Bijlage 2 - Rapport Cultuurbeleid gemeente Hoorn 2012-2020

Hoorn’ kreeg. Bij de opening van het cultureel jaar in september is de ondertekening van het convenant van ‘Cultuur Hoorn’ gevierd en gepresenteerd aan de stad. Nieuw ‘pop-up’-museum Expoost ter vervanging van gesloten Affichemuseum Nadat medio 2016 het Hoornse Affichemuseum zijn deuren had gesloten (als uitvloeisel van een conflict met de verhuurder van het museumpand aan de Grote Oost), was een lacune ontstaan in de Hoornse culturele infrastructuur. Een invulling hiervoor werd in 2017 op initiatief van de beleidsafdeling gevonden in de oprichting van pop-up-museum Expoost. Het museum, gehuisvest naast het Westfries Museum, biedt sindsdien plaats aan nieuwe professionele nationale en lokale kunst. Het wordt gerund door vrijwilligers en is gratis toegankelijk. Door het pop-up-karakter van het museum kan er snel worden geschakeld en is er ruimte voor exposities waarvoor elders in Hoorn geen plaats is. Oprichting ‘Stichting Hoorn Marketing’ In 2017 richtte Ondernemers Stad Hoorn (OSH), een vereniging die de belangen behartigt van ondernemers en pandeigenaren in de Hoornse Binnenstad, de Stichting Hoorn Marketing op. De stichting trok datzelfde jaar een citymarketeer aan. In 2017 heeft de stichting van de gemeente Hoorn € 100.000 subsidie ontvangen, een bedrag dat in de twee daaropvolgende jaren werd verdubbeld.

De citymarketingorganisatie richtte zich tot begin 2018 niet specifiek op het culturele leven in Hoorn. Na tussenkomst van de wethouder cultuur is geprobeerd dit te veranderen en werd ‘Cultuur Hoorn’ betrokken bij de citymarketingplannen. Uiteindelijk gaf Stichting Hoorn Marketing eind 2019 haar opdracht terug aan OSH. In de loop van 2020 zal de gemeenteraad de resultaten van citymarketing in Hoorn evalueren; er staan dan ook mogelijke alternatieve plannen op de raadsagenda. Einde van festival De Karavaan 2017 was ook het laatste jaar van theaterfestival De Karavaan in Hoorn; op projectbasis werd nog één voorstelling verzorgd. Het festival kon niet langer worden voortgezet nadat de provincie NoordHolland zich had teruggetrokken als financier en ook de gemeente Hoorn daarop had besloten om te stoppen met het structureel subsidiëren van De Karavaan. Met het wegvallen van De Karavaan in Hoorn is volgens de beleidsafdeling van de gemeente een deel van het experimentele cultuuraanbod uit Hoorn verdwenen. Het theaterfestival kenmerkte zich door de regionale inbedding met aandacht voor de specifieke kenmerken van de streek (Vinexwijken, boerderij-setting, lokale specialiteiten, voorstellingen op de Westfriese Omringdijk enzovoort).

Plannen voor kunst op de Westerdijk In de Hoornse gemeenteraad werd in 2017 een motie ingediend over de inrichting van de Westerdijk (het stuk vanaf schouwburg Het Park tot aan het Visserseiland), na afronding van de versterkingswerkzaamheden en de aanleg van het nieuwe stadsstrand. In de motie werd voorgesteld om bij de inrichting van de vernieuwde Westerdijk ook kunsttoepassingen te plaatsen. De CBK was hier op dat moment al mee bezig. De motie werd aangenomen, echter zonder extra budget vrij te maken. De beleidsafdeling heeft zich hierop hard gemaakt om inwoners, de CBK en de projectleider Westerdijk & stadsstrand bij de plannen te betrekken. Anno 2020 is over de definitieve vorm van kunst op deze locatie nog niets besloten, maar er ligt wel een door de CBK opgestelde visie op kunst

23

voor de Westerdijk en er is in de reserve beeldende kunst op de cultuurbegroting een bedrag voor opgenomen. Uitbreiding Museum Stoomtram Het museum van de museumstoomtram Hoorn-Medemblik vervult al jaren een regionale, toeristische en educatieve functie. Eind 2018 is een omvangrijk restauratieproject van start gegaan, waarbij het monumentale werkplaatsgebouw uit 1929 van de museumstoomtram tegelijkertijd wordt uitgebreid, om meer ruimte te maken voor werkzaamheden aan historische treinen en trams en de collectie beter te kunnen presenteren. Het project moet leiden tot jaarlijks 30.000 extra bezoekers. De gemeente Hoorn ondersteunt de uitbreidingsplannen. Carnavalsvereniging Het Masker en Popronde Hoorn in gedrang door bezuinigingen In 2018 werd duidelijk dat een verhoging van de structurele subsidie voor carnavalsvereniging Het Masker, die informeel al was toegezegd door het college, geen doorgang kan vinden. Ook het evenement Popronde Hoorn kreeg te maken met de gevolgen van bezuinigingen op het subsidiebudget. De incidentele subsidiëring werd in 2018 na vier jaar stopgezet en er bleek geen ruimte voor structurele subsidie. In 2019 kon de Popronde nog op eigen kracht verder, maar in 2020 niet meer. De initiatiefnemers zijn hierover in gesprek met de Hoornse wethouder cultuur.

Met het wegvallen van de Popronde zou het Hoornse cultuuraanbod voor met name jongeren worden beperkt. Aanpassingen rond Cultuurweek en Cultuurpas In 2019 zijn de Cultuurweek en de Cultuurpas door de beleidsafdeling geëvalueerd. Beide initiatieven waren bedoeld om Hoornse jongeren in het basisonderwijs hun talenten te laten ontdekken en ze kennis te laten maken met het culturele aanbod van Hoorn – waarmee invulling werd gegeven aan ‘de vier O’s’ uit het Hoornse cultuurbeleid. Op grond van de uitkomsten van evaluatie is besloten om de Cultuurweek uit te breiden naar veertien dagen, maar te stoppen met de Cultuurpas. 4.2.

Monitoring en bijsturing beleidsdoelen

Zoals eerder in dit rapport is uiteengezet (§ 3.2.3) heeft de beleidsafdeling zich, door capaciteitstekort en door gebrek aan managementsturing op het cultuurbeleid, geconcentreerd op het bewaken van de concrete beleidsdoelen voor individuele projecten. Hierdoor was er nauwelijks ruimte voor monitoring en sturing op de effecten en impact van het beleid als geheel. Niettemin heeft de beleidsafdeling desgevraagd aangegeven dat zij de uitgangspunten uit cultuurnota van 2012 en de coalitieakkoorden van 2014 en 2018 de afgelopen jaren actief heeft gebruikt bij het opstellen van de jaarlijkse doelen én bij het dagelijks werk. Hieronder wordt geïnventariseerd wat de zichtbare resultaten hiervan zijn geweest. 4.2.1. Uitgangspunten cultuurnota 2012 De cultuurnota van 2012 bevat een drietal algemene uitgangspunten voor het cultuurbeleid. De rekenkamercommissie heeft gekeken of deze uitgangspunten richtinggevend zijn geweest voor de wijze waarop het gemeentelijke cultuurbeleid in de periode 2012-2020 was ingericht en voor de keuzes die de gemeente de afgelopen jaren heeft gemaakt in de incidentele en structurele subsidietoekenning aan culturele organisaties en initiatieven.

24

Geïntegreerd perspectief Volgens de Hoornse cultuurnota van 2012 kan cultuurbeleid niet los worden gezien van het beleid voor toerisme, onderwijs, sport, citymarketing en erfgoed. Daarom zou het cultuurbeleid een geïntegreerd perspectief moeten hebben. In hoeverre is zo’n perspectief herkenbaar in de gesubsidieerde culturele projecten van de afgelopen periode? Bij diverse projecten is in de periode 2012-2018 volgens de beleidsafdeling sprake geweest van een geïntegreerde aanpak, vaker dan vóór 2012. Er is bij culturele initiatieven regelmatig samengewerkt met de afdelingen sport en onderwijs, de afdeling economische zaken en de afdeling erfgoed. Voorbeelden zijn het programma ‘Cultuleren’, waarin zowel cultuur als onderwijs in samenkomen, en initiatieven als het replicaschip De Halve Maen en de introductie van virtual reality in het Westfries Museum, waarin aandacht voor historisch-cultureel erfgoed en educatie worden gecombineerd met citymarketing. Ook in de criteria van subsidiedeelverordening van 2015 is het streven naar een geïntegreerd perspectief herkenbaar: om in aanmerking te komen voor subsidie moet bijvoorbeeld bij voorkeur worden samengewerkt met of aangehaakt bij één of meer organisaties of evenementen op het gebied van toerisme en economie.

Ofschoon dus aantoonbaar inspanningen zijn gedaan om te komen tot meer verbinding tussen cultuur en aanpalende beleidsterreinen, is er binnen de gemeente niet gestuurd op aanpassingen in de organisatieopbouw of begrotingsstructuur. Er zijn geen domeinoverschrijdende beleidsafdelingen ingericht en Hoornse wethouders die de afgelopen jaren erfgoed en cultuur in hun portefeuille hebben gehad, gingen niet over citymarketing. Het gemeentebestuur benadert deze thema’s nog steeds vooral afzonderlijk. De huidige wethouder cultuur spant zich overigens wel in om meer gezamenlijk overleg tussen met name citymarketing, het veld en de beleidsafdeling te bewerkstelligen. De vier O’s en diversiteit van het aanbod Volgens de cultuurnota van 2012 zou het cultuurbeleid moeten bewerkstelligen dat de inwoners van Hoorn hun stad ontdekken, elkaar ontmoeten, zichzelf ontwikkelen en zichzelf ‘ontsluiten’ oftewel zichzelf laten zien. Daarnaast zou het cultuurbeleid een zo divers en toegankelijk mogelijk cultuuraanbod moeten bevorderen. In de eerder genoemde criteria van subsidiedeelverordening van 2015 is het streven naar de vier O’s en het streven naar een divers, toegankelijk cultuuraanbod verwerkt. Echter, een cultureel initiatief waarvoor subsidie wordt aangevraagd hoeft zoals aangegeven maar aan vier van de tien criteria te beantwoorden.

Hierdoor kan het in theorie voorkomen dat in een jaar geen enkel gesubsidieerd cultureel initiatief voldoet aan bijvoorbeeld het criterium om vernieuwend te zijn of een nieuwe doelgroep aan te spreken. Daarnaast geldt bij subsidieaanvragen het principe ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’. Hierdoor kan het gebeuren dat een evenement dat de diversiteit van het cultuurbeleid ten goede komt of dat cultuur toegankelijk maakt voor een specifieke doelgroep zoals jongeren, buiten de boot valt omdat het subsidieplafond van het betreffende jaar is bereikt. In de praktijk zijn echter wel degelijk verschillende initiatieven uitgevoerd waarmee invulling werd gegeven aan de bovengenoemde uitgangspunten van het Hoornse cultuurbeleid. De Cultuurweek is hiervan een voorbeeld. 4.2.2. Doelstellingen uit de coalitieakkoorden De beide coalitieakkoorden uit de periode 2012-2018 bevatten een aantal specifieke doelstellingen voor het cultuurbeleid, die de beleidsafdeling vertaalt in jaarlijkse beleidsdoelstellingen. Idealiter 25

maakt de realisatie van deze jaarlijkse doelstellingen deel uit van de prestatieafspraken die worden gemaakt met culturele organisaties die structureel c.q. incidenteel subsidie van de gemeente ontvangen, en wordt de uitvoering van deze afspraken door de gemeente (in casu de beleidsafdeling) systematisch gemonitord en waar nodig bijgestuurd. Monitoring prestaties van structureel gesubsidieerde organisaties Uit de voor dit onderzoek bestudeerde dossiers komt naar voren dat de beleidsafdeling de resultaten van de activiteiten van de structureel gesubsidieerde organisaties jaarlijks monitort. Dit gebeurt per gesubsidieerde organisatie. Er is in dit onderzoek specifiek gekeken naar de dossiers van de meerjarige prestatieafspraken die de gemeente heeft gemaakt met een aantal culturele organisaties. In de helft van de gevallen stonden de gemeentelijke doelstellingen vermeld – maar in de andere helft van de gevallen niet. In alle bestudeerde dossiers ontbrak een jaarlijks totaalbeeld dat antwoord gaf op de vraag: wat willen we bereiken, wat is daarvan inmiddels gerealiseerd en waar moeten we nog in investeren? Er was dus niet jaarlijks expliciet vastgelegd wat de al dan niet nagekomen prestatieafspraken betekenden voor het realiseren van de beleidsdoelstellingen.

Het ontbreken van een deugdelijk monitoringsysteem voor de voortgang op de beoogde beleidseffecten wordt door de betrokkenen met wie in het onderzoek is gesproken (de wethouder, de teammanager en medewerkers van de beleidsafdeling) aan verschillende oorzaken geweten. Genoemd worden: de werkdruk op de afdeling, het ontbreken van sturing op het verkrijgen van dit type informatie en (derhalve) het niet-beschikbaar zijn van de juiste input om te kunnen monitoren. Monitoring prestaties van incidenteel gesubsidieerde organisaties Van incidenteel gesubsidieerde initiatieven worden, zo is in het onderzoek vastgesteld, de prestaties niet gemonitord door de beleidsafdeling. Per initiatief waarvoor subsidie is aangevraagd weegt de beleidsafdeling wel van tevoren af of de voorgenomen activiteiten bijdragen aan de gemeentelijke beleidsdoelen. Leidend zijn daarbij de eerder besproken voorwaarden criteria uit de Hoornse subsidiedeelverordening. Verantwoording achteraf wordt niet gevraagd, althans niet bij subsidies onder de € 10.000. Ook houdt de beleidsafdeling geen overzicht bij van het geheel aan geleverde prestaties en de mate waarin die hebben bijgedragen aan het geheel van de beleidsdoelen. 4.3.

Zicht op doeltreffendheid van het beleid

4.3.1. Herkenbaarheid beleidsdoelen in gerealiseerde mijlpalen 2012-2018 Een deugdelijke monitoring van de prestaties van culturele organisaties en projecten en de daarmee bereikte effecten is van belang om te waarborgen dat het belastinggeld van de inwoners van Hoorn op een verantwoorde manier (dat wil zeggen: doeltreffend en doelmatig) wordt besteed. Toch betekent het ontbreken van een systematische monitoring niet noodzakelijkerwijs dat in de praktijk het gevoerde cultuurbeleid niet de gewenste effecten oplevert. De beleidsafdeling heeft immers de beleidsdoelen wel degelijk gebruikt bij de uitvoering van haar dagelijks werk. In de gerealiseerde mijlpalen die zijn beschreven in § 4.1 is dit deels ook zichtbaar. Zo is een flink aantal van de doelstellingen die in de coalitieakkoorden van 2014 en 2018 zijn geformuleerd, herkenbaar in de initiatieven en evenementen die zijn beschreven in § 4.1. Enkele voorbeelden: 26

• De gerealiseerde kunstwerken in de nieuwe wijk Bangert en Oosterpolder (in 2013) en de geplande kunstwerken op de Westerdijk (in 2017) beantwoorden aan het streven naar meer kunst in de openbare ruimte, bij voorkeur in wijken buiten het centrum. • In het educatieve programma ‘Cultuleren’ dat in 2013 werd opgestart, weerspiegelt zich het beleidsstreven naar meer aanbod van kunst en cultuur voor het basisonderwijs. • De aanwijzing van vijf A-evenementen in 2013 is in overeenstemming met het beleidsdoel om Hoorn nadrukkelijk een evenementenstad te laten zijn. • De wens om het Hoornse kunst- en cultuuraanbod meer ‘beleefbaar’ te maken is zichtbaar in onder meer het binnengehaalde replicaschip Halve Maen, de introductie van virtual reality in het Westfries Museum en het Nachtkapersfestival. • De oprichting van het platform ‘Cultuur Hoorn’ in 2016 kan worden beschouwd als een invulling van het streven naar sterkere verbindingen tussen de culturele sector, het bedrijfsleven en het gemeentebestuur. 4.3.2. Belang van meetbare en toetsbare beleidsdoelen Hoewel de doelstellingen van het cultuurbeleid deels herkenbaar zijn in de gerealiseerde mijlpalen, is goed zicht krijgen op de doelrealisatie in het geval van het Hoornse cultuurbeleid moeilijk.

Deels is dat begrijpelijk; het gaat bij kunst en cultuur soms om ‘zachte’ resultaten die zich niet gemakkelijk laten vangen in meetbare termen. Dat geldt echter niet per se voor álle doelstellingen op het gebied van kunst en cultuur. Vastgesteld moet worden dat zowel in de Hoornse cultuurnota van 2012 als in de coalitieakkoorden van 2014 en 2018 de gewenste uitkomsten en effecten van het beleid voor het merendeel niet meetbaar en toetsbaar zijn geformuleerd, terwijl dat wel had gekund. Het is immers mogelijk om kwantitatieve ijkpunten in het beleid op te nemen in termen van bijvoorbeeld beoogde aantallen bezoekers van attracties of in termen van een gewenste stijging van het aantal dagjesmensen, inwoners en/of ondernemers. Ook als diversificatie van het cultuuraanbod het doel is, kan dit worden gespecificeerd. Zelfs wanneer een bepaald kwaliteitsniveau in het kunst- en cultuuraanbod wordt beoogd, is het mogelijk om dit toetsbaar in de doelstellingen te op te nemen. Een overheid kan voor een kwaliteitsoordeel immers te rade gaan bij ter zake kundige mensen en waarborgen dat dit deskundige oordeel deel uitmaakt van de besluitvorming. Voor beeldende kunst in de buitenruimte gebeurt dit al in Hoorn, door de inzet van de Commissie Beeldende Kunst.

Zoals de rekenkamercommissie reeds concludeerde in haar onderzoek uit 2018 naar het Hoorns subsidiebeleid (Rekenkamercommissie Hoorn, 2018), is in de gegeven omstandigheden een beoordeling van de doeltreffendheid van het cultuurbeleid van Hoorn niet goed mogelijk, doordat er geen meetbare en toetsbare doelstellingen aan ten grondslag liggen (zie ook hoofdstuk 6, § 6.1). 4.4.

Slotsom

De realisatie van de doelen van het Hoornse cultuurbeleid is in de periode 2012-2020 niet systematisch gemonitord. De beleidsafdeling van de gemeente heeft zich – als gevolg van capaciteitstekort, werkdruk en het ontbreken van de benodigde input om te kunnen monitoren – beperkt tot het bewaken van de concrete beleidsdoelen voor individuele projecten. En daarom kan er ook niet worden bijgestuurd waar dit nodig zou zijn.

27

Doordat er geen sprake was van deugdelijke, systematische monitoring, kon de beleidsafdeling niet sturen op de effecten en impact van het beleid als geheel. Niettemin hebben de beleidsmedewerkers de uitgangspunten uit de cultuurnota van 2012 en de coalitieakkoorden van 2014 en 2018 de afgelopen jaren gebruikt in hun dagelijks werk. In de periode 2012-2020 zijn zodoende diverse initiatieven uitgevoerd waarmee invulling werd gegeven aan de uitgangspunten en doelstellingen van het Hoornse cultuurbeleid. Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat een beoordeling van de doeltreffendheid van het Hoornse cultuurbeleid in de periode 2012-2020 als geheel niet goed mogelijk is, doordat de beleidsdoelen in geen van de beleidsdocumenten meetbaar en toetsbaar zijn geformuleerd.

28

5. Financiële resultaten In dit hoofdstuk geeft de rekenkamercommissie een beeld van de uitgaven en inkomsten van het Hoornse cultuurbeleid in de jaren 2012 tot en met 2019. Om te beginnen wordt de relatie tussen de begrote en werkelijke inkomsten en uitgaven geschetst, waarbij ook wordt gekeken hoe de Hoornse cultuurbegroting zich verhoudt tot die van andere gemeenten van vergelijkbare omvang. Vervolgens worden de inkomsten en uitgaven nader gespecificeerd. De informatie in dit hoofdstuk is gebaseerd op cijfers die zijn aangeleverd door de afdeling Planning & Control van de gemeente Hoorn en op gesprekken die over de financiële aspecten van het beleid zijn gevoerd met medewerkers van de beleidsafdeling en van de afdeling Planning & Control. 5.1.

Begrote versus werkelijke inkomsten en uitgaven 2012-2019

Met het Hoornse cultuurbeleid zijn niet alleen uitgaven gemoeid, maar ook inkomsten. Die laatste zijn hoofdzakelijk afkomstig uit de huuropbrengsten van panden die de gemeente verhuurt aan culturele instellingen.

Figuur 5. Uitgaande en inkomende geldstromen cultuurbeleid Hoorn De begrote uitgaven voor de Hoornse cultuursector schommelen sinds 2012 jaarlijks rond de € 9 miljoen. De werkelijke uitgaven komen meestal net iets hoger of lager uit. De begrote inkomsten van de cultuursector bedragen sinds 2012 jaarlijks rond de 2 miljoen. Ook hiervoor geldt dat ze meestal vlak boven of onder het begrote bedrag uitkomen; zie figuur 6.

29

Figuur 6. Begrote en werkelijke inkomsten en uitgaven cultuurbeleid 2012 tot en met 2019 Zoals de grafiek laat zien was er in 2012 sprake van negatieve inkomsten. De oorzaak hiervan was gelegen in de jaren vóór 2012, toen in Hoorn een nieuwe schouwburg met toneeltoren werd gebouwd. In de bouwfase van de schouwburg is de toneeltoren ingestort als gevolg van een constructiefout. De gemeente heeft vervolgens een hogere uitkering van de verzekering begroot dan uiteindelijk werd uitgekeerd. Dat resulteerde in 2012 in een verlies van ruim € 717.000. Te zien is ook dat in 2018 zowel de werkelijke uitgaven als de werkelijke inkomsten ver boven de begroting uit groeiden. In dat jaar ontving de gemeente een legaat van de Heemstedenaar Frans Le Cocq d’Amandville-Plancken van bijna € 2 miljoen voor het Westfries Museum. De gemeenteraad heeft daarvoor toen een voorziening ingesteld. Het legaat is gestort in deze nieuwe voorziening voor het museum. 5.2.

Omvang Hoorns cultuurbudget in vergelijking met andere gemeenten

In tabel 1 hieronder staan de uitgaven aan kunst en cultuur in 2019 weergegeven van een tiental gemeenten die qua grootte vergelijkbaar zijn met Hoorn. Zoals de tabel laat zien bevindt Hoorn boven in de middenmoot als wordt gekeken naar de uitgaven per inwoner.

30

Alkmaar* Amstelveen Doetinchem Gouda Helmond Hoorn Leidschendam-Voorburg Lelystad Purmerend Voorburg Zeist

Saldo cultuurbegroting 2019 17.352 6.991 4.460 7.880 8.800 6.678 2.826 7.049 6.662 4.528 3.207

Aantal inwoners 108.558 54.555 90.838 73.181 91.524 73.004 75.435 77.893 80.117 65.589 63.934

Cultuuruitgaven per inwoner 160 77 77 108 96 91 37 91 83 69 50

* Het saldo van de cultuurbegroting van de gemeente Alkmaar wijkt sterk af, doordat deze gemeente alleen cijfers beschikbaar heeft inclusief de posten voor cultureel erfgoed.

Tabel 1. Vergelijking inkomsten- en uitgavensaldo op cultuurbegrotingen 2019 van Hoorn en tien andere gemeenten (bedragen x 1.000) 5.3.

Specificatie van de jaarlijkse uitgaven

De jaarlijkse uitgaven aan het Hoorns cultuurbeleid zijn onderverdeeld in vier posten: • uitgaven aan structurele subsidies; • uitgaven aan incidentele subsidies; • uitgaven aan beheer en exploitatie; • interne uitgaven. Hieronder volgt een toelichting bij elk van de uitgavenposten. 5.3.1. Uitgaven aan structurele subsidies De gemeente Hoorn subsidieert een aantal culturele organisaties en evenementen structureel. Zowel inhoudelijke als financiële afspraken die te maken hebben met deze ondersteuning worden vastgelegd in prestatieafspraken met de organisaties c.q. initiatiefnemers, die voor maximaal vier jaar gelden. Daarnaast steekt de gemeente structureel budget in beeldende kunst voor de openbare ruimte. Figuur 7 geeft de verdeling weer van de budgetten die de gemeente in 2019 aan culturele organisaties heeft verstrekt, inclusief eventuele subsidies voor huurlasten. De weergegeven uitgaven aan het Westfries Museum betreffen strikt genomen geen subsidie, omdat het museum eigendom is van de gemeente. De uitgaven zijn toch in dit overzicht meegenomen omdat het om structurele uitgaven aan culturele activiteiten gaat. In bijlage 3 is een overzicht van de subsidiebedragen opgenomen, inclusief de bedragen bestemd voor de in figuur 7 onder ‘Overig’ samengenomen subsidieontvangers.

31

Figuur 7. Overzicht verdeling structurele cultuursubsidies in 2019 (totaalbedrag: € 6.595.643) In 2014 zijn voor het laatst structurele subsidies aan nieuwe organisaties c.q. evenementen toegekend. Het totale structurele subsidiebudget kent dus al vijf jaar een vaste verdeling. Enkele initiatiefnemers van langer lopende evenementen hebben nadien wel geprobeerd aanspraak te maken op een structurele vergoeding, nadat zij vier jaar waren gesubsidieerd vanuit het budget voor incidentele initiatieven. Zo zijn aanvragen ingediend voor onder meer de Popronde Hoorn en voor de openingsavond van het weekend Hoorn Kunst & Cultuur. Deze aanvragen zijn afgewezen, omdat de gemeenteraad geen extra structureel subsidiebudget beschikbaar wilde stellen. De organisatoren van het festival De Karavaan hebben, nadat de subsidie van de provincie NoordHolland was weggevallen, een aanvraag gedaan voor het voortzetten van de structurele subsidie (zie ook hoofdstuk 4, § 4.1.2). In 2017 is echter ook hier besloten om geen structurele subsidie meer toe te kennen. Al met al is er is sinds 2014 sprake van een status quo in de verdeling van structurele subsidies voor culturele organisaties en evenementen. Deze situatie is nadelig voor nieuwe culturele initiatieven die de ambitie hebben zich blijvend in Hoorn te vestigen.

Bestaande organisaties en evenementen hoeven het immers niet zonder subsidie te stellen en nieuwe initiatieven na vier jaar wel. 5.3.2. Uitgaven aan incidentele subsidies De gemeenteraad stelt jaarlijks een subsidieplafond vast voor incidentele subsidies. De subsidies worden vertrekt vanuit een vijftal budgetten. Figuur 8 geeft een toelichting bij de bestemming van de subsidies die worden bekostigd uit deze budgetten.

32

Figuur 8. Bestemming van de budgetten voor incidentele cultuursubsidies Sinds 2013 worden amateurkunstverenigingen niet meer structureel ondersteund. De verenigingen kunnen wel jaarlijks een aanvraag indienen voor een incidentele subsidie uit het budget voor amateurkunst. De financiële voorwaarden voor deze subsidieverlening, zoals opgenomen in de gemeentelijke subsidiedeelverordening, luiden (deels geparafraseerd weergegeven): 9 • De aangevraagde subsidie is niet de enige beoogde vorm van inkomsten voor de activiteit en dit blijkt duidelijk uit de in te dienen begroting; ten minste 30% van de begrote kosten van het project wordt bekostigd met budget dat niet van de gemeente afkomstig is. • Vergoedingen aan organisator(en) en vrijwilligers die betrokken zijn bij met het project bedragen niet meer dan 20% van het totale projectbudget. • Per aanvraag wordt nooit meer dan € 5.000 toegekend. Voor amateurkunstverenigingen die optreden in schouwburg Het Park is ook een subsidie mogelijk. De financiële voorwaarden voor deze subsidie luiden (deels geparafraseerd weergegeven): • De aangevraagde subsidie vormt niet de enige beoogde financiële aanvulling om de extra huurkosten te voldoen en dit blijkt duidelijk uit de in te dienen begroting (te denken valt aan sponsoring, verhogen van de entreeprijs en dergelijke). • Per aanvraag wordt nooit meer dan € 1.000 toegekend.

Deelverordening behorende bij de Algemene Subsidieverordening 2015, met terugwerkende kracht in werking getreden per 1 januari 2015. Gepubliceerd in Gemeenteblad 52119, 14 april 2015.

9

33

De incidentele subsidiebudgetten zijn in de jaren 2012 tot en met 2019 meestal net niet volledig besteed. Sinds 2012 is er in twee gevallen sprake geweest van substantiële onderuitputting. Beide gevallen speelden aan het eind van 2014. Er was toen € 20.000 over van het budget voor amateurkunst en € 4.500 van het budget voor optredens van amateurgezelschappen in schouwburg Het Park. Het moment van de onderuitputting is verklaarbaar; 2014 was het eerste jaar van de tweejarige overgangsperiode die was ingesteld na het van kracht worden (in 2013) van de nieuwe subsidieregels voor amateurkunst. Structurele subsidies voor amateurkunstverenigingen veranderden toen in projectsubsidies (zie ook hoofdstuk 4, § 4.1.1).

Figuur 9. Hoogte jaarlijkse incidentele cultuursubsidiebudgetten 2012-2019, in euro’s Zoals figuur 9 laat zien was de hoogte van het budget voor kunst- en cultuurinitiatieven in de jaren 2012 tot en met 2019 niet stabiel. Dit hangt samen met bezuinigingen die in 2014 zijn doorgevoerd om de gemeentelijke begroting sluitend te maken; bij die gelegenheid werd onder andere € 10.000 afgeroomd van het budget voor initiatieven. Vervolgens besloot de gemeenteraad in 2016 om vanaf 2017 nog verder te bezuinigen op het budget voor initiatieven. Het betrof een ombuiging van € 10.000 in 2017, oplopend naar € 11.750 in 2018 en volgende jaren.

34

Discussie over prijscompensatie in subsidiebedragen De afgelopen jaren zijn zowel de structurele als de incidentele subsidiebedragen niet of nauwelijks gestegen. Dit wordt volgens medewerkers van de beleidsafdeling en vertegenwoordigers van ‘Cultuur Hoorn’ met wie hierover in het onderzoek is gesproken, door de structureel gesubsidieerde instellingen als een probleem ervaren. Zij hebben als gevolg van inflatie namelijk wél te maken met steeds hoger uitvallende kosten. Naar hun oordeel zou er door de gemeente prijscompensatie moeten worden toegepast, zoals voorheen gebruikelijk was. In het rapport het subsidiebeleid van de gemeente Hoorn dat de rekenkamercommissie in 2018 uitbracht (Rekenkamercommissie Hoorn, 2018), wordt hierover het volgende opgemerkt: “Voor de lange termijn is de ontwikkeling van de algemene uitkering volgens de gemeente bepalend voor de vraag of prijscompensatie kan worden toegepast (dat betekent dus dat alleen als de gemeente meer inkomsten heeft vanuit het Rijk, de gesubsidieerden daarvan kunnen meeprofiteren). In de overleggen tussen accounthouders, de verantwoordelijke wethouder en gesubsidieerde instellingen komt de prijscompensatie regelmatig ter sprake. Daarin worden echter geen toezeggingen gedaan van de zijde van de gemeente, omdat dit een budgetrecht is van de raad.” (p. 22) Deze situatie is sinds 2018 niet veranderd.

Het is een terugkomend punt van discussie bij vrijwel ieder contact tussen de gemeente en de gesubsidieerde instellingen.

5.3.3. Uitgaven aan beheer en exploitatie De uitgaven aan beheer en exploitatie hebben betrekking op gemeentelijke panden die voor culturele doelen worden gebruikt. De onderhoudskosten van deze panden worden betaald door de gemeente. In vrijwel alle gevallen staan daar (maatschappelijke) huurinkomsten tegenover. De enige uitzondering vormt theater Het Pakhuis, dat gevestigd is in een pand waarvoor een symbolische huur van 1 gulden (€ 0,45) wordt geheven. De gemeente doet incidenteel investeringen in de panden. Sinds 2012 was daarmee in totaal € 1.412.597 gemoeid. Twee investeringen waren onvoorzien (stoelen en computers voor het Westfries Museum in 2014). De alarminstallatie voor de Blauwe Schuit viel 20% duurder uit dan begroot, omdat de btw niet compensabel bleek te zijn. De overige investeringen bleven binnen de begroting. Een uitsplitsing van de investeringen sinds 2012 is bijgevoegd in bijlage 3. Afgezien van de incidentele investeringen betreffen de kosten van het beheer en de exploitatie jaarlijks circa € 1,11 miljoen. Het onderhoud wordt geregeld door Bureau Gebouwenbeheer van de gemeente. Het klein onderhoud wordt over het algemeen gedaan door de hurende organisatie. 5.3.4. Interne uitgaven De interne uitgaven betreffen de personeelskosten van de medewerkers van de beleidsafdeling en van de stadsbeiaardier.

10 Deze kosten zijn sinds 2012 stabiel en bedragen rond de € 171.000. Dit is exclusief de personeelskosten van het Westfries Museum, die zijn opgenomen in het overzicht van de structurele uitgaven.

De stadsbeiaardier, die op vaste tijden het carillon van de Grote Kerk in Hoorn bespeelt, wordt bekostigd uit de Hoornse cultuurbegroting.

10

35

5.4.

Specificatie van de jaarlijkse inkomsten

De inkomsten op de jaarlijkse Hoornse cultuurbegroting zijn onderverdeeld in drie posten: • huurinkomsten; • inkomsten uit grondexploitatie; • inkomsten uit exploitatie Westfries Museum. Hieronder volgt een toelichting bij elk van de inkomstenposten. 5.4.1. Huurinkomsten Een aantal panden van de gemeente wordt verhuurd voor culturele activiteiten. De financiële regelingen die hierbij worden toegepast, lopen uiteen. Er zijn vijf varianten: 1. De culturele organisatie krijgt subsidie waarvan een deel is geoormerkt voor de huurkosten. De huur wordt direct verrekend met de subsidie en het restant wordt in de vorm van een voorschot verstrekt aan de culturele organisatie. Deze regeling geldt voor bijvoorbeeld kunstcentrum De Blauwe Schuit. 2. De culturele organisatie krijgt subsidie inclusief een geoormerkt bedrag voor één derde van de huurkosten. De culturele organisatie betaalt de huur zelf aan de gemeente. Deze regeling, die geldt voor Cinema Oostereiland en voor het Museum van de 20e Eeuw, betreft een tegemoetkoming voor de hogere huurlasten waarmee deze organisaties te maken kregen nadat zij waren verhuisd naar een nieuwbouwlocatie op het Oostereiland. 3. De culturele organisatie krijgt subsidie en de huur wordt apart gefactureerd aan de organisatie.

Deze regeling geldt voor schouwburg Het Park en is ingesteld omdat er bij de schouwburg, in tegenstelling tot de andere instellingen, btw in rekening moet worden gebracht. 4. De culturele organisatie ontvangt subsidie en betaalt een symbolisch huurbedrag. Deze regeling is getroffen met theater Het Pakhuis van Stichting HIAAT. 5. Professionele kunstenaars betalen huur aan de gemeente voor het gebruik van hun atelier in de twee ateliergebouwen. Dit betreft een maatschappelijke huurprijs. 5.4.2. Inkomsten uit grondexploitatie Bij de inkomsten uit grondexploitatie gaat het om bedragen die vanuit het budget voor bouwprojecten worden toegevoegd aan het budget voor beeldende kunst in de buitenruimte. Hier zijn de volgende regelingen van toepassing: • Bij uitgifte van een kavel in de nieuwe wijk Bangert en Oosterpolder wordt € 300 per kavel (inclusief btw) gestort in de reserve beeldende kunst. Met deze inkomsten wordt het project ‘Kunstenplan Bangert en Oosterpolder’ gefinancierd. • Voor gemeentelijke bouwprojecten hanteerde Hoorn tot 2016 een ‘percentageregeling beeldende kunst’, op grond waarvan een gedeelte van het bouwbudget werd gereserveerd voor kunst in de openbare ruimte. Het toepassen en bewaken van de percentageregeling bleek echter in de praktijk te gecompliceerd.

Daarom is in 2016 besloten om de regeling niet langer toe te passen en in plaats daarvan vanuit de grondexploitatie jaarlijks een vaste bijdrage van € 19.400 te storten in de reserve beeldende kunst. • Jaarlijks wordt de reserve beeldende kunst vanuit het begrotingsresultaat aangevuld met een bedrag van € 25.000. Dit bedrag is een paar keer wegens bezuinigingen niet in de reserve gestort.

36

• Bij grote nieuwe bouwprojecten wordt de percentageregeling voor zover mogelijk nog wel toegepast; de afdracht aan de reserve beeldende kunst komt dan neer op 1,5% van de bouwsom. 5.4.3. Inkomsten uit Westfries Museum Vanuit het Westfries Museum komen diverse inkomsten voor de gemeente, omdat het museum gemeentelijk eigendom is. De inkomsten bestaan uit: • opbrengst van automaten; • reclame-/sponsorgelden; • inkomsten vanuit verkoop van onder andere toegangsbewijzen; en • bijdragen van andere gemeenten uit de regio (vanwege de regiofunctie die het museum vervult). 5.5.

Slotsom

De uitgaven voor de Hoornse cultuursector schommelen sinds 2012 jaarlijks rond de € 9 miljoen; de inkomsten rond de € 2 miljoen. Als wordt gekeken naar de uitgaven voor cultuur per inwoner bevindt Hoorn zich in vergelijking met andere gemeenten van vergelijkbare omvang boven in de middenmoot.

Figuur 10. Totaalbeeld jaarlijkse inkomsten en uitgaven Hoorns cultuurbeleid sinds 2012 Het leeuwendeel van de Hoornse uitgaven voor cultuur heeft betrekking op structurele subsidies voor culturele organisaties en evenementen. Het totale budget hiervoor kent al vijf jaar een vaste verdeling. Er is op dit punt sinds 2014 sprake van een status quo die nadelig is voor nieuwe culturele initiatieven die zich blijvend in Hoorn zouden willen vestigen.

37

6. Controle en verantwoording Bij subsidieverlening is het van belang om als gemeente vooraf goed te kijken of de aanvragende partij voldoet aan alle voorwaarden. Dit vergt veel controlewerkzaamheden. In dit hoofdstuk bespreekt de rekenkamercommissie hoe in Hoorn de controle op subsidieaanvragen voor culturele initiatieven verloopt. Aansluitend komt de kwaliteit van de verantwoordingsinformatie van de ontvangers van subsidies aan de orde. Tot slot wordt kort stilgestaan bij de autoriserende rol van de Hoornse gemeenteraad bij de behandeling van de verantwoordingsstukken over het cultuurbeleid in de jaarlijkse planning- en controlcyclus. 6.1.

Controle op subsidieaanvragen

Het toewijzen van subsidies aan culturele organisaties en evenementen gebeurt in Hoorn sinds 2015 aan de hand van de eerder aangehaalde subsidiedeelverordening. 11 Subsidieaanvragen worden getoetst op de mate waarin ze voldoen aan de voorwaarden die daarin staan vermeld. De deelverordening vormt het voornaamste controle-instrument dat de beleidsafdeling gebruikt bij de incidentele subsidieverlening aan initiatieven. De deelverordening schrijft voor dat aanvragen voor subsidies in hun aanvraag informatie moeten verstrekken over de beoogde resultaten van de activiteit. Ook moet worden toegelicht in welke mate de activiteiten gericht zijn op de gemeente c.q. haar inwoners en op door de gemeente vastgestelde doelen of beleidsterreinen. Voorts moet een cultureel initiatief, zoals besproken in hoofdstuk 4, 12 voldoen aan ten minste vier van tien aanvullende criteria. De controle op subsidieaanvragen spitst zich dus toe op de doelen en beoogde resultaten van de te subsidiëren activiteiten. Deze observatie deed de rekenkamercommissie al eerder, in het onderzoek dat zij in 2018 verrichtte naar het Hoornse subsidiebeleid.

Zij verbond daaraan toen de volgende conclusie: “Er is vanuit de gemeente […] wel aandacht voor de resultaten van gesubsidieerde activiteiten (aantallen bezoekers, uren van openstelling en dergelijke), maar veel minder voor de effecten (wat draagt een activiteit bijvoorbeeld bij aan Hoorn als levendige en gastvrije stad?).” “(…) Omdat een rechtstreekse relatie met de gemeentelijke beleidsdoelen bij de verlening [van subsidie] vaak niet wordt gelegd en de nadruk ligt op kwantitatieve prestaties (niet op kwaliteit), is het moeilijk om vast te stellen of de gesubsidieerde activiteiten bijdragen aan het realiseren van gemeentelijke beleidsdoelen.” (Rekenkamercommissie Hoorn, 2018, p. 19/23)

Naar aanleiding van het rekenkamercommissieonderzoek uit 2018 is in 2020 een evaluatie van het subsidiebeleid uitgevoerd binnen de gemeente. De uitkomsten hiervan zijn nog niet aan de gemeenteraad beschikbaar gesteld.

Deelverordening behorende bij de Algemene Subsidieverordening 2015, met terugwerkende kracht in werking getreden per 1 januari 2015. Gepubliceerd in Gemeenteblad 52119, 14 april 2015. 12 Zie § 4.1.1 onder het kopje ‘Nieuwe deelverordening incidentele subsidies voor kunst en cultuur’. 11

38

6.2.

Verantwoordingsinformatie subsidieontvangers

Voor structurele cultuursubsidies geldt dat, wanneer het subsidiebedrag eenmaal is toegewezen, de gemeente en de subsidieontvangende organisatie vastleggen (in een uitvoeringsovereenkomst en een bijbehorend document met prestatieafspraken) welke doelen met de verleende subsidie moeten worden behaald. De controle op de prestatieafspraken vindt vervolgens plaats aan de hand van de jaarverslagen van de gesubsidieerde organisatie. Deze moet haar subsidieverantwoording (in casu meestal het jaarverslag) vóór 1 juni van het volgende jaar indienen bij de gemeente. De beleidsafdeling controleert vervolgens of de afgesproken resultaten zijn geleverd. Bij alle subsidies waarvan de dossiers in het kader van dit onderzoek zijn bekeken, was dit zo. De beleidsafdeling stelt in dat geval een definitieve vaststellingsbeschikking op voor de subsidieverlening. Zoals medewerkers van de beleidsafdeling en de afdeling Planning & Control tijdens het onderzoek hebben bevestigd, geldt het bovenstaande niet voor incidenteel gesubsidieerde initiatieven. De prestaties die met incidentele subsidies worden geleverd, worden door de beleidsafdeling niet bijgehouden. Het betreft namelijk nooit subsidies die boven de € 10.000 uitkomen. En bij subsidies onder dat bedrag is volgens de in Hoorn geldende regels geen verantwoording achteraf nodig.

Er wordt van incidenteel gesubsidieerde activiteiten dus geen overzicht bijgehouden van het geheel aan geleverde prestaties en in welke mate deze hebben bijgedragen aan de doelen van het cultuurbeleid. Bij nieuwe initiatieven wordt van de subsidieontvangers vaak wel om een korte toelichting of een fotografisch verslag achteraf gevraagd. Daarnaast gaan de beleidsmedewerkers regelmatig op bezoek bij gesubsidieerde culturele activiteiten. De interne verantwoording over de incidentele subsidieverlening beperkt zich tot het bijhouden van de uitgaande subsidiebedragen, de datum waarop deze bedragen zijn verstrekt, de gegevens van de begunstigden en de onderliggende subsidiebeschikking. Zoals besproken in hoofdstuk 3 (zie § 3.2.2) is er wat het huidige college van B&W betreft een professionaliseringsslag nodig in de verantwoordingsinformatie van de structurele subsidieontvangers. 6.3.

Cultuurbeleid in begrotings- en verantwoordingscyclus

Jaarlijks loopt het cultuurbeleid mee in de begrotings- en verantwoordingscyclus van de gemeente. Formeel stelt de gemeenteraad de begrotings- verantwoordingsstukken vast. Na vaststelling van de begroting is het aan het college van B&W om, binnen de in de begroting gestelde kaders voor het cultuurbeleid, subsidies te verlenen en vast te stellen. In de verantwoordingsfase zijn de jaarstukken over het cultuurbeleid in de praktijk ‘hamerstukken’ in de desbetreffende raadsvergaderingen. Over de beleidsdoelen noch over de financiële aspecten zijn de afgelopen jaren raadsvragen gesteld, zo heeft het eerdergenoemde rekenkameronderzoek naar het Hoornse subsidiebeleid uitgewezen. De raad heeft de jaarrekeningen van de gemeente de afgelopen jaren zonder specifieke behandeling van subsidies geautoriseerd (Rekenkamercommissie Hoorn, 2018).

39

6.4.

Slotsom

Bij subsidieverlening vanuit de gemeente is zowel controle vooraf als verantwoording achteraf belangrijk zowel vanuit het oogpunt van rechtmatigheid als vanuit het oogpunt van doelmatigheid en doeltreffendheid van de verstrekkingen. Op beide punten is verbetering mogelijk in Hoorn. Bij de controles vooraf richt de aandacht zich nu hoofdzakelijk op kwantitatieve resultaten oftewel de prestaties die met de subsidies moeten worden geleverd Maar ook mate waarin deze prestaties bijdragen aan de beoogde effecten van het Hoornse cultuurbeleid is van belang; wat draagt een activiteit bijvoorbeeld bij aan Hoorn als levendige en gastvrije stad? Bij de verantwoording achteraf is er nauwelijks aandacht voor incidenteel verstrekte subsidies. Volgens het college van B&W is ook in de verantwoordingsinformatie over structurele cultuursubsidies een professionaliseringsslag nodig.

40

7. Conclusies en aanbevelingen Op basis van de bevindingen die in de voorgaande hoofdstukken zijn beschreven schetst de rekenkamercommissie in dit hoofdstuk eerst het algemene beeld dat oprijst uit het onderzoek. Vervolgens wordt een vijftal conclusies geformuleerd. Tot slot doet de rekenkamercommissie acht aanbevelingen aan de gemeenteraad van Hoorn. 7.1.

Algemeen beeld

Hoorn heeft een divers cultureel aanbod, dat zowel door inwoners als bezoekers wordt gewaardeerd en waarvan ook het bedrijfsleven profiteert. Professionele kunstenaars worden in Hoorn met het atelierbeleid dat de stad al decennia voert, gefaciliteerd in hun huisvesting. Daarnaast is er een florerend verenigingsleven in de amateurkunst. Voor kunst in de openbare ruimte heeft de gemeente een afzonderlijk budget beschikbaar. De kwaliteit van de geplaatste kunstwerken wordt gewaarborgd door een onafhankelijke Commissie Beeldende Kunst, die het college van B&W gevraagd en ongevraagd adviseert over alle zaken die samenhangen met beeldende kunst. Hoorn beschikt voorts over een schouwburg met een veelzijdig aanbod, een klein theater, een moderne bibliotheek en diverse musea die ieder jaar meer bezoekers uit binnen- en buitenland ontvangen. Het cultuur- en kunstaanbod van de stad kenmerkt zich door de vele verwijzingen naar de rijke historie van de stad. Wat zegt deze beschrijving van Hoorn over de kwaliteit van het gemeentelijke cultuurbeleid? Veel van de zojuist opgesomde kenmerken stroken met het beeld van een ‘levendige en gastvrije’ stad – één van de ambities uit het coalitieakkoord van 2018.

In de periode 2012-2020 zijn dan ook ontegenzeggelijk diverse culturele initiatieven ontplooid waarmee invulling werd gegeven aan de uitgangspunten en doelstellingen van het Hoornse cultuurbeleid. Toch kan niet worden geconcludeerd dat het cultuurbeleid van Hoorn in alle opzichten doeltreffend en doelmatig is uitgevoerd. Bij de beoordeling van die twee aspecten, die centraal stonden in de vraagstelling van dit onderzoek, draait het immers om heel specifieke vragen: of de realisatie van deze doelen systematisch is gemonitord en zo nodig is bijgestuurd en of er goed is bewaakt dat het gevoerde beleid met inzet van de juiste hoeveelheid geld werd uitgevoerd. Dit onderzoek heeft uitgewezen dat er op deze punten in Hoorn verbeteringen mogelijk zijn. Zo is het, om zicht te krijgen op de mate waarin de beoogde effecten van het beleid zijn gerealiseerd, essentieel dat de vooraf gestelde doelen zoveel mogelijk in toetsbare en meetbare termen worden geformuleerd. Hieraan voldoen veel onderdelen van het Hoornse cultuurbeleid op dit ogenblik niet. En om helder te krijgen of er niet te veel geld is besteed aan projecten in relatie tot wat ze hebben opgeleverd, is goede controle en verantwoording vereist. Deze processen verlopen in Hoorn nog niet optimaal. In de nu volgende paragraaf formuleert de rekenkamercommissie enkele meer specifieke conclusies naar aanleiding van dit algemene beeld.

41

7.2.

Conclusies

1. Cultuurbeleid in periode 2012-2020 is steeds meer ad hoc uitgevoerd In de periode 2012-2020 zijn jaarlijks specifieke doelstellingen voor het Hoornse cultuurbeleid geformuleerd. Hier valt op dat er sprake is van een geleidelijk ‘losraken’ van de oorspronkelijke ambities en de strategische visie uit de cultuurnota van 2012. Hoewel de jaarlijks geformuleerde doelen nooit strijdig zijn geweest met de strategische doelen uit de cultuurnota, waren ze daar soms maar gedeeltelijk toe te herleiden; zeker vanaf 2018 is de relatie nauwelijks meer zichtbaar. Dit betekent niet dat er in de praktijk op de werkvloer van de beleidsafdeling geen oog is geweest voor de ambities uit de cultuurnota. Wel is de aandacht voor het belang van bepaalde beleidsambities geleidelijk meer afhankelijk geraakt van keuzes die op de werkvloer van de beleidsafdeling werden gemaakt. Besluiten kregen een ad-hoc-karakter en werden voornamelijk geïnitieerd door de beleidsafdeling. De ambtenaren hebben praktisch gezien veel beleidsvrijheid gehad; zij namen de beslissingen, niet het management of het college. Een relevante vraag is of hierdoor veel is misgegaan. Uit het onderzoek blijkt dat dit meevalt. Maar het proces is veelal gered door de uitvoerende ambtenaren. Een andere relevante vraag is of de gemeenteraad wel voldoende ‘in control’ is.

Het onderzoek heeft uitgewezen dat de raad slechts beperkt betrokkenheid toont bij het cultuurbeleid en de uitvoering daarvan. 2. Verdeling subsidies is niet in lijn met streven naar vernieuwing cultuuraanbod Hoorn beschikt over een rijk cultuuraanbod en de gemeente streeft er uitdrukkelijk naar dat er daarbinnen ruimte is voor nieuwe initiatieven. Vernieuwing was in de cultuurnota van 2012 een expliciete doelstelling van het Hoornse cultuurbeleid. En het coalitieakkoord van 2018 vermeldt nog steeds: “Hoorn moet een evenementenstad zijn met (…) ruimte voor nieuwe initiatiefnemers.” Een afweging van de prioriteit die dit streven naar vernieuwing van het cultuuraanbod ten opzichte van de overige beleidsdoelen zou moeten hebben, is echter in het beleid niet vastgelegd. In de praktijk krijgen nieuwe initiatieven door het subsidiebeleid van de gemeente weinig kans. Het beleid voor zowel structurele als incidentele subsidies houdt de afgelopen jaren vernieuwing in het cultuuraanbod tegen. Zo zijn in 2014 zijn voor het laatst structurele subsidies aan nieuwe organisaties c.q. evenementen toegekend. Het totale structurele subsidiebudget kent dus al vijf jaar een vaste verdeling. Deze status quo is nadelig voor nieuwe culturele initiatieven die zich blijvend in Hoorn willen vestigen.

Daarnaast is in de afgelopen periode de ruimte voor incidentele subsidiëring van nieuwe en experimentele culturele initiatieven steeds verder ingeperkt. In 2014 zijn er bezuinigingen doorgevoerd op het speciaal hiervoor bestemde budget. Vervolgens besloot de gemeenteraad om er vanaf 2017 nog verder op te bezuinigen. Anno 2019 behelst het initiatievenbudget nog € 33.000 per jaar; dit betekent dat het budget in de afgelopen drie jaar met meer dan 25% is afgenomen. Het beschikbare geld wordt bovendien al jaren aangesproken voor meer dan alleen nieuwe culturele initiatieven. Tot 2015 maakte ook de afdeling Erfgoed regelmatig gebruik van deze post op de begroting. Verder zijn in 2019 verschillende activiteiten in het kader van het Jaar van de Gouden Eeuw achteraf betaald uit het initiatievenbudget. Dit laatste punt wordt nader toegelicht in de casus die is opgenomen in bijlage 1.

42

3. Gewenste uitkomsten cultuurbeleid zijn niet meetbaar en toetsbaar omschreven Voor een beoordeling van de doeltreffendheid van beleid is het essentieel dat de beoogde doelen en effecten meetbaar en toetsbaar zijn geformuleerd. Alleen dan kan achteraf ondubbelzinnig worden vastgesteld of het beleid heeft opgeleverd wat de bedoeling was. De rekenkamercommissie stelde in 2018 in haar onderzoek naar het subsidiebeleid al vast dat een beoordeling van de doeltreffendheid van het cultuurbeleid van Hoorn niet goed mogelijk is, doordat er geen meetbare en toetsbare doelstellingen aan ten grondslag liggen. Zowel in de Hoornse cultuurnota van 2012 als in de coalitieakkoorden van 2014 en 2018 zijn de gewenste uitkomsten en effecten van het beleid voor het merendeel omschreven in weinig specifieke bewoordingen, zoals: • “Inwoners moeten kunnen deelnemen aan een divers aanbod van culturele activiteiten” (wanneer is het divers genoeg en hoe meet je dat?); • “Hoorn moet een bruisende en aantrekkelijke stad blijven, waar voor jong en oud veel te doen is” (wat is ‘veel’ precies?); • Het aanbod van kunst en cultuur voor het basisonderwijs moet worden uitgebreid (hoeveel uitbreiding is concreet het doel?).

Effectmeting is bij dit soort doelstellingen pas mogelijk wanneer er kwantitatieve ijkpunten in zijn opgenomen in termen van bijvoorbeeld beoogde aantallen attracties en/of evenementen, gespecificeerd in termen van nauwkeurig omschreven soorten cultuuraanbod en nauwkeurig omschreven doelgroepen. Ook wanneer een bepaald kwaliteitsniveau in het kunst- en cultuuraanbod wordt beoogd, is het mogelijk om dit toetsbaar in de doelstellingen te op te nemen. Een overheid kan voor een kwaliteitsoordeel immers te rade gaan bij ter zake kundige mensen en waarborgen dat dit deskundige oordeel deel uitmaakt van de besluitvorming. 4. Controle op en verantwoording over subsidieverstrekkingen vertoont hiaten Bij subsidieverlening vanuit de gemeente zijn controle vooraf en verantwoording achteraf belangrijk – zowel vanuit het oogpunt van rechtmatigheid als vanuit het oogpunt van doelmatigheid en doeltreffendheid. Bij de controles vooraf, dus bij het beoordelen van subsidieaanvragen, richt de aandacht van de beleidsafdeling zich nu hoofdzakelijk op kwantitatieve resultaten oftewel de prestaties die met de subsidies moeten worden geleverd. Er is veel minder oog voor de vraag of en hoe deze prestaties zullen bijdragen aan het realiseren van de beoogde effecten van het cultuurbeleid, zoals deze zijn omschreven in onder meer de cultuurnota.

De rekenkamercommissie heeft dit punt ook in haar eerdere onderzoek naar het subsidiebeleid gesignaleerd. Bij de verantwoording achteraf is het beeld vergelijkbaar. In de verantwoordingsinformatie van structurele subsidieontvangers beoordeelt de beleidsafdeling met name of aan de afgesproken prestatieafspraken is voldaan. Dit betekent dat ook in deze fase hoofdzakelijk wordt gekeken naar output, zoals aantallen bezoekers, en niet naar de bereikte effecten. Bij incidenteel verstrekte subsidies is nauwelijks sprake is van verantwoording achteraf. De medewerkers van de beleidsafdeling houden voor incidenteel gesubsidieerde activiteiten geen overzicht bij van het geheel aan geleverde prestaties, laat staan dat wordt nagegaan in welke mate deze prestaties hebben bijgedragen aan de doelen van het cultuurbeleid. 5. Communicatie met gesubsidieerde culturele instellingen verloopt moeizaam Een groot deel van de Hoornse culturele organisaties die structureel subsidie ontvangen, zijn gehuisvest in een gemeentelijk pand. De gesprekken die de gemeente met deze organisaties voert, 43

worden gedomineerd door onderwerpen als prijsindexatie, onderhoudskwesties, huurlasten en herhuisvesting. De gesprekken gaan dus niet over de manier waarop aan de doelstellingen van het cultuurbeleid wordt gewerkt: hoe bijvoorbeeld kan worden gestimuleerd dat inwoners elkaar ontmoeten, of hoe een culturele instelling kan bijdragen aan de ontwikkeling van bepaalde doelgroepen. Zowel de culturele instellingen als de gemeente betreuren deze situatie. Het contact tussen het culturele veld en de gemeente wordt verder bemoeilijkt doordat de subsidieontvangende organisaties de afgelopen jaren te maken hebben gekregen met diverse accounthouders bij de gemeente, zowel beleidsambtenaren als leden van het strategisch team. Dat zorgt voor onduidelijkheid: wie van de gemeente gaat over welke discussie? Het gezamenlijk werken aan een goede invulling van het Hoornse cultuurbeleid wordt vergemakkelijkt wanneer zaken kunnen worden afgestemd met één accounthouder. De culturele sector heeft hiervoor al eerder een voorkeur uitgesproken. De moeizame communicatie tussen culturele instellingen en de gemeente wordt ook geïllustreerd in de casus over het Westfries Centrum voor de Kunsten, die is opgenomen in bijlage 2. 7.3.

Aanbevelingen

Belang van consistente en samenhangende uitvoering van het beleid 1. Zorg en bewaak dat de uitvoering van het cultuurbeleid overeenkomt met het vastgestelde cultuurbeleid. 2. Zorg voor enige continuïteit in de beleidsdoelen en de beoogde effecten gedurende een langere periode. Bedenk daarbij dat culturele instellingen veelal geen grote financiële reserves hebben, voor hun voortbestaan vaak afhankelijk zijn van subsidies en hun activiteiten soms niet of nauwelijks snel kunnen aanpassen aan veranderde beleidsdoelen en beoogde effecten van de gemeente. 13 Belang van meetbare doelstellingen en systematische monitoring van de doelrealisatie 3. Leg het cultuurbeleid voor de komende collegeperiode vast in een beleidsnota waarin zo concreet en meetbaar mogelijk de financiële middelen, de doelen en de beoogde effecten worden omschreven. 4. Breng een prioritering aan in zowel de doelen van het cultuurbeleid als de beoogde effecten daarvan. Weeg ook af met welke prioriteit ‘vernieuwing’ van het cultuuraanbod deel uitmaakt van de beleidsdoelen. 5. Zoek naar vernieuwende mogelijkheden waarmee – los van geld, deelnemers of bezoekersaantallen – kan worden gemonitord of de beoogde effecten van het cultuurbeleid worden bereikt.

Organiseer daarvoor bijvoorbeeld periodiek informatief overleg tussen de wethouder en de besturen of raden van toezicht van de grotere culturele instellingen of betrek bijvoorbeeld externe experts uit de culturele sector bij de beoordeling. Belang van goede controle en verantwoording 6. Zorg dat er bij de subsidieverlening een integrale afweging plaatsvindt over alle subsidies voor culturele activiteiten. Dat kan bijvoorbeeld door de uiterste aanvraagdatum voor cultuursubsidie te verschuiven richting medio boekjaar en geen tussentijdse subsidieaanvragen meer toe te laten. Bij subsidieactiviteiten die drie of meer achtereenvolgende jaren zijn gesubsidieerd, kan de subsidieverlening slechts met inachtneming van een redelijke termijn worden geweigerd. Zie Algemene wet bestuursrecht (artikel 4:51). 13

44

De subsidieaanvragen kunnen dan in samenhang worden beoordeeld aan de hand van de in het beleid genoemde doelen en effecten. Activiteiten met de laagste prioriteit vallen af als het budget niet toereikend is om alle aanvragen toe te kennen. 7. Vraag culturele instellingen die structureel (mede) worden gefinancierd door de gemeente, om zowel bij de aanvraag van subsidie als bij periodieke voortgangs- en verantwoordingsrapportages aan te geven in welke mate hun activiteiten bijdragen aan het realiseren van beleidsdoelen van de gemeente en stuur deze activiteiten zo nodig bij. Vraag om bondige rapportages in een vastgesteld format. Leg dit format vast in overleg met de culturele instellingen. 8. Vraag het college om eenmaal per jaar verantwoording aan de raad af te leggen over de uitvoering van het cultuurbeleid als geheel. Vraag om een bondige verantwoording, die aansluit bij de in het beleid gestelde doelen en beoogde effecten.

45

8. Reactie college en nawoord rekenkamercommissie 8.1.

Reactie van het college van B&W

46

47

48

8.2.

Nawoord van de rekenkamercommissie

Een nawoord van een onderzoek uitgevoerd in 2020 zou niet compleet zijn zonder de bijzondere situatie te noemen waarin we ons als samenleving bevinden, ten gevolge van de uitbraak van COVID19. Deze situatie heeft ook invloed gehad op dit onderzoek. De rekenkamercommissie wil daarom iedereen danken die eraan heeft meegewerkt, in het bijzonder omdat dit is gebeurd ondanks alle maatregelen en wijzigende prioriteiten. Toen het besluit werd genomen om het cultuurbeleid te onderzoeken, wist nog niemand wat ons in 2020 te wachten stond. Desalniettemin zijn we zeer tevreden met het resultaat, opgesteld door een tweetal experts: een onderzoekster en een tekstschrijfster. In de bestuurlijke reactie is verwoord dat de toon tussen het feitenrelaas en het nu voorliggende rapport zodanig van elkaar zou verschillen, dat dit tot verbazing heeft geleid. Voor zover daar inderdaad sprake van is, willen wij benadrukken dat deze wijziging geenszins negatief bedoeld is. Wij waren juist positief onder de indruk van de inzet en betrokkenheid van de betrokken beleidsambtenaren. De rekenkamercommissie is verheugd dat het bestuur zich kan vinden in zeven van de acht aanbevelingen uit dit rapport. We rekenen er dan ook op dat dit rapport bijdraagt aan een effectief en efficiënt cultuurbeleid in Hoorn voor de komende jaren.

Hoorn, december 2020 Namens de Rekenkamercommissie Hoorn, Martin Haubrich voorzitter

49

Bijlage 1 Casus themajaar ‘Stad van de Gouden Eeuw’ Rond het Hoornse themajaar ‘Stad van de Gouden Eeuw’ hebben zich in 2019 problemen voorgedaan die exemplarisch zijn voor de dilemma’s waarmee culturele organisaties, kunstenaars en de gemeente zelf worstelen. Signaal beleidsambtenaren laat opgepikt Beleidsambtenaren van de teams Toerisme en Cultuur hebben eind 2017 in de gemeentelijke organisatie aangegeven dat het themajaar van de Gouden Eeuw op handen was en dat daar kansen lagen voor de gemeente Hoorn. Hierop kwam aanvankelijk geen reactie vanuit het college. In het vierde kwartaal van 2018 gaf het college alsnog aan dat men vol wilde inzetten op dit themajaar. De communicatie vanuit het strategisch team met organisaties in het culturele veld kwam hierdoor pas laat op gang, namelijk begin november 2018. Gehaaste organisatie, weinig sturing Zowel initiatiefnemers uit het culturele veld als de betrokken afdelingen binnen de gemeente moesten vervolgens op heel korte termijn met plannen komen voor initiatieven die invulling konden geven aan het themajaar. De subsidiedeelverordening werd buiten werking gesteld. Vanuit de gemeente werden geen specifieke verwachtingen uitgesproken en er werd niet gestuurd.

Doordat er geen specifieke beleidsdoelen of gewenste langetermijneffecten waren geformuleerd, beschikte de beleidsafdeling niet over richtinggevende kaders voor subsidieaanvragers, noch over criteria voor het beoordelen van prestaties en effecten. Er kwamen niettemin veel plannen. Dat liet enerzijds de kracht zien van de Hoornse culturele sector. Anderzijds werden op dat moment ook de beperkingen van het gemeentelijk apparaat zichtbaar. De hoeveelheid ingediende plannen was namelijk niet voorzien en de organisatie was niet voorbereid op de keuzes die moesten worden gemaakt. Geen afzonderlijk budget Terwijl de organisatie al in volle gang was, bleek dat een groot deel van de initiatieven in het themajaar moesten worden betaald uit de bestaande subsidiebudgetten voor culturele initiatieven. Er was dus geen ‘extra geld’ beschikbaar. Volgens de vertegenwoordigers van het platform ‘Cultuur Hoorn’ met wie in dit onderzoek is gesproken, ervoeren de betrokken culturele organisaties dit als ‘het deksel op de neus krijgen’. Diverse plannen konden niet doorgaan omdat er geen geld meer voor was. Slotsom De kwaliteit en de voorbereiding van het themajaar ‘Stad van de Gouden Eeuw’ is in het gedrang gekomen doordat er pas laat een bestuurlijke keuze werd gemaakt om in te zetten op dit evenement.