelegd over details in plaats van strategische keuzes. Dit doet zich ook voor ten aanzien van de kaderstellende rol, waarbij de raad stuurt op operationele kaders en minder op richtinggevende keuzes op hoofdlijnen. De raad zit als gevolg daarvan, volgens meerdere betrokkenen van het onderzoek uit andere pijlers, te vaak op de stoel van het college. Ook hier speelt een diep gevoel van wantrouwen en informatieachterstand - binnen de oppositie nog sterker - richting het college en de ambtelijke organisatie. Daardoor stellen sommige raadsleden gedetailleerde eisen en proberen besluitvorming te beïnvloeden op een niveau dat de uitvoerende taak van het college raakt. Deze dynamiek wordt niet alleen veroorzaakt door de raad, maar ook door het college en de ambtelijke organisatie, die op hun beurt bijdragen aan het wantrouwen en de gebrekkige samenwerking.

Het college opereert niet als een hecht collectief en als eenheid, waardoor raadsleden wisselende signalen kunnen ontvangen en er onduidelijkheid bestaat over wie waarvoor verantwoordelijk is. En de ambtelijke organisatie afhankelijk van de bestuurder op een specifieke wijze wordt benaderd. Dit geeft soms ruis en extra druk op de informatievoorziening. De ambtelijke organisatie ervaart soms druk om haar advisering af te stemmen op politieke voorkeuren van de bestuurder, waardoor de onafhankelijkheid van adviezen in twijfel wordt getrokken en de raad zich genoodzaakt voelt om extra kritisch te zijn. Of beantwoordt de roep om informatie met te veel informatie waardoor het zijn doel mist en de raad extra bevestigt in het gevoel dat er iets mis is met de informatievoorziening. Zo ontstaat een vicieuze cirkel waarin elke partij zich gesterkt voelt in haar eigen perspectief en handelen, zonder structureel toe te werken naar een gezamenlijk verbetertraject. De oplossing ligt in het erkennen van het eigen aandeel in deze dynamiek en het gezamenlijk vormgeven van een transparanter en constructiever samenspel. Een samenspel waarin de raad haar 4 BOB: Beeldvorming (informatie en kennis delen en vergaren), Oordeelsvorming (wensen kwalificeren en evalueren tot een mening), Besluitvorming (komen

tot een besluit op basis van de eerste twee fasen).

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

19

kaderstellende en controlerende rol evenwichtiger kan vervullen, het college helder en collegiaal stuurt en het dualisme als randvoorwaardelijk steviger omarmt en de ambtelijke organisatie op basis van onafhankelijkheid en vertrouwen adviseert en informeert. De optelsom van de rollen is dan ook niet effectief genoeg. Alleen door gezamenlijke reflectie en structurele verbeteringen kan het politieke en bestuurlijke klimaat in Horst aan de Maas toekomstbestendig worden gemaakt. 4.2

Bevindingen ten aanzien van deelvraag 2: rolneming

4.2.1

Rolneming bezien vanuit een systemisch perspectief: verleden manifesteert zich in het heden

We doen geen recht aan het beoordelen van de rolneming van de raad als we deze niet in de juiste context5 plaatsen. In het verleden is er veel gebeurd. Dit werkt door in het heden en beïnvloedt gedrag in organisatie-systemen en dus ook in Horst aan de Maas. Daarmee heeft het effect op rolneming en -invulling. Vanuit systemisch perspectief werkt dit verleden door in het nu. Basisprincipes: Gebeurtenissen, het samenvoegen van culturen, rituelen en symbolen en Ordening in organisaties: hiërarchie, personen werken door in de ordening van werk en relaties in het huidige anciënniteit, expertise (bijvoorbeeld: heb je Horst aan de Maas. Volgens de systemische bril gelden in ieder autoriteit en toegekende waarde als (organisatie)systeem vier basisprincipes. Ongeacht of dit systeem een ambtenaar op basis van je kennis, dienstjaren politiek systeem is. Als die basisprincipes in harmonie zijn met elkaar, dan etc.) functioneert het systeem prima. In termen van dit onderzoek: dan Plek in organisaties: historie en rolvastheid functioneert het samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie (bijvoorbeeld: pak je als lid van het college je zoals het bedoeld is te functioneren. Wij constateren dat deze plek, stel je als raadslid kaders in plaats van basisprincipes, in de huidige constellatie van Horst aan de Maas en gegeven invloed op de uitvoering te willen hebben).

de huidige bestuurscultuur (ook in de samenwerkingssituaties binnen de Uitwisseling in organisaties: geven & nemen casuïstiek), ten minste onder druk staan. We lichten er een aantal uit die op (bijvoorbeeld: je werkt voor Horst aan de een verstoring kunnen duiden:

Maas, je besteedt veel tijd aan je werk en zet je

•

•

•

• • • • •

daar voor in. Staat dit in verhouding tot We zien dat de raad soms opereert op een andere rol dan volgens het bijvoorbeeld salaris, vergelijkbaarheid van systemisch perspectief klopt. Zij zit meermaals op de stoel van het status en beloning van verschillende college en kaderstellen en controleren blijft onderbelicht (plek); medewerkers, persoonlijke ontwikkeling, Sommige raadsleden zijn uit hun fractie gestapt en zitten als 1-mans zingeving en purpose etc.). partij en raadslid in de raad. Hier vindt verstoring van plek plaats, Bestemming in organisaties: bestaansrecht letterlijk maar ook systemisch. van jouw rol, bestaansrecht van jouw team, Bestuurders kunnen niet langer bogen op hun hiërarchie en autoriteit bestaansrecht van jouw programma uit het verleden in het grotere verband van een samengevoegde (bijvoorbeeld: mogen wij er zijn, mag ik dit gemeente. Snel dingen regelen, macht hebben en invloed omdat je nu vinden en worden wij serieus genomen).

eenmaal bestuurder bent gold niet langer maar leeft nog wel, ook al zijn de bestuurders nieuw (ordening); Een oppositie die ‘niet vrij’ opereert en de reflex heeft zich te laten gelden omdat zij zich afvragen of ze als volwaardig gezien worden en dezelfde informatiepositie hebben (bestemming); Ambtenaren die op allerlei manieren proberen de raad en het college zo goed mogelijk te faciliteren, maar daarvoor niet de gewenste waardering krijgen (uitwisseling); Sommige raadsleden die veel technische vragen stelt en de beoordelingen van experts niet altijd durft aan te nemen (ordening); Ambtenaren die aangeven dat er non-discussies plaatsvinden en dat datgene waar het daadwerkelijk om moet gaan niet aan bod komt (uitwisseling); De beschrijvingen in dit rapport over het Droste-effect in het onderzoek laten zien dat de medewerking en het verloop van het onderzoek ook beïnvloed werden door de verstoring van deze basisprincipes.

5 Dit kader waarin we ingaan op de context is tot stand gekomen door opmerkingen in de gesprekken en een analyse van informatie op het internet.

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

20

Ondanks dat de verstoring van deze basisprincipes niet direct zichtbaar is, is het wel voelbaar. Ze hebben ongemerkt veel invloed in de dynamiek. Zonder aandacht hiervoor wordt het nog lastiger om het tij te keren en bestaande patronen te doorbreken. 4.2.2

Rolneming raad: wantrouwen en druk op volksvertegenwoordigende rol leiden tot te gedetailleerde kaderstelling en controle

Allereerst staan we stil bij de definities van en ambities voor de rollen van de raad. Vanuit de gemeentewet worden er aan de gemeenteraad drie rollen toebedeeld: de kaderstellende rol, de controlerende rol en de volksvertegenwoordigende rol. Op basis van de documenten constateren we dat dit gebruikelijke termen zijn in Horst aan de Maas, er wordt in de documenten regelmatig verwezen naar deze rollen (bijvoorbeeld in het hoofdlijnenakkoord). Tegelijkertijd zien we dat niet expliciet is vastgelegd wat er in Horst aan de Maas exact wordt bedoeld met deze rollen. Kaderstellende rol De kaderstellende rol is niet concreet gedefinieerd in Horst aan de Maas. Onder kaderstelling verstaan wij: ‘Het normeren van het inhoudelijk, financieel en procedureel speelveld waarop het college zijn bestuursbevoegdheden uitoefent. Kaderstelling staat daarmee gelijk aan opdrachtformulering. De kaders die de raad stelt zijn op te vatten als opdrachten en randvoorwaarden waarbinnen het college een bepaald onderwerp uitwerkt en ter hand neemt’. Het versterken van de kaderstellende rol is een van de ambities van zowel de raad als het college: "We versterken die kaderstellende rol door met raadsleden vaker in gesprek te gaan over strategische thema’s. Dat doen we nog vóór we werken aan concrete plannen.

En ook tussentijds – in de fase van planvorming – houden we de raad aangehaakt en dagen we leden uit om mee te denken." (Uit: Horst aan de Maas – Collegeprogramma) "De raad is het hoogste besturingsorgaan en heeft uitgesproken meer politiek opdrachtgeverschap te willen vervullen: controleren waar nodig, maar veel meer dan voorheen grote lijnen uitzetten en koers bepalen voor de toekomst van Horst aan de Maas." (Uit: Horst aan de Maas – Collegeprogramma) De ambitie van college en raad is dat de raad veel meer in de rol van politiek opdrachtgever komt, specifiek ook op de strategische thema’s. Het windmolendossier is een voorbeeld van een dergelijk thema. Dat begon immers met het uitspreken van de raad van een gezamenlijke ambitie op meer groene energie. Vanuit de raad wordt de kaderstellende rol ook specifiek genoemd als aandachtspunt richting de ambtelijke organisatie: "Een groot deel van de raadsleden ziet ook dat de kaderstellende rol van de raad sterker zou mogen. Tegelijkertijd weet men niet goed hoe meer grip hierop te krijgen. Duidelijkere afwegingen of keuzes zouden hierbij kunnen helpen." (Uit: rapportage gesprekken raadsfracties) Controlerende rol De controlerende rol is niet concreet gedefinieerd in Horst aan de Maas.

De controlerende taak is bedoeld om de democratische legitimiteit en transparantie van het lokaal bestuur te waarborgen en te zorgen dat het college zijn taken uitvoert binnen de gestelde kaders en wettelijke verplichtingen. De controlerende rol van de gemeenteraad definiëren wij als: ‘De raad houdt actief toezicht op hoe het college van burgemeester en wethouders (B&W) het vastgestelde beleid uitvoert en of dit gebeurt binnen de wettelijke kaders, het budget en de afgesproken doelstellingen.’ Vanuit het college en de raad ligt er in Horst aan de Maas een gezamenlijke doelstelling om veel gerichter te controleren, zodat er meer aandacht komt voor de kaderstellende rol: "De raad is het hoogste besturingsorgaan en heeft uitgesproken meer politiek opdrachtgeverschap te willen vervullen: controleren waar nodig, maar veel meer dan voorheen grote lijnen uitzetten en koers bepalen voor de toekomst van Horst aan de Maas." (Uit: Horst aan de Maas – Collegeprogramma)

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

21

Uit de documentatie blijkt dat sommige raadsleden zelf de huidige wijze waarop de controlerende rol wordt ingevuld niet effectief vinden. De gestelde ambitie van college en raad sluiten aan op de ervaren knelpunten: “De controlerende rol van de raad en met name het stellen van (veel) vragen, zonder dat daarbij helder is wat het doel ervan is of wat er mee gedaan wordt, wordt door een deel van de raadsleden als niet helpend ervaren in het voeren van het goede gesprek.”(Verslag gespreksronde dualisme) De volksvertegenwoordigende rol De volksvertegenwoordigende rol is niet concreet gedefinieerd in Horst aan de Maas. De volksvertegenwoordigende rol zorgt ervoor dat het beleid aansluit op de belangen en behoeften van de inwoners. Wij definiëren deze rol als: ‘De volksvertegenwoordigende rol van de gemeenteraad houdt in dat de raad de belangen en wensen van inwoners vertegenwoordigt in de besluitvorming. Dit betekent dat raadsleden signalen uit de samenleving ophalen, participatie bevorderen en inwoners inspraak bieden’. De ambitie vanuit het college en de raad ten aanzien van de volksvertegenwoordigende rol vraagt om betere uitwerking. Op dit moment (ten tijde van het uitkomen van dit rapport) wordt er gewerkt aan het participatiebeleid, waarin naar verwachting de ambities zijn geëxpliciteerd en geformuleerd.

Uit de gesprekken met de ambtelijke organisatie blijkt dat sommige raadsleden deze rol actief willen invullen: "We doen het voor de inwoners … Er is veel aandacht voor de rol van diezelfde inwoner. Het betrekken bij beslissingen, het wegnemen van drempels of het versterken van invloed (aan de voorkant) is een belangrijk thema."(Uit: rapportage gesprekken raadsfracties) 4.2.3

Rolneming raad: er is sprake van rolverwarring en rolonduidelijkheid binnen de raad

We zien een zekere mate van rolverwarring en rolonduidelijkheid binnen de raad. Meerdere keren is naar ons geuit dat de raad op de stoel van het college gaat zitten door zich te veel te mengen in de beleidsuitvoering en het niet alleen aanspreken en controleren van collegeleden maar ook van de organisatie. Tegelijkertijd heeft de raad juist het gevoel dat ze gestuurd worden door college en raad: "De raad heeft het gevoel dat ze nu vooral worden gedreven vanuit het college en de organisatie. De wens is dat de raad zelf meer haar eigen agenda en onderwerpen bepaalt." (Uit: verslag gespreksronde dualisme). "Veel raadsleden hebben het gevoel pas laat aan de knoppen te zitten en te weinig invloed te hebben op het proces." (Uit: Rapportage gesprekken raadsfracties, inclusief comments). Uit dit gevoel van veel raadsleden ontstaat een brede wens om naar de voorkant te komen. Als onderzoekers denken wij dat de kwalificatie van de informatievoorziening door sommige raadsleden als onvoldoende, mede hierdoor wordt ingegeven. Het leidt ook tot het stellen van buitensporig veel vragen in raadsvergaderingen die ook nog eens zeer vaak ingaan op details. Alle spreektijd wordt ingenomen, waarbij ook ruim baan gegeven wordt aan burgerraadsleden en burgers/experts op inspreekavonden of raadsinformatiesessies.

Wij duiden dit vanuit het heersende wantrouwen waarbij er een controle en regel-reflex ontstaat op zoek naar grip en invloed. Dit ontbreken van vertrouwen en het ook op meerdere momenten uitspreken daarvan versterkt het wij-zij denken en handelen. Het wantrouwen uit zich binnen de raad, tussen raad en college en richting de organisatie. Zo gaf een gesprekspartner aan: “Binnen de raad als geheel is er een stevige druk om naar eigen belangen te handelen, waardoor het lastig is om tot gezamenlijke besluiten te komen.” De indruk waar wij ons als onderzoekers niet aan kunnen onttrekken is dat er een vermenging is ontstaan tussen het persoonlijke belang, het belang van de politieke partij en de verantwoordelijkheid en rol als raadslid. Er is weinig persoonlijk reflectie en weinig corrigerend vermogen waardoor dit ook mag en kan blijven bestaan. Met als effect dat de raad niet goed in staat is haar kaderstellende en deels ook volksvertegenwoordigende rol te vervullen, omdat met name de controlerende rol aan bod komt. Dit maakt dat de andere rollen ook minder zichtbaar zijn. Een van onze gesprekspartners gaf het volgende mee: “Er is sprake van symbolische politiek; soms wordt informatie niet vertrouwd en worden extra vragen gesteld zonder dat dit bijdraagt aan een beter besluit.”

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

22

Wij hebben in de verschillende interacties niet vaak momenten ervaren waarin de raad blijk gaf van competenties om meer vanuit een overkoepelend en verbindend perspectief te handelen. Of een meta-gesprek te voeren over de kwaliteit van het gesprek en gezamenlijk te bepalen wat er nodig is om het beter te doen. Wij denken echter wel dat dit vermogen er ís maar geen kans krijgt omdat negatieve interacties de aandacht opslokken. We zagen dat veel gesprekken persoonlijk worden gemaakt en richtingenstrijd uitlokken vanuit vooringenomen posities. Hierbij doet zich het eeuwenoude principe gelden van ‘gedrag-roept-gedrag-op’. Wij doen deze uitspraak gefundeerd vanuit onze langjarige ervaring in het begeleiden van organisatieontwikkeltrajecten en samenwerkingsvraagstukken.

Het Droste-effect in het onderzoek – raad Aan de start van het onderzoek maakten we mee dat onze integriteit in de eerste kennismaking werd bevraagd, raadsleden elkaar aanvielen in een interview en beschuldigden van het niet hebben van kennis, van geen Overige quotes “De raad zit op de stoel van het college en vindt heel wat van de ambtelijke organisatie en de informatievoorziening.” “De raad kan wel controleren maar kaderstellen is lastig, te veel details…“80 % van de raad gaat naar controlerende taken toe” “College en organisatie zitten soms te dicht op elkaar.” In de raad is een sfeer als “val me niet lastig, we willen vooral het debat met elkaar aangaan. “ “Er worden standpunten ingenomen die niet worden herzien.” “Coalitie en oppositie gaan er met een gestrekt been in, er is weinig debat onderling maar eerder een vraagspel met de wethouder.”. “De oppositie heeft maar 7 zetels, de coalitie 20, de oppositie voelt zich in een hoek gedrukt en vecht voor zijn plek” “Coalitie lijkt loyaal aan hun bestuurders. Ik heb het gevoel dat er een bestuur en een oppositie is” “Raad is in toenemende mate op stoel college gaan zitten. Raad wilde o.a. NRD vaststellen. Alle tussenbesluiten werden politiek. Honger is nooit over'.” “In discussie windmolen, raadsleden waren lid van energie coöperatie. Dat wordt opeens integriteitsissue.”.

“De persoonlijke belangen van de raadsleden kwamen bij het windmolendossier in het geding.”

vertrouwelijkheid kunnen garanderen (zonder aanleiding of bewijslast daarvoor) en grote woorden werden gebruikt dat het onderzoek niet goed was opgezet zonder wij deze al hadden toegelicht. 4.2.4

Rolneming college: persoonsafhankelijk ingevuld met beperkt collegiaal bestuur

Allereerst staan we stil bij de definities van en ambities voor de rol van het college. De exacte rol die het college heeft staat niet concreet beschreven in de documenten. Wij definiëren de rol van het college als: ‘Het dagelijks bestuur van de gemeente en verantwoordelijk voor de uitvoering van beleid dat door de gemeenteraad is vastgesteld. Het college neemt beslissingen over gemeentelijke zaken binnen de kaders die de raad heeft bepaald en draagt zorg voor een efficiënte en rechtmatige uitvoering van gemeentelijke taken.’ In het bidbook organisatieontwikkeling is er een aantal kenmerken genoemd die VPNG (Vereniging Projectmanagement Nederlandse Gemeenten) geeft aan een opgavegerichte bestuurder gehangen: 1. Bouwt actief aan zijn invloed in het regionale bestuurlijke netwerk; 2. Heeft een antenne voor hoe een opgave zich ontwikkelt en welke (positionering)en en bijdrage(n) van de gemeente hierbij past; 3. Stuurt op samenwerking; 4. Belegt vraagstukken zoveel mogelijk in de maatschappelijke netwerken en versterkt deze; 5. Werkt vanuit collegiaal bestuur binnen het college (maar dan echt); 6. Communiceert over aannames en keuzes en staat open voor dialoog; 7. Is een leider voor zijn ambtenaren.

De ambities op de rolneming van het college staan ook al uitgebreid beschreven rondom de ambities bestuurlijke vernieuwing zoals genoemd in het collegeprogramma en beschreven in de eerste deelvraag. Vanuit de analyse die TwynstraGudde heeft gedaan naar aanleiding het bidbook Organisatieontwikkeling, liggen er uitdagingen bij het college om zorgvuldige toezeggingen te doen richting raad en inwoners die voor de ambtelijke organisatie ook realiseerbaar zijn. Te zorgen dat de ambtelijke organisatie onafhankelijk adviseert (gezien de neiging om te adviseren Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

23

wat een bestuurder wil). Daarbij is het belangrijk niet op de stoel van het management te gaan zitten door bijvoorbeeld direct met medewerkers afspraken te maken, zonder afstemming met betrokken leidinggevenden. Collegiaal besturen In het college zijn er wisselende beelden in hoeverre het college collegiaal wil opereren. Daarnaast hebben we niet helder gekregen wat collegiaal besturen 6 voor hen is en wat zij denken wat dat van elkaar vraagt. Natuurlijk is de definitie helder maar hoe dit in het hier en nu zijn beslag krijgt heeft geen collectieve onderbouwing. Ook niet in de (hygiëne- en sturings)afspraken ten aanzien van de verschillende taken van het college. Op de vraag of het college vindt dat je elkaar als wethouders moet helpen en wanneer, kwamen verschillende antwoorden. We constateerden een college van B&W met zeer uiteenlopende persoonlijkheden, kennis en ervaring waarbij ieder lid zijn eigen worsteling ervaart. In de contactmomenten met collegeleden ervoeren we niet dat deze collectief wordt geadresseerd. We zagen dan ook dat collegeleden elkaar beperkt ondersteunen. Een divers pluimage kan ook een kracht zijn, echter dat vraagt ook om een focus op het collectief en niet alleen op de eigen portefeuilles of de eigen werkwijze.

Wij denken dat hier ontzettend veel winst valt te behalen in het effectief en efficiënt opereren van het college, zeker als ieder lid zijn talent voor het collectief beter kan ontsluiten. Het college geeft ook zelf aan dat zij elkaars talenten meer zouden moeten benutten. Nu lijkt ieder lid zijn eigen rolinvulling te kunnen kiezen, waardoor de rolneming erg persoonsafhankelijk wordt. Doordat de rolneming persoonsafhankelijk is, wordt het samenspel met de raad en de ambtelijke organisatie ook persoonsafhankelijk. Dit helpt niet in het verbeteren van het samenspel doordat het onrust en onzekerheid geeft richting raad en ambtelijke organisatie. Bovendien betekent meer eenheid van bestuur ook meer eenheid in de ambtelijke organisatie. Verschillende keren kwam ter sprake dat de organisatie beperkter als eenheid kan opereren, omdat iedere wethouder op zijn eigen wijze - gestuurd door persoonlijkheid en de eigen rolopvatting de organisatie benadert. Dit heeft impact op de werkwijze van de organisatie en mogelijk ook op de efficiency in de informatievoorziening. Wel zijn er kleine stappen gezet om het meer collegiaal aan te vliegen. Zo is er het initiatief genomen om, waar kan, in duo naar een gesprek te gaan op het dossier van een wethouder.

In de voorlichtingsbijeenkomst van 7 juni 2023 had dit ongetwijfeld een positief effect gehad op de sturing van de bijeenkomst (daar was de verantwoordelijke wethouder alleen namens het college in een broeierige en explosieve context vermoeden we). Ook zagen wij in het groepsinterview een wens om de wijze van samenwerken in het college en de mate van collegiaal besturen onder de loep te nemen. Een van onze gesprekspartners uit de andere geledingen opperde dat het college meer “boven de partijen” moet staan. Als onderzoekers geloven wij in de verbindende kracht die daarin besloten ligt. In het verslag dualisme (17 november 2023) zien we deze wens terugkomen: “…De rol van de wethouders/ het college in relatie tot de raad heeft nog verdieping nodig. Hoe wordt een wethouder van ‘iedereen’?” Daarnaast horen we meermaals dat er tussen de raad en het college een wisselende perceptie van de rolopvatting en verdeling bestaat. Waar de raad moet sturen op kaders en hoofdlijnen en vervolgens controleert of hieraan wordt voldaan gaan sommige raadsleden herhaaldelijk op de stoel van het college zitten, zo geven gesprekspartners aan. Er bestaat dan ook geen eenduidig beeld van het college en de raad hierover. Het college geeft daarover aan dat zij naast afspraken over collegiaal besturen, de expliciete samenwerkingsafspraken missen.

“Bij het hoofdlijnenakkoord zijn daar wel afspraken over gemaakt. Buiten formele vergaderingen zijn er ook informatiebijeenkomsten, maar dat staat nergens vastgelegd. Deze informatiebijeenkomsten werken goed. Ze helpen de raad om beter kaderstellend te zijn.” (Noot onderzoekers: er zijn documenten beschikbaar waaruit blijkt dat informatiebijeenkomsten wel worden vastgelegd). In de onderlinge rolverdeling binnen het college geeft zij aan dat dit beter kan.“ We vertrouwen elkaar, maar rollen zijn niet altijd duidelijk verdeeld. In de politieke context is dat niet gebruikelijk, maar het zou effectiever kunnen zijn.”

6 Collegiaal bestuur is een vorm van meerhoofdig bestuur. Besluitvorming vindt plaats door consensus (een beslissing heeft een breed gedragen

overeenstemming). De bestuurstaak is in beginsel een taak van de gezamenlijke bestuurders, waarvoor iedere bestuurder verantwoordelijkheid draagt. Er is sprake van gelijkwaardige beslissingsbevoegdheid. (https://managementbasics.site/?page_id=783).

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

24

In de reflectie op het windmolendossier wreekte zich dit. Duidelijke procesafspraken waarin ook helder was wie binnen het college welke rol had ontbraken. “Als we vanaf het begin duidelijke rollen hadden vastgesteld, was het proces beter verlopen. Nu ging het zijn eigen leven leiden en ontstond er een soort schijnproces binnen de raad. Als college hadden we het proces moeten faciliteren, terwijl de raad de kaders had moeten stellen. De uitkomst was misschien hetzelfde geweest, maar het proces was dan beter geweest.”. Ook gaf het college aan dat dit voor het dossier Weisterbeek beter had gekund. Verder zagen wij, evenals in de andere geledingen, in het college externaliserende tendensen. Een voorbeeld daarvan is het complexe dossier van windmolens. De problemen die daarin zijn ontstaan wordt voor een deel op het bord van de inmiddels vertrokken wethouder gelegd, zonder dat we voldoende reflectie zagen op het eigen handelen of de onderliggende belemmerende patronen die er zijn in het samenspel van alle wethouders..

Overige quotes “We hebben geen formele code voor collegiaal bestuur, al reflecteren we regelmatig. Die reflecties gaan echter vooral over casussen en niet over structurele rolverdeling.” “Er is onduidelijkheid over de precieze rolverdeling tussen raad en college.” “Wethouders moeten niet aansluiten bij de fractievergaderingen”. “De wethouder had hoge idealen en een gedrevenheid die niet iedereen kon bijbenen, daardoor werd het meer van hem”. “Voor Weisterbeek hebben we voor het eerst met een stuurgroep gewerkt, wat zo goed beviel dat het een nieuwe vaste werkwijze is geworden.” “We willen allemaal graag vooruit. Als iemand mij belt over een motie, denk ik actief mee en probeer ik te helpen…Hoe past dit samenwerkingsaspect bij rolduidelijkheid?... Ik stel vaak de vraag: voel je vrij om te adviseren wat je wilt.” “Bij het windmolendossier hebben we te weinig collegiaal gehandeld, zowel richting de raad als de inwoners. We dachten met twee themasessies voldoende participatie te bieden, maar dat bleek niet zo te zijn.” “Als een raadslid informatie wil, spring ik graag bij. De wet zegt dat die informatie dan naar de hele raad moet, maar daar ben ik het niet altijd mee eens.” “College moet boven de partijen staan, dat doet het op dit moment niet.” “We hadden zichtbaarder moeten zijn (dossier Windmolen, red.).

Wanneer je zichtbaar bent, zijn gesprekken makkelijker te voeren.” “Er is een gebrek aan besef wat het inhoudt om een kleine gemeente te besturen. Men gaat er vaak vanuit dat we overal direct antwoord op hebben.”

4.2.5

Rolneming ambtelijke organisatie: onafhankelijke rol en vrije handelingsruimte als expert onder druk

Allereerst staan we stil bij de definities van en ambities voor de rol van de ambtelijke organisatie. De roldefinitie van de ambtelijke organisatie staat niet concreet beschreven in de documenten. Wij definiëren de rol van de ambtelijke organisatie daarom als: ‘De ambtelijke organisatie ondersteunt het college en de gemeenteraad door beleid voor te bereiden, beleid uit te voeren en te adviseren op basis van expertise en onafhankelijkheid. Ze draagt zorg voor een efficiënte en effectieve dienstverlening aan inwoners, bedrijven en maatschappelijke partners, binnen de wettelijke kaders en bestuurlijke richtlijnen.’ Uit het Bidbook Organisatieontwikkeling zijn diverse ambities te halen die de rolneming van de ambtelijke organisatie in het samenspel met raad en college aangaan: “Het besluitvormingsproces en de communicatie hierover verlopen effectiever en efficiënter en sluiten aan bij de wensen van de raad en het college.” “Het bestuur wordt gehoord. Bestuurders kunnen besturen in plaats van managen.” "Bestuurlijke wensen worden opgepikt en zorgvuldig vertaald binnen de organisatie. Er zit geen licht tussen; dat schept vertrouwen.”

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

25

Overige ambities zijn: "Omgang tussen raad en organisatie: We vinden het belangrijk dat raadsleden een open, vrij en ongedwongen klimaat binnen de gemeente ervaren als het gaat over het verstrekken en delen van (technische) informatie." (Memo presidium raadsagenda) In het advies van TwynstraGudde (2023) staat een aantal uitdagingen genoemd, dat ook aan de orde kwam in de gesprekken die wij hebben gevoerd voor dit onderzoek. Het zijn het veelal hardnekkige uitdagingen die historisch zijn gegroeid waardoor ze onderdeel zijn vanuit de huidige samenwerkingspatronen. Ook in de door ons gevoerde gesprekken kwamen deze uitdagingen naar voren: "De adviserende en strategische rol naar het college ontbreekt regelmatig. Adviezen worden nog onvoldoende scherp, richtinggevend of aan de hand van scenario’s opgesteld." "Er is regelmatig sprake van stroperige besluitvorming en veel overleg. Dit ontstaat doordat er soms sprake is van overlap in de sturing vanuit directieteam en teamhoofden. Oorzaak hiervan is dat de besluitvorming en mandatering niet altijd op de plek is belegd waar het eigenaarschap wordt gevoeld." "Van oudsher is er sprake geweest van een dominant politiek klimaat waarin adviezen naar de bestuurder werden toegeschreven.

Hoewel dit klimaat is veranderd, vraagt het adviserend werken nog meer aandacht." Er is in de organisatie een enorme gedrevenheid om het goed te willen doen en het bestuur zo goed mogelijk te faciliteren. Ook zien wij kundige, loyale, ambitieuze en welwillende ambtenaren die zich staande proberen te houden binnen de (politieke) dynamiek in Horst aan de Maas. Wij onderschrijven bovenstaande uitdagingen die samen met een gepolariseerd politiek klimaat resulteren in een enorme worsteling om als organisatie haar eigen rol met een gerust hart in te vullen. Deze laatste woorden kiezen we bewust. In verschillende interacties die wij met de organisatie hadden was er sprake van een breed en diep gevoel van onzekerheid en twijfel of dat wat de organisatie levert goed genoeg is. Niet omdat de ambtenaren zelf niet geloofden in de kwaliteit van hun werk, maar vooral door wat de andere partij ervan zou kunnen vinden. Gecombineerd met het gevoel dat de normen van wanneer iets goed is niet expliciet zijn en per situatie kunnen verschillen, geeft dat een grote mate van onzekerheid en angst. Een aantal keren waren wij als onderzoekers op afstand getuige van het op niet constructieve en opbouwende wijze van aanspreken van ambtenaren rondom een casus, waarin zaken onterecht op hun bordje werden gelegd of er geen gezamenlijke probleembeleving werd gevoeld.

Ook gaven ambtenaren aan dat er onnodig ‘op de man’ wordt gespeeld als een advies niet past bij de wensen van een bestuurder. In een gesprek met de organisatie werd daarover het volgende gezegd: “kunnen jullie de veiligheid borgen van medewerkers…het kan maar zo zijn dat de loyaliteit van medewerkers in twijfel wordt getrokken als hij zich uitspreekt en iemand er persoonlijk op wordt aangesproken met alle negatieve gevolgen van dien”. Dit zorgt voor een samenwerkingssfeer die wij duiden als ‘continu op je hoede moeten zijn’ dat ook in de organisatie een negatief effect heeft. De handelingsvrijheid, ruimte en slagkracht om vanuit de expertrol die de ambtenaar heeft te kunnen adviseren en handelen wordt beperkt. Waarbij de ambtenaar zich steeds afvraagt of de boodschap wel geslikt zal worden omdat het misschien niet in het straatje past van de ontvanger. Daarmee wordt - gelijk de quote die al eerder is aangehaald - alles politiek. Dit haalt de kracht uit de ambtelijke organisatie en ondermijnt haar functie in het gemeentelijke systeem en het samenspel in brede zin. Diverse keren werd er dan ook getwijfeld of de ambtenaar de mogelijkheid heeft om naar eer en geweten zijn werk te doen. Het geheel draagt bij aan de kramp in het systeem en stagnatie op de ontwikkeling ervan. Het Droste-effect in het onderzoek - organisatie Ook in het onderzoek was hiervan sprake.

Het onderwerp veiligheid kwam meermaals op tafel aan het begin van bijeenkomsten of andere interacties. Garanties daarvoor binnen het onderzoek werden aan ons gevraagd, niet alleen van de ambtenaren maar ook van hun direct leidinggevenden. Naar ons idee werd het onderwerp veiligheid daarmee nog nadrukkelijker en groter in de beleving van betrokkenen en niet alleen in het onderzoek. Met dit laatste bedoelen we dat we zagen dat de angst niet afnam. Door steeds maar weer de veiligheid te bevragen wordt die in de hoofden van mensen ook steeds groter en nadrukkelijker voelbaar en Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

26

een steeds grotere onneembare hobbel. Dit leidde in het onderzoek ertoe dat sleutelfiguren niet hun rol pakten, vanuit een terughoudendheid om in te stappen, met vertraging tot gevolg. Iedereen keek naar elkaar om de eerste stap te zetten. Vragen waarvan wij denken dat deze speelden - wij kregen dit niet expliciet bevestigd maar verklaren voor ons de terughoudendheid van de ambtelijke organisatie - zijn: wil ik vol instappen en wat betekent dat? Hoe komt dit bij mij terug en wat wil ik dan prijsgeven? Hoe kan ik wat ik denk en voel zonder gevolgen prijsgeven? Hoe zitten anderen erin en waarbij sluit ik me aan? In het kielzog daarvan liep het proces van het aanleveren van documentatie ook vertraging op. Er werd niet doorgepakt in het besluiten tot en het maken van een geschikte set aan documentatie, ondanks aangeleverde richtlijnen door Hiemstra en De Vries en de rekenkamer als opdrachtgever van het onderzoek. De andere geledingen waren hierin niet bijzonder ondersteunend. Uiteindelijk kwamen er meer dan 120 documenten nadat wij een workshop over de documentatie hadden georganiseerd. Daarmee waren wij, ondanks de hoeveelheid, zeer geholpen.

4.3

De praktijk: reflectie vanuit de twee casussen

In documenten en gesprekken ervaren wij zeker de wens om het vertrouwen te herstellen, om op hoofdlijnen kaders te stellen en gericht te controleren. In de praktijk lijkt het lastig voor de raad om, ondanks het expliciet uitspreken hiervan, voldoende appèl te ervaren om uit deze dynamiek te stappen. Overigens lijken deze ambities ook niet in dezelfde mate breed te leven binnen de raad. Desondanks geeft de raad aan dat het samenspel binnen de raad verbetert. Het helpt daarbij dat de vergaderingen korter worden, zodat er ook ruimte is om na te praten: Een ‘derde helft’ na vergaderingen, waarin zaken informeel kunnen worden besproken, helpt hierbij en hoeft niet altijd over de inhoud te gaan – Raadslid) In de casus ICK Weisterbeek klaagden sommige raadsleden over de late en onvolledige informatievoorziening tijdens besluitvorming over de locatiekeuze en kredietaanvragen. Dit beperkte hun kaderstellende en controlerende rol. Hoewel de raad zich actief opstelde door vragen te stellen en betrokken te blijven bij participatieprocessen, voelde de oppositie zich vaak onvoldoende betrokken bij strategische keuzes. Hierdoor ontstond verdeeldheid binnen de raad over het eigenaarschap van beslissingen. De controlerende rol van de raad werd in het windmolendossier sterk getest door een gebrek aan tijdige en volledige informatie van het college.

De raad stelde kritische vragen over juridische en financiële aspecten, maar kreeg vaak pas laat inzicht in cruciale gegevens, wat de kaderstellende en controlerende rol bemoeilijkte. De vertegenwoordigende rol werd ook op de proef gesteld, omdat inwoners zich onvoldoende gehoord voelden in participatieprocessen. Dit leidde tot spanningen en een afnemend vertrouwen in de besluitvorming.

4.4

Het Droste-effect in het onderzoek

Een samenvatting van het Droste-effect in ons onderzoek vanuit het werken met de verschillende geledingen is: • Aanwezigheid eisen van verschillende betrokkenen bij bepaalde stappen; • Invloed willen hebben op de wijze waarop het onderzoek wordt uitgevoerd of anders beweren dat er geen medewerking wordt verleend; • Iedereen wil overal bij betrokken zijn en ‘over gaan’; • Niet willen meewerken tenzij harde garanties gegeven worden door…; • Überhaupt niet willen meewerken omdat dat geen vereiste zou zijn; • Niet het gesprek aangaan maar eisen wat er eerst geregeld moet zijn; • Onze rol willen overnemen in een bijeenkomst; • Sleutelfiguren pakken hun rol niet om het onderzoek mogelijk te maken, wij denken mede ingegeven door angst erop afgerekend te worden. • Onze integriteit als onderzoekers bevragen zonder een motivatie die op feiten berustte. En oordelen dat de onderzoekopzet niet goed was zonder dat wij deze al hadden toegelicht. Deze aspecten hebben in grote lijnen te maken met het onderwerp rolneming, dat met name is verstoord bezien vanuit de ordeningsprincipes ‘plek’ en ‘bestemming’ (systemisch perspectief). Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

27

5.

Deelvraag 3: Informatievoorziening vanuit college aan de raad

In dit hoofdstuk geven we antwoord op de derde deelvraag. In de beantwoording van de overige deelvragen is informatievoorziening ook een prominent thema. Goede informatie en communicatie is in samenwerking van cruciaal belang.

5.1

Conclusie

Hoe verloopt de informatievoorziening vanuit het college aan de raad (actief en passief)? De informatievoorziening vanuit het college aan de raad is formeel goed gestructureerd met verschillende instrumenten zoals raadsinformatiebrieven, conceptvoorstellen en informatiesessies. Er is een gedeelde ambitie om de kwaliteit en transparantie van deze informatie te verbeteren, onder andere door duidelijke afspraken over openbaarheid en toegankelijkheid. Tegelijkertijd blijkt in de praktijk dat informatie niet altijd tijdig of in de juiste vorm wordt aangeboden, wat leidt tot frustratie binnen de raad. Dit komt mede voort uit de korte reactietermijnen en de hoeveelheid vragen die aan de organisatie worden gesteld. Sommige raadsleden ervaren soms dat informatie te algemeen of contextueel is. De ambtelijke organisatie geeft aan dat er een overvloed aan technische (detail)vragen komt die niet altijd bijdragen aan beter besluitvormingsproces. Dit spanningsveld wordt versterkt door een brede behoefte aan informele informatie-uitwisseling, waarbij zowel raad als college zoeken naar een beter evenwicht tussen formele en informele kanalen. Hoewel er verbeteringen zijn doorgevoerd, zoals een strakker proces voor vraag- en antwoordtermijnen en de introductie van een app voor communicatie, blijven er discussie en verschillende meningen bestaan over de effectiviteit hiervan.

De oppositie ervaart soms een achterstand in informatievergaring, onder andere door de nauwere banden tussen wethouders en coalitiepartijen. Daarnaast wordt de hoeveelheid informatie als een uitdaging gezien; om volledig en transparant te zijn, wordt veel documentatie verstrekt, maar dit leidt er soms toe dat raadsleden soms moeite hebben om de kern van de informatie eruit te filteren. Hierdoor ontstaat een vicieuze cirkel waarin extra vragen worden gesteld, wat de werkdruk verhoogt en de kwaliteit van het debat onder druk zet. Hoewel er structurele verbeteringen worden doorgevoerd, blijft het cruciaal om te blijven werken aan een efficiënte en constructieve informatievoorziening die bijdraagt aan vertrouwen en samenwerking tussen raad, college en ambtelijke organisatie.

5.2

Bevindingen ten aanzien van deelvraag 3: Informatievoorziening

Allereerst staan we stil bij de definities van en ambities voor informatievoorziening. De definitie die we hanteren rondom de informatievoorziening vanuit college aan raad is: ‘De informatievoorziening vanuit het college en de ambtelijke organisatie richting de raad omvat het verstrekken van bestuurlijke, beleidsmatige en financiële informatie die de raad nodig heeft voor haar kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol. Dit omvat formele documenten en mondelinge toelichtingen, binnen wettelijke kaders en bestuurlijke afspraken.’ Vanuit de ambtelijke organisatie is er de ambitie om de informatievoorziening te verbeteren, hierbij wordt specifiek ook de kwaliteit van voorstellen genoemd: “Het besluitvormingsproces en de communicatie hierover verlopen effectiever en efficiënter en sluiten aan bij de wensen van de raad en het college.” (Bidbook Organisatieontwikkeling HadM) “We werken aan betere en duidelijkere raadsvoorstellen, waarin het belang van de inwoner (hoe draagt dit bij aan brede welvaart en positieve gezondheid?) altijd wordt uitgelegd.” (Horst aan de Maas Collegeprogramma)

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

28

Uit de gesprekken van de ambtelijke organisatie met een deel van de raadsleden blijkt dat er een gedeelde wens is om aan de formele vormen van informatievoorziening ook meer informele informatiemomenten te koppelen. "Een aanbeveling uit de gesprekken is om structureel informele gesprekken tussen raadsleden onderling en raad en college te voeren. Er moet gekeken worden hoe dit gestimuleerd en georganiseerd kan worden." (Verslag gespreksronde dualisme) De wijze waarop de informatievoorziening verloopt, wordt gestut met concrete afspraken tussen raad, college en ambtelijke organisatie. Onderdeel van deze afspraken is bijvoorbeeld de volgende afspraak: “Openbaarheid is regel. Indien het college stukken aan de raad aanbiedt, die niet openbaar zijn, geeft zij gemotiveerd aan waarom er sprake is van niet-openbaarheid." (Document: overzicht afspraken raad, B&W en organisatie). 5.2.1

Over de kwaliteit van de informatievoorziening zijn de meningen verdeeld

Binnen het proces van de informatievoorziening merken wij spanning dat deels in de onderstroom wordt gevoed. De belevingswereld van veel raadsleden en de organisatie ligt hierover sterk uit elkaar. Waar de raad zegt dat de informatie niet voldoende is en soms te weinig kwaliteit bevat, bestrijdt de organisatie dit standpunt. Zij geven aan dat er wel degelijk volledig, tijdig en goed wordt geïnformeerd. Er zijn wisselende beelden over de beantwoording van (technische) vragen. De ambtelijke organisatie heeft het gevoel dat er onnodig veel technische vragen worden gesteld die niet altijd constructief zijn gelet op het onderwerp. Sommige raadsleden hebbenhet gevoel dat de ambtelijke organisatie vooral veel context-informatie aanlevert, maar vaak geen specifiek antwoord geeft op de gestelde vraag. Tegelijkertijd geven sommige raadsleden ook aan dat ze soms meer meegenomen moeten worden als ‘leek’ in de professionele informatie vanuit de ambtelijke organisatie. Volgens de organisatie ligt de oorzaak voor een groot deel bij het brede wantrouwen dat binnen de raad leeft - soms ook door de wisselwerking met het college - dat de raad een impuls geeft om onnodig extra vragen te stellen, die niet per se bijdragen aan betere besluitvorming. Het daarmee gepaard gaande ingaan op details leidt er in de raad toe dat de kwaliteit van het debat onder druk komt te staan.

Dit levert weer een ongewenste reflex van de organisatie op. Op verschillende momenten werd duidelijk dat de organisatie, om zeker te zijn dat er transparant en volledig genoeg wordt gecommuniceerd, veel informatie meestuurt met raadsinformatiebrieven of vragen die worden gesteld ter voorbereiding van een raadsvergadering. Wij zien hierin een angst voor het verwijt dat de organisatie niet goed communiceert - terwijl wij ook zien dat de organisatie tracht zo goed mogelijk te voldoen aan de behoefte van het bestuur. Hierdoor ontstaat het risico dat door de hoeveelheid stukken en pagina’s raadsleden uit de meegestuurde stukken niet de informatie halen die zij nodig hebben. En dan vervolgens om meer informatie vragen, daarmee wordt dit een ‘zichzelf versterkend proces’. Ook in de documentatie wordt zichtbaar dat de randvoorwaarden voor dit proces onder druk staan “We vinden het belangrijk dat raadsleden een open, vrij en ongedwongen klimaat binnen de gemeente ervaren als het gaat over het verstrekken en delen van (technische) informatie. Tegelijkertijd vinden we begrip en respect voor de positie en eigen verantwoordelijkheid van de ambtelijke organisatie een basisvoorwaarde.” (Memo presidium raadsagenda).

Naast verschil van opvatting over tijdigheid, compleetheid en kwaliteit constateerden we dat: • Het besluitvormingsproces formeel goed is georganiseerd met instrumenten zoals raadsinformatiebrieven, conceptvoorstellen en informatiesessies. Er liggen wel uitdagingen om de specifieke informatievoorziening per onderwerp te concretiseren. “Samen met het college maken we voor de vastgestelde onderwerpen een ontwerp van het te volgen besluitvormingsproces (wel of geen startnotie, wie uitnodigen voor beeldvorming, etc.) (Memo presidium raadsagenda). • Er wordt vanuit raad (en college) aangegeven dat de kwaliteit van de stukken vanuit het college verbeterd kan worden. Dit wordt door de ambtelijke organisatie misschien herkend, aangezien het is opgenomen in het Bidbook organisatieontwikkeling. “Leden van de gemeenteraad en het college vragen om betere stukken (niet alleen raadsvoorstellen, ook collegevoorstellen, raadsinformatiebrieven en brieven). Dan hebben ze het niet (alleen) over een typefout of spelling, maar over de juridisch correcte verwoording van een besluit en een logische opbouw en motivering/argumentatie onder een besluit.”.

Wat opvalt in deze formulering is dat er niet gesproken wordt over “de organisatie wil zich ontwikkelen in het schrijven van betere stukken”, maar dat gekozen is voor de Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

29

•

•

formulering: “leden van de gemeenteraad en college vragen om betere stukken”. Wij denken, door deze formulering, dat de organisatie zich van dit ontwikkelpunt geen eigenaar voelt. Ondersteunend aan deze gedachte is de wanhoop die wij ervoeren in de organisatie over het oordeel van de kwaliteit van de stukken in de andere geledingen en de vaak overtuigde geuite mening dat de organisatie het met bovenstaande kwalificatie niet eens is. Zonder eigenaarschap - wel of niet terecht - en zonder verdere aansturing zal met dit punt niks gebeuren vermoeden wij. In de praktijk ervaren oppositiepartijen soms een achterstand in informatievergaring, met name vanwege het nauwe contact tussen wethouders en coalitiepartijen. Hoewel er geen formele beperkingen zijn, bestaat het gevoel dat belangrijke informatie eerder of vollediger beschikbaar is voor de coalitie. Of dat de informatiedichtheid- en hoeveelheid groter is voor de coalitiepartijen. Dit schaadt het vertrouwen en de samenwerking binnen de raad. Maar ook de efficiency van raadsvergaderingen. Bijvoorbeeld door het te uitgebreid de tijd nemen om vragen te stellen. Het belang voor inwoners is vaak onvoldoende uitgewerkt. Hoewel het belang van inwoners in theorie centraal zou moeten staan, komt dit in de praktijk niet altijd goed naar voren.

Vooral in de toelichting van maatschappelijke impact en brede welvaart wordt de link met inwoners vaak onvoldoende concreet gemaakt. Hierdoor kan het voor raadsleden en inwoners onduidelijk blijven hoe een voorstel bijdraagt aan hun belangen. Dat maakt het ook lastiger om publieke waarde te benoemen en daarmee een dragende motivering te kunnen bieden7.

5.2.2

Verbeterstappen die in gang zijn gezet rondom de informatievoorziening

In het proces van informatievoorziening zijn inmiddels stappen gezet, hoewel de overgang naar een uniform proces voor informatievoorziening nog in ontwikkeling is. • Horst aan de Maas wil de kwaliteit van raadsvoorstellen verbeteren: "Met elkaar goede afspraken maken over hoe we als organisatie heldere raadsvoorstellen maken en elkaar hieraan houden. Denk aan toetsing door leidinggevenden, coaching door collega’s, afspraken met portefeuillehouders en het aanbieden van trainingen heldere voorstellen schrijven.” • Het proces van het beantwoorden van raadsvragen is onlangs verbeterd, met meer tijd tussen vraag en antwoord, wat zorgt voor rust en een beter proces. Raadsleden geven aan dat ze ook meer tijd hebben om de antwoorden te verwerken op hun vragen wat bijdraagt aan de kwaliteit van hun werk. “Voorheen werden vragen in het weekend gesteld, zodat er langer kon worden nagedacht over de antwoorden. Door de termijnen te verschuiven, is dit verbeterd”. We hebben enkel positieve geluiden gehoord binnen raad, college en ambtelijke organisatie over deze aanpassingen. Daarmee laat deze procesverbetering zien dat praktische verbeteringen kunnen leiden tot een verbetering in het samenspel. • Sinds 1 januari is er een app waarin communicatie tussen raad en organisatie plaatsvindt rondom het stellen en beantwoorden van technische vragen.

Raadsleden kunnen vragen stellen en de ambtelijke organisatie kan deze via de app beantwoorden. Dit is tevens een officieel kanaal voor vragen van de raad over raadsvoorstellen, raadsinformatiebrieven en beantwoording van ingekomen brieven. • . Er zijn nog wisselende beelden bij raadsleden over de waarde van deze app. Dit wisselt van zeer positief tot kritisch. • Meer gestructureerde en frequente informele gesprekken tussen college, coalitie en oppositie, evenals een betere uitleg van de stappen in besluitvorming, leveren bijdragen aan een meer transparant proces. Hier heeft de organisatie ook opvolging aan gegeven met positieve effecten tot gevolg. Elke vier weken wordt er in het presidium afgestemd over planning en verwachtingen. De verwachting is dat dit bijdraagt aan de kwaliteit en professionaliteit binnen het gehele systeem en de relatie tussen ambtelijke organisatie en college. • Het opstellen van een jaarplanning geeft het presidium een beter beeld van de gemeentelijke processen. De hierboven genoemde verbeterstappen lijken meer rust te creëren en verhogen de kwaliteit van informatievoorziening volgens de organisatie. “Daarnaast zijn er voor de relatie met het college drie verbetertrajecten geformuleerd, waaronder het bestuurlijk-ambtelijk samenspel, dat blijvend aandacht krijgt.” De organisatie gaf daarover

7 Zie ook de theorie van public value van Mark Moore ( Moore, M. Creating Public Value. Strategic Management in Government,, 1995)

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

30

aan dat er steeds meer aandacht is voor evaluatie en reflectie, wat leidt tot betere onderlinge verhoudingen en de raadsleden hebben inmiddels de contactgegevens van de managers in de organisatie. Alle geledingen zien dit als iets positiefs. Dit vraagt blijvende aandacht om te sturen op de scherpe afbakening van het contact op technische informatie zonder politiek te worden. Er is geïnvesteerd in projectmatig werken dat nu de norm is, met een duidelijke routeplanning aan de voorkant. Dit gebeurde volgens de organisatie bijvoorbeeld bij het windmolenproject: “vooraf werd bepaald wat nodig was, waarna dit gedurende het project werd afgestemd met college en raad.”

Overige quotes “Er is sprake van symbolische politiek; soms wordt informatie niet vertrouwd en worden extra vragen gesteld zonder dat dit bijdraagt aan een beter besluit.” “Ik wil niet dat mijn medewerker hiervan last gaat krijgen en zijn loyaliteit zal worden betwist.” “De kennis van de raad wordt soms overschat; er wordt veel informatie gedeeld, maar niet altijd op de juiste manier verwerkt.” “Er moet meer aandacht komen voor reflectie en strategisch denken voordat tot actie wordt overgegaan.” “De raad accepteert niet altijd de uitkomst van besluiten en betitelt deze soms als onbetrouwbaar of niet integer.” “Er wordt steeds meer gespiegeld en geëvalueerd, wat leidt tot verbeteringen in rolverdeling.” “De raad functioneert beter op projectniveau, waar rollen nu duidelijker zijn belegd.” “We hebben een app gemaakt om vooraf vragen te stellen. Dan gaan gemeenteraadsleden de antwoorden ter discussie stellen.”