14c.1 Bijlage 1a Rekenkamer HadM Analyserapport samenspel raad college organisatie DEF

Rapport van bevindingen Rekenkamer Horst aan de Maas Onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie

Martine Peper en Gerco Liefhebber

13 april 2025

Inhoudsopgave 1. 1.1 1.2 1.3 1.4 2. 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.3 2.4 3. 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.3 4. 4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.2.5 4.3 4.4 5. 5.1 5.2 5.2.1 5.2.2 5.3

Inleiding, doel en opzet onderzoek..................................................................................................................................... 4 Aanleiding ........................................................................................................................................................................................................... 4 Het onderzoek ................................................................................................................................................................................................... 4 Onze eigen ervaringen, positie en rolinvulling als onderdeel van de bevindingen: het ‘Droste-effect’ in het onderzoek .................................................................................................................................................................................................... 5 Leeswijzer ........................................................................................................................................................................................................... 6 Hoofdconclusie en algemene bevindingen ......................................................................................................................

8 Hoofdconclusie.................................................................................................................................................................................................. 8 Bevindingen ten aanzien van de hoofdvraag: zijn er effectieve stappen gezet? .................................................................. 8 Er zijn diverse stappen gezet met het oog op de samenwerking ...................................................................................... 8 De stappen zijn niet geborgd in een integraal uitvoeringsplan, dat maakt sturing en voortgang willekeurig ........................................................................................................................................................................................................ 9 Ruis in de bovenstroom en onderstroom versterken elkaar........................................................................................... 10 Er is een gevoel van onmacht om het tij te keren, de verbeteringen zijn broos en nog niet geborgd ............................................................................................................................................................................................................

10 De praktijk: reflectie vanuit de twee casussen ................................................................................................................................ 11 Het Droste-effect in het onderzoek ....................................................................................................................................................... 11 Beantwoording deelvraag 1: Afspraken over het samenspel tussen, raad, college en ambtelijke organisatie ................................................................................................................................................................................ 13 Conclusie ........................................................................................................................................................................................................... 13 Bevindingen ten aanzien van deelvraag 1: afspraken over het samenspel ........................................................................ 13 Er bestaan vier heldere ambities voor bestuurlijke vernieuwing op papier .........................................................

13 Ambities nog onvoldoende vertaald in handelingsperspectief, een systematische aanpak ontbreekt ........................................................................................................................................................................................................ 14 Richtinggevende principes op een dieperliggend niveau zijn er niet en niet gezamenlijk doorleefd ......................................................................................................................................................................................................... 15 Welke afspraken zijn er wel met het oog op bestuurlijke vernieuwing?.................................................................. 15 Uitvoering afspraken onder druk: interpretatieverschillen en ruimte om ambities vanuit eigen geleding in te vullen ................................................................................................................................................................................. 16 De praktijk: reflectie vanuit de twee casussen ................................................................................................................................ 17 Deelvraag 2: de rolneming van de raad in relatie tot college en ambtelijke organisatie ............................

19 Conclusie ........................................................................................................................................................................................................... 19 Bevindingen ten aanzien van deelvraag 2: rolneming ................................................................................................................. 20 Rolneming bezien vanuit een systemisch perspectief: verleden manifesteert zich in het heden ............. 20 Rolneming raad: wantrouwen en druk op volksvertegenwoordigende rol leiden tot te gedetailleerde kaderstelling en controle .................................................................................................................................... 21 Rolneming raad: er is sprake van rolverwarring en rolonduidelijkheid binnen de raad .............................. 22 Rolneming college: persoonsafhankelijk ingevuld met beperkt collegiaal bestuur .......................................... 23 Rolneming ambtelijke organisatie: onafhankelijke rol en vrije handelingsruimte als expert onder druk .....................................................................................................................................................................................................

25 De praktijk: reflectie vanuit de twee casussen ................................................................................................................................ 27 Het Droste-effect in het onderzoek ....................................................................................................................................................... 27 Deelvraag 3: Informatievoorziening vanuit college aan de raad .......................................................................... 28 Conclusie ........................................................................................................................................................................................................... 28 Bevindingen ten aanzien van deelvraag 3: Informatievoorziening ........................................................................................ 28 Over de kwaliteit van de informatievoorziening zijn de meningen verdeeld ....................................................... 29 Verbeterstappen die in gang zijn gezet rondom de informatievoorziening ........................................................... 30 De praktijk: reflectie vanuit de twee casussen ................................................................................................................................ 31

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

2

5.4 Het Droste-effect in het onderzoek ....................................................................................................................................................... 31 6. Deelvraag 4: Een lerende organisatie in het samenspel raad, college en ambtelijke organisatie ........... 32 6.1 Conclusie ........................................................................................................................................................................................................... 32 6.2 Bevindingen ten aanzien van deelvraag 4: Lerende organisatie ............................................................................................. 32 6.2.1 Beperkte uitwerking ambities voor lerende organisatie in handelingsopties en leerstructuren ............ 33 6.2.2 Leer- en verandervermogen staat ondanks heldere ambities onder druk ............................................................. 34 6.3 De praktijk: reflectie vanuit de twee casussen ................................................................................................................................ 35 6.4 Het Droste- effect in het onderzoek ......................................................................................................................................................

35 Bijlage 1: Bevindingen in casus IKC Weisterbeek ...................................................................................................................... 36 Chronologische samenvatting van de casus IKC Weisterbeek: ................................................................................................................. 36 Bevindingen in het samenspel raad, college en ambtelijke organisatie in de casus IKC Weisterbeek .................................... 38 Chronologie casus IKC Weisterbeek langs brondocumentatie .................................................................................................................. 39 Bijlage 2: Bevindingen in casus windmolendossier .................................................................................................................. 41 Chronologische samenvatting van het windmolendossier: het verhaal van het geplande windmolenpark van Horst aan de Maas: een reis van ambitie naar stilstand .............................................................................................................. 41 Bevindingen in het samenspel raad, college en ambtelijke organisatie in het windmolendossier ...........................................

42 Chronologie windmolendossier langs brondocumentatie ........................................................................................................................... 45 Bijlage 3: Toetsingskader.................................................................................................................................................................... 47 Bijlage 4: Documentenlijst .................................................................................................................................................................. 49

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

3

1.

Inleiding, doel en opzet onderzoek

1.1

Aanleiding

De Rekenkamer van de gemeente Horst aan de Maas heeft bij haar aantreden geconstateerd dat er zorgen zijn over de samenwerking tussen de raad en het college en de wisselwerking met de ambtelijke organisatie. Deze zorgen bestaan al langer en de ambitie is om hier gezamenlijk aan te werken. In het hoofdlijnenakkoord 2022 – 2026 ‘Horst aan de Maas in balans’ staat de wens om tot een vernieuwde dynamiek te komen in de driehoek gemeenteraad, college en de ambtelijke organisatie. Dit staat als volgt omschreven: ‘We versterken de kaderstellende en volksvertegenwoordigende rol. We verkennen het thematisch werken met raadsakkoorden. We (be)sturen op hoofdlijnen en impact en durven met scenario’s te werken. We werken aan een brede belangenafweging. We zijn hier transparant over en leggen de gemaakte keuzes uit. Ook omgangsvormen binnen de Raad hebben onze aandacht; we voeren het debat, maar altijd met respect voor elkaar.’ Belangrijke aspecten zijn: meer begrip over en weer, rolduidelijkheid en beter rolzuiver handelen, versterkt politiek opdrachtgeverschap door de raad, professioneel besturen en blijven leren. Uit de gesprekken die de Rekenkamer heeft gevoerd met leden van de raad en het college is gebleken dat de ambities uit het hoofdlijnenakkoord nog niet zijn gerealiseerd.

De sfeer is te weinig open, er bestaat onderling wantrouwen en in de samenwerking is sprake van frustratie tussen de verschillende partijen. Dit heeft inmiddels een negatieve impact op het adequaat delen van informatie en het maken van goede (samenwerkings)afspraken. De wens om een lerende organisatie te zijn lijkt daarmee verder weg dan ooit. Delen van kennis en gezamenlijke reflectie leidt actief tot nieuwe kennis en inzichten. De Rekenkamer wil graag bijdragen aan een effectievere samenwerking tussen raad, college en de ambtelijke organisatie (hierna ook wel aangeduid als ‘de driehoek’) en de ambities van het hoofdlijnenakkoord helpen realiseren, door het uitvoeren van een onderzoek. De wens daarbij is dat de insteek van het onderzoek lerend is en als startpunt geldt om samen aan verbetering te werken.

1.2

Het onderzoek

Het onderzoek richtte zich op het verkrijgen van inzicht in het samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie. De ambitie die is geformuleerd in het hoofdlijnenakkoord 2022 – 2026 is een belangrijk uitgangspunt. Daartoe zijn er kennismakingsgesprekken gevoerd, groepsinterviews gehouden, een documentanalyse verricht en diverse bijeenkomsten geweest. Hiemstra en De Vries heeft voor de zomervakantie van 2024 een reflectie geschreven op het proces van het onderzoek, waarvoor een tussenrapportage is aangeleverd aan de rekenkamer als opdrachtgever. Dit laatste omdat de dynamiek in de gemeente Horst aan de Maas in het uitvoeren van het onderzoek zelf tastbaar werd en invloed had op de voortgang en keuzes die in de opzet van het onderzoek zijn gemaakt. In samenspraak met de rekenkamer is als gevolg daarvan de onderzoeksopzet veranderd. De interviews zijn niet gezamenlijk afgenomen maar per geleding en het aantal cases is van drie naar twee gegaan. De rekenkamer heeft hierover met de driehoek gesproken, om het onderzoek na een pauze in november 2024 weer op te starten. Dit zorgde voor vertraging en tegelijkertijd inzicht bij de onderzoekers ten aanzien van de onderzoeksvragen.

Wel merken we op dat door de vertraging in het onderzoek, in dit rapport de beeld- en oordeelsvormende fase was gericht op een tijdperk waarin inmiddels voorzichtig de eerste kenteringen zich aftekenen. In dit rapport maken we dan ook melding van een aantal goede ontwikkelingen. Het is hoopvol dat deze er zijn en we zien dat deze bestaan naast de nog immer ingewikkelde dynamieken en patronen waarover wij in dit onderzoeksrapport verslag doen. In het onderzoek zijn twee specifieke casussen bestudeerd: het windmolendossier en de ontwikkeling van IKC Weisterbeek. Door de dynamieken binnen deze casussen te bestuderen en uit te vragen, verkregen de onderzoekers (hierna vaak met ‘we’ aangeduid) aanvullende informatie over het samenspel tussen de raad, het college en de organisatie in de praktijk en vooral meer betekenis door deze nadrukkelijk aan de praktijk te toetsen. Daarmee werden de bredere patronen en rode draden die relevant zijn voor een analyse van de bestuurlijke vernieuwing en samenwerking binnen de gemeente nog beter tastbaar en concreet. De rode draden die hieruit voortkomen, gaven Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

4

mede input om aanbevelingen te formuleren voor de toekomstige samenwerking tussen de verschillende partijen. Deze zijn erop gericht bij te dragen aan verbeteringen in procesmatige, organisatorische en relationele aspecten van het samenspel. Het onderzoek moet de volgende resultaten opleveren: • Inzicht in het functioneren van de samenwerking tussen de raad, het college en de ambtelijke organisatie; • Bewustwording over het eigen functioneren van organisatie, raad en college en de impact die dit heeft; • Inzicht in hoeverre de ambities uit het hoofdlijnenakkoord en het collegeprogramma worden gerealiseerd; • Houvast om de ambities in het kader van bestuurlijke vernieuwing te helpen realiseren. Uitgangspunt bij het leveren van deze resultaten waren de hoofd- en deelvragen van het onderzoek.

Hoofdvraag onderzoek “Welke stappen zijn gezet om te komen tot een beter samenspel tussen gemeenteraad, college en ambtelijke organisatie en zijn deze stappen effectief gebleken?” Deelvragen Er is antwoord gegeven op de hoofdvraag langs een viertal deelvragen: • Welke afspraken zijn er gemaakt over het samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie en hoe worden deze in de praktijk gehanteerd? • Hoe wordt de kaderstellende, controlerende en vertegenwoordigende rol van de raad ten uitvoering gebracht? • Hoe verloopt de informatievoorziening vanuit het college aan de raad (actief en passief)? • Hoe wordt, in het kader van de samenwerking tussen raad en college, invulling gegeven aan de ambitie om een lerende organisatie te zijn? In dit onderzoek hebben we ervoor gekozen om ‘sensitief’ onderzoek uit te voeren. Dit betekent dat we niet alleen objectieve data verzamelen, maar ook de dynamiek waarin wij zelf verzeild raakten actief meenemen als analysemateriaal en duidingsgrond. We onderzoeken een complex systeem van interacties waarmee we zelf werden geconfronteerd tijdens de uitvoering van het onderzoek. Onze onderzoekservaringen nemen we dan ook mee om de systeemdynamiek te duiden en dit in de rapportage een plek te geven. We erkennen dat in dit onderzoek onze eigen positie en rolinvulling van invloed is op het onderzoeksproces.

Dit wordt in de wetenschappelijke literatuur ‘participatie reflexiviteit’ genoemd.

1.3

Onze eigen ervaringen, positie en rolinvulling als onderdeel van de bevindingen: het ‘Droste-effect’ in het onderzoek

Het onderzoek en de opzet ervan is positief ontvangen in de eerste kennismakingsgesprekken met vertegenwoordigers van de verschillende partijen raad, college en organisatie. Dit waren open en constructieve gesprekken. Het werd direct duidelijk dat alle gesprekspartners frustraties hebben over het samenspel en de urgentie voelen om dit te verbeteren. Dit was hoe dan ook een goede basis van waaruit het onderzoek startte. Echter, al gauw werd de systeemdynamiek ook manifest binnen het onderzoek. We ervoeren dat het onderzoek veel losmaakt bij alle betrokken partijen. We zien dit dan ook als bevestiging van de relevantie van het onderwerp. We kwamen heftige dynamiek tegen, ingegeven door o.a. negatieve ervaringen in de samenwerking in het verleden die hun sporen hebben nagelaten. Deze werken door in de realiteit van alledag, en daarmee in het onderzoek. Wij benadrukken dat dit er mag zijn, sterker nog: dit heeft bijgedragen aan het maken van een analyse van de situatie. Aangezien we als onderzoekers zelf geraakt werden door de aanwezige dynamiek. De dynamiek is nog steeds ingewikkeld en soms nog ongrijpbaar, hoewel dit onderzoek een deel van de puzzel levert. De heftige onderstroom (waarden, drijfveren, emoties, informeel leiderschap etc.

- zie ook plaatje hiernaast: informele organisatie) belemmerde (de voortgang in) de bovenstroom van het onderzoek (doelen, rollen en taken, werkprocedures etc.: formele organisatie). Er is soms sprake Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

5

van angst en over de gehele linie een gebrek aan vertrouwen. Er leeft een gevoel van onveiligheid in alle pijlers van de driehoek. Dit uitte zich in het onderzoek in: • Alle stappen onderzoek bevragen en (daardoor) vertragen, openlijk in een grote groep twijfel uitspreken in meerdere bijeenkomsten over de kwaliteit van de stappen en de integriteit van de onderzoekers; • De opzet van het onderzoek en de gebruikte werkvormen en modellen werden op meerdere plekken en steeds opnieuw in twijfel getrokken; • Een vraag wordt steevast met een wedervraag beantwoord. Dit geldt ook bij technische en ogenschijnlijk simpele vragen zoals de vraag wat de relevante documenten zijn; • Medewerkers niet gerust kunnen stellen dat de onderzoekers zorgvuldig zijn en niet rapporteren op persoonsniveau; • Eisend gedrag wat er geregeld moet zijn voordat medewerking wordt verleend; • Bepaalde mate van verslagenheid die wij voelen (meerdere keren gaf iemand aan “zo gaat dat hier”, met een zucht en vervolgens over gaan tot de orde van het moment). Tegelijkertijd grote woorden toekennen aan een situatie die daarbij gelabeld werd als “verschrikkelijk’’, “onvoorstelbaar”, “einde van de democratie” etc. waardoor de nuance en het meervoudig kijken ver te zoeken was.

Wij duiden dat wat we tegenkwamen voortkomt uit: • Zorgen over de huidige situatie; • Een oprechte wens om gezien te worden en elkaars positie te waarderen vanuit een wederzijdse afhankelijkheid; • Een wens om het met elkaar beter te willen doen; • Een groot hart voor Horst aan de Maas. Voor de medewerkers, voor de organisatie en haar maatschappelijke opdracht. Dit hebben wij daadwerkelijk in alle geledingen ervaren en gevoeld. Dat neemt niet weg dat het in deze dynamiek lastig is elkaar te verstaan. Op een aantal onderwerpen was dit ‘Drosteeffect’1 zodanig dat wij daarbij de reflectie op de effecten in het onderzoek meegeven als aanvullende duiding in dit rapport.

1.4

Leeswijzer

In dit rapport beantwoorden we allereerst de hoofdvraag. Het antwoord op de hoofdvraag verwoordt de hoofdconclusie. Vervolgens beantwoorden we de deelvragen die (mede) tot de hoofdconclusie leidden. Ieder hoofdstuk start met een paragraaf waarin we de vraag beantwoorden. Deze paragraaf verwoordt daarmee de conclusie per vraag. Na deze paragraaf volgen de bevindingen op basis waarvan we tot de conclusie per deelvraag zijn gekomen. Als laatste zoomen we kort in op de twee casussen die binnen het onderzoek centraal stonden. Voor het onderzoek hebben we een onderzoekskader gehanteerd (zie bijlage 1). Daarin staan de verschillende aspecten waarnaar wij specifiek hebben gekeken om de vragen te beantwoorden. We willen graag benoemen dat we inzichten veelal samenvatten tot de perceptie van de raad, college en de ambtelijke organisatie waar er in de werkelijkheid ook binnen deze gremia een diversiteit van opvattingen zijn. Ook willen we aangeven dat we ervoor gekozen hebben dat elke deelvraag zelfstandig leesbaar is. Dit betekent dat we ervoor zorgen dat we bij de beantwoording van de vragen de relevante context opnemen. Daardoor komen sommige bevindingen en informatie op meerdere plekken in de rapportage voor.

We nemen u mee in onze bevindingen aan de hand van de volgende onderdelen: • Hoofdstuk 1: inleiding, doel en opzet onderzoek; • Hoofdstuk 2: beantwoording hoofdvraag - conclusie onderzoek; • Hoofdstuk 3: beantwoording deelvraag 1; • Hoofdstuk 4: beantwoording deelvraag 2; • Hoofdstuk 5: beantwoording deelvraag 3; • Hoofdstuk 6: beantwoording deelvraag 4;

1 Droste-effect: we voeren een onderzoek uit over de dynamiek en tegelijkertijd levert het onderzoek zelf een illustratie van juist die dynamiek die we

onderzoeken.

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

6

•

Bijlagen: 1. Reflectie casus IKC Weisterbeek; 2. Reflectie casus Windmolendossier; 3. Toetsingskader; 4. Lijst met ontvangen documenten.

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

7

2.

Hoofdconclusie en algemene bevindingen

Dit onderzoek richtte zich op het verkrijgen van inzicht in het samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie in Horst aan de Maas. Breed in de gehele driehoek bestaat de wens om dit beter en effectiever te laten verlopen. Naast het algemene samenspel is het samenspel bestudeerd in de praktijk van twee casussen: het windmolendossier en de ontwikkeling van IKC Weisterbeek. De analyses op basis van de verschillende onderdelen in het onderzoek en de daaruit voortkomende bevindingen, vormen de basis voor aanbevelingen om het samenspel in de toekomst effectiever te maken. De hoofdconclusie valt samen met de beantwoording van de hoofdvraag van dit onderzoek.

2.1

Hoofdconclusie

Welke stappen zijn gezet om te komen tot een beter samenspel tussen gemeenteraad, college en ambtelijke organisatie en zijn deze stappen effectief gebleken? De afgelopen periode zijn diverse stappen gezet om het samenspel tussen gemeenteraad, college en ambtelijke organisatie te verbeteren, zoals de vastlegging van ambities in het hoofdlijnenakkoord, een herziening van het reglement van orde en procesverbeteringen binnen de organisatie. Er zijn hoopgevende signalen, zoals een verbeterde onderlinge relatie binnen de raad en inspanningen binnen het college om collegiaal bestuur te versterken. De zichtbare verbeteringen lijken nog erg broos. Een concreet handelingsperspectief dat leidt tot structurele gedragsverandering en systematische verbeteringen ontbreekt. Wanneer er een politiek-gevoelig thema ontstaat, zoals het windmolendossier, kunnen oude patronen snel oplaaien. Naast structurele belemmeringen ervaren veel betrokkenen een gevoel van onmacht om het samenspel daadwerkelijk te verbeteren. Dit wordt versterkt doordat een deel van de betrokkenen een beperkte urgentie voelt om hierin verandering te brengen, wat de frustratie bij anderen vergroot. De raad heeft moeite met het stellen van richtinggevende kaders en heeft zelf nog een groei door te maken in haar rolneming. De daarvoor benodigde kennis en vaardigheden van de raad zijn op dit moment nog te licht.

Het is nog niet gelukt om het gesprek met de raad en het college op een strategischer niveau te brengen, ondanks dat dit een gedeelde en uitgesproken behoefte is. De rol van de griffie wordt niet optimaal benut en het college kent een beperkt corrigerend en lerend vermogen. Dualisme staat soms onder druk. De ambtelijke organisatie voorziet de raad van informatie, maar kan de adviesrol steviger pakken. Daarnaast zagen wij geen stevige interventies vanuit het leidinggevend kader om ervoor te zorgen dat de ambtenaren zich verzekerd wisten van voldoende en beschermde ruimte in hun onafhankelijke expert- en adviesrol. Hoewel er hoopvolle verbeteringen zijn, is het negatieve, niet helpende patroon in het samenspel nog niet structureel doorbroken. Naast een concreet handelingsperspectief in de tastbare en concrete ‘bovenstroom’, wordt de ‘onderstroom’ belast met de erfenis van het (recente) verleden en de huidige worsteling in alle geledingen om dit open te breken en daarover constructief in gesprek te gaan. Er bestaat een fundamenteel gevoel van ‘eenzaamheid’ binnen alle geledingen, mede gevoed door een opvatting en oordeel over elkaar dat nog niet voldoende verandert. Het lukt de partijen nog beperkt om meer gezamenlijkheid te creëren. Nog eens versterkt door wisselende percepties van urgentie en de juiste handelingsopties.

De ontwikkeling naar een nieuwe en meer constructieve samenwerkingscultuur bevindt zich daardoor in een vacuüm en dreigt daarmee voor een groot deel stil te vallen. Tenzij dit meer structureel aandacht krijgt, actief binnen alle geledingen geagendeerd en aangestuurd wordt. De effectiviteit van de genomen stappen blijkt dan ook tot nog toe te beperkt. 2.2

Bevindingen ten aanzien van de hoofdvraag: zijn er effectieve stappen gezet?

2.2.1

Er zijn diverse stappen gezet met het oog op de samenwerking

De zorgen over de samenwerking tussen de raad en het college, het functioneren van de raad zelf en de wisselwerking met de ambtelijke organisatie bestaan al enige tijd. Aan de start van het onderzoek werd dan ook direct duidelijk dat de gesprekspartners uit alle drie geledingen frustraties hebben over het samenspel en de urgentie voelen om dit te Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

8

verbeteren. Aan het begin van de nieuwe coalitieperiode is in het hoofdlijnenakkoord 2022 – 2026 ‘Horst aan de Maas in balans’ de ambitie verwoord om hier gezamenlijk aan te werken. Hierin staat de wens om tot een vernieuwde dynamiek te komen in de driehoek gemeenteraad, college en de ambtelijke organisatie. Hoofdstuk 7 van het akkoord werkt verschillende elementen van de ambitie op hoofdlijnen uit. Kernonderwerpen zijn: • Het versterken van de kaderstellende en volksvertegenwoordigende rol van de raad; • Het betrekken van inwoners bij de totstandkoming van nieuw beleid (in de fase oordeelsvorming); • Het uitwerken van het toepassen van het thematisch werken met raadsakkoorden; • Het besturen op hoofdlijnen en impact en het werken met scenario’s; • Besluitvorming die laat zien hoe belangen zijn afgewogen. De belangenafweging is breed en transparant; • Tijdig, compleet en transparant communiceren; • Verwachtingsmanagement is belangrijk (“een beargumenteerd ‘nee’ is ook een antwoord”); • Er is aandacht voor de omgangsvormen waarbij een respectvol debat uitgangspunt is.

Op dit moment zijn, met het oog op bovenstaande, de volgende stappen gezet: • De wens voor een beter samenspel is uitgewerkt in vier ambities in het hoofdlijnenakkoord; • Er is een nieuw reglement van orde opgesteld voor de raadsvergaderingen; • De concernstrateeg en griffier hebben gesproken met alle raadsfracties die zijn bevindingen heeft verwoord in een verslag en in navolging daarvan er is een thema-raadsdag georganiseerd waarin samenwerking is geagendeerd; • Er is een app ontwikkeld waarin het proces van het stellen van vragen aan het college en de beantwoording daarvan wordt ondersteund; • De organisatie heeft een wijziging in het werkproces van vragen stellen doorgevoerd die met name betrekking heeft op de tijd die zij heeft om antwoorden aan te leveren. Daardoor kan de organisatie zorgvuldiger antwoorden op gestelde vragen. Raadsleden kunnen nu tot 18:00 uur op vrijdag voor de eerstvolgende raadsvergadering op dinsdag vragen stellen. Eerder was dit tot 16:00 uur op de dag van de raadsvergadering; • Er wordt binnen het college kleine stappen gezet naar meer collegiaal besturen.

Dit heeft volgens het college indirect geleid tot kwaliteitsverbetering van raadsleden; • Er zijn diverse gesprekken gevoerd tussen raad, college en/of ambtelijke organisatie om het samenspel te verbeteren (denk aan: informele afsluitingen zomerreces; raadsthemadagen; een besloten bijeenkomst over integriteit; walking diner) • Binnen de raad wordt het gesprek over samenwerking en rolinvulling inmiddels gevoerd. Onderlinge relaties buiten raadsvergaderingen lijken te zijn verbeterd, wat een positieve weerslag heeft op de gesprekskwaliteit in raadsvergaderingen; • Er zijn diverse inspanningen binnen de ambtelijke organisaties om het bestuurlijk-ambtelijk samenspel te verbeteren. Blijkens de RIB van 7 december 2024 zijn er naast dit verbeterspoor (bestuurlijk-ambtelijke samenwerking) twee andere verbetersporen benoemd door de directie: verbetering dienstverlening en professionele en vitale medewerkers; • Er is door de rekenkamer opdracht gegeven voor een onderzoek waarin leren en het komen tot aanbevelingen belangrijke onderdelen zijn. 2.2.2

De stappen zijn niet geborgd in een integraal uitvoeringsplan, dat maakt sturing en voortgang willekeurig

Het is goed dat deze stappen zijn gezet. Wat we echter zien is dat deze stappen geen deel uitmaken van een gericht en groter integraal plan waarin in samenhang op de verschillende interventies wordt gestuurd. De basis daarvoor kan liggen in de operationele uitwerking van de ambities van het hoofdlijnenakkoord, bijvoorbeeld met behulp van een uitvoeringsprogramma, maar dat is er niet. Daarmee ontbreekt een handelingsperspectief, is niet duidelijk wat nodig is om passender gedragsrepertoire te ontwikkelen en wat dit betekent voor de eventuele aanpassing van (werk)processen en -systemen en afspraken in de driehoek. De stappen die zijn gezet zijn daardoor enigszins losstaande zetten geworden die daardoor minder impact lijken te krijgen dan mogelijk is. Dit houdt de reeds heersende negatieve dynamiek in stand doordat er geen noemenswaardige ontwikkelgerichte impulsen in de

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

9

samenwerking plaatsvinden en voortgang en succes niet expliciet wordt gemaakt of zelfs gevierd. Zo blijft een breuk met het verleden uit. Specifiek voor de drie geledingen zien we het volgende: • De raad is zeer scherp op de concrete vraagstukken die voorliggen, maar lijkt niet het vermogen te hebben om dit (tijdig) te vertalen in (het aanpassen van) kaders. Er is een neiging om operationeel kaders te stellen in plaats van richtinggevende kaders op hoofdlijnen. Ten tijde van de looptijd van het onderzoek lijkt de onderlinge samenwerking in de raad wel verbeterd te zijn. We ervoeren bereidheid om te werken aan het constructieve gesprek en begrip en compassie voor elkaars standpunten; • De rol van de griffie - verbinder van de raad, het college, de ambtelijke organisatie en de externe omgeving en het verlenen van ambtelijke bijstand - lijkt door de raad onvoldoende benut te worden om een kwalitatieve impuls te realiseren; • Ondanks kleine stappen in het collegiaal bestuur lijken portefeuilles primair de verantwoordelijkheid te zijn van de specifieke wethouder, lijkt deze wethouder relatief veel eigen speelruimte te hebben en is er een beperkt corrigerend en lerend vermogen binnen het college om elkaar te spiegelen en af te remmen om gezamenlijk de strategische koers te heroverwegen.

• In de ambtelijke organisatie worden veel inspanningen gedaan om de raad te voorzien van goede informatie, maar lijkt (ook door wisselende behoeftes binnen de raad) nooit te kunnen voldoen aan de behoefte van de raad. Er wordt regie gevoerd op het dossier. De ambtelijke adviesrol kan steviger gepakt worden. Door het ontbreken van eenheid in bestuur, kan de ambtelijke organisatie niet als een geheel opereren. 2.2.3

Ruis in de bovenstroom en onderstroom versterken elkaar

De concrete stappen en afspraken die hierboven zijn vermeld, maken deel uit van de ‘bovenstroom’. Het ontbreken van een helder handelingsperspectief in de bovenstroom en het nadelige effect daarvan, wordt verder versterkt door de interactiepatronen in de ‘onderstroom’. Beide beïnvloeden elkaar negatief. Onduidelijkheid in de bovenstroom (eensgezindheid over de kernopdracht en één gezamenlijk doel, afspraken, werkprocessen en procedures, duidelijke en gedeelde opvatting over taken, rollen en bevoegdheden en overeenstemmend gedragsrepertoire) geeft ruis in de onderstroom (normen, waarden, overtuigingen en emoties die de manier waarop mensen denken, voelen en handelen beïnvloeden.) Dit heeft een negatief effect op het vermogen om elkaar constructief aan te spreken, aandacht te hebben voor gezamenlijke resultaten, commitment te voelen aan gedeelde doelen en afspraken waarmee het opvolgen van besluiten gesteund wordt en de mogelijkheid om kwetsbaarheden bespreekbaar te maken, wat een randvoorwaarde voor vertrouwen is.2 Ruis in de onderstroom geeft ruis in de bovenstroom, maar ook andersom. Dit zorgt voor elkaar versterkende effecten in de dynamiek. 2.2.4

Er is een gevoel van onmacht om het tij te keren, de verbeteringen zijn broos en nog niet geborgd

De zichtbare verbeteringen in het samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisaties zijn mede door de versterkende effecten in de dynamiek broos. In alle geledingen is nog steeds sprake van een onvermogen om het tij te keren. Het samenspel (politieke kaderstelling, collegiaal bestuur en ambtelijke (beleids)advisering en uitvoering) lijkt onvoldoende te functioneren waardoor de verschillende partijen elkaar niet in positie brengen. Bovengenoemde stappen zijn dan ook niet voldoende gebleken om de heersende dynamiek van een deels destructieve naar een positieve en elkaar ondersteunende dynamiek om te buigen. Hoewel er positieve ontwikkelingen zijn in het samenspel, blijft de effectiviteit van de genomen stappen beperkt. Verbeteringen blijken vaak afhankelijk van specifieke dossiers en de wisselende context, zoals te zien was in het verschil tussen IKC Weisterbeek en het windmolendossier. Er is nog onvoldoende borging van structurele oplossingen, waardoor de dynamiek kwetsbaar blijft en terugval in oude patronen op de loer ligt. Hoewel de behoefte bij iedere partij bestaat om gehoord en gezien te worden en begrip te creëren voor de werkelijkheid waarin eenieder zich bevindt, staan nog steeds eigen opvattingen, onzekerheden en frustraties en eigen pijn en angst in de weg.

Ook merkten we een zekere ‘eenzaamheid’ in de probleemdefinities van iedere partij waarbij achtergrond, plek en de daaraan verbonden achterban een rol speelt. We kiezen bewust voor het woord 2 Zie ook: . Lencioni, Patrick M., The Five Disfunctions of a Team, april 2002

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

10

‘eenzaamheid’ om dat dit fundamenteler is dan het ervaren van verschillen in de visie op waar problemen ontstaan en wat er nodig is om het beter te doen. Bij veel betrokkenen is er een gevoel van ‘onmacht’ om de huidige dynamiek te keren. Bij een deel van de betrokken ervaren we een beperkte urgentie om de huidige dynamiek te keren. Dit vergroot de onmacht mogelijk die anderen ervaren. De grootste uitdaging blijft dan ook het overbruggen van perceptieverschillen en het doorbreken van de ervaren onmacht binnen alle geledingen. De intentie om samen te werken is aanwezig, maar zonder De raadsinformatiebijeenkomst van 31 mei een gedeeld handelingsperspectief blijven oude patronen terugkeren. Dit 2023 leidde tot veel detailvragen. Bijvoorbeeld vraagt om meer dan procesmatige verbeteringen; er is een fundamentele een (te) lange discussie over de straal en de cultuurverandering nodig waarin vertrouwen, transparantie en het diameter van een windmolenblad waarop te vermogen om constructief te reflecteren centraal staan. laat werd ingegrepen. In de bijeenkomst was

2.3

De praktijk: reflectie vanuit de twee casussen

De praktijk laat zien dat de effectiviteit van verbeterstappen sterk afhankelijk is van de context van het dossier. Een school roept minder spanningen op dan een windmolen. De casus IKC Weisterbeek toont aan dat wanneer er vroegtijdig participatie en afstemming plaatsvinden, het proces en het samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie constructiever verloopt. Hier werden klankbordgroepen en participatiebijeenkomsten georganiseerd, wat leidde tot meer begrip en draagvlak. In contrast hiermee laat het windmolendossier zien hoe een gebrek aan transparantie en afstemming tussen raad, college en ambtelijke organisatie kan resulteren in polarisatie en besluitvormingsproblemen.

het ongemak voelbaar en op meerdere momenten werden zaken politiek gemaakt terwijl het infeite technisch-inhoudelijke uitwisseling van informatie betrof. Wij duidden dit laatste als het ontbreken van mogelijkheden om, gegeven de gespannen context, met elkaar sturing te geven aan het gesprek. Het maakt dat wij in de opname geen interventies hoorden als “Dit is een lastige vraag waarop ik het antwoord niet heb, daar kom ik bij u op terug”. Of bij de voorlichtingsbijeenkomst interventies werden gedaan die gevoelens van boosheid en frustratie benoemen, ofwel voldoende proces interventies

Op dit moment is er geen ander dossier dat de samenwerking zo sterk op mogelijk waren naast inhoudelijke interventies spanning heeft gezet als het windmolendossier. De bestuurlijk en het beantwoorden van vragen. verantwoordelijke op het windmolendossier bleef vanuit bevlogenheid en ambitie ‘duwen’ op het dossier terwijl tegelijkertijd het politiek draagvlak voor deze ambitie verbrokkelden. We hebben geen informatie gekregen waaruit bleek dat er vanuit het college een collegiaal correctiemechanisme op gang kwam. We hebben geen reflectie van het college gehoord op het feit dat dit ontbrak of een visie waar het dan beter was gegaan. Hoewel er intenties waren om dit te doen3 werd dit niet bevestigd in gesprek door de collegeleden zelf bij nadrukkelijke navraag. We zien in het windmolendossier op een aantal momenten, bijvoorbeeld ook in de raadsinformatiebijeenkomst van 31 mei 2023 en de bijeenkomst voor inwoners van 7 juni 2023, een beperkt vermogen van alle partijen om met het ongemak om te gaan. Door de spanningen die er leefden kwam effectieve processturing moeilijk op gang. Als dat er een te beperkt gevoel van veiligheid aanwezig is, zijn procesinterventies spannend.

Onze interpretatie daarbij is, in de context van Horst aan de Maas, dat spanning of verschil van inzichten snel en soms onnodig het label ‘politiek’ krijgen, wat de discussie niet verder brengt maar doodslaat omdat daarmee handelingsopties uit beeld raken. Dat vervolgens het brede wantrouwen verder verdiept. Daarnaast kunnen wij ons niet aan de indruk onttrekken dat de ambtenaren, ook in deze dossiers, zich niet voldoende gesteund en veilig weten door het bestuur om dit soort interventies te doen.

2.4

Het Droste-effect in het onderzoek

Tijdens het onderzoek werd aan ons verteld dat het samenspel inmiddels constructiever is en dat er een hoopvolle ontwikkeling op dat vlak plaatsvindt. In de laatste interacties die wij hadden met verschillende partijen hebben we dit ‘gevoeld’ (de genormaliseerde duur van raadsvergaderingen is hiervan een signaal). We hebben daarvoor nog geen harde data. Wel voelden we een andere sfeer, meer bereidheid om naar elkaar te luisteren en iets aan te nemen van elkaar of elkaar iets te gunnen. Soms zagen we zelfs signalen van het zich kwetsbaar durven opstellen in alle geledingen. Deze goede voorbeelden hebben het destructieve patroon in het samenspel nog niet doorbroken. Ook ten tijde van dit onderzoek lijken de diverse geledingen toch vaak in het destructieve patroon te stappen, zodra wij de 3 In de notulen van het college van 12 september 2023 staat bijvoorbeeld: “We moeten intern meer samen op gaan trekken/meedenken, de

verantwoordelijke PHO moet duidelijk zijn.” En: “- Interne besprekingen houden en informatie ophalen, is dit misschien in duo's te organiseren.”

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

11

gesprekken voerden over het politiek-gevoelige dossier van het windmolendossier. Het bleek, met name voor de raad, nog lastig om de gebeurtenissen in het windmolendossier op een constructieve manier te evalueren. Om dit gesprek te begeleiden blijkt het nog nodig om op eieren te lopen. Aangezien dit ondoenlijk is, werden frustraties, verschillende percepties, tegenstellingen zichtbaar. Zodra het gesprek over IKC Weisterbeek of een aantal van de huidige dossiers ging, veranderde de onderlinge dynamiek. Het huwelijk tussen de geledingen lijkt beter bestand in goede tijden dan in slechte tijden en wordt in het laatste geval nog steeds op de proef gesteld.

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

12

3.

Beantwoording deelvraag 1: Afspraken over het samenspel tussen, raad, college en ambtelijke organisatie

In dit hoofdstuk beantwoorden we de eerste deelvraag. De bevindingen die horen bij deze vraag zijn komen deels overeen met de bevindingen die staan vermeld bij de hoofdvraag, aangezien de vragen van dezelfde orde zijn.

3.1

Conclusie

Welke afspraken zijn er gemaakt over het samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie en hoe worden deze in de praktijk gehanteerd? De bestuurlijke vernieuwing in Horst aan de Maas richt zich op een verbeterd samenspel tussen gemeenteraad, college en ambtelijke organisatie. Daarbij gelden de volgende uitgangspunten: vertrouwen, transparantie en professionaliteit. Dit is vertaald in vier ambities: beter samenspel, rolduidelijkheid en politiek opdrachtgeverschap, professioneel bestuur en een lerende bestuurscultuur. Deze ambities rondom bestuurlijke vernieuwing, zoals verwoord in het hoofdlijnenakkoord en het collegeprogramma zijn breed bekend en worden in veel gevallen gesteund door raad, college en ambtelijke organisatie. Documenten tonen echter aan dat er spanningen en verschillen in perceptie bestaan, vooral bij de uitvoering van politiek opdrachtgeverschap en het beter samenspel. Het vraagt om te investeren in gezamenlijke betekenisgeving, bijvoorbeeld door expliciete reflectie- en evaluatiemomenten structureel tijdens de uitvoering van een project, programma of opgave in te plannen. Of een handelingsperspectief per thema of afspraak uit te werken. Er zijn initiatieven genomen zoals een meerjarige raadsplanning, thematische raadsakkoorden, strategische denkkracht binnen de organisatie en reflectiemomenten.

Echter, er ontbreekt een integraal uitvoeringsplan dat gezamenlijk wordt gedragen door raad, college en ambtelijke organisatie. De huidige initiatieven zijn veelal losstaand zonder systematische aanpak, wat de effectiviteit van de bestuurlijke vernieuwing beperkt. Bovendien zijn er geen gezamenlijke samenwerkingsprincipes vastgelegd, waardoor interpretatieverschillen en wisselende invullingen ontstaan. Alle partijen hebben daardoor een te beperkt handelingsperspectief. In de praktijk blijven daardoor spanningen bestaan, met name over de rolverdeling en het politiek opdrachtgeverschap. De raad worstelt met haar kaderstellende rol en blijft soms hangen in operationele discussies. Het relatief kleine aantal oppositieleden voelt zich vaak onvoldoende betrokken bij strategische thema’s, mede doordat bestuurders dicht op hun fracties opereren en dualisme daardoor onder druk staat. Het college werkt aan betere prioritering en strategische verbinding en samenhang, maar er blijven zorgen over de informatievoorziening richting de raad. De ambtelijke organisatie zet stappen in haar verdere professionalisering en opgavegericht werken. De nieuwe organisatiestructuur met aanverwante werkwijze die is ingezet onder de vorige gemeentesecretaris heeft nog niet geheel haar beslag gekregen en duidt bij het bestuur soms nog tot onbegrip. Ambtenaren zoeken naar de juiste balans in hun adviesrol.

Het gebrek aan onderling vertrouwen tussen raad, college en ambtelijke organisatie blijft een fundamenteel knelpunt dat verdere verbetering van het samenspel belemmert. Dit vertrouwen herstellen lijkt essentieel om tot gezamenlijke samenwerkingsafspraken te komen en de bestuurlijke ambities daadwerkelijk te realiseren. 3.2

Bevindingen ten aanzien van deelvraag 1: afspraken over het samenspel

3.2.1

Er bestaan vier heldere ambities voor bestuurlijke vernieuwing op papier

De volgende norm voor bestuurlijke vernieuwing (het verbeteren van het samenspel tussen college, raad en ambtelijke organisatie) in Horst aan de Maas is opgesteld op basis van het hoofdlijnenakkoord en het collegeprogramma: "Een bestuurscultuur gebaseerd op vertrouwen, transparantie en professionaliteit, met een duidelijke verdeling van rollen en verantwoordelijkheden. Het samenspel tussen gemeenteraad, college en ambtelijke organisatie wordt versterkt door structurele reflectie, open dialoog en een gedeelde ambitie om continu te leren en verbeteren.”

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

13

Dit verbeteren van het samenspel tussen de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie wordt in het hoofdlijnenakkoord en collegeprogramma expliciet genoemd als kern van de bestuurlijke vernieuwing. In de documenten is dit samenspel uitgewerkt langs vier elementen: Ambitie 1: Een beter samenspel Het hoofdlijnenakkoord benadrukt dat het samenspel in de driehoek gebaseerd moet zijn op openheid en wederzijds vertrouwen. Dit vraagt om een samenwerkende manier van denken en doen. Het collegeprogramma voegt hieraan toe dat een nieuwe dynamiek nodig is om effectiever te werken aan maatschappelijke opgaven. Daarbij wordt het belang benadrukt van informele gesprekken, thema-avonden en excursies om meer begrip en samenwerking te creëren. Raadsvoorstellen worden verbeterd, zodat ze duidelijker de impact op inwoners laten zien en bijdragen aan brede welvaart en positieve gezondheid. "De samenwerking in de driehoek raad-college-ambtelijke organisatie is gericht op openheid, vertrouwen en samenwerking.

Alleen zo kunnen we de uitdagingen van onze gemeente aangaan.” (Hoofdlijnenakkoord) "Effectief werken aan maatschappelijke opgaven vraagt om een nieuwe dynamiek tussen raad, college en ambtelijke organisatie." (Collegeprogramma) Ambitie 2: Rolduidelijkheid en politiek opdrachtgeverschap De raad wordt gestimuleerd om een meer politiek-opdrachtgevende rol aan te nemen, waarbij zij strategische lijnen vroegtijdig uitzet. Het college en de ambtelijke organisatie zorgen voor goed onderbouwde voorstellen en blijven tussentijds in gesprek met de raad. Dit proces bevordert een kaderstellende en koersbepalende rol voor de raad, met duidelijke verwachtingen voor alle partijen. "We geven de raad de ruimte om politiek opdrachtgeverschap te vervullen en blijven actief in gesprek om de koers samen te bepalen." (Collegeprogramma) Ambitie: 3: Professioneel besturen Het college stelt zich dienstbaar en transparant op richting de raad en inwoners. Besluiten en keuzes legt zij helder uit, inclusief de belangenafwegingen. De ambtelijke organisatie werkt aan haar professionaliteit, met een nadruk op kennis en expertise in beleidsvoorstellen. Tegelijkertijd wordt onderling kritisch naar elkaar gekeken om kwaliteit te waarborgen. Ambitie 4: Blijven leren Bestuurlijke vernieuwing wordt ondersteund door een lerende organisatiecultuur.

Elk halfjaar worden reflectiemomenten georganiseerd om te evalueren wat goed gaat en waar verbeteringen nodig zijn. Deze momenten vinden bij voorkeur buiten de raadszaal plaats, in een informele setting. "Reflecteren en leren zijn essentieel. We organiseren regelmatig momenten om te bespreken wat goed gaat en wat beter kan." (Collegeprogramma) "We leggen onze keuzes uit; transparant en onderbouwd, zodat iedereen kan begrijpen waarom besluiten worden genomen." (Collegeprogramma) 3.2.2

Ambities nog onvoldoende vertaald in handelingsperspectief, een systematische aanpak ontbreekt

De afspraken rondom bestuurlijke vernieuwing, zoals verwoord in het hoofdlijnenakkoord en het collegeprogramma zijn breed bekend en worden in veel gevallen gesteund door raad, college en ambtelijke organisatie. In gesprekken wordt vaak het belang van vertrouwen benoemd als basis voor bestuurlijke vernieuwing. Het herstel van vertrouwen tussen raad, college en ambtelijke organisatie wordt nadrukkelijk genoemd als een gedeeld doel. Termen als ‘openheid’ en ‘constructieve samenwerking’ komen regelmatig terug in discussies, wat aantoont dat de afspraken in brede lijnen worden onderschreven. Er is een gedeelde bereidheid om te investeren in een beter samenspel. Een groot deel van de raadsleden geeft in meerdere gesprekken aan dat ze verantwoordelijkheid willen nemen voor een effectievere samenwerking en een (meer) constructieve dialoog.

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

14

Hoewel er bereidheid is tot het invullen van de ambities, bestaan er tegelijkertijd verschillen in percepties over wat ze exact inhouden, zo blijkt ook uit de documentanalyse. Met name waar het gaat om de uitvoering van politiek opdrachtgeverschap en het beter samenspel. Het vraagt om te investeren in gezamenlijke betekenisgeving, bijvoorbeeld door expliciete reflectie- en evaluatiemomenten structureel tijdens de uitvoering van een project, programma of opgave in te plannen. Of een handelingsperspectief per thema of afspraak uit te werken. De ambities op bestuurlijk vernieuwing vragen om een systematische aanpak, met aandacht voor samenwerking, transparantie en een meer opgavegerichte werkwijze. Door meerjarige planningen, thematische raadsakkoorden, aangepaste werkwijzen en reflectiemomenten te combineren, wordt er op dit moment invulling gegeven aan de ambities. De brede ambities op het gebied van bestuurlijke vernieuwing missen een systematische aanpak en duidelijke processturing. Er is nooit systematisch gekeken wat het vraagt om de ambities te realiseren om dit vervolgens te vertalen in een routekaart of een integraal uitvoeringsprogramma bestuurlijke vernieuwing. Specifieke verbeterinitiatieven worden soms wel gestructureerd aangepakt via procesnotities die worden voorgelegd door het college ter instemming aan het presidium.

Daarmee is er echter geen (gedeeld) inzicht in de volle breedte van de benodigde ontwikkelstappen voor raad, college en ambtelijke organisatie. De documenten en initiatieven zijn veelal vanuit het perspectief van raad, of college, of ambtelijke organisatie opgesteld of geïnitieerd. Meestal niet vanuit een gezamenlijk perspectief. Hierdoor blijven de diverse verbeterinitiatieven veelal losstaand en onsamenhangend. 3.2.3

Richtinggevende principes op een dieperliggend niveau zijn er niet en niet gezamenlijk doorleefd

Daarnaast ontbreekt het aan een set van gezamenlijk opgestelde en doorleefde set van samenwerkingsprincipes tussen raad, college en ambtelijke organisatie. De afspraken die er wel zijn tussen raad, college en ambtelijke organisatie zijn vastgelegd in het document ‘Afspraken tussen raad, college en organisatie’. Deze afspraken zijn redelijk praktisch van aard. Ze beschrijven de verschillende contactmomenten tussen raad, college en ambtelijke organisatie. Ze beschrijven een relatief open model waar het mogelijk is om zonder tussenkomst van griffie onderling contact te hebben als raadslid en ambtenaar en inmiddels is het ook mogelijk om contact te leggen met de manager van de ambtenaar en een app te gebruiken voor technische (niet-politieke) vragen. Het ontbreekt aan samenwerkingsprincipes of -afspraken die beschrijven op welke manier Horst aan de Maas vanuit de diverse rollen tot een effectief samenspel wil komen. Aan de basis staan (gezamenlijke) waarden, waar eenieder voor staat en in gelooft. Deze sturen gedrag wat cruciaal is voor verandering. Dit vraagt om gesprek en investeren in elkaar als mens achter de rol in de driehoek. Ook binnen de raad ontbreken gezamenlijke afspraken over de leidende samenwerkingsprincipes.

Er lijkt geen unaniem draagvlak te zijn hiervoor, omdat deze afspraken niet door iedereen worden gezien als een stevig fundament dat nodig is om de politieke rol te kunnen vervullen. 3.2.4

Welke afspraken zijn er wel met het oog op bestuurlijke vernieuwing?

Er is een aantal overige afspraken en/of initiatieven dat invulling geeft aan de ambities voor de bestuurlijke vernieuwing, naast de praktische afspraken die we hierboven vermeldden over het hebben van contact tussen bestuur en organisatie. De meerjarige raadsplanning legt de basis voor strategische samenwerking en besluitvorming Er is een meerjarige planning opgezet die onderwerpen zoals bestuurlijke vernieuwing en het bestuurlijk-ambtelijk samenspel behandelt, dat blijvend aandacht krijgt. Dit omvat onder meer het vooraf betrekken van de raad bij de voorbereiding van strategische onderwerpen en besluitvormingsprocessen. De raad wil meer op hoofdlijnen sturen en gebruikmaken van scenario’s en keuzes. Onderwerpen zoals energietransitie, vitale kernen en klimaatbeleid worden als prioriteit benoemd, waarbij de raad informeel betrokken wordt bij de voorbereiding. Elke vier weken wordt er in het presidium afgestemd over planning en verwachtingen. De verwachting is dat dit bijdraagt aan de kwaliteit en professionaliteit binnen het gehele systeem en de relatie tussen ambtelijke organisatie en college.

Rapport van bevindingen Horst aan de Maas onderzoek samenspel raad, college en ambtelijke organisatie, 2024 - 2025

15

Organisatieontwikkeling en opgavegericht werken versterken de bestuurskracht In het bidbook organisatieontwikkeling wordt benadrukt dat bestuurlijke effectiviteit wordt vergroot door beter opgavegericht te werken. Het uitgangspunt is dat door een gezamenlijk gedragen sturingsfilosofie te ontwikkelen en te beleven, de bestuurskracht en organisatorische effectiviteit versterken. Dit omvat: • Het werken met multidisciplinaire teams en een open relatie met inwoners om de samenleving beter te bedienen; • Het versterken van bestuurlijke sensitiviteit bij medewerkers en het trainen van bestuurders; • Met behulp van projectmatig werken in opgaven en een duidelijke routeplanning aan de voorkant wil men sturen op heldere normen en uitgangspunten bij de start van een traject en dit is naar zeggen van de organisatie geïntegreerd in de werkwijze. Dit draagt de premisse in zich dat alle partijen vanuit eenzelfde beeld en doel instappen in de opgave • Het proces van het beantwoorden van raadsvragen is met de komst van de nieuwe interim gemeentesecretaris aangepast, met meer tijd tussen vraag en antwoord en heldere overeengekomen termijnen. • Sinds 1 januari is er een app waarin communicatie tussen raad en organisatie plaatsvindt rondom het stellen en beantwoorden van technische vragen. Raadsleden kunnen vragen stellen en de ambtelijke organisatie kan deze via de app beantwoorden.

Strategische denkkracht verbetert de verbinding tussen politiek en organisatie Er worden adviseurs ingezet op het snijvlak van politiek en ambtelijke strategie. Dit bevordert een betere verbinding tussen het bestuur en de ambtelijke organisatie en helpt bij het stroomlijnen van besluitvormingsprocessen. Kwaliteit van raadsvoorstellen wordt verbeterd door duidelijke taal en betere publiekscommunicatie, wat aansluit bij de wens voor transparantie. Thematische raadsakkoorden bevorderen samenwerking en brede belangenafweging Thematische raadsakkoorden worden gebruikt als middel om het samenspel tussen raad, college en organisatie te verbeteren. Dit vergt zorgvuldige afstemming en het ruimte geven aan inwoners in de besluitvorming. De focus ligt op een brede belangenafweging en de betrokkenheid van meerdere partijen. Het werken met thematische raadsakkoorden is nog niet volledig uitgewerkt. “We versterken de kaderstellende en volksvertegenwoordigende rol. We verkennen het thematisch werken met raadsakkoorden. We (be)sturen op hoofdlijnen en impact en durven met scenario’s te werken. We werken aan een brede belangenafweging. We zijn hier transparant over en leggen de gemaakte keuzes uit.

Ook omgangsvormen binnen de Raad hebben onze aandacht; we voeren het debat, maar altijd met respect voor elkaar.” (Hoofdlijnenakkoord) Halfjaarlijkse reflectiemomenten stimuleren evaluatie en continue verbetering Reflectiemomenten worden georganiseerd om de samenwerking tussen raad, college en organisatie te evalueren en continu te verbeteren. Deze momenten vinden plaats in informele settings buiten de reguliere raadsagenda om de dynamiek te bevorderen. 3.2.5

Uitvoering afspraken onder druk: interpretatieverschillen en ruimte om ambities vanuit eigen geleding in te vullen

Uit bovenstaande blijkt dat alle betrokkenen stappen hebben gezet om plannen voor bestuurlijke vernieuwing op te volgen. Dit is mooi en tegelijkertijd legt dit ook de uitdaging bloot. Het eigenstandig werken aan verbeteringen, zoals in de paragraaf 3.2.2 uiteengezet in combinatie met het ontbreken van een planmatige aanpak, helpen niet mee om tot een beter samenspel te komen. Om samenspel te versterken zijn er meer gezamenlijke afspraken en stappen nodig. Op dit moment is er te veel ruimte om zelf invulling te geven aan de ambities, maar ook om deze ambities helemaal niet in te vullen. Verschillende documenten en interacties met betrokkenen uit alle geledingen geven de volgende punten terug: