Bijlage 1 Evaluatie Leegstandwet

68

vaak om grotere aantallen verleende vergunningen. 25 gemeenten hebben het afgelopen jaar minimaal één vergunning verleend voor te koop staande koopwoningen. In verreweg de meeste gevallen (24) ging het om maximaal vijf verleende vergunningen in de afgelopen 12 maanden. Bij de te renoveren of te slopen huurwoningen gaat het waarschijnlijk voornamelijk om woningen in bezit van woningcorporaties. Daarbij gaat het ook om grote huurcomplexen die gerenoveerd of gesloopt worden en in de aanloop naar de werkzaamheden tijdelijk verhuurd worden. Gemeenten Hoorn, Utrecht en Den Haag gaven in de interviews aan dat deze grond voor de vergunning het vaakst wordt gebruikt. Gegevens direct ontvangen van de gemeente Amsterdam laten een vergelijkbaar beeld zien en tonen ook dat het in een grotere gemeente om een aanzienlijk aantal woningen gaat. In Amsterdam zijn in 2023 voor 1.034 eenheden vergunningen verleend voor tijdelijke verhuur. Het ging daarbij in 970 gevallen om corporatiewoningen. De gemeente Utrecht gaf desgevraagd aan dat er momenteel ‘honderden’ woningen tijdelijk verhuurd worden onder de Leegstandwet. In de gemeente Rotterdam zijn in 2023 97 vergunningen verleend voor tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet, op basis van alle mogelijke gronden. Op grond van artikel 6u van de Crisis-en Herstelwet zijn geen vergunningen verleend.

De reden hiervoor is dat de gemeente Rotterdam voorlopig nog uitkomt met de reguliere termijn van zeven jaar tijdelijke verhuur. Daarnaast vergt het samenvoegen van woningen in deze buurten een lange adem en is dit momenteel financieel niet goed haalbaar24. De verlengde termijn van het experiment wordt dan ook nog niet ingezet. Verschillende partijen, zoals leegstandbeheerders zien een toename van het aantal aanvragen, met name doordat corporaties hun bezit op grotere schaal aan het vernieuwen en renoveren zijn. Tegelijkertijd zijn er ook veel, veelal kleinere gemeenten die (bijna) geen vergunningen voor tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet verlenen. In de interviews met de gemeenten Eijsden-Margraten, Terschelling en Oirschot kwam naar voren dat het aantal verleende vergunningen al jaren op 0 lag. Figuur 25 Aantal vergunningen die gemeenten de afgelopen 12 maanden hebben verleend voor tijdelijke verhuur van verschillende typen woningen (n = 55) (Bron: eigen enquête RIGO).

Zoals ook blijkt uit de enquête, worden er met name voor te koop staande woningen slechts kleine aantallen vergunningen aangevraagd en verleend. In het verleden (tijdens de financiële crisis) was dit wel meer het geval. Dit kan komen omdat er weinig bekendheid is of

Dit onderdeel van de Crisis- en Herstelwet kwam ook aan bod in het rapport: Praktijkervaringen Crisis- en herstelwet. Voortgangsrapportage 2020-2023 24

Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

69

omdat de oorzaken weinig voorkomen en er dus geen behoefte is aan deze vorm van tijdelijke verhuur. Zo benoemen meerdere gemeenten (zoals de gemeenten Amsterdam, Terschelling, Oirschot, Culemborg, Eijsden-Margraten) in de interviews en enquête dat een woning doorgaans niet lang te koop staat in de huidige markt. Volgens de gemeente Alblasserdam is de vergunningsgrond daarmee ‘overbodig’. Uit de interviews blijkt verder dat de gemeenten Den Haag en Utrecht het vergunningsverleningsproces uitbesteden. De andere gemeenten voeren de vergunningverlening zelf uit, maar dit wordt vaak gedaan door een andere afdeling dan de afdeling die gemoeid is met het opstellen van een leegstandverordening of ander leegstandsbeleid. De controle van de eisen aan de vergunning wordt over het algemeen door de gemeenten als duidelijk ervaren. Gemeente Utrecht is een gemeente die, met het oog op huurdersbescherming, aangeeft terughoudend te zijn in de vergunningverlening en om veel bewijs vraagt voor de vergunningverlening. Het uitgangspunt is daarbij dat er zoveel mogelijk permanent gebruik mogelijk moet zijn en dat tijdelijke invulling een uiterst middel is. Daarnaast geeft de gemeente Utrecht ook aan dat ‘minder bezig [zijn] met individuen en meer met grotere organisaties [...] Individuen vragen het vaak op koopwoningen, maar daar zijn we wat strenger op.

Met name grotere eigenaren doen het en dan is het ook meer samenwerkingen.’ Bij de geïnterviewde gemeenten komt het zelden voor dat een vergunning wordt afgewezen. Volgens het Keurmerk Leegstandbeheerders (KLB) is dit te verklaren doordat de voorwaarden duidelijk in de wet staan, en er zodoende weinig aanvragen worden gedaan die niet aan de voorwaarden voldoen. Daarnaast wordt in de ervaring van leegstandbeheerders niet altijd even streng getoetst. Zo wordt er bijvoorbeeld wel getoetst of de aanvrager de eigenaar is en of de woning in een bepaalde gemeente staat (bijvoorbeeld in de gemeente Buren), maar wordt er in verschillende mate streng gekeken naar de vergunningsvoorwaarden (zoals het te koop staan van de woning, of de haalbaarheid van de renovatie in de periode). Ook kan de bewijsvoering die daarvoor wordt gevraagd verschillen per gemeente. In de ervaring van de geïnterviewde leegstandbeheerders worden de vergunningsvoorwaarden vervolgens niet gehandhaafd (zoals het onderzoeken of woningen echt nog te koop staan) of gemonitord (zoals bekijken of en hoelang er gebruik wordt gemaakt van de vergunning).

Over concrete resultaten van de tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet is dus weinig bekend, aangezien gemeenten na vergunningverlening niet lijken te controleren wat er gebeurt met de vergunningen en de panden en dus geen zicht hebben of en hoelang de vergunning wordt gebruikt. Gemeenten komen bij dit instrument met name in aanraking met leegstandbeheerders en woningcorporaties. De samenwerking tussen de gemeenten en woningcorporaties gaat volgens de geïnterviewde partijen over het algemeen goed. Vaak zijn de afspraken over herstructurering al vastgelegd in de prestatieafspraken, waarbij er ook (informele) afspraken zijn gemaakt over de stadsvernieuwingsurgenten en vergunningen tijdelijke verhuur. Dit voorkomt discussie later in het proces. Over de samenwerking met particuliere eigenaren is weinig bekend, omdat het bij dit type eigenaren om lage aantallen vergunningen gaat. 5.5.2

De markt voor tijdelijke verhuur

Zoals hierboven beschreven wordt er in de ervaring van gemeenten en leegstandbeheerders vooral gebruikgemaakt van tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet door woningcorporaties die een complex gaan slopen of renoveren. Leegstandbeheerders spelen vaak een rol in de Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

70

laatste fase voor deze fysieke ingreep. De mogelijkheden van tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet heeft voor leegstandbeheerders een nieuwe markt gecreëerd in aanvulling op de originele activiteiten van het in bruikleen geven (‘antikraak’) van leegstaande panden. Het verschil met de wet voor bruikleen is dat tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet specifiek voor wonen is gemaakt, en bruikleen over veel meer soorten panden gaat. Leegstandbeheerders bieden vaak twee soorten diensten aan: tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet en bruikleen. Vaak wordt er ook een combinatie toegepast, waarbij woningen in de eerste instantie tijdelijk worden verhuurd onder de Leegstandwet en in de laatste fase in bruikleen worden gegeven, aangezien een huurcontract onder de Leegstandwet ten minste zes maanden moet zijn (met een opzegtermijn van ten minste 3 maanden). Bruikleen geeft de eigenaar zo meer flexibiliteit in de laatste fase van de verhuur voorafgaand aan de fysieke ingreep. Sinds 2009 bestaat er een vereniging van leegstandbeheerders (VLBN). Daarnaast is er, na een motie uit de Tweede Kamer in 2010 die opriep tot professionalisering van de sector, een keurmerk voor leegstandbeheerders opgericht (het KLB). De 20 leden van deze twee organisaties overlappen grotendeels: om lid te zijn van de VLBN moet men ook KLBgecertificeerd zijn.

Gemiddeld wordt er volgens KLB twee jaar gebruik gemaakt van tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet, maar dit is sterk afhankelijk van bijvoorbeeld de fasering van projecten of de lengte van het vergunningsproces. Aedes heeft een handreiking geschreven voor woningcorporaties met daarin de oproep om zoveel mogelijk in te zetten op tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet en niet op bruikleen, aangezien dit beter past bij de doelen van de corporatie. Zo worden er bij bruikleen volgens Aedes soms kosten gerekend per persoon in plaats van per huishouden en zijn er bij tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet dwingende eisen voor de kwaliteit van het wonen, terwijl bij bruikleen geen wettelijke eisen omtrent onderhoud zijn. Woningcorporaties doen soms ook zelf het leegstandbeheer volgens Aedes, maar doorgaans zijn er meer mutaties in een complex met tijdelijke verhuur, waardoor dit meer vraagt van de organisatie en er een leegstandbeheerder wordt ingeschakeld. Ook geeft VLBN aan dat een ander voordeel is dat ‘we hebben ook toegang tot doelgroepen die minder willen betalen en flexibiliteit teruggeven aan vastgoedeigenaar.’ 5.5.3

Beleidseffecten

Tegengaan leegstand en betere benutting De enquêteresultaten laten zien dat veel gemeenten een positieve bijdrage zien van tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet. De meeste gemeenten die de enquête hebben ingevuld zijn van mening dat de tijdelijke verhuur (met name) een bijdrage levert aan het tijdelijk oplossen van huisvestingsbehoefte. Voor de gemeenten die het oneens waren met deze stelling, gold dat ze weinig leegstand ervaren en de potentiële bijdrage dus relatief klein is. Minder dan de helft van de respondenten (circa 40%) denkt dat tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet bijdraagt aan het tegengaan van (structurele) leegstand. Opvallend is dat 56% van de gemeenten aangeeft dat maar weinig leegstand in de gemeente geschikt is voor tijdelijke verhuur. Dit kan te maken hebben met de hoge druk op de woningmarkt, waardoor tijdelijke verhuur niet nodig is. Het kan ook voorkomen dat structureel leegstaande panden geen woonbestemming hebben, of niet geschikt zijn voor tijdelijke verhuur. Zo schrijft een gemeente in de enquête: ‘Op een industrie- of bedrijventerrein moeten wij mensen in het kader van de veiligheid niet willen huisvesten. Daarnaast geldt ook voor tijdelijke bewoning dat er sprake moet zijn van een goed woon- en leefklimaat, ongeacht de doelgroep die gehuisvest moet worden.’ Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

71

Figuur 26 Beoordeling van effecten en potentie van tijdelijke verhuur door respondenten van gemeenten (Bron: eigen enquête RIGO).

Het instrument van tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet wordt vaak neergezet door de gemeenten als een positieve manier om de bestaande voorraad beter te benutten en te optimaliseren. Met name voor renovaties van woningcorporaties, waar ook de meeste vergunningen voor worden gegeven, helpt de vergunning in het optimaal gebruiken van het bezit. Particulieren maken niet veel gebruik van de mogelijkheden onder de vergunning. De Vereniging Leegstand Beheerders Nederland (VLBN) gaf aan dat kleine particuliere verhuurders minder bekend zijn met het instrument en dat meer bekendheid zou kunnen bijdragen aan een grotere effectiviteit. De Leegstandwet zou volgens de VLBN wel nog meer ingezet kunnen worden om ‘in de tijdelijkheid zoveel mogelijk beschikbare (frictie)leegstand kunt benutten’. IVBN ziet juist dat de Leegstandwet niet effectief is voor frictieleegstand door de lange vergunningsprocessen en de soms hoge legeskosten. De toepassing van het instrument is ook voor corporaties positief, omdat ze zo woningen niet hoeven dicht te timmeren wat ten goede komt aan de leefbaarheid in een herstructureringswijk. Aedes ziet dat woningcorporaties hun taak als verhuurder zo effectief mogelijk kunnen uitvoeren door de leegstand zo laag en kort mogelijk te houden.

Bij woningcorporaties wordt er dan ook steeds vaker de voorkeur gegeven aan tijdelijke verhuur in vergelijking met het leeg laten staan, ziet KLB. Leefbaarheid Een andere reden om te sturen op tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet is het voorkomen van negatieve effecten op de sociaal-maatschappelijke leefbaarheid. Leegstand zorgt altijd voor achteruitgang en verloedering volgens de gesproken leegstandbeheerders: ‘[er] bestaat nu de mogelijkheid om zo lang mogelijk te verhuren. Vroeger werden die dichtgetimmerd nu maken we zo lang mogelijk gebruik van de woningvoorraad en de wijk blijft ook leefbaar.’ Door te zorgen voor genoeg bewoners, wordt de leefbaarheid in een te slopen complex zo lang mogelijk behouden en wordt ook de veiligheid beter bewaakt, aldus bijvoorbeeld de gemeente Alblasserdam. In de ervaring van bijvoorbeeld de gemeente Oirschot Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

72

en Alblasserdam levert het instrument voor grote herstructureringsprojecten een grote toegevoegde waarde voor de leefbaarheid. (Een aantal) leegstandbeheerders zet zelf actief in op de leefbaarheid in een buurt door bijvoorbeeld gebruik te maken van motivatiebrieven bij de toewijzing, of door een bijdrage aan de sociale cohesie in de buurt te verankeren in het huurcontract. Voor erg verloederde panden levert tijdelijke verhuur niet per definitie een uitkomst volgens de gemeente Rotterdam, aangezien nieuwe verhuur in deze panden vaak niet mogelijk is. Neveneffecten Soms bijten de verschillende onderdelen van leegstandbeleid elkaar. Een voorbeeld van de gemeente Amsterdam hierbij was een oude kerk en pastorie waarbij de wens was om deze in te zetten voor tijdelijke huisvesting van bijzondere groepen. De vraag hierbij was ‘waar valt dat dan onder […] Dat is een goed initiatief en daar willen we aan meewerken maar dat maakt het lastig. Dat kruist ook want zonder vergunning staat het leeg en dat mag dan niet volgens de verordening. Dus als het niet voldoet dan kan het niet.’ Ook zien gemeenten soms botsingen tussen de tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet en andere wetgeving. Zo kan de samenhang van instrumenten volgens de gemeente Utrecht tot ‘creatie van nieuwe instrumenten leiden’.

Tilburg zag eenzelfde verbondenheid met de Wet Betaalbare huur en zei daarover: ‘Proportionaliteit is ook nog wel relevant, je kan niet tegen iemand zeggen: investeer een halve ton om dit pand leefbaar te maken, maar vervolgens mag diegene het ook maar verhuren voor max 700 i.v.m. wet betaalbare huur.’ Voor de huurder Bij tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet is er geen sprake van huurbescherming: de verhuurder mag eenzijdig de huurovereenkomst opzeggen. Tegelijkertijd is er meer bescherming dan bij andere vormen van tijdelijke verhuur en bruikleen (in de vorm van langere opzegtermijnen en een minimale looptijd van het huurcontract). Volgens de Woonbond, die opkomt voor huurders, zijn er erg veel verschillende vormen van (tijdelijke) contracten. Dit maakt dat het niet altijd duidelijk voor de huurders dat er sprake is van een tijdelijk huurcontract en dat daar andere rechten bij horen. Tegelijkertijd zijn er bij Woonbond niet veel signalen over tijdelijke verhuur en ook leegstandbeheerders geven aan niet veel klachten over onduidelijkheid te krijgen. Overigens krijgt de Woonbond wel negatieve signalen over leegstandbeheerders, al is dat wel afgenomen de afgelopen jaren. De vergunning voor tijdelijke verhuur is vooral nuttig voor bepaalde groepen voor wie tijdelijkheid niet erg of zelfs wenselijk is in ruil voor een lagere huur, aldus VLBN.

Middels deze wet wordt voor deze groep aanbod gecreëerd dat goedkoop en flexibel is. Voor bepaalde doelgroepen, zoals Oekraïners en urgenten, kan dit volgens de gemeente Hoorn zeker een uitkomst bieden binnen de krappe woningmarkt. Daarnaast is het wegvallen van huurbescherming niet voor elke groep in deze woningmarkt een groot probleem volgens leegstandbeheerders. De leegstandbeheerders van het KLB gaven ook aan dat ze proberen ‘goede huurders’ te herplaatsen bij sloop. De eisen die aan een tijdelijk te verhuren woning worden gesteld op bijvoorbeeld het gebied van veiligheid zijn volgens de gemeente Buren hoog: ‘Tijdelijke situatie heeft minder rechten, zouden eigenlijk dan ook minder eisen aan moeten worden gesteld’. Impact afschaffen tijdelijke huurcontracten Op 1 juli 2024 is de Wet vaste huurcontracten ingegaan. De invloed van deze wet op tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet is moeilijk in te schatten omdat de wet nog maar zo kort in was Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

73

gegaan op het moment van onderzoeken. Gemeenten hadden nog geen concrete signalen over de impact van deze afschaffing op het aantal aanvragen voor vergunningen van tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet. De gemeente Amsterdam zag wel een toename in het aantal aanvragen voor met name te koop staande woningen maar het is nog niet duidelijk of dit aan de wet te wijten is. Enkele gemeenten ontvangen incidenteel een aanvraag voor tijdelijke verhuur waarbij het vermoeden bestaat dat er geen sprake is van leegstand, maar dat de eigenaar de huurbescherming probeert te omzeilen. In de enquête werd dit malafide gebruik ook genoemd door 2 gemeenten. Daarbij werd in het gesprek met NVM en de Woonbond aangegeven dat er voor eigenaren nog genoeg andere manieren zijn om gebruik te maken van tijdelijke huurcontracten, zoals het toewijzen aan bepaalde doelgroepen die in de Wet vaste huurcontracten zijn uitgezonderd of die in de praktijk vaak tijdelijk huren (zoals bijvoorbeeld expats m.b.v. de diplomatenclausule). Soms kan de inperking van tijdelijke verhuur ook leegstand veroorzaken: zo wordt volgens NVM bij kamerverhuur soms eenheden bewust leeg gelaten met het oog op een toekomstige verkoop (‘uitsterfbeleid’). De gemeente Rotterdam zag vooral dat met de komst van de Wet vaste huurcontracten het lastiger is om herstructureringsurgenten tijdelijk ergens anders onder te brengen.

Volgens de gemeente zou het wenselijk zijn om hier met tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet wel in te kunnen voorzien. 5.5.4

Knelpunten en lessen

De kennis en kunde bij de gemeente inzake tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet is niet altijd op orde volgens leegstandbeheerders. Dit kan komen doordat het in veel gemeenten weinig voorkomt. Waar er vroeger volgens Aedes niet eens voor iedereen duidelijk was dat dit een verplichte vergunning vanuit landelijke wetgeving was en ze hier vanuit gemeenten vragen over kregen, is dit nu wel verbeterd. Desondanks gaven meerdere gemeenten aan dat ze er weer in moeten duiken als er een sporadische aanvraag langskomt. Hierdoor kan het vergunningsproces soms langer duren dan wenselijk voor leegstandpreventie. Gemiddeld geven de 68 gemeenten in de enquête aan dat er zo’n 0,17 fte op de vergunningverlening zit. Voor de middellange termijn is tijdelijke verhuur volgens de KLB niet altijd handig aangezien het vergunningsproces soms lang (8 weken tot 3 maanden) duurt bij gemeenten. Daarbij kan een vergunning pas aangevraagd worden als het fysiek leegstaat. Dit kan ervoor zorgen dat het lang duurt voordat de vergunning is verleend terwijl het pand in de tussentijd leegstaat. Soms wordt er in die tussentijd bruikleen toegepast maar dat is eigenlijk onwenselijk voor leegstandbeheerders met het oog op de huurder die moet wisselen van contracten. Het pand leeg laten staan schept echter een risico op kraken en vandalisme.

Ook is het binnen de gemeente soms lastig om de tijdelijke verhuur te organiseren en deze te relateren tot ander leegstand- en verhuurbeleid en de praktijk. Volgens de gemeente Amsterdam zou je ‘eigenlijk de aanvragen die worden afgewezen door moeten geven aan team verordening, zodat zij na een half jaar kunnen checken.’ Dit wordt echter nergens zo geregeld. Daarnaast hebben een aantal gemeenten kwaliteitseisen gesteld aan de leegstandbeheerder in de verordening. In 10 gemeenten waaronder Amsterdam, Utrecht, Hoorn en Tilburg is dit ook gedaan. Of dit echter ook wordt gebruikt bij de vergunningverlening is onduidelijk. De gemeente Buren gaf aan dat teams van ruimtelijke ordening en de omgevingsdienst bijvoorbeeld ook betrokken zijn, maar ook die organisaties kampen met capaciteitsproblemen waardoor het toetsen soms ingewikkeld is en dus lang duurt. De vergunning op grond van de Leegstandwet artikel 15 lid 1 sub a (groepsgewijze huisvesting) Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

74

vergt volgens de gemeente Amsterdam hele andere kennis en komt nog minder voor dan de overige gronden. Enkele gemeenten in de enquête, evenals belangenorganisaties in de interviews, gaven aan dat tijdelijke verhuur wellicht beter op andere manieren vorm kan worden gegeven. De gemeenten Buren en Ommen (in de enquête) stelden een andere manier van vergunningverlening voor, respectievelijk via prestatieafspraken of een wijziging van de huurwet, waardoor tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet overbodig zou worden. Het meest genoemde verbeterpunt in de interviews was dat er meer mogelijkheden voor complexgewijze vergunningen zouden moeten worden gecreëerd. In de praktijk wordt dit door sommige gemeenten al gedaan, maar Aedes gaf aan dat dit nu nog juridisch kwetsbaar is. De mogelijkheid tot een raamvergunning zou in de toepassing erg veel administratief werk schelen volgens de gemeente Buren en de gemeente Oirschot. Een aandachtspunt hierbij volgens de gemeente Amsterdam is dat in de huidige praktijk de huurprijs in de vergunning moet worden vastgelegd, en dit kan tussen verschillende woningen in een complex verschillen. De gemeente Amsterdam worstelt met het feit dat een vergunning voor een leegstaande te koop staande woning direct moet worden vergund. Daarbij hoeft een woning slechts één dag leeg te staan.

De gemeente denkt dat dit kan leiden tot misbruik van het instrument en zou daarom graag de mogelijkheid hebben om extra voorwaarden te stellen (doet de koper zijn best om de woning te verkopen?) en eventueel de vergunning te kunnen intrekken. Tegelijk kan het feit dat een vergunning pas verleend wordt als de woning leegstaat, juist een obstakel vormen, aldus KLB. In bijvoorbeeld het geval van sloop-nieuwbouw kan een eigenaar de leegstand al zien aankomen, maar mag hij pas vanaf het moment van leegstand een vergunning aanvragen. Bij een lang vergunningsproces kan een woning vervolgens lange tijd (enkele weken) leegstaan. Door gemeenten de mogelijkheid te geven om vergunningen met een startdatum in de toekomst te verlenen, wordt deze (onbenutte) leegstand volgens de leegstandbeheerders voorkomen. Wel vraagt dit om handhavingsinzet vanuit de gemeenten. Vanuit de wetswijzigingen in de kredietcrisis is de vergunningstermijn voor te koop staande woningen langer dan voor andere typen van tijdelijke verhuur. In de praktijk wordt vaak eenzelfde termijn aangehouden voor alle gronden van de vergunning, zo wordt er in de gemeente Tilburg maar één soort vergunning verleend. In het gesprek met de gemeente Amsterdam kwam naar voren dat deze verlengde termijn niet meer past bij de huidige koopmarkt.

Door de termijn te verkorten maar wel een verlengingsmogelijkheid te introduceren voor te koop staande woningen wordt volgens de gemeente Amsterdam beter aangesloten bij de huidige realiteit en worden er meer toetsingsmomenten ingezet. Andere gemeenten, zoals de gemeente Rotterdam, Culemborg en Buren, zouden juist graag een mogelijkheid tot een langere termijn zien om zo niet elk jaar te hoeven verlengen. De gemeente Oirschot ziet graag dat voor woningcorporaties soepeler kan worden omgegaan met termijnen dan voor andere verhuurders. Tot slot is er onder gemeenten behoefte aan een betere leesbaarheid en meer duidelijkheid in de wet over hoe bepaalde zaken geoperationaliseerd kunnen worden. Als voorbeeld wordt in artikel 15 lid 3 sub b25 gesproken over redelijkheid. De gemeente Amsterdam zei hierover: ‘Wat

De vergunning wordt slechts verleend indien: van de eigenaar in redelijkheid niet kan worden gevergd dat hij het gebouw of de woning op een andere wijze dan door het aangaan van een of meer huurovereenkomsten als bedoeld in het eerste lid, eerste zin, dienstbaar maakt aan de volkshuisvesting. 25

Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

75

is redelijkheid? Wat voor mogelijkheden [moeten] eigenaren dan nog [hebben]?’. Ook gaf de gemeente Amsterdam aan dat meer handvaten wenselijk zijn voor hoe in de praktijk om te gaan met de groepsgewijze huisvesting, voor verkoop bestemde huurwoningen en kamergewijze verhuur. Daarnaast werden er in de interviews nog een paar concrete wensen en verbeterpunten genoemd in de interviews en enquête: • • •

5.5.5

Mandatering voor woningbouwcorporaties voor het verlenen van vergunningen voor tijdelijke verhuur; Vergunningsmogelijkheden koppelen aan een BAG-registratie; Woonruimte definiëren – daarmee duidelijkheid over hoe om te gaan met groepsgewijze en kamergewijze verhuur. Tussentijdse conclusie: tijdelijke verhuur via de Leegstandwet

Tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet is van toepassing op iedere gemeente. Daarmee wordt het instrument ook in enige mate in iedere gemeente benut. Gemeenten verschillen in de wijze waarop en hoe proactief zij de mogelijkheden communiceren. Uit de enquête en interviews komt naar voren dat het aantal aanvragen en verleende vergunningen van particuliere woningeigenaren laag is (vaak niet meer dan enkele per jaar). Meer vergunningen worden verleend voor grootschalige renovatie- of sloop-nieuwbouwprojecten, voornamelijk door woningcorporaties. Het aantal gemeenten waar hier in de afgelopen twaalf maanden sprake van was is met 35% nog beperkt, maar het gaan vaker om grotere aantallen woningen (vraag 22). Tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet wordt gezien als een nuttig instrument om in de tijdelijkheid gebruik te maken van leegstand en zo aanbod te vergroten voor een specifieke doelgroep en tegelijkertijd de leefbaarheid in een te slopen gebied op peil te houden. Gemeenten en belangenorganisaties zien het instrument als een goede toevoeging aan de manieren om optimaal gebruik te maken van de woningvoorraad (vraag 23). Aedes zet in op tijdelijke verhuur in plaats van leegstandbeheer door woningcorporaties, omdat dit beter aansluit bij doelen van woningcorporaties.

Een knelpunt is soms wel de leges en dat in de praktijk vaak voor elke losse woning in een complex een vergunning aangevraagd moet worden en leges moeten worden betaald. Dit is ook de reden waarom volgens IVBN door private eigenaren meer gewerkt wordt met andere vormen van leegstandbeheer. Het primaire doel van deze partijen is om kraken te voorkomen, daarvoor zijn andere oplossingen ook effectief. Over het perspectief van huurders op deze vorm van verhuur is op basis van dit onderzoek geen duidelijke conclusie te trekken. De Woonbond ontvangt weinig meldingen over tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet (vraag 24). Tot slot is er een aantal verbeteringen van het instrument denkbaar, zoals het voorzien in de praktijk van raamvergunningen (voor meerdere vergunningen in een wooncomplex), het versoepelen van de ingangsdatum en het verduidelijken van de wet op een aantal punten. De afgenomen huurbescherming werd niet gezien als een aandachtspunt, behalve bij de overweging van het vaststellen van een huurprijs en als reden om de tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet altijd als tweede optie na een regulier huurcontract in te zetten (vraag 25).

Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

76

5.6 Deelconclusie: toepassing instrumenten, effecten en knelpunten in de praktijk Alle gemeenten hebben te maken met enige leegstand. Echter, de mate waarin zij problematische leegstand ervaren, is beperkt. Dit beperkt ook het animo onder gemeenten om instrumenten in te zetten, zeker wanneer deze gepaard gaan met een aanzienlijke inzet van ambtelijke capaciteit zoals bij de leegstandverordening. Uit de interviews met vooral de gemeenten komt naar voren dat ook langdurige leegstand (langer dan een jaar) vaak een begrijpelijke verklaring heeft. Voorbeelden zijn obstakels om tot functieverandering te komen, een erfeniskwestie, of omstandigheden waardoor een verbouwing langer duurt. Een leegstandverordening met meldplicht is een manier om in contact te komen met eigenaren. Dit contact wordt door de meeste gemeenten als het belangrijkste onderdeel van een leegstandaanpak gezien. Ook gemeenten zonder leegstandverordening zien het contact om erachter te komen wat er speelt, wat een duurzame oplossing is, hoe dat bereikt kan worden en of er eventueel een tussentijdse tijdelijke invulling gewenst is als belangrijk onderdeel. Met name kleinere gemeenten geven aan geen meldplicht nodig te hebben om met de betreffende eigenaren in gesprek te komen. Doorgaans zijn eigenaar welwillend en gaat het om maatwerk om met een eigenaar te komen tot een nieuwe invulling van leegstaand vastgoed.

In een klein aantal gevallen hebben gemeenten te maken met eigenaren die niet welwillend zijn of waar in het geheel geen contact mee te krijgen is. Voor deze leegstand wordt het beschikbare instrumentarium als onvoldoende effectief beschouwd. De mogelijkheden uit de Chw kunnen de effectiviteit vergroten, maar ook dan kan het onvoldoende zijn om tot oplossing te komen of deze af te dwingen (vraag 2). Toegevoegde waarde Lsw en Chw Een beperkt aantal gemeenten hanteert een leegstandverordening. Van deze gemeenten passen de meesten deze niet of slechts ten dele actief toe. Dit heeft enerzijds te maken met ook in deze gemeenten met de beperkte omvang van het ervaren probleem. Anderzijds wordt de leegstandverordening als beperkt effectief ervaren en wordt bijvoorbeeld de voordracht van een huurder als niet werkbaar geacht. Daarmee is de toegevoegde waarde van de leegstandverordening zeer beperkt. De ervaringen van de gemeenten Utrecht en Amsterdam met de aanvullende mogelijkheden uit de Chw zijn positief. Zij ervaren een grotere slagkracht en in de gemeente Amsterdam lijken eerste resultaten te wijzen op met name een verkorting van de duur dat woningen leegstaan. Met de beperkte ervaring tot nu toe lijkt de experimenteerbepaling vanuit de Chw de leegstandverordening effectiever te maken.

De tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet wordt gezien van een instrument dat werkt voor het benutten van tijdelijk leegstaande woningen van met name woningcorporaties bij renovatieen sloop-nieuwbouwprojecten. Eigenaar-bewoners maken onder de huidige marktomstandigheden weinig gebruik van de mogelijkheid. De mogelijkheid die de Leegstandwet biedt zouden onder andere economische omstandigheden weer van waarde kunnen zijn voor deze eigenaren. Voor private investeerders, maar ook voor woningcorporaties, geldt dat leges en de administratieve last om een vergunning (vaak per woning) te verkrijgen als obstakel geldt, waardoor andere vormen van leegstandbeheer geregeld de voorkeur krijgen. Dit kan de mate waarin de leegstand benut wordt voor tijdelijke bewoning beperken.

Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

77

6

Instrumentverkenning leegstandsbelasting In een motie in de Tweede Kamer26 is opgeroepen tot het invoeren van een leegstandbelasting ‘naar het model van Vlaanderen’. Hoewel deze motie op 26 september 2024 is verworpen, heeft het ministerie (thans Volkshuisvesting & Ruimtelijke Ordening) opdracht gegeven als onderdeel van de evaluatie van de Leegstandwet ook de mogelijkheid van een leegstandbelasting te verkennen. Om de situatie in Vlaanderen en gemaakte keuzes in beeld te krijgen, hebben we gesproken met vertegenwoordigers van het Vlaams gewest. In de gesprekken met gemeenten en belangenorganisaties hebben we indrukken, voorkeuren en inschattingen over de zin, mogelijke (neven)effecten en de wenselijke vorm (juridisch en qua uitvoering) van een eventuele leegstandsbelasting opgehaald. In dit hoofdstuk wordt met de verkenning van het instrument leegstandbelasting, voor zover de data dat toelaten, de onderzoeksvragen 27 tot en met 33 beantwoord. Deze deelvragen hebben betrekking op de behoefte van gemeenten aan een dergelijk instrument (vraag 27), de verwachtingen ten aanzien van de effectiviteit (vraag 28) en mogelijke nadelen (vraag 29), en de geprefereerde vorm van het instrument (vraag 30).

De overige vragen gaan over het verkrijgen van zicht op leegstand via een mogelijk nationaal georganiseerde leegstandbelasting (vraag 31), hoe een dergelijk instrument ingevoerd zou kunnen worden (vraag 32) en hoe leegstand geregistreerd zou kunnen worden (vraag 33).

6.1 Achtergrond: leegstandbelasting in Vlaanderen De leegstandbelasting in Vlaanderen vormt de inspiratie voor de motie in de Tweede Kamer en uiteindelijk ook deze verkenning. Een leegstandbelasting kan evenwel op een heel andere wijze vorm krijgen. Volgens de VNG is de belasting in Vlaanderen effectief en kiezen de meeste eigenaren eieren voor hun geld. Concreet onderzoek naar de effecten van de leegstandbelasting in België is er niet. In Nederland is beperkt (scriptie)onderzoek gedaan naar de leegstandbelasting. Femke Vink deed in 2017 onderzoek naar een leegstandbelasting en de fiscale vorm hiervan.27 Onder de huidige Leegstandwet kan een bestuurlijke boete worden opgelegd en met de experimenteerbepaling uit de Chw ook een last onder dwangsom. Een verschil tussen een belasting en de last onder dwangsom is met name de structurele aard van een belasting en de vraag bij wie de bewijslast ligt. Bij een belasting zou afhankelijk van de precieze criteria op basis waarvan de belasting wordt vastgesteld een eigenaar aan moeten tonen dat deze niet zou moeten gelden. Bij een boete en last onder dwangsom legt de gemeente deze op na een onderbouwing. Een heffing is ook een mogelijkheid, met de voorwaarde dat deze maximaal kostendekkend is en de opbrengsten wordt geoormerkt.

26

Vergaderjaar 2022–2023, 32 847, nr. 1085.

27

Zie: Vink, F. (2017). Leegstandbelasting [bachelorscriptie]. Tilbrug university.

De conclusie uit dat onderzoek is dat een leegstandbelasting een nuttig instrument zou kunnen zijn om hardnekkige leegstand tegen te gaan, mits het gekoppeld wordt aan een positief stimuleringsmiddel zoals een subsidie. Wel concludeert Vink ook dat er veel administratieve last voor burgers en ambtenaren bij een belasting komt kijken. Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

78

Toepassing in Vlaanderen In Vlaanderen is er al een lange tijd sprake van een heffing op leegstaand vastgoed. Sinds de jaren ’80 is deze heffing meerdere malen geüpdatet, herzien en opnieuw onder de aandacht gebracht. De regelgeving die de basis biedt voor de belasting komt vanuit het Vlaams Gewest en omvat enkel een definitie van leegstand. Een pand is leeg als meer dan de helft van de totale vloeroppervlakte voor 6 maanden niet overeenkomstig de functie van het gebouw wordt aangewend. Bij woningen gaat het niet om oppervlakte maar staat de woning leeg als die voor 12 maanden niet volgens de woonfunctie gebruikt worden. In Nederland is gebruik anders dan de bestemming in strijd met het Omgevingsplan, in Vlaanderen staan deze gebouwen officieel leeg en vallen daarmee dus onder de leegstandbelasting. Vanuit gemeenten wordt er gestuurd op leegstaande woningen en gebouwen, behalve op gebouwen met een economische functie op een perceel vanaf 500 m2, die door het gewest kunnen worden belast. Tweede woningen (in België meestal tweede verblijven genoemd) vallen in Vlaanderen niet onder de leegstandsbelasting omdat ze volgens de woonfunctie worden gebruikt. Voor dit type is al een belasting op tweede verblijven. Ook is er een aparte belasting op verwaarloosde panden mogelijk. Gemeenten moeten de bovenstaande definitie gebruiken om een leegstandsbelasting op te leggen.

In Vlaanderen hebben gemeenten meer vrijheid dan in Nederland bij het opleggen van belastingen. Gemeenten mogen in volle autonomie hun fiscaal beleid bepalen, zolang zij de wet niet schenden en met hun belastingen het beleid van de centrale overheden niet tenietdoen. Meer dan 90% (282) van de gemeenten in het gewest maakte in 2023 gebruik van een leegstandbelasting, en deze is afgestemd op de lokale omstandigheden en wordt door de gemeente zelf geïnd. De gemeenten bepalen dus over de verdere vorm van deze belasting, zoals de registratie, het bedrag en de groei van dit bedrag door de tijd, de rekenmethode, de woningtypen en de termijn dat het pand leeg moet staan voordat de heffing geldt. Het laagste bedrag dat voor de leegstandbelasting wordt geheven is €330 (in de gemeente Bever), het hoogste bedrag is €4.706 (in de gemeente Niel). Gemeenten kunnen leegstandsbelasting heffen op panden die in een leegstandregister staan opgenomen. Voordat een pand hierin opgenomen kan worden moet de gemeente bewijzen dat het leegstaat. Dit kan aan de hand van een onderbouwing op basis van indicaties, zoals het feit dat er niemand staat ingeschreven op het adres of de staat van het pand. Vervolgens wordt het pand ter plekke geïnspecteerd om verdere indicaties te verzamelen.

In een aantal gemeenten gaan gemeenteambtenaren rond in het gebied waar de heffing geldt om wijzigingen handmatig bij te houden. Niet alle gemeenten zijn even grondig in het garanderen dat alle leegstand wordt meegenomen, het is bijvoorbeeld ook denkbaar dat alleen de administratieve leegstand wordt opgenomen. De verantwoordelijkheid van het bijhouden van het register ligt bij de gemeente. Deze is ook bevoegd om gebouwen te schrappen uit het register (als deze gedurende 6 maanden weer volgens functie in gebruik zijn). In de praktijk wordt de leegstandbelasting in Vlaanderen vooral ingezet voor woningen. Er wordt met name op andere gebouwen gestuurd als er sprake is van verloedering- en leefbaarheidsproblematiek. Voor die gevallen loopt de leegstandsheffing soms samen met andere initiatieven, zoals een vrijstelling van de belasting gekoppeld aan tijdelijke verhuur aan een pop-upwinkel of een maatschappelijke functie. Ook is er op papier een fonds waar voor de grotere commerciële leegstand nieuwe initiatieven mee gefinancierd kunnen worden door het gewest, maar volgens de gesproken beleidsmedewerkers van de Vlaamse overheid wordt deze in de praktijk niet gebruikt. Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

79

Vervolgens wordt de leegstandbelasting geïnd voor de gebouwen en woningen die in het register opgenomen. Gemiddeld gaat het in nauwkeurig screenende gemeenten om zo’n 30 tot 40 panden per duizend woningen die leegstaan (een zeer ruwe schatting), al verschilt de registratie dus sterk tussen gemeenten. Gemeenten kunnen in Vlaanderen ook het sociaal beheer overnemen van een woning die in het register is opgenomen. Zij zijn dan verantwoordelijk voor het bewoonbaar maken en het verhuren van de woning (vaak in samenwerking met de woningcorporatie). Dit instrument wordt niet vaak ingezet maar werkt wel als een stok achter de deur. Het inzetten van de leegstandbelasting is volgens het gewest erg arbeidsintensief. Met name de screening en de beoordeling van de panden is complex. De inkomsten uit de belasting gaan naar de gemeentebegroting. Uiteindelijk is de ervaring dat het leegstandsbeleid zichzelf terug betaalt, ondanks de vrijstellingen die worden gegeven voor specifieke gevallen. De ervaring in Vlaanderen is dat de belasting werkt in het tegengaan van leegstand en dat de meeste panden in een jaar of 2 van het register verdwijnen.

6.2 Eerste indruk gemeenten De enquêteresultaten laten een gevarieerd beeld zien wat betreft de interesse voor een leegstandbelasting. Op de vraag of ze invoering zouden verkennen als er een leegstandbelasting zou zijn, antwoorden 14 gemeenten positief, 14 gemeenten negatief en 30 neutraal. Als reden voor interesse in het instrument worden onder meer gegeven: • • • •

Financiële prikkel/negatieve prikkel is veelal het effectiefst; Impuls om administratief leegstaande woningen die wel gebruikt worden (door arbeidsmigranten) te melden; Interesse in alle mogelijkheden om leegstand tegen te gaan; Zou herontwikkeling van leegstaande panden kunnen bespoedigen.

Redenen om geen interesse in de toepassing van het mogelijke instrument te hebben zijn: • • • •

Leegstand is geen probleem of het probleem is niet groot genoeg; Er zijn mogelijk effectievere instrumenten; Kan leiden tot veel controle en administratieve lasten; Wegens capaciteitsproblemen liggen prioriteiten elders.

Uit de antwoorden komt naar voren dat met name de benodigde capaciteit in verhouding tot de effectiviteit de interesse bepaalt, waarbij de in veel gemeenten relatief geringe ervaren leegstandproblematiek resulteert in extra terughoudendheid. Er wordt onderkend dat dit in de toekomst zou kunnen veranderen. Ook wordt aangegeven dat een landelijke regeling interessant zou kunnen zijn, omdat het voor minder administratieve lasten zou kunnen zorgen en tegelijkertijd gelijke behandeling van leegstand kan vergroten. De geïnterviewde gemeenten kijken ook verschillend naar een leegstandbelasting. Zo verwachtten enkele gemeenten dat het effectief zou zijn als prikkel om de leegstand minder aantrekkelijk te maken. Twee gemeenten zagen een leegstandbelasting vooral als een instrument met potentie voor het tegengaan van problematische gevallen, waar in de ervaring van gemeenten momenteel niet hard genoeg op gestuurd kan worden. Twee andere respondenten zagen juist dat voor grotere beleggers een leegstandbelasting waarschijnlijk geen zin heeft, omdat dit een mogelijkheid tot afkoping van de leegstand geeft (afhankelijk van de hoogte van de leegstandbelasting).

Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

80

Drie andere respondenten waren geen voorstander. Twee van deze gemeenten gaven de voorkeur aan een positieve benadering waarbij er meer nadruk ligt op subsidie en samenwerking. De ene gemeente stelt dat ‘het middel erger is dan de kwaal’. De andere verwachtte veel bezwaren en dus een toename in administratieve last, waarbij werd verwacht dat de bewijslast vooral bij de gemeente zou komen te liggen. De derde gemeente vond het belangrijk dat er ruimte bleef voor het voeren van het gesprek. Nog een andere gemeente gaf aan voorstander te zijn van het concept, maar niet te geloven in de toepasbaarheid: ‘theoretisch ja maar uitvoeringstechnisch nee’. Een andere respondent zag dat anders: ‘het is een voordeel dat de bal bij de eigenaar wordt gelegd in plaats van bij de gemeente.’ De doelen van de leegstandbelasting Een gesproken gemeente vraagt zich af welke doelen nagestreefd moeten worden en of het instrument daar dan ook het juiste antwoord op is. De doelen van de leegstandbelasting in Vlaanderen zijn met name het beter benutten van de voorraad en het creëren van betaalbaar en kwalitatief woonaanbod. Secundair zijn veiligheidsoverwegingen en esthetiek. Verloedering wordt in België via een andere belasting aangepakt. Voor de Nederlandse leegstandbelasting werden in een aantal interviews leefbaarheid en verloedering wel genoemd als potentiële doelen.

Tegelijkertijd is de sturing op de huisvesting van maatschappelijke organisaties zoals deze in België wordt ingezet, door ontheffing van de belasting, in Nederland minder relevant. De gemeente Den Haag gaf aan dat 15 tot 20 gemeenten (bijvoorbeeld Utrecht en Arnhem) een makelpunt hebben waar vraag en aanbod bij elkaar wordt gebracht en het vinden van de juiste match wordt gefaciliteerd.

6.3 Eerste indruk andere partijen Met name de VNG en de Woonbond zijn enthousiast over een leegstandbelasting. Zo ziet de VNG het als een instrument om structurele leegstand tegen te gaan, om zo het huidige instrumentarium te versterken. Het vormt een aanvullend drukmiddel om eigenaren tot het voeren van gesprekken met de gemeente en vervolgens tot het oplossen van de leegstand te bewegen. De VNG geeft aan dat gemeenten in Vlaanderen pas belasting heffen nadat een pand een jaar in het leegstandregister staat (dan staat een pand al twee jaar leeg). Daarmee wordt de belasting alleen geïnd bij langdurig leegstaande panden. De leegstandverordening schiet volgens de VNG momenteel tekort. Ook de Woonbond was met name voorstander doordat de leegstandbelasting werd gezien als een krachtiger instrument om leegstand tegen te gaan. Andere belangenvertegenwoordigers stelden vraagtekens bij de doelmatigheid. De VLBN vroeg zich af of een belasting de problemen oplost die maken dat de gemeenten geen verordening hebben. Ook andere partijen zijn minder enthousiast over een leegstandbelasting. Er is volgens IVBN, NVM en Aedes geen goede reden om een pand leeg te laten staan en dus zou een belasting onnodig hard ingrijpen en enkel belemmerend werken. Aedes wees op berichten van Belgische woningcorporaties die de in Vlaanderen bestaande leegstandsbelasting als belemmerend ervaren.

Deze partijen roepen op tot het inzetten op samenwerking en het faciliteren van nieuwe mogelijkheden om leegstand tegen te gaan. Dit zou volgens deze partijen effectiever zijn dan het bestraffen van leegstand. Volgens de IVBN zou een leegstandbelasting leiden tot meer sloop van panden.

Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

81

De KLB en Aedes zagen tot slot ook een mogelijke dubbele pet voor de gemeente, als zij financieel voordeel kunnen hebben van leegstand. Een van de gemeenten benoemde ook dat de belasting niet het imago van zogenaamde ‘melkkoe’ moest krijgen.

6.4 Vorm Naast of in plaats van bestaande instrumentarium? De VNG is in Nederland een aanjager van de leegstandbelasting. Deze zou, naar het Vlaams model, voor alle soorten vastgoed moeten gelden en het bedrag dat geheven wordt zou ieder jaar dat een pand leegstaat moeten toenemen. De VNG ziet de belasting werken in combinatie met de meldplicht en de boete daarvoor, omdat de meldplicht de bewijslast en de eerste stap bij de eigenaar legt. Het actief bijhouden van de lijst met leegstaande panden is in dat geval niet de verantwoordelijkheid van de gemeente, zoals in Vlaanderen het geval is. De andere stappen in de verordening (het overleg en de beschikking) blijven in dit model beschikbaar. Een leegstandbelasting zou pas worden opgelegd nadat het gesprek met de eigenaar is gevoerd. Twee gemeenten zagen dit op een vergelijkbare wijze voor zich en ook de VLBN en NVM vinden dit wenselijk, aangezien er dan nog een gesprek gevoerd kan en moet worden. Niet elke gemeente vindt het logisch dat een leegstandbelasting naast het huidige instrumentarium zou blijven bestaan. Een respondent vindt de grens tussen de twee instrumenten en wanneer welke dan zou moeten worden ingezet onduidelijk. Een andere gemeente stelt dat de instrumenten op z’n minst op elkaar zouden moeten worden afgestemd.

Ook komt uit de interviews met gemeenten naar voren dat er bij inzet van een leegstandverordening sprake is van langdurige leegstand dat instrument niet goed genoeg is ingezet. Twee andere respondenten signaleren dat er al veel instrumenten zijn die gemeenten kunnen inzetten op het gebied van leegstand en in het algemeen en dat het de duidelijkheid niet ten goede komt als hier nog iets aan toe wordt gevoegd. Schaalniveau Een voordeel van een leegstandbelasting als lokaal in te zetten instrument kan zijn dat het gemeenten meer zicht kan geven op de leegstand en het aansluit bij de monitoring die via de meldplicht al op dit schaalniveau plaatsvindt. Vrijwel alle gemeenten en de VNG waren het eens met dat een belasting op het schaalniveau van de gemeente ingezet zou kunnen worden, dat het een optioneel instrument zou moeten zijn en met ruimte voor maatwerk. Een gemeente noemde dat het voor krimpregio’s bijvoorbeeld niet zou moeten gelden. Daarnaast zou er volgens respondenten ruimte moeten zijn voor uitzonderingen van de belasting zoals bij verbouwingen, als de marktcontext verandert, bij tijdelijk gebruik als bijvoorbeeld het proces voor bestemmingswijziging lang duurt, of in specifieke gevallen zoals bij vertrek naar een verzorgingstehuis of detentie. De VLBN had hierbij de vraag of veel maatwerk en ruimte voor afwegingen en uitzonderingen nog wel opwoog tegen de inspanningen.

Vastgoedtypen Een gemeente denkt dat een belasting in de eerste instantie voor woningen zou kunnen gelden, aangezien daar de meeste urgentie en schaarste zit. Mocht dat positieve resultaten opleveren, dan kan de belasting vervolgens uitgebreid worden naar andere vastgoedtypen. Een andere gemeente ziet de belasting juist als interessante mogelijkheid voor winkels, aangezien daar meer speculatie en leegstand door hogere boekwaarden plaatsvindt. Een derde gemeente ziet

Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

82

een grotere potentie voor kantoren. Andere gemeenten zien het als een nuttig instrument voor al het vastgoed. Tot slot brachten de leegstandbeheerders (KLB en VLBN) nog een aandachtspunt in dat het bij een belasting zou moeten gaan over feitelijk gebruik, waarbij tijdelijk beheer niet onder de definitie van leegstand zou moeten vallen. Berekening In Vlaanderen is er, zoals in het kader benoemd, veel ruimte voor eigen beleid bij het bepalen van het bedrag dat wordt geheven. De basis in Vlaanderen hiervoor is het kadastraal inkomen en de onroerendezaakbelasting. In Nederland zou een vergelijkbare koppeling gemaakt kunnen worden, bijvoorbeeld in de vorm van het gebruiksdeel van de onroerendezaakbelasting – dit gebruiksdeel wordt momenteel niet geheven als er geen gebruiker is en het pand dus leegstaat (zie ook Vink, 2017). Door het gebruiksdeel bij leegstand wel te heffen neemt de onroerendezaakbelasting de vorm van een leegstandbelasting aan. Wel weerspiegeld dit vervolgens in de WOZ-waarde waardoor de OZB inkomsten dalen. Een andere kanttekening door Vink (2017) is dat er in nog omzet- en inkomstenbelasting geheven wordt op leegstaand vestgoed, terwijl dat in Vlaanderen niet het geval is. Een gemeente noemt dat een belasting even hoog zou moeten zijn als de winst die eigenaren kunnen verkrijgen uit de verhuur of waardestijging van het pand.

In Vlaanderen is er daarnaast sprake van een oplopend bedrag. Verschillende respondenten van gemeenten zijn voorstander van een progressief stelsel, waarbij het bedrag elk jaar verder toeneemt.

6.5 Verwachte neveneffecten Capaciteit Onder de respondenten waren de meningen verdeeld over of de invoering van een leegstandbelasting zou schelen in de benodigde capaciteitsinzet. Volgens de VNG en een van de respondenten van de gemeenten gaat het vooral om het verplaatsen van de benodigde capaciteit. Andere geïnterviewden geloven wel dat het invoeren van een belasting sneller gaat en dat het ten opzichte van de huidige situatie efficiënter kan zijn, omdat er stappen zouden kunnen worden overgeslagen. Andere gemeenten zagen de potentiële hogere efficiëntie vooral in de bewijslast die bij de eigenaar kan komen te liggen, al betekent dat niet dat de gemeente dan geen taak heeft. Een andere respondent was van mening dat heel veel meer inzet kost door de hoeveelheid bezwaren die behandeld zouden moeten worden. De VNG verwacht dat dat meevalt, wanneer de leegstandbelasting wordt ingezet bij langdurige leegstand na een voortraject waarin al gesprekken hebben plaatsgevonden. Volgens de VNG wordt er door de invoering van de belasting geen geld verdiend, maar kan het wel bijdragen aan de gemaakte kosten. Dit is ook een van de overwegingen om de belasting op gemeenteniveau in te voeren. Twee geïnterviewden van gemeenten noemen dat het wel van belang is dat de inkomsten tegemoetkomen aan het budget voor handhaving.

Het innen van geld kan ook ruimte creëren voor stimuleringsmaatregelen, waar veel gemeenten positief tegenover staan. Tegelijk vraagt het goed in beeld krijgen en houden van leegstand ook veel inzet net als de diverse bezwaarprocedures. De ambtelijke inzet en een fonds kunnen waarschijnlijk – zo leert ook de ervaring in Vlaanderen, slechts gedeeltelijk gefinancierd worden met opbrengsten uit een eventuele leegstandbelasting.

Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

83

Inzicht en organisatie Een gemeente verwacht dat een leegstandbelasting erg zou kunnen helpen bij het zicht krijgen op leegstand. Respondenten van drie andere gemeente waarschuwen wel voor de mogelijkheden tot fraude en creatieve ontwijking in de onderliggende administratie; het inschrijven op een adres is bijvoorbeeld relatief makkelijk. De VNG pleit er daarom voor de belasting pas niet (meer) geheven wordt nadat aangetoond is dat een pand bijvoorbeeld 6 maanden weer in gebruik is. Dat kan bijvoorbeeld door inzage in het huurcontract en controle op inschrijving op het adres. Dat zou wel aanvullende capaciteit vergen. De gemeente Terschelling gebruikt een forensenbelasting om erachter te komen of een woning permanent of tijdelijke wordt gebruikt, dit is vergelijkbaar met de Vlaamse belasting op tweedewoninggebruik, die (als die niet betaald wordt voor een pand) wordt gebruikt als een indicator voor leegstand. Volgens een respondent zou het invoeren van een leegstandbelasting organisatorisch nog een uitdaging kunnen zijn, aangezien belastingen vaak in een andere afdeling georganiseerd zijn dan waar wordt gemonitord op leegstand en dit vraagt om uitwisseling van gegevens. Ook een andere gemeente ziet dat een leegstandbelasting organisatorisch heel andere inzet en gegevens zal vergen dan de huidige leegstandaanpak, ook inclusief de mogelijkheden uit het Chw-experiment.

Tot slot noemde een respondent nog het bijeffect dat een plan voor nieuwe invulling steeds onhaalbaarder kan worden door een verslechterde financiële situatie van de eigenaar als gevolg van de belasting.

6.6 Deelconclusie Een leegstandbelasting ‘naar Vlaams model’ is een breed begrip aangezien de Vlaamse gemeenten veel vrijheid hebben en er dus veel varianten van de leegstandbelasting bestaan. Ook is het door een andere bestuurlijke context (wat zeker ook het geval is in België) vrijwel onmogelijk om zonder aanpassingen een stelsel van een ander land in Nederland te implementeren. Gemeenten zijn geïnteresseerd in wat een leegstandbelasting mogelijk te bieden heeft. Met name doordat leegstand in veel gemeenten als geen groot en acuut probleem wordt ervaren is de interesse om een dergelijk instrument toe te passen beperkt. Ook hangt de interesse af van de mogelijke vorm van het instrument en hoe de benodigde capaciteit en expertise zich verhoudt tot de mogelijke opbrengst. Gemeenten hebben verschillende verwachtingen ten aanzien van de effectiviteit, mede bepaald door het beeld over de vorm van het instrument en hoe het zich verhoudt tot de huidige leegstandverordening en het Chw-experiment. De grootste potentie wordt gezien in het tegengaan van langdurige, structurele leegstand, waarbij ook sprake kan zijn van speculatie. In dergelijke gevallen kan een financiële prikkel volgens respondenten met name effectief zijn.

Daarmee wordt een leegstandbelasting door respondenten meer gezien als een instrument dat gericht ingezet kan worden met maatwerk als aanvulling op de bestaande leegstandverordening dan een generiek instrument met een brede werking. Ook door brancheen belangenorganisaties wordt grote waarde toegedicht aan een leegstandbelasting ingezet om excessen tegen te gaan (vragen 27 en 28). In verschillende mogelijke vormen kan een leegstandbelasting invulling geven aan verschillende beleidsdoelen. Een mogelijke invulling kan bijvoorbeeld bestaan uit een meer generieke belasting, bijvoorbeeld op nationaal niveau, waarbij minder ruimte is voor maatwerk. Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

84

Enkele respondenten zien hiervan als mogelijk voordeel dat het minder inzet van gemeenten vraagt. Tegelijkertijd wordt de effectiviteit van een dergelijk instrument betwist. Gemeenten ervaren in de praktijk dat leegstand veel verschillende oorzaken kent en dat het oplossen van leegstand daardoor ook maatwerk vergt. Een generieke belasting zal, zo wordt verwacht, in veel gevallen niet bijdragen aan het oplossen van leegstand. Alternatieve aanpakken vanuit gemeenten kunnen dan nog steeds nodig/gewenst zijn. Het is dus de vraag of zo een invulling proportioneel en effectief zijn. In de gesprekken met gemeenten en brancheorganisaties wordt een grotere waarde toegedicht aan een leegstandbelasting ingezet om excessen tegen te gaan. Daarbij blijft het belangrijk om ook (en eerst) het gesprek aan te gaan en dient er veel ruimte te blijven voor maatwerk. Ook wordt aangegeven dat er ruimte zou moeten blijven voor gemeenten om het wel of niet in te zetten (vraag 30). Een leegstandbelasting als lokaal in te zetten instrument met ruimte voor maatwerk kan een vergelijkbare werking hebben als een leegstandverordening met Chw-experiment, omdat daarbij het in gebruik nemen van een leegstaand gebouw kan worden afgedwongen middels een last onder dwangsom.

Een eventuele keuze ten aanzien van het opnemen van het experiment in de Leegstandwet (de ‘standaard’ leegstandverordening) is bepalend voor de toegevoegde waarde van een mogelijke leegstandbelasting. Aan de ene kant kan een meer generieke toepassing van het instrument (ook binnen een gemeente) tot meer bezwaren leiden. Maatwerk vergt aan de andere kant ook ambtelijke capaciteit. Ook het voorbeeld van Vlaanderen laat zien dat een leegstandbelasting gepaard kan gaan met een grote bewijslast en administratieve inspanningen (vraag 29). Bij een meer generieke toepassing op nationaal niveau, kan een leegstandbelasting meer inzicht geven in (administratieve) leegstand. Dat inzicht zal echter vooral het gevolg zijn van bezwaren, die verband kunnen houden met onjuiste of onvolledige registraties, vormen van gebruik die niet in de data herkend worden (zoals tweedewoninggebruik), of situaties waarbij langdurige leegstand andere oorzaken heeft (bijvoorbeeld duur procedures van gemeenten). Een meer gerichte maatwerk invulling op gemeenteniveau zal qua zicht op leegstand weinig toevoegen, omdat het instrument dan pas in een later stadium en in een kleiner aantal situaties wordt ingezet (vraag 31). De respondenten hebben geen inschatting kunnen maken ten aanzien van de benodigde stappen voor implementatie en de manier van registreren van leegstand (vragen 32 en 33).

Dat komt deels doordat de vorm van een leegstandbelasting niet vastligt en doordat de benodigde (specialistische) kennis ontbreekt. Wel is het van belang dat bij de eventuele uitwerking van een dergelijk instrument niet alleen naar de samenhang met/binnen de Leegstandwet te kijken, maar ook naar andere wet- en regelgeving en de bredere gemeentelijke praktijk.

Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

85

7

Conclusie en aanbevelingen In dit hoofdstuk beschrijven we, per thema, de belangrijkste bevindingen uit deze evaluatie. Daarbij geven we op basis van deze bevindingen aanbevelingen voor verbetering van de Leegstandwet en het Chw-experiment. Ook trekken we conclusies uit onze verkenning van de leegstandbelasting. Ontwikkeling van de administratieve leegstand in Nederland Voor Nederland als geheel is over de afgelopen vijf jaar de administratieve leegstand van woningen nagenoeg gelijk gebleven (2,3%-2,4%), is de administratieve leegstand van winkels gedaald van 9% naar 7% en de administratieve leegstand van kantoren gedaald van 10% naar 9%. Op basis van data uit de Landelijke Monitor Leegstand zijn geen conclusies te trekken over de effecten van de toepassing van de leegstandverordeningen door gemeenten op de administratieve leegstand. Er zijn gemeenten waar het gebruik van een leegstandverordening samengaat met een daling van (langdurige) administratieve leegstand, maar ook gemeenten waar ondanks een leegstandverordening een stijging waar te nemen is. Dat geldt voor de verschillende typen vastgoed waar gemeenten via leegstandverordeningen op sturen. Instrumenten uit de Leegstandwet: inzet, effecten en knelpunten Alle gemeenten hebben te maken met enige leegstand. Echter is de mate waarin zij problematische leegstand ervaren beperkt.

Dit beperkt het animo onder gemeenten om instrumenten in te zetten, zeker wanneer deze gepaard gaan met een aanzienlijke inzet van ambtelijke capaciteit, zoals het geval is bij de leegstandverordening. Uit de interviews met vooral de gemeenten komt naar voren dat ook langdurige leegstand (langer dan een jaar) vaak een begrijpelijke verklaring heeft. Voorbeelden zijn obstakels om tot functieverandering te komen, een erfeniskwestie, of omstandigheden waardoor een verbouwing langer duurt. Een leegstandverordening met meldplicht is een manier om in contact te komen met eigenaren. Dit contact wordt door de meeste gemeenten als het belangrijkste onderdeel van een leegstandaanpak gezien. Ook gemeenten zonder leegstandverordening zien het contact om erachter te komen wat er speelt, wat een duurzame oplossing is, hoe dat bereikt kan worden en of er eventueel een tussentijdse tijdelijke invulling gewenst is als belangrijk onderdeel. Met name kleinere gemeenten geven aan geen meldplicht nodig te hebben om met de betreffende eigenaren in gesprek te komen. Doorgaans zijn eigenaren welwillend en gaat het om maatwerk om met een eigenaar te komen tot een nieuwe invulling van leegstaand vastgoed. Bij winkel- en kantorenvastgoed kan frictieleegstand langer duren dan 6 maanden, zeker als er bijvoorbeeld sprake is van transformatie naar wonen.