Bijlage 2 - Rapport Cultuurbeleid gemeente Hoorn 2012-2020
Tekst van het document
Cultuurbeleid gemeente Hoorn 2012-2020 Een onderzoek van de rekenkamercommissie Hoorn
Eindrapport
Rekenkamercommissie Hoorn – januari 2021
Colofon Samenstelling rekenkamercommissie Externe leden Dhr. drs. M. Haubrich (voorzitter) Dhr. drs. P.T.J. de Wit Mw. mr. R. Ngalle Mw. N.M. van Egmond MSc Interne leden Dhr. R. Vinkenborg Dhr. R. Drommel Dhr. A. Wegner Secretaris Mw. drs. K. Bongers Onderzoek en rapportage Onderzoek: Mw. F.M. Kunneman MSc RO | ACS Partners Tekst en beeld: Mw. drs. A.S. van As | Tekstkantoor Van As Illustratie titelpagina Dreamstime.com Contactgegevens Postbus 603 1620 AR Hoorn T 0229-252200 E rekenkamer@hoorn.nl
Positie en taak rekenkamercommissie De rekenkamercommissie is bij raadsbesluit van 14 september 2004 ingesteld en na benoeming van de interne en externe leden in september 2005 met haar werkzaamheden gestart. De commissie bekleedt een onafhankelijke positie binnen de gemeente. Haar taak is het toetsen van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur op drie onderdelen: 1. rechtmatigheid: voldoet de uitvoering aan de wettelijke kaders en regelgeving? 2. doelmatigheid: is de voorbereiding en uitvoering van beleid efficiënt verlopen? 3. doeltreffendheid: zijn de beoogde effecten van het beleid ook daadwerkelijk behaald? Hiertoe voert de rekenkamercommissie onderzoek uit. Het doel van het onderzoek is om inzicht te bieden in de prestaties van de gemeente en waar nodig het formuleren van aanbevelingen voor de toekomst. De rekenkamercommissie heeft als ambitie dat zij door middel van onafhankelijk, professioneel en relevant onderzoek een positieve bijdrage levert aan de kwaliteit van het bestuur van de gemeente Hoorn en dat de resultaten van onderzoek een bijdrage leveren aan de versterking van de controlerende, kaderstellende en volksvertegenwoordigende rol van de gemeenteraad.
Inhoud 1.
2.
3.
4.
INLEIDING
1
1.1.
Aanleiding onderzoek
1
1.2.
Belang van cultuurbeleid voor de gemeente Hoorn
1
1.3.
Cultuurbeleid beoordelen: hoe doe je dat?
2
1.4.
Vraagstelling
2
1.5.
Eerder relevant onderzoek van de rekenkamercommissie
3
1.6.
Gebruikte onderzoeksmethoden
3
1.7.
Leeswijzer
3
CULTUURBELEID HOORN IN OPZET
5
2.1.
Onderdelen van het Hoornse cultuurbeleid
5
2.2.
Vormgeving van cultuurbeleid: model
7
2.3.
Samenhang in vormgeving Hoorns cultuurbeleid
7
2.3.1. Meerjarige strategische visie
7
2.3.2. Langetermijnbeleid
8
2.3.3. Jaarlijkse beleidsdoelen en prestatieafspraken
9
2.4.
9
Slotsom
CULTUURBELEID HOORN IN DE PRAKTIJK
10
3.1.
Rolverdeling rond het Hoornse cultuurbeleid
10
3.1.1. Partijen in de gemeentelijke politiek & organisatie
10
3.1.2. Partijen in de cultuursector
12
3.1.3. Profijtgenietende partijen
14
3.2.
15
Politieke en ambtelijke aansturing van het Hoornse cultuurbeleid
3.2.1. Aansturing cultuurbeleid vanuit de gemeenteraad
15
3.2.2. Aansturing cultuurbeleid vanuit het college van B&W
16
3.2.3. Ambtelijke aansturing van het cultuurbeleid
18
3.3.
18
Slotsom
DOELREALISATIE
20
4.1.
20
Mijlpalen cultuurbeleid 2012-2020
4.1.1. Jaren 2012 tot en met 2015
20
4.1.2. Jaren 2016 tot en met 2019
22
4.2.
24
Monitoring en bijsturing beleidsdoelen
4.2.1. Uitgangspunten cultuurnota 2012
24
5.
6.
7.
8.
4.2.2. Doelstellingen uit de coalitieakkoorden
25
4.3.
26
Zicht op doeltreffendheid van het beleid
4.3.1. Herkenbaarheid beleidsdoelen in gerealiseerde mijlpalen 2012-2018
26
4.3.2. Belang van meetbare en toetsbare beleidsdoelen
27
4.4.
27
Slotsom
FINANCIËLE RESULTATEN
29
5.1.
Begrote versus werkelijke inkomsten en uitgaven 2012-2019
29
5.2.
Omvang Hoorns cultuurbudget in vergelijking met andere gemeenten
30
5.3.
Specificatie van de jaarlijkse uitgaven
31
5.3.1. Uitgaven aan structurele subsidies
31
5.3.2. Uitgaven aan incidentele subsidies
32
5.3.3. Uitgaven aan beheer en exploitatie
35
5.3.4. Interne uitgaven
35
5.4.
36
Specificatie van de jaarlijkse inkomsten
5.4.1. Huurinkomsten
36
5.4.2. Inkomsten uit grondexploitatie
36
5.4.3. Inkomsten uit Westfries Museum
37
5.5.
37
Slotsom
CONTROLE EN VERANTWOORDING
38
6.1.
Controle op subsidieaanvragen
38
6.2.
Verantwoordingsinformatie subsidieontvangers
39
6.3.
Cultuurbeleid in begrotings- en verantwoordingscyclus
39
6.4.
Slotsom
40
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
41
7.1.
Algemeen beeld
41
7.2.
Conclusies
42
7.3.
Aanbevelingen
44
REACTIE COLLEGE EN NAWOORD REKENKAMERCOMMISSIE
46
8.1.
Reactie van het college van B&W
46
8.2.
Nawoord van de rekenkamercommissie
49
BIJLAGE 1
CASUS THEMAJAAR ‘STAD VAN DE GOUDEN EEUW’
50
BIJLAGE 2
CASUS ‘WESTFRIES CENTRUM VOOR DE KUNSTEN’
51
BIJLAGE 3
FINANCIËLE OVERZICHTEN
52
BIJLAGE 4
BRONNEN
54
1. Inleiding 1.1.
Aanleiding onderzoek
In de afgelopen acht jaar heeft de gemeente Hoorn uitvoering gegeven aan het cultuurbeleid dat in 2012 werd vastgelegd in de cultuurnota Hoorn, haven voor creativiteit (ARRD, 2012). Nu het einde van de beleidsperiode nadert, is het tijd voor een terugblik: wat ging er goed, wat ging er minder goed en hoe zou dat anders kunnen in de volgende periode? Op deze punten wil de rekenkamercommissie Hoorn de gemeenteraad graag voorzien van een onderbouwd advies. Daarom heeft zij begin 2020 besloten een onderzoek te laten verrichten naar het cultuurbeleid van de gemeente Hoorn in de periode 2012-2020. Het onderzoek is door een externe partij uitgevoerd in de eerste helft van 2020. De uitkomsten zijn door de rekenkamercommissie vastgesteld op 7 oktober 2020. 1.2.
Belang van cultuurbeleid voor de gemeente Hoorn
Wat is het publieke belang dat met cultuurbeleid is gemoeid? Volgens cultureel adviesbureau Blueyard, dat diverse publicaties heeft uitgebracht over cultuurbeleid in Nederland, wijkt het belang van cultuurbeleid in essentie niet af van het belang van ander overheidsbeleid. Elke goed functionerende, democratische overheid heeft immers maar één opdracht: het creëren van welzijn en welvaart voor de burgers. Ook het bevorderen van kunst en cultuur is daarop gericht, zowel op individueel als op collectief niveau. Figuur 1 geeft een indruk van de veelheid aan maatschappelijke en economische waarden (Blueyard zelf gebruikt de term ‘betekenissen’) waaraan kunst en cultuur in een samenleving kunnen bijdragen.
Figuur 1. Waardencirkel rond kunst en cultuur (bron: Blueyard Coöperatief UA, 2018) 1
Ook in de eerder genoemde cultuurnota van 2012 van de gemeente Hoorn wordt het belang van cultuurbeleid gerelateerd aan maatschappelijke en economische waarden, die zowel een individuele als een collectieve dimensie kennen: “Cultuur maakt Hoorn tot een levendige gemeente, aantrekkelijk voor (nieuwe) inwoners, voor bedrijven om zich te vestigen en voor toeristen om te bezoeken. Het bevordert de participatie aan de samenleving en draagt bij aan de ontwikkeling van inwoners […] en aan de gezondheid van onze samenleving” (ARRD, 2012, p. 12).
1.3.
Cultuurbeleid beoordelen: hoe doe je dat?
Wanneer een rekenkamer(commissie) zich een oordeel wil vormen over hoe het overheidsbeleid op een bepaald terrein is uitgevoerd, heeft zij daarbij een aantal vaste aandachtspunten – dat is bij de beoordeling van het Hoornse cultuurbeleid niet anders. Zoals bij alle beleid draait het in essentie om de volgende vragen: of de doelen van het beleid duidelijk en toetsbaar zijn geformuleerd, of de realisatie van deze doelen goed is gemonitord en zo nodig is bijgestuurd, of het gevoerde beleid doelmatig is uitgevoerd, of de uitgaven met voldoende controles waren omgeven en of er correct verantwoording over het beleid is afgelegd. Dit zijn dan ook de punten waar dit onderzoek om draait. 1.4.
Vraagstelling
De centrale vraag van het onderzoek luidt: Is de uitvoering van het Hoornse cultuurbeleid in de periode 2012-2020 doeltreffend en doelmatig geweest? Bij de doeltreffendheid van het beleid gaat het om de vraag of het Hoornse cultuurbeleid en de uitvoering daarvan de gewenste uitkomsten hebben gehad: is er gedaan wat was aangekondigd en heeft het beleid de beoogde resultaten opgeleverd? Dit laatste aspect beoordeelt de rekenkamercommissie in dit onderzoek niet zelf; wél wordt nagegaan of de gemeente goed bijhoudt in hoeverre de beleidsdoelstellingen worden gerealiseerd. Bij de doelmatigheid van het beleid gaat het om de vraag of de gemeente bij de uitvoering van het cultuurbeleid efficiënt met het publieke geld is omgegaan: is de juiste hoeveelheid geld ingezet om de gewenste resultaten te behalen? Waren er geen andere (goedkopere) manieren om hetzelfde te bereiken? De rekenkamercommissie heeft de centrale onderzoeksvraag opgeknipt in een vijftal deelvragen, die tezamen moeten leiden naar een conclusie over de centrale onderzoeksvraag. De deelvragen luiden: 1. Hoe zag het Hoornse cultuurbeleid voor de periode 2012-2020 eruit in opzet? 2. Hoe zag het Hoornse cultuurbeleid in de periode 2012-2020 eruit in de praktijk? 3. Wat zijn de maatschappelijke resultaten van het Hoornse cultuurbeleid in de periode 2012-2020 en hoe is de realisatie hiervan gemonitord? 4.
Wat heeft het Hoornse cultuurbeleid in de periode 2012-2020 gekost en opgeleverd en hoe verhoudt zich dit tot de cultuurbegroting van vergelijkbare gemeenten? 5. Hoe was de controle op en de verantwoording over het Hoornse cultuurbeleid in de periode 2012-2020 geregeld?
2
1.5.
Eerder relevant onderzoek van de rekenkamercommissie
Eerder heeft de rekenkamercommissie onderzoek gedaan naar het subsidiebeleid van de gemeente Hoorn (Rekenkamercommissie Hoorn, 2018). Omdat de gemeente in het kader van haar cultuurbeleid een aanzienlijk aantal culturele organisaties en evenementen structureel subsidieert en er daarnaast tal van incidentele subsidies worden verstrekt aan culturele initiatieven, hadden de conclusies van dit rekenkamercommissieonderzoek mede betrekking op het Hoornse cultuurbeleid. Op enkele plaatsen wordt in dit rapport verwezen naar het eerdere onderzoek uit 2018. 1.6.
Gebruikte onderzoeksmethoden
In dit onderzoek zijn relevante gemeentelijke beleidsdocumenten primair als uitgangspunt genomen bij het vergaren van informatie. Bestudeerd zijn onder meer de gemeentelijke cultuurnota, formeel vastgelegde beleidsvoornemens op het terrein van cultuur, gemeentelijke begrotingen, jaarverslagen en financiële analyses in het kader van het cultuurbeleid, subsidieaanvragen, subsidietoewijzingen c.q. -afwijzingen en relevante onderzoeksverslagen. Daarnaast zijn voor dit onderzoek diverse interviews gehouden. Zo is gesproken met de wethouder die de portefeuille cultuur beheert, met de manager van de afdeling die zich met het cultuurbeleid bezighoudt (hierna: de beleidsafdeling), 1 met de gemeentelijke controller en met medewerkers van de beleidsafdeling en van de afdeling Planning en Control. Ook zijn interviews gehouden met belanghebbenden van culturele organisaties in Hoorn. Verder is een tweetal enquêtes uitgezet: één onder de Hoornse raadsleden en één onder de inwoners van Hoorn die zijn aangesloten bij het Stadspanel van de gemeente. Let wel: individuele uitspraken die op basis van de enquêtes en de gevoerde gesprekken zijn opgetekend, vormen geen ‘harde’ onderzoeksgegevens.
Deze – in kaders geplaatste – teksten geven een impressie van hoe er links en rechts in de gemeentelijke organisatie, de gemeentelijke politiek en de Hoornse samenleving over kwesties rond het cultuurbeleid wordt gedacht. Op die manier brengen de uitkomsten van de interviews en de enquêtes verlevendiging aan in de feitelijke onderzoeksuitkomsten. Ze geven echter geen representatief beeld van de onderzochte feiten. 1.7.
Leeswijzer
Het vervolg van dit rapport is opgebouwd rond de hiervoor besproken vijf deelvragen, die worden beantwoord in de hoofdstukken 2 tot en met 6. • Hoofdstuk 2 beschrijft uit welke onderdelen het Hoornse cultuurbeleid in de periode 2012-2020 bestond en hoe het beleid in opzet was vormgegeven. • Hoofdstuk 3 schetst hoe het Hoornse cultuurbeleid eruitzag in de praktijk: de rolverdeling tussen belanghebbende partijen en de politieke en ambtelijke aansturing van het beleid. • Hoofdstuk 4 zoomt in op de maatschappelijke resultaten van het beleid. Wat waren de ‘mijlpalen’ van het Hoornse cultuurbeleid in de periode 2012-2020 en in hoeverre heeft de gemeente bijgehouden of de beleidsdoelen uit de Hoornse coalitieakkoorden van 2014 en 2018 daarbij werden gerealiseerd? • In hoofdstuk 5 staan de uitgaven en inkomsten van het Hoornse cultuurbeleid centraal, oftewel de financiële resultaten. Ook de omvang van het Hoornse cultuurbudget in vergelijking met andere gemeenten komt hier aan de orde. De officiële benaming van deze beleidsafdeling is ‘team Onderwijs, Doelgroepenvervoer en Leisure’. Eén van de deelteams daarbinnen houdt zich specifiek met het cultuurbeleid bezig; dit is het ‘team Kunst en Cultuur’.
1
3
• Hoofdstuk 6 gaat in op de controle die vooraf plaatsvindt bij de subsidieverlening aan culturele instellingen en evenementen, en op de financiële verantwoording achteraf. • In hoofdstuk 7 ten slotte, formuleert de rekenkamercommissie haar conclusies en aanbevelingen: wat waren de succesfactoren van het Hoornse cultuurbeleid en wat zijn de leerpunten voor de volgende beleidsperiode?
4
2. Cultuurbeleid Hoorn in opzet Dit hoofdstuk beschrijft hoe het Hoornse cultuurbeleid in de afgelopen periode er in opzet uitzag. Om te beginnen komen de verschillende onderdelen van het beleid aan de orde. Daarna worden de stappen geschetst die een gemeente idealiter doorloopt bij de vormgeving van beleid. Tot slot legt de rekenkamercommissie het Hoornse cultuurbeleid langs deze meetlat: vormde het in de periode 2012-2020 een samenhangend, consistent geheel? 2.1.
Onderdelen van het Hoornse cultuurbeleid
In de cultuurnota Hoorn, haven voor creativiteit, waaraan in de inleiding al is gerefereerd (ARRD, 2012), staat beschreven op welke terreinen het cultuurbeleid van de gemeente voor de periode 2012-2020 zich zoal gaat richten. Het beleid bestrijkt een breed spectrum, variërend van musea, podiumkunsten en film tot educatie en het bibliotheekwezen. In totaal omvat het geschetste cultuurbeleid zeven onderdelen, zoals weergegeven in figuur 2 (zie volgende pagina). Er zijn ook beleidsonderdelen die in veel andere gemeenten tot het cultuurbeleid worden gerekend, maar daar in Hoorn formeel buiten vallen, te weten citymarketing en erfgoed. 2
Op het niveau van de beleidsmedewerkers bestaat overigens wel oog de dwarsverbanden tussen cultuur, citymarketing en erfgoed; zie hierover hoofdstuk 4, § 4.2.1.
2
5
Figuur 2. Onderdelen van het Hoornse cultuurbeleid
6
2.2.
Vormgeving van cultuurbeleid: model
Idealiter vormt een strategische visie het vertrekpunt van voorgenomen beleid. Vanuit deze visie wordt een aantal stappen doorlopen, die leiden naar de uiteindelijke uitvoering van het beleid. In figuur 3 hieronder is schematisch weergegeven hoe deze stapsgewijze vormgeving van beleid eruit kan zien en welke lagen in de gemeentelijke organisatie daarin dan een rol hebben te vervullen.
Figuur 3. Vormgeving cultuurbeleid: van visie naar uitvoering Wanneer het cultuurbeleid van een gemeente op deze of vergelijkbare wijze is opgezet, is er sprake van een optimale samenhang tussen strategische visie en langetermijndoelen enerzijds en de concrete invulling daarvan in termen van beleidskeuzes en beleidsprestaties anderzijds. De vraag is dus relevant in hoeverre de stappen die door de gemeente moeten worden gezet (dus de eerste drie uit het schema) herkenbaar zijn in de vormgeving van het Hoornse cultuurbeleid voor de periode 2012-2020. 2.3.
Samenhang in vormgeving Hoorns cultuurbeleid
2.3.1. Meerjarige strategische visie De uitgangspunten van het cultuurbeleid van de gemeente Hoorn in de periode 2012-2020 zijn vastgelegd in de eerder genoemde cultuurnota Hoorn, haven voor creativiteit (ARRD, 2012) en de 7
bijbehorende oplegnotitie van de beleidsafdeling. In dit laatste document zijn de in de cultuurnota geformuleerde doelen voorzien van een prioritering. Beide stukken zijn in 2012 door de gemeenteraad bekrachtigd. In de cultuurnota werden voor het Hoornse cultuurbeleid drie uitgangspunten geformuleerd: 1. Het perspectief op cultuurbeleid zou geïntegreerd moeten zijn. Cultuurbeleid kan niet los worden gezien van het beleid voor toerisme, onderwijs, sport, citymarketing en erfgoed. 2. In het cultuurbeleid zouden vier ambities herkenbaar moeten zijn: ontwikkelen, ontsluiten, ontdekken en ontmoeten (de vier O’s). Deze ambities verwijzen naar de inwoners van Hoorn, die hun stad ontdekken, elkaar ontmoeten, zichzelf ontwikkelen en zichzelf laten zien. 3. Het cultuurbeleid van een centrumgemeente als Hoorn zou gericht moeten zijn op het creëren van een zo divers mogelijk cultuuraanbod en een optimale toegankelijkheid van cultuur voor een ieder in de gemeente en de omliggende gebieden. 2.3.2. Langetermijnbeleid In 2014 en 2018 hebben de respectievelijke colleges van B&W van Hoorn bij aanvang van de raadsperiodes coalitieakkoorden opgesteld. Daarin werd ook het langetermijnbeleid voor cultuur vastgelegd.
Het coalitieakkoord van 2014 vermeldt de volgende (hier geparafraseerd weergegeven) doelen voor het cultuurbeleid van de gemeente Hoorn: • De kwaliteiten van Hoorn als monumentenstad met een florerend kunst- en cultuuraanbod moeten beter voor het voetlicht worden gebracht. • Inwoners moeten kunnen deelnemen aan een divers aanbod van culturele activiteiten. • Het kunst- en cultuuraanbod moet beleefbaar (sic) worden gemaakt. • Er moet in het beleid aandacht zijn voor laagdrempelige toeristische en educatieve kunst- en cultuurroutes, en voor gedichten, tekeningen en schilderingen op muren. • Het beleid moet kunstenaars, deskundigen en inwoners inspireren en het moet zorgen voor nieuwe c.q. sterkere verbindingen tussen de culturele sector, het bedrijfsleven en het gemeentebestuur. • Culturele organisaties moeten zoveel mogelijk gezamenlijke huisvesting krijgen. In 2018 wordt in het coalitieakkoord ingezet op het verbeteren van de woon- en leefkwaliteit in Hoorn. De (geparafraseerd weergegeven) doelen van het cultuurbeleid luiden in dat jaar: • Hoorn moet als culturele hoofdstad van West-Friesland een bruisende en aantrekkelijke stad blijven, waar voor jong en oud veel te doen is. • Hoorn moet een evenementenstad zijn met een uitnodigend ondernemersklimaat en ruimte voor nieuwe initiatiefnemers. • Initiatiefnemers moeten waar mogelijk worden geholpen om hun plannen waar te maken.
• De spreiding van evenementen over de stad, wijken en dorpen moet worden gestimuleerd. • Er moet in het beleid aandacht zijn voor kunst in de openbare ruimte. • Het aanbod van kunst en cultuur voor het (basis)onderwijs moet worden uitgebreid. • Er moet nieuwe huisvesting komen voor kunstcentrum De Blauwe Schuit, de muziekschool en de centrale bibliotheek. De aandachtspunten uit beide coalitieakkoorden overziende, valt op dat de gemaakte beleidskeuzes voor het merendeel niet direct corresponderen met de strategische visie uit de cultuurnota. Er wordt 8
ook niet naar de cultuurnota verwezen. De ambities uit de cultuurnota, te weten diversiteit en toegankelijkheid van het cultuuraanbod en de vier O’s, worden in 2014 deels nog wel vermeld (er wordt bijvoorbeeld gestreefd naar diversiteit, participatie en cultuureducatie), maar zijn in de doelstellingen van 2018 vrijwel uit beeld verdwenen. 2.3.3. Jaarlijkse beleidsdoelen en prestatieafspraken Jaarlijks zijn in de periode 2012-2020 specifieke doelstellingen voor het Hoornse cultuurbeleid geformuleerd. Ook hier valt op dat er sprake is van een geleidelijk ‘losraken’ van de oorspronkelijke ambities. De jaarlijkse doelstellingen, ontwikkeld door de beleidsafdeling en opgenomen in de beleidsbegroting, zijn in de eerste paar jaar na het verschijnen de cultuurnota nog wel te herleiden tot de daarin vastgelegde strategische visie, maar vanaf 2018 niet meer. Vanaf dat jaar wordt in de jaarlijkse doelstellingen bijvoorbeeld het streven naar diversiteit in het cultuuraanbod in de stad niet meer vermeld. Dit betekent overigens niet dat er in de praktijk op de werkvloer van de beleidsafdeling sinds 2018 geen oog meer is voor de diversiteit van het cultuuraanbod en voor andere ambities uit de cultuurnota.
Integendeel; in gesprekken die in het kader van dit onderzoek zijn gevoerd hebben medewerkers van de beleidsafdeling aangegeven dat zij het beleid uit cultuurnota van 2012, zoals een divers en breed cultuuraanbod en de vier O’s, tot op de dag van vandaag actief gebruiken in het dagelijks werk. Wat de bestudering van de jaarlijkse doelstellingen van het Hoornse cultuurbeleid wél laat zien, is dat het beleid na verloop van tijd in opzet minder verbondenheid heeft gekregen met de strategische visie en dat de aandacht voor het belang van bepaalde beleidsambities meer afhankelijk is geraakt van keuzes die op de werkvloer worden gemaakt. Deze beleidskeuzes worden over het algemeen door de beleidsafdeling doorvertaald naar culturele activiteiten en prestatieafspraken met organisaties in de cultuursector van Hoorn. De uitwerking van de doelen van het Hoornse cultuurbeleid op organisatorisch niveau heeft in de periode 2012-2020 geen prioriteit gekregen.
Er is in het beleidsproces geen stap ingebouwd waarin de vraag wordt gesteld: wat betekenen deze ambities voor de organisatie, wat is er nodig en beschikbaar, past de huidige manier van organiseren bij het beleid, wat moet er anders en wat kan er misschien toch niet? De rekenkamercommissie signaleert op basis van haar onderzoek dat de werkdruk van de medewerkers van de beleidsafdeling hoog is en dat er mogelijk sprake is van een structureel capaciteitsgebrek. 2.4.
Slotsom
Het cultuurbeleid van Hoorn zoals dit in 2012 is ontworpen, vormde aanvankelijk op strategisch en operationeel niveau een samenhangend geheel. Strategie, langetermijnvisie en jaarlijkse beleidskeuzes sloten goed op elkaar aan. In de loop der tijd is deze samenhang minder zichtbaar geworden. Hoewel de jaarlijks geformuleerde specifieke doelen van het cultuurbeleid nooit strijdig zijn geweest met de strategische doelen, waren ze daar soms maar gedeeltelijk toe te herleiden. Het beleid is met het verstrijken van de jaren in opzet minder verbonden geraakt met de strategische visie. Daardoor is het belang van bepaalde beleidsambities afhankelijker geworden van keuzes op de werkvloer van de beleidsafdeling.
9
3. Cultuurbeleid Hoorn in de praktijk In dit hoofdstuk schetst de rekenkamercommissie het Hoornse cultuurbeleid van de afgelopen periode in de praktijk: welke partijen zijn daarbij betrokken partijen en wat is hun rol? Ook komt aan de orde hoe het beleid binnen de muren van het gemeentehuis politiek en ambtelijk wordt aangestuurd. 3.1.
Rolverdeling rond het Hoornse cultuurbeleid
Een aanzienlijk aantal partijen is direct of indirect betrokken bij het cultuurbeleid van Hoorn. Wie zijn al deze belanghebbenden, wat is hun rol en hoe verhouden zij zich tot elkaar? In figuur 4 zijn de betrokkenen gegroepeerd in drie ‘velden’: de gemeente, de cultuursector en degenen die van het cultuuraanbod profiteren.
Figuur 4. Bij het Hoorns cultuurbeleid betrokken partijen Hieronder worden de rollen van de diverse partijen toegelicht, mede aan de hand van gesprekken met direct betrokkenen en resultaten van enquêtes onder raadsleden en inwoners van Hoorn. 3.1.1. Partijen in de gemeentelijke politiek & organisatie Gemeenteraad De gemeenteraad bepaalt in beginsel op hoofdlijnen het beleid van de gemeente; dat geldt ook voor het cultuurbeleid. Het is aan de raad om de beleidsmatige en financiële grenzen van het cultuurbeleid te bepalen. Ook kan de raad desgewenst bepalen wat de beoogde resultaten zijn van het te voeren beleid en op ieder door haar gewenst moment de uitvoering controleren. Iedere raad vult deze kaderstellende en controlerende rol op zijn eigen manier in. Uit dit onderzoek is naar voren gekomen dat de gemeenteraad van Hoorn sinds het vaststellen van de cultuurnota zijn 10
kaderstellende en controlerende rol vooral invult bij de behandeling van verantwoordingsstukken in de jaarlijkse planning- en controlcyclus. Commissie Beeldende Kunst (CBK) Hoorn heeft, net als enkele andere gemeenten in Nederland, ervoor gekozen om een Commissie Beeldende Kunst (CBK) in te stellen. Wettelijk is vastgelegd dat deze commissie bestaat uit vier door het college van B&W benoemde leden. Drie leden zijn beeldend kunstenaar en één lid fungeert als onafhankelijk voorzitter. De commissie adviseert het college gevraagd en ongevraagd over alle zaken die samenhangen met beeldende kunst. De CBK helpt de gemeente onder andere bij de besteding van budget voor kunst in de buitenruimte. De gemeente Hoorn plaatst gemiddeld twee tot vijf beelden per jaar in de buitenruimte, meestal in wijken buiten het centrum. De CBK zorgt ervoor dat omwonenden en/of gebruikers zoveel mogelijk worden betrokken in het traject, zodat rekening kan worden gehouden met hun behoeften. Meestal wordt een aantal beeldend kunstenaars (afkomstig uit het hele land) uitgenodigd om een idee in te dienen en dit te komen toelichten. De CBK stelt vervolgens plaatsingsplannen op, waarin wordt gelet op de al aanwezige beeldende kunst in de omgeving, de diversiteit van het totaalaanbod, de aard van de (nieuw)bouw ter plaatse en bovenal de kwaliteit van de kunstwerken.
Interview: CBK over samenwerking met college en beleidsafdeling In het interview dat in het kader van dit onderzoek is gehouden met de leden van de CBK, geven zij aan dat het succes van het functioneren van de commissie afhangt van de samenwerking met de beleidsafdeling en het college van B&W. Van het huidige college ervaart de CBK steun voor de voorgedragen plannen, die ze ook steeds ten uitvoer weet te brengen. De beleidsafdeling vormt volgens de CBK-leden de sleutel tot dit succes. De samenwerking, ook met de kunstenaars die worden aangetrokken, verloopt soepel. Met het vorige college verliep de samenwerking stroever. Plannen voor te plaatsen kunst kwamen niet in samenspraak met de CBK tot stand en er werd budgettaire ruimte vrijgemaakt voor plannen waar de commissie niet bij was aangehaakt.
College van B&W Verantwoordelijk voor de besluitvorming over en de aansturing van het Hoornse cultuurbeleid is het college van B&W, meer speciaal de wethouder die de portefeuille cultuur onder zijn hoede heeft. In beginsel voert een wethouder besluiten van de gemeenteraad uit. Maar een wethouder van cultuur kan binnen hetgeen in het coalitieakkoord over het te voeren cultuurbeleid is vastgelegd zijn/haar eigen accenten leggen. In hoeverre dit ook gebeurt, hangt af van de prioriteiten die een wethouder binnen de portefeuille legt: de ene wethouder steekt meer tijd en energie in het beleidsveld cultuur dan de andere. Zoals hiervoor aangegeven wordt het college c.q. de wethouder van cultuur over alle zaken die samenhangen met beeldende kunst geadviseerd door de CBK. Daarnaast is er een directe lijn met de beleidsafdeling, die de jaarlijkse beleidskeuzes van het college c.q. de wethouder moet vertalen in culturele activiteiten en prestatieafspraken met organisaties.
11
Interview: wethouder van cultuur over betekenis van kunst en cultuur In het kader van dit onderzoek is gesproken met de huidige Hoornse wethouder van cultuur. Volgens de wethouder verschilde de afgelopen jaren de opvatting over de betekenis van cultuur per collegeperiode. De huidige wethouder heeft zelf een achtergrond in de culturele sector en beschouwt cultuur als de basis van de identiteit van de stad: “Een deel van het maatschappelijk debat ontstaat en komt voort uit de kunst- en cultuursector. Daar ligt een grote agenderende werking. Kunst en cultuur moet dus eigenlijk een topprioriteit zijn.”
Beleidsafdeling Zoals in het vorige hoofdstuk is uiteengezet heeft de beleidsafdeling tot taak om de jaarlijkse beleidsdoelen op het gebied van cultuur te bepalen, te beslissen wat er moet gebeuren om die doelen te realiseren en te inventariseren wat er daartoe moet worden gevraagd van de culturele organisaties in Hoorn. De afdeling begeleidt ook werkbezoeken van raads- en collegeleden aan culturele instellingen en initiatieven in de stad en probeert op te treden als verbindende schakel tussen de gemeentelijke besluitvormers, culturele instellingen, uitvoerend kunstenaars en de CBK. De afdeling dient voor de uitvoering van haar taken dan ook voortdurend in nauw contact te staan met al deze partijen. Het contact met culturele instellingen en amateurkunstverenigingen betreft ook subsidieaanvragen. Interview: medewerkers beleidsafdeling over taakuitvoering De twee medewerkers van het team Kunst en Cultuur binnen de beleidsafdeling, met wie in het kader van dit onderzoek is gesproken, geven aan zo veel mogelijk in contact te staan met belanghebbende partijen uit het veld door regelmatig te bellen en af te spreken. De oprichting van het platform ‘Cultuur Hoorn’ in 2016 (zie § 3.1.2) heeft het onderhouden van de relatie met grote instellingen volgens hen vergemakkelijkt. Met de vele amateurkunstverenigingen in Hoorn heeft de afdeling voornamelijk contact over subsidieaanvragen.
De beleidsafdeling ervaart dat Hoornse raadsleden het over het algemeen druk hebben en vanuit zichzelf weinig prioriteit leggen bij culturele onderwerpen. Maar culturele instellingen nodigen politici en bestuurders regelmatig uit voor een werkbezoek op locatie; dit gebeurt dan na overleg met de afdeling. In een enkel geval organiseert de beleidsafdeling zelf een bezoek. De beleidsmedewerkers proberen in hun vrije tijd ook op eigen titel openingen, evenementen en exposities te bezoeken. Doordat ze maar met zijn tweeën zijn, kunnen ze niet hierin zo zichtbaar zijn als ze zouden willen.
3.1.2. Partijen in de cultuursector Het culturele veld in Hoorn bestaat uit veel verschillende amateurkunstverenigingen, professionele kunstenaars, kleine en grote culturele organisaties. Van deze laatste heeft een deel zich verenigd in ‘Cultuur Hoorn’. Platform ‘Cultuur Hoorn’ ‘Cultuur Hoorn’ is een in 2016 opgericht platform van oorspronkelijk vijftien en inmiddels (medio september 2020) 23 grotere culturele organisaties in Hoorn, 3 dat tot doel heeft om Hoorn als Aangesloten zijn: Museum Hoorn, Blauwe Schuit, Hotel Mariakapel, Schouwburg Het Park, Bibliotheek Hoorn, Muziekschool Boedijn, Vue Cinema, Stichting Op Roet, de Boterhal, Oosterkerk Hoorn, Cinema Oostereiland, Netwerk Hoorn, Carillon Hoorn, Museum Stoomtram, Theater Het Pakhuis, Westfries Museum, Westfries Archief, Hoorn Kunst en Cultuur, Vereniging Oud Hoorn, Teekengenootschap Debutade, Vereniging Hendrick de Keyser, Stichting In Den Beginne en Ik Hou Van Hoorn.
3
12
aantrekkelijke culturele stad onder de aandacht te brengen, zowel in de regio als landelijk. Tegelijkertijd wil ‘Cultuur Hoorn’ de doelstellingen en activiteiten van de afzonderlijke deelnemers versterken. De aangesloten organisaties trekken waar mogelijk samen op. Elke culturele organisatie in de stad is vrij om zich bij het platform aan te sluiten. Interview: vertegenwoordigers van platform ‘Cultuur Hoorn’ over relatie met gemeente Het ontstaan van het platform ‘Cultuur Hoorn’ voelde volgens de vertegenwoordigers van het platform met wie in het onderzoek is gesproken, als het moeizaam veroveren van een plek aan tafel, meer ondanks dan dankzij de politiek. Na de oprichting is het platform vanuit de gemeente echter op diverse vlakken gefaciliteerd. Bovendien verloopt de communicatie met de gemeente soepeler en gestructureerder dan vóór het ontstaan van ‘Cultuur Hoorn’, toen de aangesloten organisaties nog afzonderlijk met de gemeente contact onderhielden. De beleidsafdeling is volgens de aangesloten instellingen goed bereikbaar en problemen die breed spelen worden nu eerder opgepakt, vinden zij. Ook onderling zijn de betrekkingen tussen de aangesloten culturele instellingen sinds het ontstaan van ‘Cultuur Hoorn’ verbeterd. De nadruk ligt op elkaar versterken en helpen.
Kleinere culturele initiatieven in Hoorn kunnen meeprofiteren van de schaalvoordelen en promotiemogelijkheden van de andere leden van het platform. Vanuit het gemeentebestuur en de politiek ervaren de instellingen slechts een beperkte inhoudelijke betrokkenheid. Ook heerst het gevoel dat de cultuursector zich meer moet verantwoorden dan andere sectoren en dat bezuinigingen op cultuur ‘laaghangend fruit’ zijn voor de politiek.
Professionele kunstenaars De gemeente Hoorn heeft in de jaren tachtig van de vorige eeuw een krachtig atelierbeleid ingezet, dat tot op de dag van vandaag voorziet in betaalbare bedrijfsruimtes voor professionele kunstenaars in het historische centrum van de stad. Verschillende historische panden die vrijkwamen kregen de bestemming van ‘ateliergebouw’: het Buismangebouw en het VOC-gebouw aan de Muntstraat, de Jozefschool aan het Achterom en de Kaaspakhuizen aan de Bierkade. Voor het houden exposities kunnen de kunstenaars terecht in cultureel centrum Hotel Mariakapel, dat wordt bezocht door zowel inwoners als dagjesmensen. De Hoornse kunstenaars vormen in de stad een enigszins afgezonderde groep, die niet in nauw contact staat met andere partijen binnen de Hoornse cultuursector of met de gemeente. Interview: atelierhouders over relatie met gemeente en culturele sector Uit het gesprek dat in het kader van dit onderzoek is gehouden met vertegenwoordigers van de atelierhuurders komt naar voren dat de Hoornse beeldend kunstenaars tevreden zijn met de mogelijkheid die zij hebben gekregen om in de ateliergebouwen hun professie uit te oefenen. De gemeente zorgt voor een goede en betaalbare werkplek en af en toe zijn er mogelijkheden voor opdrachten vanuit de gemeente.
Wel geven de huurders aan weinig contact te hebben met de beleidsafdeling en zich soms slecht geïnformeerd te voelen, vooral over mogelijkheden om aan te sluiten bij evenementen of werk in opdracht uit te voeren. Zelf zijn ze echter ook niet actief op zoek naar contact. Vanuit de ateliers wordt bijvoorbeeld niet samengewerkt met het platform ‘Cultuur Hoorn’. Beeldende kunst wordt door de kunstenaars gezien als een ‘vak apart’ en de toegevoegde waarde van ‘Cultuur Hoorn’ voor hun vakgebied is hen niet direct duidelijk. Inwoners en tot op zekere hoogte toeristen zijn dankbare afnemers van exposities in Hotel Mariakapel, maar voor hun inkomsten moeten de kunstenaars het daar niet van hebben.
Amateurkunstenaars Hoorn kent enkele tientallen amateurkunstverenigingen, zoals koren, orkesten, dansverenigingen, toneelverenigingen, verenigingen voor beeldende kunst en een operettevereniging. Inwoners 13
ontmoeten er elkaar, zijn er bezig met hun hobby’s en ontplooien er hun talenten. De verenigingen zijn voor hun uitvoeringen gebaat bij toegankelijke podia. Theater Het Pakhuis is één van de faciliteiten die hiervoor wordt gebruikt. Ook goede repetitie- en atelieromstandigheden zijn voor amateurkunst van belang. In hoeverre in deze behoefte wordt voorzien is in dit onderzoek niet nagegaan. In de Hoornse amateurkunst spelen echter niet alleen de traditionele verenigingen een rol. Een ontwikkeling die zich de laatste decennia landelijk en ook in Hoorn aftekent, is dat amateurkunst steeds meer projectmatig wordt beoefend door individuele amateurkunstenaars of gelegenheidsformaties. Om in te spelen op deze maatschappelijke ontwikkeling heeft de gemeente Hoorn in 2012 besloten om ook amateurkunstinitiatieven buiten verenigingsverband te faciliteren en zo hun zichtbaarheid in de lokale gemeenschap te vergroten. Subsidies worden sinds 2013 om die reden alleen nog projectmatig toegekend (zie ook hoofdstuk 4, § 4.1.1 en hoofdstuk 5, § 5.3.2). 3.1.3. Profijtgenietende partijen Inwoners Hoe verhouden de inwoners van Hoorn zich tot het cultuuraanbod in hun gemeente? Om hier zicht op te krijgen is in het kader van dit onderzoek een enquête uitgezet bij 1.391 leden van het Stadspanel van Hoorn, 4 van wie er 265 hebben gereageerd.
Enquête: inwoners over cultuuraanbod van Hoorn Aan de deelnemers van het Stadspanel van Hoorn is gevraagd of zij zelf lid zijn van een culturele vereniging. Van de respondenten beantwoordde 19% deze vraag met ja. Daarnaast is de inwoners gevraagd hoe vaak ze een culturele activiteiten bezoeken, zoals de schouwburg, bibliotheek, een expositie, een film, een museum, festival, evenement of concert. Hierop gaf 63% aan ten minste vier keer per jaar een culturele activiteit te ondernemen. Van deze groep inwoners gaf 69% aan zich goed op de hoogte te voelen van de culturele mogelijkheden in Hoorn. Hoe vaak bezoekt u een culturele instelling/activiteit in Hoorn?
Nooit 12 keer per jaar of vaker
6%
4 keer per jaar of minder
22% 31%
Tussen 4 en 12 keer per jaar
41%
Bezoekers van de stad Hoorn In de zojuist besproken enquête onder inwoners gaven de respondenten vrijwel unaniem aan dat Hoorn volgens hen een aantrekkelijke stad is voor bezoekers. Dit komt volgens sommigen voornamelijk door het (varend) erfgoed en doordat er ‘veel te doen’ is. Vier respondenten merkten op het prettig te vinden dat Hoorn niet door toeristen wordt ‘overspoeld’, zoals Amsterdam. Het Stadspanel van Hoorn is eind 2008 door de gemeente ontwikkeld en opgezet in samenwerking met I&O Research. Het vormt een digitaal instrument waarmee periodiek peilingen worden gedaan naar de mening van inwoners over uiteenlopende onderwerpen.
4
14
Volgens de medewerkers van de beleidsafdeling met wie in het onderzoek is gesproken, vormen bezoekers voor een deel van de Hoornse culturele instellingen een belangrijke factor in het verdienmodel. Dit geldt onder meer voor het Westfries Museum, Hotel Mariakapel, het Museum van de 20e Eeuw, Museum Stoomtram, het Centrum Varend Erfgoed, de Boterhal, museum Expoost en het replicaschip De Halve Maen. Jaarlijks trekken deze culturele attracties bij elkaar zo’n 300.000 tot 330.000 bezoekers. Dagjesmensen zijn over het algemeen op zoek naar vertier en willen en passant zien wat er zoal ‘typisch Hoorn’ is. Daarbij vervagen grenzen tussen cultuur, erfgoed en citymarketing. Bedrijven Een cultureel aantrekkelijke stad vormt, zo wordt algemeen aangenomen, een gunstige vestigingsplaats voor bedrijven. Toerisme en culturele activiteiten voor inwoners kunnen voor ondernemers in diverse sectoren immers leiden tot meer omzet. Met beleidsmedewerkers Toerisme en Strategie van de gemeente Hoorn is in het kader van dit onderzoek gesproken over de mate waarin Hoornse bedrijven culturele instellingen structureel sponsoren. Enkele bedrijven doen dit inderdaad; Cinema Oostereiland wordt bijvoorbeeld gesteund vanuit het bedrijfsleven. En schouwburg Het Park heeft een speciale businessclub voor haar sponsors.
Ook zijn er plaatselijke bedrijven die amateurkunstverenigingen en carnavalsvereniging Het Masker sponsoren. Daarnaast werken in Hoorn enkele bedrijven op incidentele basis samen met culturele organisaties. Meestal gebeurt dit rond evenementen zoals de Hoornse Stadsfeesten, de Havendagen of in het kader van Herberg Hoorn. 3.2.
Politieke en ambtelijke aansturing van het Hoornse cultuurbeleid
Hoe wordt het cultuurbeleid van de gemeente Hoorn aangestuurd? In het onderzoek is gekeken naar de sturing door de gemeenteraad en naar de sturing door het college van B&W. Daarnaast is de ambtelijke aansturing onder de loep genomen. 3.2.1. Aansturing cultuurbeleid vanuit de gemeenteraad Gegeven zijn kaderstellende rol is de gemeenteraad van Hoorn de aangewezen instantie om politiek sturing te geven aan de wijze waarop het cultuurbeleid van de gemeente in de praktijk wordt ingevuld. Hoe heeft de raad in de periode 2012-2020 inhoud gegeven aan deze sturing? Om hier zicht op te krijgen is in dit onderzoek in de eerste plaats informatie ingewonnen bij de Hoornse gemeenteraadsleden zelf. Er is een enquête uitgezet onder alle 35 raadsleden. Hierop hebben echter slechts zeven raadsleden gereageerd. De resultaten zijn daarmee zo weinig representatief, dat ze in dit rapport niet zijn opgenomen. Vermeldenswaard is wel dat vijf van de zeven raadsleden in hun antwoorden aangaven dat dat er in de Hoornse politiek weinig affiniteit is met cultuur en dat het onderwerp vaak ondersneeuwt. Dat de respons op de enquête zo gering was, lijkt het ondergeschikte belang dat het onderwerp cultuur voor veel raadsleden heeft, te bevestigen. Deze waarneming strookt ook met geluiden die tijdens het onderzoek zijn opgetekend bij medewerkers van de beleidsafdeling.
Zij gaven aan te ervaren dat de Hoornse raadsleden weinig prioriteit leggen bij culturele onderwerpen. Vragen die vanuit de raad aan het college worden gesteld over culturele kwesties (gemiddeld drie tot vijf per jaar) richten zich vrijwel uitsluitend op incidenten of op informatie die men heeft opgepikt uit de wandelgangen en de media (zoals bestuursontwikkelingen bij kunstcentrum De Blauwe Schuit of de 15
herhuisvesting van de bibliotheek). De vragen gaan over het algemeen over budgetten en niet over de inhoud van het beleid. De raad komt gemiddeld slechts eenmaal per jaar met een initiatief op het gebied van kunst en cultuur. Voor zover er vanuit de Hoornse politiek aandacht uitgaat naar kunst en cultuur, concentreert deze zich op de binnenstad, zo is tijdens het onderzoek opgemerkt door zowel de culturele instellingen als de beleidsafdeling. Als in de raad wordt gesproken over culturele initiatieven, delven de wijken buiten het centrum relatief vaak het onderspit, zo is de waarneming. Het ‘kunst op de muren’-project is hier een goed voorbeeld van, vinden vertegenwoordigers van ‘Cultuur Hoorn’. De beleidsafdeling heeft hierbij in reactie op de conceptversie van dit rapport wel aangetekend dat dit een verschijnsel is dat aandacht heeft in het beleid. Zo heeft de gemeenteraad in 2015 vastgelegd dat voor de toekenning van een subsidie een culturele activiteit of een evenement aan één vier van tien vermelde voorwaarden moet worden voldaan, waarvan er één luidt: “Het speelt zich af op nieuwe/bijzondere locaties”. 5 En zoals eerder aangegeven heeft de CBK, die het college adviseert over kunst in de buitenruimte, speciale aandacht voor het realiseren van kunst in de wijken buiten het centrum. 3.2.2.
Aansturing cultuurbeleid vanuit het college van B&W In 2012 heeft het toenmalige college van B&W bij het goedkeuren van de oplegnotitie bij de cultuurnota het voornemen uitgesproken om het cultuurbeleid halverwege en aan het eind van de looptijd te evalueren. Er heeft echter geen evaluatie plaatsgevonden tijdens de huidige of vorige coalitieperiode. De aansturing van het Hoornse cultuurbeleid vanuit het huidige college omvat vier aandachtspunten: 1. Contact met culturele veld Het college vindt het belangrijk om een goede verhouding te hebben met de culturele sector van Hoorn en op de hoogte te zijn van wat daar speelt. Hiertoe gaat de wethouder cultuur met enige regelmaat om tafel met een vertegenwoordiging van ‘Cultuur Hoorn’. Ook heeft de wethouder geregeld contact met het Westfries Museum om actuele zaken te bespreken. De wethouder vindt overigens dat zijn contact met het culturele veld hiermee eigenlijk niet voldoende wordt onderhouden, zo werd duidelijk tijdens een gesprek dat in het kader van het onderzoek met hem is gevoerd. Hij zou nog meer bezoeken aan culturele activiteiten en organisaties willen brengen, maar daarvoor is te weinig tijd. Een slepend meningsverschil tussen het Hoornse gemeentebestuur en schouwburg Het Park heeft de afgelopen jaren relatief veel tijd in beslag genomen, ook van de wethouder cultuur.
5
Zie Deelverordening gemeente Hoorn 2015, artikel A 4. Zie ook hoofdstuk 4, § 4.1.1. 16
Discussie met schouwburg Het Park over huisvesting, subsidie, profiel en prijsindexatie 6 In 2016 liep de uitvoeringsovereenkomst af die Schouwburg Het Park sinds 2013 had met de gemeente Hoorn. Op dat moment bleek er onenigheid te bestaan tussen de schouwburg en de gemeente over tal van zaken, waaronder het onderhoud aan het pand dat de schouwburg van de gemeente huurt, een nieuwbouwplan, de plaatsing van een grotere hijsinstallatie achter het podium, een door de schouwburg gewenste capaciteitsuitbreiding en last but not least de hoogte van de subsidie. Uit een (al eerder geplande) visitatie in datzelfde jaar kwam naar voren dat de schouwburg en het gemeentebestuur ook ten aanzien van het profiel van het theater niet op één lijn zaten. De schouwburg had als ambitie om een ‘topsegmenttheater’ te zijn, met een omvangrijk voorstellingenaanbod en een groot publieksbereik. De gemeente opteerde voor een bescheidener opgezet theater, hecht verbonden met de lokale en regionale culturele sector en met onderwijsinstellingen. Het debat over dit inhoudelijke meningsverschil verdween echter van tafel door een andere slepende discussie tussen de gemeente en de schouwburg, over de huurlasten van het schouwburgpand. Het meningsverschil betrof de politieke beslissing om de prijsindexatie op de subsidie niet toe te passen, terwijl de gemeentelijke huur wél werd geïndexeerd.
Tot op heden is het niet gelukt om de impasse te doorbreken. Sinds 2017 zijn er ook geen gesprekken meer geweest over de subsidieafspraken en draait de schouwburg zonder onderliggende uitvoeringsovereenkomst met de gemeente.
Vanuit ‘Cultuur Hoorn’ worden de verhoudingen met het huidige college als ‘goed’ omschreven, maar men verlangt wel naar grotere bestuurlijke betrokkenheid. Bij de kleinere spelers in het Hoornse culturele veld wordt de betrokkenheid vanuit het college op dit moment gemist. 2. Thematische samenwerking Het college wil het aspect cultuur nadrukkelijker betrekken bij thematische evenementen, zoals in 2019 is gebeurd bij het Jaar van de Gouden Eeuw. Onderwijs, toerisme en erfgoed zijn volgens het college bij zulke evenementen de logische partners van cultuur. Het college wil dus inzetten op thematische samenwerking tussen de teams die zich met deze doorgaans gescheiden beleidsvelden bezighouden. De wethouder van cultuur heeft tijdens het gesprek dat met hem is gehouden aangegeven dat er soms wel wat moet worden ‘getrokken’ om het culturele aspect mee te krijgen in de afwegingen. “Je kunt pas kansen gaan benutten als er meer mensen op letten dat er culturele en cultuurhistorische verbindingen worden gelegd.” 3. Professionalisering van verantwoording subsidieontvangers Intern gaat de aandacht van het college de laatste jaren uit naar de verantwoordingsinformatie van de structurele subsidieontvangers. Hier moet volgens het college dringend een professionaliseringsslag worden gemaakt. Er is echter volgens de wethouder cultuur onvoldoende capaciteit om dat goed aan te pakken.
Hij vindt dat dit probleem intern aan de orde moet worden gesteld. “We moeten om tafel omdat we moeten inzien dat we met de huidige onderbezetting niet kunnen waarmaken waarvan we met elkaar hebben gezegd dat we het wel móeten waarmaken.” 4. Opgavegericht werken Net als veel andere gemeenten streeft het college van Hoorn naar een verandering in de richting van ‘opgavegericht werken’. Bij opgavegericht werken gaat het om: (a) als gemeente sámen met inwoners, ondernemers, betaalde en onbetaalde professionals aan een opgave te werken, (b) daarbij De weergave van de discussie tussen de gemeente en Het Park in dit tekstkader is gebaseerd op dossieronderzoek en op informatie uit interviews die tijdens het onderzoek is zijn gehouden met een vertegenwoordiging van ‘Cultuur Hoorn’, de beleidsafdeling, de afdeling Strategie en de wethouder cultuur.
6
17
te denken in kansen en niet in problemen, en (c) te handelen vanuit mogelijkheden en niet vanuit regels. Het streefbeeld ‘Een levendige en gastvrije stad’ uit het coalitieakkoord 2018-2022 is één van de opgaven die het college op deze manier wil verwezenlijken. Opgavegericht werken vraagt van de gemeente om een nieuwe manier van samenwerken, zowel extern als intern. Extern gaat het met name om het contact tussen de gemeente en de grotere culturele instellingen van Hoorn. Deze hebben de afgelopen jaren te maken gekregen met diverse accounthouders, zowel beleidsambtenaren als leden van het strategisch team. Dat past niet goed bij de filosofie van opgavegericht werken. Het gezamenlijk werken aan een opgave wordt vergemakkelijkt wanneer zaken kunnen worden afgestemd met één accounthouder. De culturele sector heeft hiervoor al eerder een voorkeur uitgesproken. Intern zal bij de gemeente het nodige moeten worden herschikt om deze nieuwe werkwijze gestalte te geven. Directe afstemming tussen de beleidsafdeling en bestuurders is hierbij immers van belang. De lijnen tussen de beleidsafdeling en het bestuur zijn sinds 2012 echter minder direct geworden; de één-op-één-overleggen zijn toen verdwenen. 3.2.3. Ambtelijke aansturing van het cultuurbeleid Tot 2019 is er geen sprake geweest van ambtelijke sturing van het cultuurbeleid op managementniveau.
Van de beleidsafdeling werd verwacht dat ze zelf per instelling c.q. subsidieaanvraag de afweging maakte of bepaalde prestatieafspraken en activiteitendoelstellingen binnen het beleid pasten. De concrete, jaarlijkse, beleidsdoelen hadden de afgelopen jaren hoofdzakelijk betrekking op individuele projecten, zoals de kunstroute, community art, diverse onderwijsprojecten en het Jaar van de Gouden Eeuw. Sinds 2019 heeft de beleidsafdeling een nieuwe manager. Hij kijkt samen met de wethouder cultuur en de beleidsafdeling naar een nieuwe invulling van het werk, die aansluit bij de opgave ‘Een levendige en gastvrije stad’ uit het coalitieakkoord 2018-2022. Een omstandigheid die de ambtelijke sturing van het cultuurbeleid de afgelopen jaren heeft bemoeilijkt, is het tekort aan capaciteit op zowel het managementniveau als bij de beleidsafdeling. Vanwege dit capaciteitsprobleem heeft de nadruk noodgedwongen gelegen op het ‘draaiend houden’ van de afdeling. In de praktijk betekende dit dat er vooral werd ingezet op relatiemanagement en subsidieverstrekking met bijbehorende werkzaamheden. Het contact met de grote instellingen betrof hoofdzakelijk zaken als hernieuwing van de prestatieafspraken, het al dan niet opnemen van horeca als bedrijfsactiviteit, pand- en huurgerelateerde zaken en bezuinigingen. De aandacht voor de realisatie van beleidsdoelen ging daarmee grotendeels verloren.
Zowel de beleidsafdeling als de culturele instellingen hebben in gesprekken aangegeven dat zij dit betreuren. 3.3.
Slotsom
Het culturele veld in Hoorn bestaat uit een groot aantal partijen, die elk op hun eigen manier bijdragen aan een cultuuraanbod dat zowel inwoners als bezoekers trekt en ook het bedrijfsleven ten goede komt. Het huidige college van B&W van Hoorn streeft naar regelmatig contact met de culturele sector. Sinds de oprichting van het platform ‘Cultuur Hoorn’ in 2016 is dit contact sterk verbeterd en is ook de onderlinge samenwerking tussen de culturele instellingen toegenomen.
18
Opvallend is dat er binnen de Hoornse gemeenteraad weinig affiniteit lijkt te bestaan met cultuur. De raad geeft geen politieke sturing aan de wijze waarop het cultuurbeleid van de gemeente in de praktijk wordt ingevuld en beperkt zijn bemoeienis hoofdzakelijk tot de uitgavenkant van het beleid. Bij de beleidsafdeling van de gemeente is al geruime tijd sprake van een capaciteitsprobleem. Ook zijn er vanuit de beleidsafdeling weinig directe lijnen met het college. Deze factoren bemoeilijkten de afgelopen periode het streven van het college naar ‘opgavegericht werken’ aan het cultuurbeleid en naar intensivering van de aandacht voor verantwoordingsinformatie rond gesubsidieerde projecten en instellingen.
19
4. Doelrealisatie In dit hoofdstuk staan de resultaten van het Hoornse cultuurbeleid centraal. Om te beginnen wordt geïnventariseerd welke opvallende gebeurtenissen c.q. ontwikkelingen zich in het cultuurbeleid van de periode 2012-2020 in Hoorn hebben voorgedaan. Vervolgens wordt gekeken in hoeverre de gemeente monitort of de beleidsdoelstellingen die in de cultuurnota van 2012 en de coalitieakkoorden van 2014 en 2018 zijn geformuleerd, worden gerealiseerd. Tot slot gaat de rekenkamercommissie na in hoeverre aan de hand van deze beleidsdoelen de doeltreffendheid van het Hoornse cultuurbeleid kan worden vastgesteld. 4.1.
Mijlpalen cultuurbeleid 2012-2020
De mijlpalen in het Hoornse cultuurbeleid van 2012 tot 2020 zijn in dit onderzoek chronologisch in kaart gebracht aan de hand van jaarverslagen van de gemeente, uitvoeringsovereenkomsten en de subsidieverordening van Hoorn, aangevuld met inbreng vanuit verschillende beleidsafdelingen en vertegenwoordigers van het platform ‘Cultuur Hoorn’ en de Commissie Beeldende Kunst (CBK). 4.1.1. Jaren 2012 tot en met 2015 Nieuw atelierbeleid Het atelierbeleid, dat al enkele decennia onderdeel vormt van het cultuurbeleid in Hoorn (zie hoofdstuk 3, § 3.1.2), is in 2012 herzien. Het vernieuwde atelierbeleid werd op 7 februari 2012 vastgesteld door de gemeenteraad en vormt sindsdien een stabiele pijler onder het Hoornse cultuurbeleid. In het kader van het vernieuwde beleid zijn eind 2012 de huren van de ateliergebouwen ‘Achterom’ en ‘Buisman’ gelijkgetrokken. Hiermee kwam een eind aan een langlopende discussie tussen de kunstenaars en de gemeente over huurongelijkheid. Tegenwoordig wordt alleen nog atelierruimte aan professionele kunstenaars verhuurd volgens het vastgestelde atelierbeleid. Sinds de vernieuwing van het beleid zijn zowel de beleidsafdeling, de uitvoerende afdeling Gebouwenbeheer als de betrokken kunstenaars tevreden over de wijze waarop de huisvesting van Hoornse kunstenaars is geregeld.
Kunst in nieuwe wijk Bangert en Oosterpolder In 2013 is de reserve ‘beeldende kunst’ op de cultuurbegroting grotendeels aangewend voor het plaatsen van kunstobjecten in de nieuwe Hoornse wijk Bangert en Oosterpolder. Hiervoor was al bij aanvang van de bouw van de wijk in 2003 een locatieplan opgesteld en goedgekeurd door het college van B&W. Om de kunst te integreren in het wijkbeeld en kwaliteit ervan te garanderen, werd nauw samengewerkt tussen de CBK, 7 de beleidsafdeling en de coördinerend kunstenaar voor Bangert en Oosterpolder. Er zijn kunstbruggen, kunst in wijkcentrum De Kreek en kunstwerken in de buitenruimte geplaatst. Educatief programma ‘Cultuleren’ van start In 2013 ging het vanuit het Hoornse kunstcentrum De Blauwe Schuit het programma ‘Cultuleren’ van start, dat nog steeds wordt aangeboden. Het programma behelst cultuuronderwijs voor kinderen op 7
Zie voor een nadere toelichting op de werkzaamheden van de CBK hoofdstuk 3, § 3.1.1. 20
basisscholen in heel West-Friesland. Het doel van het programma ‘Cultuleren‘ is cultuureducatie duurzaam te verankeren in het curriculum van het basisonderwijs. Kinderen maken in het programma kennis met de culturele infrastructuur in West-Friesland. De meeste basisscholen in de regio zijn bij het programma aangesloten. Hervorming subsidiebeleid voor amateurkunst Zoals al aan de orde kwam in hoofdstuk 3 (§ 3.1.2) is in 2013 besloten om subsidies voor amateurkunst alleen nog projectmatig toe te kennen. Hiermee wilde de gemeente Hoorn inspelen op de ontwikkeling dat amateurkunst steeds minder via traditionele verenigingen wordt beoefend. Het gaat tegenwoordig vaker om individuele amateurkunstenaars of gelegenheidsformaties die in projectverband optreden. Door een overgangsperiode van twee jaar in te stellen werd in het nieuwe subsidiebeleid rekening gehouden met eventuele gevolgen voor amateurkunstverenigingen. In die periode was de beleidsafdeling benaderbaar voor het beantwoorden van vragen en om mee te denken. Tegen de verwachting van diverse amateurkunstbeoefenaars in zijn door de wijziging in het subsidiebeleid geen verenigingen omgevallen. In het nieuwe subsidiesysteem, dat nog steeds van kracht is, wordt ook rekening gehouden met amateurkunstbeoefenaars die willen optreden in schouwburg Het Park. Voor deze categorie is een afzonderlijk budget in het leven geroepen.
Aanwijzing ‘A-evenementen’ In 2013 hebben vijf Hoornse evenementen van gemeentewege de status van ‘A-evenement’ toegekend gekregen. Het ging om de Hoornse Stadsfeesten, het Weekend Hoorn Kunst en Cultuur, de Waterweek, de Kaasmarkt en de Fiets4Daagse. De aanwijzingen werden verwelkomd door de culturele sector, vanwege de officiële erkenning en expliciete waardering die de gemeente hiermee uitsprak voor de evenementen. Het belang van de evenementen voor de stad werd met de aanwijzingen bevestigd. Onrust die eerder bij de organisatoren van de evenementen bestond over mogelijke bezuinigingen, viel na de toekenning van de A-statussen grotendeels weg. Drie nieuwe structurele subsidies In 2014 heeft de gemeente Hoorn besloten om drie nieuwe structurele subsidies toe te kennen voor culturele initiatieven die al verscheidene jaren succesvol draaiden: het Podiumplein Oosterkerk, het Architectuurcentrum en de stichting In Den Beginne. Hiermee werd de diversiteit van het cultuuraanbod bestendigd. Het was de laatste keer dat er structurele subsidies werden toegekend aan culturele initiatieven. Het totale structurele subsidiebudget voor cultuur kent sindsdien een vaste verdeling (zie hierover ook hoofdstuk 5, § 5.3.1).
Nieuwe deelverordening incidentele subsidies voor kunst en cultuur In 2015 is een nieuwe subsidiedeelverordening voor de gemeente Hoorn van kracht geworden, 8 met daarin de voorwaarden waaraan een cultureel initiatief moet voldoen om in aanmerking te komen voor een incidentele subsidie. De deelverordening vermeldt behalve zes harde voorwaarden ook nog tien (hieronder deels geparafraseerd weergegeven) criteria, aan ten minste vier waarvan het culturele initiatief moet beantwoorden:
Deelverordening behorende bij de Algemene Subsidieverordening 2015, met terugwerkende kracht in werking getreden per 1 januari 2015. Gepubliceerd in Gemeenteblad 52119, 14 april 2015.
8
21
• Het vormt een vernieuwende aanvulling op het reguliere culturele en/of toeristische aanbod in Hoorn. • Het besteedt aandacht aan het bereiken van nieuw publiek en/of bijzondere publieksgroepen. • Het speelt zich af op nieuwe/bijzondere locaties. • Het wordt georganiseerd door/voor/met jongeren en/of ouderen. • Het biedt Hoornse amateurkunstenaars aantoonbaar een belangrijke rol bij de uitvoering en organisatie. • Het wordt uitgevoerd door twee of meer samenwerkende partijen, waarvan er ten minste één is gevestigd in de gemeente Hoorn. • Het bevat mengvormen van verschillende kunstdisciplines. • Het geeft vorm aan het ‘Verhaal van Hoorn’ als historische kunst- en cultuurstad aan het water. • Het versterkt het imago van Hoorn door het verbinden van de Hoornse kernkwaliteiten: historische haven, monumentale stad, cultuurhistorie, leisure en centrumfunctie. • Het levert een aanzienlijke bedrage aan de lokale economie (bestedingen en werkgelegenheid). Het achterliggende idee van deze criteria is dat gesubsidieerde projecten eraan moeten bijdragen dat inwoners van Hoorn hun stad ontdekken, elkaar ontmoeten, zichzelf ontwikkelen en zichzelf laten zien – oftewel: ze vormen een vertaling van de vier ambities (de vier O’s) uit het Hoornse cultuurbeleid.
Replicaschip Halve Maen binnengehaald 2015 was ook het jaar waarin de replica van het VOC-schip De Halve Maen werd binnengehaald in de haven van Hoorn. Het schip is tot en met begin 2020 in Hoorn gebleven en is gebruikt voor tochten, kleine muzikale evenementen, rondleidingen en educatie over de Gouden eeuw en de maritieme geschiedenis van Hoorn. Virtual reality in Westfries Museum Het Westfries Museum is in 2015 na een succesvolle pilot definitief aan de slag gegaan met virtual reality. Het museum had daarmee een primeur. Bezoekers kunnen een wandeling maken door het Hoorn van 1650 en het verhaal van de ontdekking van Kaap Hoorn beleven. De publieke belangstelling was groot; het jaarlijks aantal bezoekers aan het museum steeg met bijna 10.000. Evenement ‘Nachtkapers’ De gemeente, het bedrijfsleven en de culturele sector van Hoorn werkten in 2015 samen met inwoners aan een cultureel-historisch festival dat in het teken stond van het vertrek, vierhonderd jaar geleden, van twee Hoornse schepen die op zoek gingen naar een nieuwe route richting de Oost, via het zuidelijkste punt van Zuid-Amerika (sindsdien ‘Kaap Hoorn’). Het nachtelijke festival trok tussen de acht- en tienduizend bezoekers. 4.1.2.
Jaren 2016 tot en met 2019 Oprichting platform ‘Cultuur Hoorn’ Op aandringen en met ondersteuning van de beleidsafdeling besloten in 2016 vijftien Hoornse culturele organisaties om in een platform te gaan samenwerken, vanuit de gedachte dat zij gezamenlijk méér zouden kunnen bewerkstelligen dan ieder afzonderlijk. Schouwburg Het Park had, als cultureel hart van de stad, het voortouw bij het ontstaan van het platform, dat de naam ‘Cultuur 22