Bijlage - Eindrapportage geheimhouding RKC Hoorn

31

Figuur 3: Stroomschema voor het opleggen van geheimhouding op stukken van de raadscommissie Waar hier commissie is vermeld, kan ook burgemeester, voorzitter commissie of college worden gelezen (Necker van Naem, 2022)

Wijzigingen vanuit het wetsvoorstel Bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur Wie legt de geheimhouding op? Vanuit het wetsvoorstel Bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur komt de volgende wijziging naar voren met betrekking tot het opleggen van geheimhouding op stukken van de raadscommissie: In het Wetsvoorstel vervalt de bevoegdheid van de voorzitter van een commissie om geheimhouding op te leggen. Die bevoegdheid berust nu bij de commissie zelf. Aan wie wordt de geheimhouding opgelegd? Indien het college of de burgemeester geheime informatie aan een raadscommissie verstrekt, impliceert dit volgens het nieuwe artikel 88 lid 5 dat de raad hierover ook beschikt.

32

Wie heeft geheimhouding op? Een geheimhoudingsverplichting die door een commissie is opgelegd, kan niet alleen door die commissie worden opgeheven, maar ook door het orgaan dat de commissie heeft ingesteld.

College van B&W Wie legt de geheimhouding op? Artikel 55 Gemeentewet regelt de geheimhouding die het college op eigen stukken aan zichzelf kan opleggen.31 Hiervoor is een motivering vereist.32 De burgemeester of een commissie kan het college ook geheimhouding opleggen ten aanzien van stukken die zij aan het college overleggen. Aan wie wordt de geheimhouding opgelegd? Het college kan geheimhouding opleggen aan zichzelf en aan de raad33, enkele leden van de raad en een raadscommissie34. Is er bekrachtiging nodig? Het college kan niet bekrachtigen. Een raadscommissie kan dat evenmin. Als het college geheime schriftelijke informatie met de raad deelt, ontvangt de raad het stuk onder ‘voorlopige geheimhouding’35: in de eerstvolgende raadsvergadering dient bekrachtiging ervan door de raad plaats te vinden36. Bekrachtigt de raad, dan blijft het stuk geheim. Bekrachtigt ze niet, dan is het stuk niet langer geheim. Wordt geheime college-informatie mondeling met de raad gedeeld, dan zal dat geschieden in een besloten raadsvergadering. Over het opleggen en opheffen van geheimhouding ten aanzien van die vergadering beslist de raad op grond van artikel 25 Gemeentewet.37.

Het ontbreken van bekrachtiging door de raad tast niet met terugwerkende kracht de plicht tot voorlopige geheimhouding aan; deze was rechtsgeldig door het college (of de burgemeester of een commissie) opgelegd, en schending daarvan in de periode dat de voorlopige geheimhouding gold, blijft een strafbaar feit, ook als latere bekrachtiging achterwege blijft. Is in de eerstvolgende raadsvergadering

31

Artikel 55 lid 1 Gemeentewet. Artikel 3:46 en 3:47 Awb en Artikel 5 Woo. 33 Artikel 25 lid 2 Gemeentewet. 34 In onderstaand schema is niet verwerkt aan wie het college geheimhouding kan opleggen. Dat volgt uit de woordelijke tekst. 35 Artikel 25 lid 2 Gemeentewet. 36 Artikel 25 lid 3 Gemeentewet. 32

37

Wanneer moet een stuk dat door het college als geheim is aangemerkt, door de raad worden bekrachtigd? En wanneer moet de raad gewoon opheffen als het college er om verzoekt? In artikel 55 lid 3 Gemeentewet is vermeld dat, wanneer het college zich tot de raad richt “terzake van het behandelde waarvoor een verplichting tot geheimhouding geldt” de geheimhouding in acht genomen wordt totdat de raad haar opheft. In 2013 heeft de afdeling bestuursrechtspraak van de RvS zich hierover uitgelaten: Steeds als stukken aan de raad worden overgelegd is artikel 25 -bekrachtiging- van toepassing. Artikel 55 lid 3 Gemeentewet ziet dan slechts op mondelinge informatie.

33

geen besluit tot bekrachtiging genomen, dan rust vanaf dat moment geen geheimhouding meer op de overgelegde stukken en is het openbaar maken daarvan geen strafbaar feit meer. Wordt het niet tijdig bekrachtigd, dan is het stuk niet langer geheim. Daarmee is overigens niet direct gezegd dat het stuk dan openbaar is in de zin van de Wob. De Wob is nu van toepassing (er is geen ander en uitputtend wettelijk openbaarheidsregime meer van toepassing), maar een afweging van belangen, of een absolute weigeringsgrond, kan nog steeds meebrengen dat de gevraagde documenten toch niet openbaar kunnen worden gemaakt. Hoe werkt de opheffing van geheimhouding? Het college kan de geheimhouding na toezending aan de raadscommissie alleen zelf opheffen. Als het stuk door het college naar de raad is gestuurd dan is de raad na bekrachtiging zelf bevoegd om de geheimhouding op te heffen (artikel 55 lid 3 Gw en 25 lid 2 en 4 Gw). Opleggen van geheimhouding aan het college In onderstaand schema wordt weergegeven welk bestuursorgaan geheimhouding oplegt op een bepaald stuk dat het college behandelt, en hoe bekrachtiging en opheffing in zijn werk gaat. Hierbij wordt verwezen naar de relevante wetsartikelen. In de rechter kolom is aangegeven of een en ander ten gevolge van de wet Bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur gaat veranderen. Wijzigingen worden verderop nader toegelicht. Orgaan

Mogelijke wetswijziging

De burgemeester of een commissie. Wie legt op?

Dit blijft van kracht. (55 lid 2 Gw)

Aan wie?

Het college (in zijn geheel).

Dit blijft van kracht.

Bekrachtiging nodig?

Nee.

Dit blijft van kracht.

Door de oplegger.

Dit blijft van kracht.

Orgaan

Mogelijke wetswijziging

Wie legt op?

Het college zelf (55 lid 1 Gw).

Dit blijft van kracht.

Aan wie?

Het college (in zijn geheel).

Dit blijft van kracht.

Hoe werkt opheffing?

34

Bekrachtiging nodig? Hoe werkt opheffing?

Nee.

Dit blijft van kracht.

Door de oplegger.

Dit blijft van kracht.

Voor een stroomschema betreffende collegestukken: zie het stroomschema in figuur 1.

Burgemeester Wie legt de geheimhouding op? De burgemeester kan geheimhouding op stukken leggen38 die hij aan de raad of aan leden van de raad verstrekt. Hiervoor is een motivering nodig. Aan wie wordt de geheimhouding opgelegd? De burgemeester kan het college39 de raad en een commissie40 geheimhouding opleggen. Er is in de Gemeentewet geen bepaling opgenomen waardoor de burgemeester aan zichzelf geheimhouding kan opleggen, wel is dit aan de orde gezien de burgemeester onderdeel is van het college van B&W. Is er bekrachtiging nodig? De burgemeester kan zelf niet bekrachtigen. Ten aanzien van geheime stukken die de burgemeester met de raad deelt, geldt dat de raad die dient te bekrachtigen zoals hierboven onder omschreven bij het gedeelte over het college van B&W. Hoe werkt de opheffing van geheimhouding? De burgemeester kan zelf geheimhouding opheffen op stukken die hij naar het college of een commissie zond. Opleggen van geheimhouding door de burgemeester In onderstaand schema wordt weergegeven hoe het opleggen van geheimhouding op een stuk door de burgemeester in zijn werk gaat. Hierbij wordt verwezen naar de relevante wetsartikelen. In de rechter kolom is aangegeven of een en ander ten gevolge van de wet Bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur gaat veranderen. Wijzigingen worden verderop nader toegelicht. Orgaan

Mogelijke wetswijziging

Wie legt op?

De burgemeester (25 lid 2, 55 lid 2 en 86 lid 2 Gw)

Blijft van kracht

Aan wie?

Het college, de raad en/of de raadscommissie.

Dit wijzigt in het wetsvoorstel bevorderen integriteit, zie onderstaande toelichting.

38

Artikel 25 lid 2 Gemeentewet. Artikel 55 lid 2 Gemeentewet. 40 Artikel 86 lid 2 Gemeentewet. 39

35

Bekrachtiging nodig?

Alleen indien het stuk naar de raad is gestuurd.

Dit blijft van kracht.

Hoe werkt

Door de burgemeester, behalve wanneer het stuk aan de raad is gestuurd.

Dit blijft van kracht.

opheffing?

In onderstaand stroomschema wordt opleggen van geheimhouding door de burgemeester visueel weergegeven:

Figuur 4: Stroomschema voor het opleggen van geheimhouding op stukken door de burgemeester (Necker van Naem, 2022)

Vanuit het wetsvoorstel Bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur komt de volgende wijziging naar voren: 36

Wijzigingen vanuit het wetsvoorstel Bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur Wie legt de geheimhouding op? In het wetsvoorstel staat een nieuw artikel (87) dat bepaalt dat de raad, het college, de burgemeester en een commissie een verplichting tot geheimhouding kunnen opleggen “ten aanzien van informatie die bij dat orgaan berust”. Nieuw is dat de burgemeester nu expliciet genoemd wordt.

Voorschriften voor geheimhouding bij vergaderingen van de gemeenteraad De voorschriften over vergaderingen van gemeenteraad en raadscommissies zijn gelijkluidend41. Er kan beslotenheid worden gelegd op vergaderingen, de verslagen, het behandelde in de vergadering en op de besluitenlijst. Uitgangspunt is dat vergaderingen van de raad openbaar zijn.42 Als de raad of haar voorzitter dat wenst, kan er ook met gesloten deuren worden vergaderd43: de raad neemt daarover een besluit.44 Het verslag van een vergadering met gesloten deuren is niet openbaar, tenzij de raad anders beslist.45 ‘Niet openbaar’ is niet hetzelfde als ‘geheim’. Er is een besluit nodig om een vergadering 'geheim' te noemen. Als geen geheimhouding wordt opgelegd en de raad ook niet beslist over de openbaarmaking van het verslag geldt dat het verslag niet openbaar is, terwijl er ook geen geheimhouding voor geldt.46 Op het behandelde dient daarnaast nog in dezelfde vergadering expliciet geheimhouding worden opgelegd.47 De besluitenlijst is openbaar, tenzij geheimhouding is opgelegd of sprake is van strijd met het openbaar belang.48 Visueel ziet bovenstaande er als volgt uit:

41

Hierna wordt in de hoofdtekst steeds over de raad gesproken. In de voetnoten bij dit onderwerp wordt ook de corresponderende bepaling voor de raadscommissie vermeld. 42 Artikel 23 lid 1 en artikel 82 lid 5 Gemeentewet. 43 Artikel 23 lid 2 en artikel 82 lid 5 Gemeentewet. 44 Artikel 23 lid 2 en 3 en artikel 82 lid 5 Gemeentewet. 45 Artikel 23 lid 4 en artikel 82 lid 5 Gemeentewet. 46 De geheimhoudingsregeling op de schop, G.J.K. Elsen, Gst 2020/154, p.772. 47 Artikel 25 lid 1 en artikel 86 lid 1 Gemeentewet. 48 Artikel 23 lid 5 en artikel 82 lid 5 Gemeentewet.

37

Figuur 5: Stroomschema voor het opleggen van geheimhouding bij vergaderingen van raad en raadscies (Necker van Naem, 2022) Vanuit het wetsvoorstel Bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur komt de volgende wijziging naar voren: Wijzigingen vanuit het wetsvoorstel Bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur Als gevolg van het wetsvoorstel geldt na inwerkingtreding het uitgangspunt dat het verslag van een vergadering met gesloten deuren wél geheim is, tenzij de raad die geheimhoudingsverplichting opheft.49 Er komt ook een nieuw artikel 23 lid 4 waarin van rechtswege een verplichting tot geheimhouding geldt ‘omtrent informatie die in die vergadering ter kennis van de aanwezigen komt’. Dit ziet alleen op mondelinge informatie. 50 Voor schriftelijke stukken die voor, tijdens of na een vergadering worden overgelegd is nog steeds een besluit tot geheimhouding nodig.

Voorschriften voor geheimhouding bij vergaderingen van het college Uitgangspunt bij collegevergaderingen is dat die 'met gesloten deuren' gehouden worden,51 tenzij het college anders bepaalt. Verslagen van het college zijn evenmin openbaar. Collegebesluiten zijn wel openbaar, tenzij het college daar geheimhouding op heeft gelegd of openbaarheid in strijd met het openbaar belang zou zijn.52 Het college kan over datgene dat in een collegevergadering wordt behandeld (inclusief stukken), op grond van artikel 55 Gemeentewet, eerste lid, geheimhouding opleggen. Die geheimhouding moet in

49

Artikel 23 lid 5 Gemeentewet (nieuw artikel als gevolg van het wetsvoorstel). Kamerstukken II 2019/20, 35546, nr. 3, p.17 en 18. 51 Artikel 54 lid 1 Gemeentewet. 52 Artikel 60 lid 3 Gemeentewet. 50

38

acht worden genomen door allen die van het geheime stuk kennis dragen. In beginsel duurt zij voort totdat het college de geheimhouding weer opheft.

De Woo brengt een beperkt aantal wijzigingen mee over geheimhouding Per 1 mei 2022 is de Woo in werking getreden,53 de opvolger van de Wob. De Woo heeft omvangrijke gevolgen voor gemeentes en hun werkwijzen zullen daarop aangepast moeten worden. Ten aanzien van het onderwerp geheimhouding zijn er ook een beperkt aantal wijzigingen. De Woo brengt geen wijziging in de werking van de Gemeentewet ten aanzien van geheimhouding. De Woo kent -evenals de Wob- de verplichting tot actieve openbaarheid en tot openbaarmaking op verzoek. In artikel 5.1 en 5.2 van de Woo zijn de gronden opgenomen die aan openbaarmaking in de weg kunnen staan: dit zijn de opvolgers van artikel 10 en 11 van de Wob54. Waar voor 1 mei 2022 in de artikelen 25, 55 en 86 van de Gemeentewet nog werd verwezen naar artikel 10 Wob, zijn er met de Woo ten opzichte van de Wob één absolute uitzonderingsgrond (het burgerservice nummer) en twee relatieve uitzonderingsgronden toegevoegd, en zijn twee uitzonderingsgronden uit de Wob over milieu-informatie veranderd in uitzonderingsgronden die voor alle onderwerpen gelden. In bijlage 3 is een overzicht opgenomen van alle wijzigingen die de Woo ten aanzien van dit thema met zich heeft meegebracht.

De Woo heeft een belangrijke verandering over persoonlijke beleidsopvattingen gebracht De grootste verandering ziet op persoonlijke beleidsopvattingen in documenten ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming: die moeten voortaan in beginsel in niet tot personen herleidbare vorm openbaar worden gemaakt55. Hierbij geldt dat persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd openbaar moeten worden gemaakt als het gaat om documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming. Als uitzondering geldt het geval dat hierdoor het voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad. De VNG heeft hier een advies over uitgebracht onder de titel “van Wob naar Woo”.56 In dit advies wordt aangegeven dat het uitgangspunt blijft om geen informatie te verstrekken over persoonlijke beleidsopvattingen in documenten voor intern beraad. De Woo definieert preciezer wat wel en niet onder het begrip 'persoonlijke beleidsopvatting' kan worden verstaan. Het gaat hierbij om ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad. Het gaat uitdrukkelijk niet om feiten, prognoses, beleidsalternatieven (en bijbehorende gevolgen) of ''andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.'' Met de nadere definitie van 'persoonlijke beleidsopvatting' tracht de Woo een duidelijker onderscheid te maken ten opzichte van feitelijke informatie.

Bij beleidsalternatieven en bijbehorende gevolgen mag het beleidsalternatief zelf wel openbaar worden gemaakt, maar dit geldt niet voor de weging van 53

https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2022/04/01/de-nieuwe-woo-komt-eraan Na 1 mei 2022 dus worden verwezen naar artikel 5.1 lid 1 (absolute uitsluitingsgronden) en 2 (relatieve uitsluitingsgronden), dus niet naar het hele artikel 5.1. 55 De indieners van de Woo zijn overigens van mening dat ook onder de WOB al vaker beleidsopvattingen geopenbaard moeten worden op basis van een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 24 februari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:399). 56 VNG (2021). Van Wob naar Woo: https://vng.nl/nieuws/handreiking-van-wob-naar-woo-is-geactualiseerd. 54

39

beleidsalternatieven. De bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen gaat om bescherming van de ambtenaren en -naar het lijkt- ook om die van bestuurders, in lijn met de Wob, waarbij dus wel geldt dat de toets om persoonlijke beleidsopvattingen niet openbaar te maken strenger geworden is. Acties van de gemeente Hoorn betreffende de Woo In Hoorn zijn de gevolgen die de Woo met zich meebrengt inmiddels doorgevoerd in de Reglementen van Orde van de raad en ook in het handboek voor raadsleden, zo is aangegeven in het gesprek dat in het kader van dit onderzoek met de griffie heeft plaatsgevonden. Er dient nog door de griffie een check plaats te vinden of dit ook is gebeurd in de andere systemen, zoals Smartdocs. Ook het protocol geheimhouding dient nog te worden aangepast aan de Woo. De gemeente heeft verder een Woo-coördinator aangesteld. De griffie heeft met deze coördinator en bestuursadviseur besproken57 dat de gemeenteraad in positie moet worden gebracht over de Woo, door middel van een raadsbrief, mogelijk zelfs intensiever dus via informatiesessies of een meningsvormende bespreking.

57

Gemeente Hoorn (15 juni 2022). Mailcorrespondentie griffie en medewerkers.

40

In dit hoofdstuk worden de volgende deelvragen behandeld: 2.

Heeft de gemeente zelf kaders en/of handvatten opgesteld voor hoe om te gaan met geheimhouding?

3. Welke lokale kaders en criteria ontbreken ten aanzien van geheimhouding, in het licht van de Woo en het wetsvoorstel Bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur?

In 2016 is een protocol geheimhouding opgesteld Uit de interviews komt naar voren dat de gemeenteraad in 2016 aan het college heeft gevraagd om duidelijk uiteen te zetten op welke manier in Hoorn met het thema geheimhouding dient te worden omgegaan. Naar aanleiding hiervan heeft het college (specifiek de waarnemend burgemeester destijds) opdracht gegeven tot het opstellen van een protocol geheimhouding. Het doel van dit protocol is om duidelijk te maken hoe lokaal invulling kan worden gegeven aan de wettelijke vereisten voor het opleggen van geheimhouding. Met het protocol zou er meer eenduidigheid moeten komen in terminologie, alsmede meer bewustwording onder medewerkers over de mogelijke gronden en de tijdsduur van het opleggen van geheimhouding. Het protocol is hierbij gericht op raadsleden bij het invullen van hun kaderstellende en controlerende rol, maar ook op ambtenaren die het protocol kunnen gebruiken als stappenplan voor een correcte oplegging van geheimhouding. Gesprekspartners geven aan dat een bijkomend doel van het protocol was om het aantal bestuurlijke stukken waarop geheimhouding wordt opgelegd te verkleinen, om zo een transparanter gemeentebestuur te realiseren. Het protocol geheimhouding bevat verschillende richtlijnen Het protocol geheimhouding van de gemeente Hoorn is begin 2016 opgesteld.

Hierover is de gemeenteraad op 17 maart 2016 per raadsinformatiebrief geïnformeerd door het college.58 De raad heeft dus zelf geen besluit genomen over dit protocol. Het protocol bestaat uit een overzicht van zeven kaders (gebaseerd op de relevante Gemeentewet- en Wob-wetteksten, zie hiervoor hoofdstuk 2 van deze rapportage) met aanvullend concrete werkinstructies voor de ambtelijke organisatie. Deze zeven kaders luiden (samengevat) als volgt: 1. De gemeente Hoorn gaat zo terughoudend mogelijk om met het opleggen of bekrachtigen van geheimhouding op grond van de Gemeentewet; 2. Pas alleen de term 'geheim' uit de Gemeentewet toe; 3. Het bestuursorgaan dat geheimhouding oplegt, legt dit op met een expliciet besluit; 4. Bij geheime bijlagen wordt expliciet vermeld dat er geheimhouding op rust; 5. Behandeling van geheime documenten tijdens een raads- of commissievergadering vergt extra organisatie (hiervoor is in het protocol een stappenplan voor de organisatie opgenomen);

58

Gemeente Hoorn (2016). Raadsinformatiebrief protocol geheimhouding, d.d. 17 maart 2016.

41

6. Inzage in geheime documenten of bijlagen is mogelijk door plaatsing van een slotje in het bestuursinformatiesysteem; 7. Opheffen van geheimhouding gebeurt alleen door het bestuursorgaan dat geheimhouding heeft opgelegd, maar de raad kan ook besluiten de geheime status op te heffen; Hieronder wordt ingegaan op enkele relevante onderdelen van het protocol. Niet-openbare stukken In het protocol is een aparte passage opgenomen over stukken die ''niet direct geheim'' zijn maar wel op de niet-openbare besluitenlijst van het college kunnen worden geplaatst, bijvoorbeeld omwille van privacyredenen: ''Op stukken voor het college komt, als dat van toepassing is, eerst een duidelijke keuze of de stukken op de 'niet-openbare besluitenlijst' van het college moeten staan. Het kan dan ook gaan om beslissingen die niet direct geheim hoeven te zijn, maar die vanwege privacy van betrokkenen ook niet direct openbaar mogen worden.'' Beslispunten in het college- of raadsvoorstel In het protocol wordt omschreven dat onderstaande beslispunten in een geheim document moeten worden opgenomen: ''Het college neemt bij college- en raadsvoorstellen expliciet het besluit:   

Dat sprake is van geheimhouding; De WOB-grond waarop dit gebeurt; Exact welke (bijlagen van) documenten het betreft en hoe lang of tot welke datum of gebeurtenis de geheimhouding geldt.''

Geheimhouding in de raadscommissie Over geheimhouding van stukken in de raadscommissie wordt het volgende opgenomen: ''De gemeenteraad hoeft de geheimhouding niet te bekrachtigen van stukken die niet in een vergadering van de gemeenteraad belanden, maar bijvoorbeeld alleen besproken worden in een raadscommissie. In dat geval is het de commissie zelf die een geheimhouding in acht moet nemen (bekrachtiging is daar niet aan de orde, men is dan gehouden de status die het college heeft opgelegd in acht te nemen voortvloeiend uit art. 86 lid 2 Gemeentewet).'' In het protocol is een stroomschema opgenomen met de stappen voor geheimhouding In het protocol is het hierna opgenomen stroomschema opgenomen, waarin is uitgelegd wat de verschillende stappen zijn die moeten worden gezet bij het opleggen van geheimhouding. Het protocol begint met het centrale uitgangspunt dat informatie in principe openbaar moet zijn, tenzij anders gemotiveerd op basis van wettelijke gronden.

42

Figuur 6. Stroomschema stappen voor geheimhouding. Bron: Gemeente Hoorn (2016) Protocol geheimhouding. In het protocol is kort aandacht besteed aan het opheffen van geheimhouding. Hierbij geeft het protocol twee vereisten waar de raad rekening mee moet houden: ''De raad kan deze beslissing [tot opheffing van geheimhouding] alleen nemen in een vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht. In het Reglement van Orde van de Raad staat als aanvullende regel dat de raad dan eerst in een besloten raadsvergadering met het desbetreffende orgaan -meestal het college- overleg voert.''59

59

Gemeente Hoorn (2016) Protocol geheimhouding, p. 6.

43

De gemeente kent verschillende interne werkdocumenten over geheimhouding De gemeente Hoorn beschikt naast het protocol ook over een tweetal interne werkdocumenten over geheimhouding die bestemd zijn voor medewerkers.60 Deze documenten zijn opgenomen op HOI, het intranet van de Hoornse organisatie. In het eerste document over geheimhouding in het algemeen, wordt omschreven dat er bij bepaalde stukken sprake kan zijn van geheimhouding en dat hiervoor een belang moet zijn welke genoemd is in artikel 10 van de Wob. Verder wordt toegelicht dat medewerkers geadviseerd wordt om, indien mogelijk geheimhouding aan de orde dient te zijn, contact op te nemen met de griffie of de afdeling juridische zaken. Ook wordt er verwezen naar sjablonen die worden toegepast bij het opstellen van bestuurlijke stukken. Hierbij kan een keuze gemaakt worden tussen de volgende categorieën: openbaar, geheime bijlagen, niet-openbare besluitenlijst college of algehele geheimhouding. Aanvullend wordt toegelicht dat het advies geldt om waar mogelijk te werken met geheime bijlagen, in plaats van dat aan het hele stuk geheimhouding wordt opgelegd. Dit biedt namelijk de mogelijkheid om de stukken zelf wel in de openbaarheid te bespreken. Als raadsleden willen spreken over de geheime bijlagen kunnen op dat moment tijdens de vergadering volgens het document ‘de deuren gesloten worden’.

In het tweede document wordt aan medewerkers toegelicht dat het mogelijk is om voorstellen te agenderen voor de ‘Niet-openbare lijst college’. Over deze lijst wordt onderstaande toegelicht: ‘Juridisch gezien is er óf sprake van geheimhouding (dit wordt getoetst aan artikel 10 van de Wob), óf is wat een bestuursorgaan doet openbaar. Alleen als er sprake is van voorstellen waar eerst meningsvorming over plaats moet vinden in het college (en er dus nog geen besluit wordt genomen), of van voorstellen waar geheimhouding op rust, mogen deze op de niet-openbare lijst terecht komen.’ Toetsingscommissie kan om advies worden gevraagd over geheimhouding Uit de gevoerde interviews komt naar voren dat de gemeente Hoorn een zogeheten toetsingscommissie kent, die bestuurlijke voorstellen toetst voordat deze worden voorgelegd aan het college of de raad. De toetsingscommissie bestaat uit zes medewerkers vanuit de verschillende beleidsafdelingen en twee leden vanuit de griffie. De toetsingscommissie gaat onder meer na of tegemoet wordt gekomen aan bestuurlijke toezeggingen en of de college- en raadsbesluiten correct zijn geformuleerd. Bij dat laatste gaat de toetsingscommissie ook na of de juiste formele grond voor het opleggen van eventuele geheimhouding wordt toegepast en of de bijbehorende argumentatie juist is.

Daarnaast wordt gecheckt of duidelijk is gemaakt wanneer de geheimhouding formeel eindigt. Uit de gesprekken met medewerkers komt naar voren dat de toetsingscommissie op verzoek schriftelijk (per mail) advies kan geven wanneer medewerkers zelf vragen hebben bij de manier waarop geheimhouding moet worden opgelegd.

Gemeentelijke reglementen bieden een nadere invulling van wettelijke kaders De gemeente Hoorn kent een reglement van orde voor de gemeenteraad61 en een reglement van orde voor de algemene raadscommissie62, beiden zijn recent, in 2022, geüpdatet en opnieuw vastgesteld door 60

Gemeente Hoorn (2019). Toelichting op geheimhouding en niet-openbare besluitenlijst, HOI. Gemeente Hoorn (2022). Reglement van orde voor de gemeenteraad. 62 Gemeente Hoorn (2022). Reglement van orde voor de algemene raadscommissie. 61

44

de gemeenteraad. In deze reglementen van orde wordt op verschillende plekken ingegaan op geheimhouding. Daarnaast kent de gemeente Hoorn een gedragscode voor politiek ambtsdragers uit 2014,63 waarin ook op geheimhouding wordt ingegaan. Hieronder worden de relevante passages uit deze documenten weergegeven en voorzien van een beknopte toelichting. In bijlage 4 zijn de complete artikelen inclusief toelichting integraal opgenomen. Raads- en commissieleden kunnen vertrouwelijk inzage krijgen In de gemeente Hoorn kunnen raads- en commissieleden vooraf aan vergaderingen waar geheime stukken worden besproken, inzage krijgen in die geheime stukken. Dit staat omschreven in zowel het reglement van orde voor de gemeenteraad (artikel 8, lid 5) als het reglement van orde voor de raadscommissie (artikel 7, lid 5). In het reglement van orde voor de gemeenteraad wordt hierbij gesproken over 'vertrouwelijke' inzage, in het reglement van orde voor de raadscommissie wordt gesproken over inzage 'onder geheimhouding.' In het reglement van orde voor de raadscommissie wordt nader toegelicht dat in stukken waar geheimhouding is opgelegd duidelijk moet zijn omschreven dat het een geheim stuk betreft en welk orgaan geheimhouding heeft opgelegd. Inzage kan zowel fysiek als digitaal zijn.

In de interviews is toegelicht dat geheime stukken in het bestuursinformatiesysteem achter een slotje worden geplaatst. Hiermee zijn deze stukken wel inzichtelijk voor raads- en commissieleden, maar niet voor het grote publiek. Fysieke stukken worden volgens het reglement van orde van de gemeenteraad (artikel 12, lid 3) ter inzage gelegd door de griffier in een speciale ruimte. In de toelichting op dit artikel wordt aangegeven dat het gaat om zogeheten 'achterliggende' stukken als ambtelijke adviezen. Wanneer een stuk wordt gedeeld op verzoek van één raadslid, wordt het betreffende stuk ook gedeeld met alle andere raadsleden. Dit met het oog op het principe van gelijke informatievoorziening. Raadsleden kunnen verzoeken om inlichtingen van het college Raadsleden kunnen uit hoofde van artikel 169 of artikel 180 van de Gemeentewet het college verzoeken om alle inlichtingen te verstrekken die de raad nodig heeft voor de uitoefening van zijn taak. Hierbij wordt aangegeven dat inlichtingen mondeling of schriftelijk altijd worden gegeven, tenzij het verstrekken ervan in strijd is met het openbaar belang. In het reglement van orde voor de raad (artikel 37) is niet expliciet toegelicht of het hier om belangen gaat zoals omschreven in de Wob of de Woo.

Wel is toegelicht dat verlangde inlichtingen zo snel mogelijk aan de raad worden gegeven tijdens de eerstvolgende of daaropvolgende raadsvergadering. Inlichtingen kunnen volgens het reglement echter niet worden afgedwongen via de rechter, gegeven de weigeringsgrond van het openbaar belang. Bij besloten vergaderingen moet expliciet besloten worden over geheimhouding Besloten vergaderingen zijn vergaderingen waarbij ingevolge artikel 23 Gemeentewet 'de deuren gesloten worden.' Het gaat dus om niet-openbare vergaderingen van de gemeenteraad of raadscommissie volgens de voorschriften van de Gemeentewet. Volgens de reglementen van orde voor de raad en de commissie moet er bij besloten raads- of commissievergaderingen, waarbij geheime stukken kunnen worden behandeld, altijd een expliciet besluit worden genomen over het opleggen of opheffen van geheimhouding. Wanneer geheimhouding op een stuk wordt opgelegd of opgeheven, moet dit volgens het reglement van orde van de gemeenteraad (artikel 26) expliciet gebeuren in het kader van artikel 22, 55 en 86 van de Gemeentewet.

63

Gemeente Hoorn (2014). Gedragscode voor politiek ambtsdragers.

45

Ook het opheffen van geheimhouding moet conform de Gemeentewet plaatsvinden. Hierbij moet het orgaan dat geheimhouding heeft opgelegd een verzoek indienen bij de raad, die de geheimhouding tijdens een besloten vergadering vervolgens middels een besluit kan opheffen. Uitzondering hierbij is als geheimhouding is opgelegd door de raadscommissie, die geheimhouding zelf opheft (zie ook de stroomschema's in hoofdstuk 2 van deze rapportage). Er zijn aanvullende richtlijnen voor geheimhouding bij commissievergaderingen In het reglement van orde voor de raadscommissie is op de betreffende artikelen toegelicht dat in plaats van het organiseren van een besloten vergadering kan worden gekozen voor een openbare commissievergadering. In dat geval kan de voorzitter van de commissie de leden verzoeken de deuren niet te sluiten, mits de geheimhouding niet wordt geschaad. Wanneer dit vervolgens wel dreigt te gebeuren, kunnen de deuren alsnog gesloten worden bij meerderheidsbesluit van de commissie. De raadscommissie brengt soms adviezen uit aan de gemeenteraad over geheime stukken. Volgens de toelichting in het reglement van orde voor de raadscommissie kan zo'n advies op een dusdanig algemene manier zijn geformuleerd, dat geheimhouding van het advies niet nodig is. In dat geval kan de commissievoorzitter hiervan melding maken bij de raad.

Wanneer er sprake is van een geheime bijlage kan verzocht worden om het overkoepelende stuk wel in het openbaar te behandelen, mits de geheime informatie geen onderwerp van bespreking wordt. Besluitenlijsten van besloten vergaderingen waarvan de inhoud geheim is, worden pas openbaar gemaakt als de raad in een besloten vergadering heeft besloten tot het opheffen van geheimhouding. Gedragscode voor politieke ambtsdragers bevat een enkele bepaling over geheimhouding In het protocol geheimhouding wordt verwezen naar de Gedragscode voor politieke ambtsdragers uit 2014. In deze gedragscode, vastgesteld door de raad op 18 februari 2014,64 is een enkel artikel opgenomen over geheimhouding. Er wordt in artikel 3.3 aangegeven dat politiek ambtsdragers geen informatie verstrekken die vertrouwelijk of geheim is. In het protocol geheimhouding uit 2016 wordt echter aangegeven dat het onderscheid tussen vertrouwelijk en geheim in de gedragscode 'overbodig' is. Hierbij is echter niet expliciet aangegeven of onder geheimhouding of vertrouwelijkheid hetzelfde moet worden verstaan. Raads- en commissieleden leggen bij de start van hun werkzaamheden de eed of belofte af en verklaren daarnaast schriftelijk dat zij de gedragscode (met de bepaling over geheime informatie) onderschrijven.

De regels omtrent geheimhouding worden door de griffie bij het aantreden van nieuwe raads- en commissieleden aan hen uitgelegd. Gesprekspartners geven aan dat dit onderwerp ook onderdeel is van het inwerkprogramma voor de raad. De gedragscode zal volgens gesprekspartners in 2023 worden geactualiseerd. De lokale kaders zijn al deels in lijn met de Woo gebracht Uit de analyse van de lokale kaders voor geheimhouding komt naar voren dat de gemeentelijke kaders betreffende geheimhouding grotendeels in lijn zijn gebracht met de Woo, waarvan de mutaties zijn weergegeven in hoofdstuk 2. Dit geldt met name waar gemeentelijke kaders recentelijk zijn geüpdatet (met name de reglementen van orde). Tegelijkertijd zijn er nog enkele verouderde gemeentelijke kaders die niet direct in strijd zijn met de Woo, maar niet expliciet naar deze wet verwijzen en nog uitgaan van de Wob. Het gaat hierbij om de interne werkdocumenten op intranet, het protocol geheimhouding en de 64

Gemeente Hoorn (2014). Gedragscode voor politiek ambtsdragers.

46

gedragscode voor politiek ambtsdragers. Deze documenten zullen in lijn moeten worden gebracht met de bepalingen uit de Woo, met name waar er in de documenten nog verwezen wordt naar de Wob. Ook moet er één duidelijke lijn getrokken worden ten opzichte van het onderscheid tussen vertrouwelijkheid en geheimhouding. Wat betreft het wetsvoorstel bevorderen integriteit zijn er nog geen verplichte acties voor de gemeente, aangezien er nog geen zicht is op het ingaan van deze wet. Wel kan de gemeente overwegen om alvast voor te sorteren op mogelijke wijzigingen die het wetsvoorstel met zich meebrengt, zoals in hoofdstuk 2 nader toegelicht. Protocol geheimhouding dient te worden gewijzigd met het oog op jurisprudentie In het Protocol geheimhouding is (in het laatste roze tekstvak van het stroomschema) opgenomen:

Figuur 7. Stroomschema stappen voor geheimhouding, inzet bekrachtiging geheimhouding. Bron: Gemeente Hoorn (2016) Protocol geheimhouding. In de toelichting hierbij is verwezen naar een uitspraak van de Rechtbank Assen van 3 april 2003.65 De grondgedachte onder deze uitspraak was dat onder artikel 55 Gemeentewet stukken zijn bedoeld die onder de bevoegdheid van het college vallen. Hierop kwam meteen al kritiek, omdat ze er in de kern op neerkwam dat de raad alleen al vanwege zijn controlerende bevoegdheden en zijn politieke rol steeds bevoegd is om zich met alle dossiers van het gemeentebestuur te bemoeien. In de jaren erna werd er verder gezocht naar een onderscheidend criterium. Zo werd wel gezegd dat artikel 25 Gemeentewet betrekking heeft op schriftelijke stukken en artikel 55 Gemeentewet alleen op mondelinge informatie. In 2013 heeft de hoogste bestuursrechter zich hierover uitgesproken.66 In deze casus meende het college dat bekrachtiging van de door haar verstrekte stukken aan de raad niet nodig was omdat er geheimhouding volgens artikel 55 Gemeentewet was opgelegd. De Raad van State ging hier niet in mee: als er stukken aan de raad worden overgelegd, is artikel 25 (en dus niet 55) Gemeentewet van toepassing en is bekrachtiging dus wel vereist.

Dit betekent dat artikel 55 lid 3 Gemeentewet alleen betrekking heeft op mondelinge informatie en dit roze tekstvak dus aanpassing behoeft. Dit brengt wel praktische beperkingen met zich mee voor berichtgeving uit het college: : een geheime raadsinformatiebrief is dus alleen sluitend juridisch geheim indien ze door de raad wordt bekrachtigd.

65 66

Rechtbank Assen (voorzieningenrechter), 3 april 2003, Gst.2003, 130 (m. nt. S.A.J. Munneke). ABRvS 14 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:705, Gst. 2014/100

47

In dit hoofdstuk worden de volgende deelvragen behandeld: 4. Op welke manier worden de wettelijke regels en lokale kaders en/of handvatten ten aanzien van geheimhouding in de praktijk gehanteerd? 5. Wordt geheimhouding terecht opgelegd (voor het doel waarvoor het bestemd is)? a.

Hoe wordt gewaarborgd dat geheimhouding terecht, tijdig en op een juiste wijze wordt opgelegd en/of bekrachtigd?

b.

In hoeverre wordt opgelegde geheimhouding gemonitord en zo nodig opgeheven?

c.

Is er een overzicht van besluiten waarop geheimhouding is opgelegd?

Toelichting op het casusonderzoek Concrete situaties zeggen vaak veel over hoe werkbaar en doorleefd het beleid is, hoe groot het bewustzijn over de consequenties van geheimhouding is en waar eventuele knelpunten zitten. Daarom is als onderdeel van dit onderzoek een casusonderzoek uitgevoerd naar vijf cases in de onderzoeksperiode 2018-2022. Op de onderzochte documenten is geen geheimhouding (meer) van toepassing. Deze cases worden gebruikt om verdere inkleuring te geven aan de feitelijke informatie uit de documentanalyse. Sinds 2016 is in de gemeente het protocol geheimhouding beschikbaar. Hierin zijn naast de wettelijke bepalingen ook richtlijnen en aanwijzingen opgenomen voor de organisatie voor het werken met geheimhouding. Het protocol lijkt in de gemeentelijke organisatie evenwel niet overal even bekend: diverse ambtenaren die zelf bij het onderwerp betrokken zijn en die wij in het kader van dit onderzoek spraken, gaven aan het niet te kennen. Bij de selectie van de cases is gezorgd voor een spreiding over de grondslagen op basis waarvan geheimhouding wordt opgelegd en de afdeling waardoor het betreffende stuk is voorbereid voor besluitvorming door college en raad. De casestudy is uitgevoerd op basis van deskresearch, waarbij aanvullend door middel van interviews betrokken ambtenaren en bestuurders zijn geraadpleegd voor een nadere toelichting.

Voor de vijf cases zijn documenten (waaronder raads- en collegevoorstellen met bijbehorende bijlagen) uit diverse gemeentelijke domeinen bestudeerd en zijn aanvullende gesprekken gevoerd met betrokken ambtenaren. In vier gevallen (bij ons bekend onder de noemers Uitvoeringskrediet Multifunctionele Accommodatie (MFA) De Kreek 2018; Sluiting penitentiaire inrichting (PI) Zwaag; Turborotonde -2x3 rijstroken; en het Meerjarenperspectief grondexploitaties 2021) heeft het college geheimhouding op stukken aan de gemeenteraad opgelegd. In één geval, het Meerjarenperspectief grondexploitaties 2021, 48

verzocht de gemeenteraad het college vervolgens een besloten informatieve sessie te organiseren voorafgaand aan de behandeling van het raadsvoorstel. Deze sessie heeft ook plaatsgevonden. Tenslotte onderzochten we een casus waarbij het college zichzelf geheimhouding oplegde (intentieovereenkomst verkoop oude hockeyvelden 2019). MFA De Kreek: geheimhouding wordt opgelegd, en vervolgens weer ingetrokken Dossier MFA De Kreek bleek een bijzonder geval, dat hier aparte bespreking behoeft. Hier besloot het college op 16 mei 2018 eerst tot het opleggen van geheimhouding op een financiële onderbouwing bij een collegevoorstel. De onderbouwing van de geheimhouding luidde: "de geheimhouding volgens artikel 25 van de Gemeentewet op te leggen op de financiële bijlage van het raadsvoorstel op grond van artikel 10 lid 2 onder b en g van de Wob, waarbij de geheimhouding geldt tot na de gunning van de bouw van de uitbreiding en de gunning van de verbouwing van het bestaande deel". Op 4 juni 2018 besloot het college vervolgens deze geheimhouding echter weer in te trekken. Ter toelichting is vermeld: "Zowel bij de Griffie als bij de voorzitter van de raadscommissie zijn twijfels gerezen over de noodzaak van geheimhouding. Bureau Inkoop verwacht dat het openbaar maken van de financiële bijlage weinig tot geen nadelige gevolgen voor de gemeente zal hebben in relatie tot de aanbesteding.

De geheimhouding kan daarom komen te vervallen" Dit roept bij de onderzoekers de vraag op in hoeverre het college ruimte heeft om voorlopige geheimhouding in te trekken, zonder afstemming met de gemeenteraad. Het eerste collegebesluit was immers al naar de raad gestuurd, zodat formeel de raad aan zet was. De gesprekspartners hebben hierover desgevraagd aangegeven dat met een kwestie als deze pragmatisch wordt omgegaan. Het stuk is zonder geheimhouding aan de raad verstrekt. Voor elk van de andere cases is in kaart gebracht hoe in de praktijk is omgegaan met het opleggen, bekrachtigen en opheffen van geheimhouding (‘stukken’) en hoe hier tijdens de raads- of commissievergadering mee is omgegaan (‘vergaderingen’). Per case is gekeken naar vijf aspecten: de herkenbaarheid van de geheimhouding, de onderbouwing van geheimhouding, het opleggen van geheimhouding in raads- of commissievergaderingen, het bekrachtigen van geheimhouding en het opheffen van geheimhouding. Deze aspecten worden hierna verder uitgewerkt. In bijlage 5 is per casus een korte nadere toelichting over de inhoud en het besluitvormingsproces opgenomen.

Uit de titel van een document blijkt of het geheime informatie bevat De casestudy laat zien dat de documenten waarop geheimhouding is gelegd meestal herkenbaar zijn als geheim stuk doordat het woord 'geheim' in de titel is opgenomen. Dit geldt zowel voor het 'hoofddocument' als voor de bijbehorende bijlagen. Voor een meerderheid van de documenten geldt dat dit op elke pagina van het document vermeld staat. De gemeente maakt geen gebruik van een watermerk of een sjabloon voor geheime documenten.

49

In de onderzochte documenten valt op dat er wisselende terminologie wordt toegepast. Op één van de als geheim bedoelde bijlagen67 was 'strikt vertrouwelijk' vermeld. Op een overeenkomst68 ontbrak het woord 'geheim'. In het toelichtende collegebesluit waarmee de geheimhouding werd opgelegd was hierover opgenomen: "intentie overeenkomst (vertrouwelijk)". Wat verder opvalt is dat meestal alleen op een (of meerdere) bijlage(n) geheimhouding wordt gelegd. Dit is in lijn met het protocol geheimhouding, waarin is aangegeven dat het de voorkeur verdient geheime informatie zoveel mogelijk in een bijlage te plaatsen, zodat de behandeling van het raadsvoorstel in commissie en raad gewoon in het openbaar kan plaatsvinden. Er wordt nog in beperkte mate onderscheid gemaakt tussen 'geheim' en 'vertrouwelijk' In het protocol geheimhouding wordt aandacht besteed aan het onderscheid tussen 'vertrouwelijk' en 'geheim'. Onder kader 2 van het protocol is vermeld: 'Pas alleen de term 'geheim' uit de Gemeentewet toe. De term 'vertrouwelijk' werd vroeger veel gebruikt. Om verwarring te voorkomen spreken we uitsluitend nog van geheimhouding op bestuurlijke documenten'. Uit zowel de casestudy als de gevoerde interviews komt naar voren dat er binnen de gemeente Hoorn soms toch onderscheid wordt gemaakt tussen 'geheime' of 'vertrouwelijke' stukken. Beide termen worden soms ook door elkaar heen gebruikt.

Dat geldt bijvoorbeeld voor informatie voor medewerkers op het intranet.69 Bovendien geven gesprekspartners aan dat niet iedere medewerker even vaak te maken heeft met geheimhouding en dat factoren als het relatief grote verloop in de organisatie en de krappe capaciteit maken dat medewerkers minder tijd of kennis hebben om een correcte grondslag voor geheimhouding te formuleren. Er zijn echter ook gevallen waarin bewust wordt gekozen voor de term 'vertrouwelijk' in plaats van 'geheim'. Gesprekspartners geven hiervoor een verschillende uitleg en noemen diverse afwegingen die hieraan ten grondslag liggen. Zo wordt als reden om de term 'vertrouwelijk' te hanteren genoemd dat op die wijze meer informatie in de gemeentelijke organisatie of met de gemeenteraad zou kunnen worden gedeeld, bijvoorbeeld tijdens tussentijdse informatiesessies of besloten vergaderingen. Hoewel men ermee bekend is dat de Gemeentewet alleen spreekt van de term 'geheimhouding', kan het met het oog op het informatieniveau van de raad wenselijk zijn om een andere term te gebruiken, aldus de gesprekspartners. Anderen geven aan dat het onderscheid tussen 'vertrouwelijk' en 'geheim' te maken heeft met de inhoud van een bepaald stuk. Bij stukken die op een later moment weer openbaar worden zou de term 'vertrouwelijk' kunnen worden toegepast.

In ieder voorstel wordt geheimhouding met een wetsartikel onderbouwd en soms toegelicht De voorgestelde geheimhouding is in alle gevallen onderbouwd door te verwijzen naar de relevante artikelen uit de Wob. In enkele voorstellen wordt ook een nadere toelichting bij deze artikelen gegeven. In het protocol geheimhouding is onder kader 1 vermeld dat de keuze voor het grondslagartikel onderbouwd dient te worden. Dit is ook in overeenstemming met de eis tot deugdelijke motivatie die voortvloeit uit artikel 3:46 en volgens de Awb. Inzage in de gemaakte afwegingen die hebben geleid tot 67

Dit betreft bijlage 1 bij het Meerjarenperspectief Grondexploitaties 2021. Intentie overeenkomst met Intermaris, locatie Nieuwe Steen d.d. 8 mei 2020. 69 Gemeente Hoorn (2019). Toelichting op geheimhouding en niet-openbare besluitenlijst, HOI. 68

50

het voorstel om geheimhouding op te leggen, kunnen het draagvlak voor de oplegging vergroten. Gesprekspartners geven aan dat het erop lijkt dat deze inzage de laatste tijd minder goed wordt opgenomen in de stukken. Het protocol en interne werkdocumenten bieden inzicht in de onderbouwing In hoofdstuk 3 zijn de verschillende gemeentelijke kaders en richtlijnen voor het opleggen van geheimhouding uiteengezet. Uit de interviews komt naar voren dat verschillende medewerkers niet op de hoogte zijn van het protocol geheimhouding uit 2016 en het bijbehorende stroomschema. Wel maken medewerkers veel gebruik van de verschillende interne werkdocumenten die op intranet beschikbaar zijn. Zo geven medewerkers aan dat er bij het opstellen van bestuursvoorstellen vaste stappen in het systeem zijn ingebouwd waarbij medewerkers een toelichting moeten geven op het eventueel opleggen van geheimhouding. Onduidelijk is of deze vaste stap kan worden overgeslagen: uit de interviews volgt geen eenduidig beeld. Wel is aangegeven dat de toetsingscommissie of de locogriffier hierover om advies kan worden benaderd. Dit laat onverlet dat de eerste afweging of geheimhouding aan de orde kan zijn, is belegd bij de betrokken beleidsmedewerker(s).

De betrokken beleidsmedewerker(s) moeten daarom op de hoogte zijn van de wettelijke richtlijnen betreffende geheimhouding, en de manier waarop hier in de gemeente Hoorn invulling aan wordt gegeven. Uit de interviews komt naar voren dat dit in de praktijk niet altijd het geval is. Afwegingen over het opleggen van geheimhouding zijn relatief 'laag' belegd Uit de interviews komt naar voren dat de afweging of op een stuk al dan niet geheimhouding wordt opgelegd, veelal (impliciet of expliciet) is belegd bij de betrokken beleidsmedewerker(s). Zij dienen zelf op basis van de inhoud (overigens wel in overleg met collega's of de portefeuillehouder) af te wegen of er geheimhouding dient te worden opgelegd, en zo ja op basis van welke grondslag. Wanneer medewerkers niet goed weten hoe een en ander moet worden geformuleerd, kan een beroep worden gedaan op de toetsingscommissie, maar ook op de juridisch medewerkers van de betrokken afdeling. Gesprekspartners geven aan dat het soms niet vanzelfsprekend is of er geheimhouding moet worden opgelegd. Het kan soms afhankelijk zijn van de betrokken medewerker of er geheimhouding wordt opgelegd, en ook welke term (vertrouwelijk of geheim) wordt gehanteerd. Diverse betrokken medewerkers ervaren de documentatie hierover op intranet als niet eenduidig. Dit maakt het proces kwetsbaarder.

De griffie constateert met regelmaat dat er in stukken sprake is van een onjuiste uitleg van de grondslag voor geheimhouding. Geheimhouding wordt veelal opgelegd bij financiële of ruimtelijke stukken Geheimhouding wordt volgens gesprekspartners in de praktijk vooral opgelegd wanneer er sprake is van financiële begrotingen of exploitaties van derden. Bij subsidieverleningen aan verenigingen heeft de gemeente bijvoorbeeld bepaalde financiële informatie van de betreffende verenigingen nodig. Ook kan gedacht worden aan aanbestedingsprocedures. Bij het opleggen van geheimhouding bij deze stukken is het volgens gesprekspartners belangrijk om eerst goed intern te overleggen over de te maken afwegingen en de grond voor het opleggen van geheimhouding. De belangrijkste afweging is wat de impact kan zijn van openbaarmaking van informatie. Als openbaarmaking schadelijk kan zijn voor derden, voor het proces of voor de gemeente is geheimhouding evident. Wanneer bepaalde financiële informatie gemakkelijk herleidbaar of terug te rekenen is uit al bestaande informatie, wordt volgens gesprekspartners geen geheimhouding opgelegd.

51

De richtlijnen voor geheimhouding in vergaderingen worden in de praktijk ook gevolgd In hoofdstuk 3 is uiteengezet welke gemeentelijke kaders er zijn voor het opleggen van geheimhouding in of omtrent raads- of commissievergaderingen. In de onderzochte cases waarin het college geheimhouding aan de raad oplegde, behoefde de raad zich niet verder uit te laten over de voorlopige geheimhouding. Het enige wat de raad wel dient te doen is te besluiten of zij de voorlopige geheimhouding al dan niet bekrachtigt. Voor de documenten geldt dat, indien deze besproken zijn, de geheimhouding is opgelegd middels een besluit, conform het reglement van orde voor de gemeenteraad (artikel 26). Soms worden geheime stukken besproken in een besloten vergadering of bijeenkomst. In de Gemeentewet is opgenomen op welke manier dit dient te worden vormgegeven, zie ook hoofdstuk 2 en paragraaf 3 van dit rapport. Gesprekspartners geven aan dat het behandelen van geheime stukken echter maar zelden voorkomt. De besloten informatiebijeenkomst over het meerjarenperspectief Een voorbeeld waar wel sprake is geweest van een besloten informatiebijeenkomst is het dossier Meerjarenperspectief Grondexploitaties 2021. Het college had geheimhouding op stukken uit dit dossier gelegd en de stukken zouden in de commissie worden besproken.

De commissie adviseerde evenwel in haar advies van 11 mei 202170 dit onderwerp van haar agenda af te halen omdat er behoefte bleek aan een informatieve sessie. Het college heeft vervolgens een besloten informatieve bijeenkomst voor raadsleden georganiseerd op 3 juni 2021. Deze sessie is evenwel niet te kwalificeren als een besloten bijeenkomst zoals bedoeld in de Gemeentewet. De Gemeentewet voorziet in raads- of commissievergaderingen waarin raad of commissie zelf regie heeft over al dan niet openbaarheid, niet in vergaderingen waarin het college dit aan de raad of een commissie oplegt. Geheimhouding of niet openbaarheid van hetgeen daar is behandeld en besproken, is dan ook niet aan de orde.

Geheimhouding is bekrachtigd middels een raadsbesluit Voor de documenten waarop door het college tot geheimhouding is besloten en die aan de raad zijn aangeboden geldt dat de gemeenteraad deze geheimhouding dient te bekrachtigen. Gaat de gemeenteraad daartoe niet over, dan wordt het stuk openbaar. In de onderzochte cases waarin bekrachtiging door de gemeenteraad nodig was, heeft de gemeenteraad daartoe ook steeds besloten middels een raadsbesluit. De enige uitzondering hierop is de raadsinformatiebrief die in dossier PI Zwaag door het college aan de raad is gezonden. Deze brief was beoogd geheim te zijn, maar is dat niet, aangezien de raad niet tijdig de geheimhouding daarvan bekrachtigd heeft. Zij ging er gezien het gebruikte protocol ook vanuit dat dit niet nodig was. Voor een nadere toelichting hierop wordt verwezen naar paragraaf 3.3.

De voorwaarden waaronder geheimhouding eindigt zijn voor meerdere uitleg vatbaar

70

Gemeente Hoorn (2021). Advies raadscommissie over meerjarenperspectief grondexploitaties, d.d. 11 mei 2021.

52

In de onderzochte besluiten worden geen termijnen gehanteerd ten aanzien van het opheffen van de geheimhouding. Wel is een toelichting vermeld en wordt een opschortende voorwaarde vermeld: zodra die in vervulling is gegaan, eindigt de geheimhouding. Deze voorwaarden die aangegeven wanneer de geheimhouding eindigt luiden als volgt:    

'als alle grondexploitaties zijn afgerond' (Meerjarenperspectief Grondexploitaties 21), 'tot een nader besluit van het college' (PI Zwaag), 'totdat alle opdrachten zijn uitgevoerd' (Turborotonde) en 'tot de vaststelling van het bestemmingsplan voor de locatie hockeycomplex Nieuwe Steen te Hoorn' (Intermaris).

De tekst van de voorwaarden is niet steeds voor één uitleg vatbaar, zo gaven ook gesprekspartners aan. Dit kan in de organisatie, maar ook daarbuiten, leiden tot discussie over de vraag of de geheimhouding al geëindigd is (behalve bij de formulering: "tot een nader besluit van het college"). Dit is ongewenst. De onderzoekers hebben overigens op basis van de cases geen aanwijzingen gevonden dat besluitvormingsprocessen door eventuele onzekerheid over de richtlijnen voor geheimhouding langer duren dan gemiddeld. Centraal overzicht geheime stukken ontbreekt Op basis van de ontvangen documentatie is het niet herleidbaar of de geheimhouding is opgeheven, hoewel uitgangspunt bij de verstrekking van deze stukken ten behoeve van dit onderzoek was, dat de geheimhouding geëindigd is. Uit de gesprekken komt naar voren dat hier ook niet expliciet toezicht op wordt gehouden. De wenselijkheid hiervan wordt wel uitgesproken, ook met het oog op archivering. Er wordt blijkens het gesprek met de griffie op verzoek een jaarlijks overzicht van geheime raadsbesluiten aan de media verstrekt, maar er wordt door college of griffie geen centraal overzicht van geheime stukken, inclusief de opheffingstermijnen, bijgehouden. Er is voor het bijhouden hiervan derhalve ook geen verantwoordelijke aangewezen, noch is duidelijk welke gegevens in het overzicht opgenomen dienen te zijn.

Enkele gesprekspartners geven aan dat het relatief hoge verloop in de organisatie het minder eenvoudig maakt om structurele kennis over de richtlijnen voor het opleggen en opheffen van geheimhouding op te bouwen. Het wordt veelal gezien als de verantwoordelijkheid van de betrokken beleidsmedewerker om er alert op te zijn dat een bepaald stuk op een gegeven moment (weer) openbaar wordt. Tot het verwijderen van de geheime status van documenten in de organisatie kan evenwel pas worden overgegaan zodra vaststaat dat de geheimhouding op een stuk vervallen of opgeheven is. Het is niet gebruikelijk om met een vaste frequentie de status van nog geheime stukken in de raad of het college te bespreken, en dus evenmin om te besluiten of geheimhouding kan eindigen. Gesprekspartners geven wel aan dat dit onderwerp binnenkort op de collegetafel komt. De raad wordt niet geïnformeerd wanneer geheimhouding afloopt Bij weten van de gesprekspartners is het nooit voorgekomen dat geheimhouding wordt opgeheven bij een formeel besluit door de raad. In de casestudy zijn hier ook geen aanwijzingen voor gevonden. Wel komt het voor dat geheimhouding op een gegeven moment verloopt vanwege de formulering van de voorwaarde, bijvoorbeeld bij bepaalde financiële informatie of stukken over aanbestedingen en vergunningverlening.

Uit de interviews bleek dat in de organisatie soms een verschillende uitleg aan de voorwaarden wordt gegeven, zodat in zo'n geval onduidelijk is of nog van geheimhouding sprake is. De raad is, zoals al besproken, regisseur van de geheimhouding: haar rollen veronderstellen openbaarheid 53

als uitgangspunt. Een logisch gevolg daarvan is dat de raad ook in beeld heeft welke stukken geheim zijn en welke niet (meer). Dat is op dit moment nog niet het geval. Dat geldt ook voor gevallen waarbij de raad een besluit heeft genomen over het opleggen van geheimhouding. De raad kan volgens gesprekspartners actiever worden geïnformeerd over wat er na het opleggen van geheimhouding gebeurt in de uitvoeringsfase, anders dan enkel via de P&C-cyclus of de raadsinformatiebrieven van het college.

54

In dit hoofdstuk worden de volgende deelvragen behandeld: 6.

In hoeverre spelen bij het opleggen, bekrachtigen en opheffen van geheimhouding afwegingen inzake openheid en transparantie een rol?

7.

Is in de afgelopen raadsperiode in de raad, dan wel met de raad en/of het college gesproken over geheimhouding in relatie tot openheid en transparantie en zo ja, wat is de uitkomst hiervan?

Uitgangspunt is dat informatie openbaar is Zoals ook al eerder in deze rapportage aangegeven wil men in de gemeente Hoorn uitgaan van het principe dat gemeentelijke informatie openbaar en inzichtelijk is. Gesprekspartners geven aan dat het opleggen van geheimhouding binnen de gemeente Hoorn dan ook een uitzondering is en moet blijven. Binnen de gemeente Hoorn wil men volgens gesprekspartners werken vanuit een houding van onderling vertrouwen. Dat betekent dat informatie zo veel als mogelijk onderling wordt gedeeld, maar ook dat geheimhouding door iedereen wordt nageleefd wanneer die is opgelegd. Volgens het eerdergenoemde overzicht dat de griffie heeft opgesteld voor de media is geheimhouding in 2020 en 2021 respectievelijk elfmaal en zevenmaal opgelegd. Wanneer wordt afgewogen of toch geheimhouding moet worden opgelegd, wordt eerst gekeken naar mogelijke alternatieven. Een voorbeeld is het opleggen van geheimhouding op enkel de bijlage(n) bij een stuk, zodat het stuk zelf toch in het openbaar kan worden behandeld. Uit de gevoerde interviews komt naar voren dat de term 'vertrouwelijk' soms wordt gebruikt in aanvulling of als alternatief op de term 'geheim'.

In de praktijk leidt dit echter niet altijd tot meer duidelijkheid, integendeel: doordat de termen 'geheim' en 'vertrouwelijk' soms door elkaar heen worden gebruikt, en niet expliciet is gedefinieerd wat het verschil tussen beide termen precies is of moet zijn ontstaat onduidelijkheid. Uit de interviews komt ook naar voren dat het onderscheid ook verschillend wordt geïnterpreteerd. Geheimhouding moet een uitzondering zijn Wanneer er geheimhouding moet worden opgelegd, moet dit op grond van een belang gebeuren zoals geborgd wordt in de Woo. Zoals in het vorige hoofdstuk uiteengezet gebeurt dit veelal bij ruimtelijke of andere projecten waarbij er sprake is van (gevoelige) financiële informatie. Geheimhouding wordt vaak opgelegd om de positie van de gemeente te beschermen. Denk daarbij aan grondexploitaties, zeker als onderhandeld moet worden over toekomstige ontwikkelingen. Meestal signaleert de organisatie in een vroeg stadium dat geheimhouding moet worden opgelegd, bijvoorbeeld als het gaat om financiën of grondbeleid. In bestuursvoorstellen moet goed zijn onderbouwd waarom geheimhouding wordt opgelegd, en binnen de organisatie zijn verschillende checks en balances opgezet in de vorm van documenten en functionarissen (griffie en toetsingscommissie) om ervoor te zorgen dat er een zorgvuldige afweging plaatsvindt. Het kan blijkens de interviews ook

55

voorkomen dat aan de collegetafel wordt besproken dat het toch goed zou zijn om geheimhouding op te leggen waar dat aanvankelijk niet zo was, maar dat zijn volgens gesprekspartners uitzonderingsgevallen.

Borgen van structurele kennis is belangrijk Voor het college is het belangrijk om te weten wanneer er sprake kan zijn van het opleggen van geheimhouding en welke afwegingen hierbij moeten worden gemaakt. Er vinden door de jaren heen veel wisselingen in de samenstelling van het college plaats, wat de borging van structurele kennis hierover in het college extra belangrijk maakt. Voor zowel de organisatie als voor de raad en het college moet het gemakkelijk inzichtelijk zijn welke mogelijke grondslagen voor geheimhouding er zijn en welke afwegingen hierbij kunnen en moeten worden gemaakt. De griffie is blijkens de gesprekken actief in het organiseren van trainingen voor raads- en collegeleden over onder meer dit onderwerp en heeft middels het handboek voor de gemeenteraad onder meer inzicht gegeven in de ontwikkelingen betreffende de Woo. Een proactieve informatievoorziening van het college Om de kaderstellende en controlerende rol goed te kunnen vervullen, is het belangrijk dat de raad beschikt over actuele en volledige informatie. Met het oog hierop wordt de raad zowel schriftelijk als mondeling regelmatig geïnformeerd door het college, bijvoorbeeld middels raadsinformatiebrieven, maar ook via commissie- of raadsvergaderingen. Wanneer geheimhouding wordt opgelegd, moet goed worden uitgelegd waarom dit gebeurt en moet de raad hierin ook worden meegenomen.