Bijlage 1 Evaluatie Leegstandwet

Tussentijdse conclusie: toepassing van verschillende instrumenten

Slechts een klein deel van de gemeenten (6 respondenten) geeft aan dat de gemeente overkoepelend beleid hanteert om leegstand tegen te gaan. De belangrijkste reden om geen overkoepelend leegstandbeleid te hanteren is dat leegstand daarvoor onvoldoende als probleem wordt ervaren. Gemeenten zetten verschillende instrumenten in om leegstand te bestrijden, afgezien van de Leegstandwet. Sturen middels prestatieafspraken en de woonvisie wordt het meest ingezet en ook het inzetten van een centrummanager of gemeentelijke subsidies worden bij zo’n een derde van de respondenten ingezet. Uit interviews met gemeenten komt naar voren dat het Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

49

voeren van een gesprek met de eigenaar, om samen een oplossing te vinden, wordt gezien als de effectiefste aanpak. Concrete oplossingen volgen dan bijvoorbeeld uit transformatie (bestemmingswijziging), prestatieafspraken met woningcorporaties, de inzet van een centrummanager, of subsidie- of leningverstrekking (onderzoeksvraag 17).

5.3 Leegstandverordening In deze paragraaf onderzoeken we het gebruik van de leegstandverordening door gemeenten. In de interviews is gesproken met zowel gemeenten die een leegstandverordening hebben, als gemeenten zonder een verordening. Deze paragraaf over de leegstandverordening vormt de basis voor de beantwoorden van een aanzienlijk deel van de onderzoeksvragen. De volgende vragen worden in deze paragraaf beantwoord: • • •

•

Vraag 13: Hoeveel gemeenten hebben op grond van hun verordening daadwerkelijk gebruik gemaakt van de instrumenten? Vraag 15: Hoe lang duurde het om die leegstand op te lossen en op welke wijze? Vraag 16: Draagt de Leegstandwet bij aan het vergroten en versnellen van transformaties van vastgoed, waaronder naar woningen? Zo ja, in welke gevallen dan? Zo nee, wat zijn de knelpunten? Vraag 21: Waar liepen de gemeenten die een leegstandverordening hebben opgesteld tegenaan? Is er ruimte voor verbetering?

En de volgende vragen worden deels beantwoord met deze paragraaf en komen ook in minimaal een andere paragraaf aan de orde: • • •

• •

• •

5.3.1

Vraag 6: Hoe komt deze toe- en/of afname (van leegstand in gemeenten met een leegstandverordening) en welk soort vastgoed betreft dit? Vraag 7: Wat zijn de maatschappelijke neveneffecten van de Lsw en Chw (bijvoorbeeld in termen van leefbaarheid)? Vraag 11: Waarom hebben gemeenten geen leegstandverordening opgesteld? Hebben zij naar aanleiding van de wet wel hun leegstandbeleid aangepast-/heroverwogen? Op welke wijze en met welk resultaat? Vraag 14: Welke instrumenten, welk soort vastgoed en welk werkingsgebied betrof dit? Vraag 18: Is er voldoende kennis bij de gemeenten inzake het instrumentarium uit de Lsw en Chw? En inzake ander mogelijk instrumentarium voor de bestrijding van leegstand? Vraag 19: Is er voldoende capaciteit bij gemeenten om gebruik te maken van het instrumentarium? Vraag 20: Is de Leegstandwet uitvoeringstechnisch uit te voeren of zijn er nog knelpunten? Zo ja welke? Zo ja, hoe kunnen die worden opgelost? Toepassing door gemeenten

Gemeenten met een verordening In Nederland hebben 26 gemeenten een leegstandverordening. In paragraaf 4.4 staat een lijst van deze gemeenten weergeven. Voor vier gemeenten die een leegstandverordening hebben ingevoerd, was de omvang van de leegstandproblematiek niet zonder meer de belangrijkste reden. Het instrument is ingezet omdat het een bijdrage kan leveren (elk instrument helpt), het meer inzicht kan geven in leegstand en overige instrumenten onvoldoende mogelijkheden

Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

50

bood. Een gemeente heeft aangegeven dat de leegstandverordening is ingevoerd naar aanleiding van een raadsinitiatief. Tijdens interviews is gemeenten met een leegstandverordening gevraagd om een beeld te geven van de toepassing van de verordening in de praktijk. Drie van de zes geïnterviewde gemeenten met een verordening geeft desgevraagd aan dat de verordening in de praktijk niet wordt toegepast, maar ‘slapend’ is. Ook de VNG signaleert dat de verordening in de praktijk niet altijd wordt toegepast. Volgens de VNG gebruikt een deel van de gemeenten de verordening vooral als stok achter de deur om eigenaren mee af te schrikken. ‘De helft doet er echt iets mee, de rest heeft het meer als dreiging.’, aldus één van de respondenten. De gesproken gemeenten die een actieve leegstandverordening hebben, hebben deze allen op het gebied van wonen. Een tweetal gemeenten die de verordening recent heeft ingevoerd om de leegstandbestrijding op te voeren, heeft nog weinig ervaring met het instrumentarium. Van de gesproken gemeenten hebben zodoende alleen de gemeenten Amsterdam en Utrecht genoeg praktijkervaring met de leegstandverordening om een beeld te schetsen van de toepassing in de praktijk. In de gemeente Amsterdam wordt in de leegstandsverordening zowel woningen als kantoren benoemd, maar in de praktijk wordt enkel op woningen gestuurd in de gemeente.

Beide gemeenten maken gebruik van de mogelijkheden uit van het experiment onder de Crisis- en herstelwet. De toepassing van en ervaringen met de extra mogelijkheden van deze gemeenten worden nader beschreven in paragraaf 5.4. Gemeenten zonder verordening Uit de enquête onder gemeenten blijkt dat een deel van de gemeenten (8 gemeenten) de invoering van een leegstandverordening overweegt. Van deze gemeenten geven er vijf aan meer zicht te willen op leegstand. Bij drie gemeenten is de leegstandproblematiek recentelijk toegenomen. Eén gemeente is pas recentelijk op de hoogte gekomen van het bestaan van de mogelijkheid. Andere redenen die individuele gemeenten geven zijn: schaarste van woningen en het idee dat iedere woning er een is en dat het de wens van de raad is (terwijl ambtelijk het nut niet gezien wordt). Van de gemeenten zonder verordening (inclusief de hierboven genoemde die het wel overwegen) geeft 93% aan als reden of een van meerdere redenen geen leegstandverordening te hebben omdat leegstand niet of slechts zeer beperkt als probleem wordt gezien. Ruim een kwart geeft aan dat een verordening teveel capaciteit zou vergen. Ook in de interviews werd capaciteit genoemd als reden om geen leegstandverordening te hebben.

Wat betreft de verwachte ambtelijke capaciteit die een leegstandverordening vraagt, stelt de gemeente Den Haag bijvoorbeeld: ‘Het is voornamelijk een kosten-batenverhaal: het is erg arbeidsintensief, je hebt een melding, een juridische kant, et cetera.’ Gemeenten kampen doorgaans al met druk op hun ambtelijke capaciteit. Daarbij kan het zo zijn dat een leegstandverordening geen prioriteit heeft, zoals de gemeente Culemborg aangeeft: ‘Meer gemeentelijke capaciteit zou niet leiden tot een Leegstandwetverordening, maar tot inzet op andere taken.’ Met betrekking tot het argument dat de leegstandverordening geen doelmatig instrument is, geeft de gemeente Zaanstad aan meer heil te zien in het voeren van gesprekken met eigenaren. Dat is volgens de gemeente effectiever dan het toepassen van het verordeningsinstrumentarium met bijvoorbeeld de boetes die daar deel van uitmaken. De gemeente Culemborg verwacht daarnaast weinig van het voordragen van een huurder: ‘Die huurder is niet gewild door de eigenaar, dus dat leidt tot vervelende situaties.’ Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

51

Uit de interviews komt tot slot naar voren dat sommige gemeenten verwachten dat de leegstandverordening als instrument niet dwingend genoeg is. De gemeente Culemborg overwoog de invoering van een verordening, maar zag daarvan af nadat de procedures bij andere gemeenten waren bekeken. ‘Onwelwillende eigenaren kunnen het proces traineren, het pand ‘verhuren’ om de voordracht van een huurder te vermijden, en het pand toch leeg laten staan. Zo’n situatie kan zo 1,5 jaar voortduren. De verordening is een middel dat bij latente eigenaren een stok achter de rug kan zetten, maar zulke eigenaren kan je ook gewoon aanschrijven waarbij je ook een veel progressievere en positievere houding uitstraalt als gemeente.’ Een tweetal andere gemeenten geeft aan de leegstandverordening niet krachtig genoeg te vinden zonder de extra mogelijkheden uit het experiment onder de (voormalige) Crisis- en herstelwet. Figuur 22 Aangegeven redenen waarom gemeenten de leegstandverordening niet hebben ingevoerd (n = 46) (Bron: eigen enquête RIGO).

In de enquête is gemeenten ook gevraagd in welke situaties zij wél een leegstandverordening zouden invoeren (zie Figuur 23). Daarbij wordt het toenemen van leegstandproblematiek als belangrijkste potentiële reden genoemd om in de toekomst alsnog een leegstandverordening in te voeren. Het afnemen van de effectiviteit van andere sturingsmogelijkheden is een tweede mogelijke reden. In de interviews wordt door een tweetal gemeenten het toenemen van leegstandproblematiek als belangrijkste potentiële reden genoemd om in de toekomst alsnog een leegstandverordening in te voeren. Het afnemen van de effectiviteit van andere sturingsmogelijkheden is een tweede mogelijke reden.

Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

52

Figuur 23 Situaties waarin gemeenten wél een leegstandverordening zouden invoeren (n = 46) (Bron: eigen enquête RIGO).

5.3.2

Beleidseffecten

Tegengaan leegstand en betere benutting Het primair beoogde effect van de leegstandverordening is vermindering van de leegstand. In hoeverre wordt dat volgens gemeenten bereikt? De gemeenten die de verordening het actiefst toepassen en het meeste effect zien, zijn Amsterdam en Utrecht. Deze gemeenten maken ook gebruik van de mogelijkheden van het experiment uit de Crisis- en herstelwet. Op de effecten van deze toevoeging wordt nader op ingegaan in paragraaf 5.4.2. De gemeente Utrecht vertelt: ‘Het gaat in ieder geval administratieve leegstand tegen. […] Ook wordt er sneller contact met ons opgenomen om te verklaren waarom iets leegstaat. In die zin heeft het wel een afschrikkende werking, waarbij mensen de leegstand zelf oplossen door bijvoorbeeld bij een erfenis of scheiding de druk op te voeren. […] Maar de effectiviteit is verder nog moeilijk te bepalen.’ De gemeente Amsterdam noemt de verordening op basis van de Leegstandwet niet effectief en te zwak als het gaat om handhaafbaarheid. Ook laakt de gemeente de voordracht van een huurder, waarbij de gemeente in een ongewenste ‘makelaarsfunctie’ terechtkomt. De gemeente is wel tevreden met de effectiviteit van de extra mogelijkheden uit de Crisis- en herstelwet. Zie hiervoor verder paragraaf 5.4.

In het algemeen ziet de gemeente wel een afschrikwekkende werking uitgaan van de leegstandverordening, die ook zorgt voor een groei in het bewustzijn bij eigenaren dat er op leegstand kan worden opgetreden. Niet overal wordt de verordening als effectief ervaren. Zoals beschreven past een deel van de gemeenten die een verordening heeft, deze in de praktijk niet toe. Ook zijn er, zoals hierboven beschreven, gemeenten die de verordening niet invoeren omdat ze niet geloven in de doelmatigheid van het instrument. Deze gemeenten zien ander leegstandbeleid – dat met name gericht is op in gesprek gaan en stimulering vanuit de gemeente – als effectiever. Zo geeft de gemeente Hoorn aan dat de redenen voor leegstand vaak begrijpelijk zijn en niet het Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

53

soort problemen dat met een boete sneller wordt opgelost. Ook de gemeente Tilburg noemt de verordening niet effectief, en geeft de voorkeur aan andere maatregelen. Een van de zes gemeenten met een leegstandverordening die de enquête hebben ingevuld geeft aan dat deze heeft gezorgd voor een afname van de structurele leegstand. De gemeenten die de verordening het actiefst toepassen en het meeste effect zien, zijn Amsterdam en Utrecht. De gemeente Utrecht vertelt: ‘Het gaat in ieder geval administratieve leegstand tegen. … Ook wordt er sneller contact met ons opgenomen om te verklaren waarom iets leegstaat. In die zin heeft het wel een afschrikkende werking, waarbij mensen de leegstand zelf oplossen door bijvoorbeeld bij een erfenis of scheiding de druk op te voeren. … Maar de effectiviteit is verder nog moeilijk te bepalen.’ De gemeente Amsterdam noemt de verordening op basis van de Leegstandwet niet effectief en te zwak als het gaat om handhaafbaarheid. Ook laakt de gemeente de voordracht van een huurder, waarbij de gemeente in een ongewenste ‘makelaarsfunctie’ terechtkomt. De gemeente is wel tevreden met de effectiviteit van de extra mogelijkheden uit het experiment onder de Crisis- en herstelwet.

In het algemeen ziet de gemeente wel een afschrikwekkende werking uitgaan van de leegstandverordening, die ook zorgt voor een groei in het bewustzijn bij eigenaren dat er op leegstand kan worden opgetreden. Een respondent van een gemeente die recent een verordening invoerde, stelt: ‘Het heeft wel een positief element qua preventieve werking, maar het handhavingsapparaat is in mijn optiek relatief machteloos.’ De respondent geeft daarbij aan dat de extra mogelijkheden die het Chwexperiment biedt het instrumentarium op dit punt zouden kunnen versterken, maar deze gemeente maakt daarvan geen gebruik. Volgens de VNG is de verordening ten dele effectief. Zoals eerder gesteld, gebruikt volgens de VNG maar een deel van de gemeenten de verordening actief; de rest hanteert het als stok achter de deur, waarop niet noodzakelijk wordt gehandhaafd. Voor de gemeenten die de verordening wél actief inzetten, zijn volgens de VNG met name de meldplicht en het overleg nuttig in de bestrijding van leegstand. De kracht zit hem hierbij volgens de VNG vooral in de mogelijkheid om melding en overleg via boetes te kunnen afdwingen. Ook de leegstandbeschikking ‘werkt’ volgens de VNG, maar de laatste stap van het instrumentarium is ‘te zwak’.

Daarbij gaat het om het voordragen van een huurder, waarvoor volgens de VNG gemeenten niet de nodige expertise en middelen (zoals lijsten van woningzoekenden) tot hun beschikking hebben. Een aantal gemeenten die pas recent de verordening hebben ingevoerd, geven aan dat het te vroeg is om een evaluerend oordeel te geven. Zicht op leegstand Het secundaire doel van de Leegstandwet is inzicht verschaffen in de omvang van leegstand binnen de gemeente, via de meldplicht uit de verordening. Met name in grotere gemeenten lijkt het zicht krijgen op leegstand een opgave. De gemeente Utrecht geeft aan dat het zicht krijgen op leegstand een reden was om de verordening in te voeren. De gemeente Amsterdam ziet de meldingen die binnenkomen via de meldplicht als een indicatie. ‘Je weet nooit of het aandeel meldingen 60, 80 of 90 procent is, dus je weet niet of je alles in beeld hebt.’ Vier van de zes gemeenten met een leegstandverordening geven in de enquête aan dat de meldplicht heeft gezorgd voor een beter beeld van de omvang van de leegstand in de gemeente. Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

54

Een tweetal gesproken gemeenten met een leegstandverordening maakt in de praktijk geen gebruik van de meldplicht. Volgens de gemeente Sittard-Geleen is deze niet te handhaven. De gemeente Hoorn heeft slechts 1 melding van leegstand binnengekregen via de meldplicht. Met name kleinere gemeenten geven aan dat zicht krijgen op leegstand geen probleem is zonder meldplicht. Leegstand wordt in beeld gebracht door periodieke controles van registraties (BRP, GBA, WOZ), door te turven op straat, door gebiedsmanagers die op de hoogte zijn van ontwikkelingen in een gebied, door gesprekken te voeren met makelaars, of doordat actieve bewoners zelf contact opnemen met de gemeente. Niet alle gemeenten hanteren daarbij een vaste frequentie of structuur in het inventariseren. Met name in winkelgebieden is leegstand simpelweg in beeld omdat het duidelijk zichtbaar is op straat. De NVM meldt overigens dat leegstand van commercieel vastgoed goed zichtbaar is, maar van woningen minder (met name in appartementencomplexen). De VNG noemt de meldplicht een nuttig instrument, omdat het met een boete kan worden afgedwongen. In de ervaring van de gemeenten Sittard-Geleen en Tilburg kost handhaving van de meldplicht echter (te) veel capaciteit.

‘Als je na een telefoontje erachter komt dat er een hele logische reden is voor de leegstand, moet je het daarbij kunnen laten.’ Leegstandmeldingen in Amsterdam en Utrecht Amsterdam en Utrecht zijn de enige gemeenten die de meldplicht actief gebruiken. De gemeente Amsterdam ontving 118 meldingen per jaar onder de reguliere leegstandverordening (periode 2016-2022). Met de nieuwe verordening (met mogelijkheden uit de Chw) ging het in 2023 om 434 meldingen. Het is niet duidelijk hoe groot het aandeel van de meldingen ten opzichte van de daadwerkelijke leegstand is. Ook zijn er vanuit het handhavingstraject 880 adressen in behandeling genomen die niet door de eigenaar gemeld zijn maar door eigen onderzoek en signalen van buurtbewoners in beeld kwamen. Tabel 7 Leegstandsmeldingen periode (1 december 2022 tot 1 maart 2024. Bron: gemeente Amsterdam, 2024.

De gemeente Utrecht heeft in maart 2024 naar ongeveer 2.600 administratief leegstaande woningen brieven gestuurd, met daarin een attendering op de meldplicht. Binnen een week had de gemeente ruim 700 reacties van eigenaren ontvangen over hun leegstaande woningen, waarvan een deel officiële meldingen. Op 25 juni 2024 waren er 413 officiële meldingen binnengekomen. Neveneffecten Het voornaamste neveneffect dat respondenten noemen, is de toename van administratieve lasten. Dat is opvallend, want bij de invoering van de Wet kraken en leegstand verwachtten de initiatiefnemers (slechts) een beperkte toename. Dit aspect komt hieronder terug in paragraaf 5.3.3 over knelpunten in de uitvoering van de verordening. In de gemeente Utrecht is een neveneffect van de meldplicht dat er niet alleen een beter beeld is van leegstand, maar ook van andere zaken die zich ‘achter de voordeur’ afspelen. Dit helpt onvolkomenheden te herstellen, maar ook illegale situaties zoals woonfraude en ondermijning aan te pakken. Ook biedt het inzicht in het aantal tweede woningen in de gemeente. Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

55

5.3.3

Knelpunten

Het voornaamste knelpunt dat gesproken gemeenten noemen is de substantiële capaciteit die de verordening vraagt van het ambtenarenapparaat. De gemeente Sittard-Geleen geeft bijvoorbeeld aan dat haar leegstandverordening slapende is geworden door capaciteitsproblemen: ‘Het kost 3 fte om het goed uit te voeren met toezicht en handhaving. We hebben nu enkel reactief beleid.’ Ook de gemeente Tilburg worstelt met capaciteitsdruk: ‘Het is een erg arbeidsintensief instrument met heel veel eisen, administratie en stapjes.’ De gemeente Utrecht meldt dat ze drie- tot vierhonderdduizend euro per jaar nodig heeft voor het instrumentarium uit de leegstandverordening. Zo zijn er inspecteurs nodig voor de gesprekken en juristen voor de leegstandbeschikking. ‘Maar volkshuisvestelijk is dit niet veel, want een nieuwbouwwoning kost ook heel veel.’ De gemeente Utrecht schat wel in dat het voor kleine gemeenten ‘eigenlijk niet te doen’ is. De meldplicht en overleggen kosten veel capaciteit en de juridische complexiteit is volgens de respondent groot. Momenteel heeft de gemeente zelf geen capaciteit om bij meldingen langs te gaan die niet hebben gereageerd op de brief van de gemeente, maar de respondent verwacht dat dit op termijn verbetert.

‘Nu moeten we de eerste golf doen, maar daarna is het beter en is er minder inzet nodig … en kunnen we focussen op het aanpakken van de mensen die niet melden.’ De inschatting dat de verordening veel capaciteit vergt, was voor een aantal van de gesproken gemeenten een afweging om geen verordening in te voeren. Daarbij lijkt niet zozeer de capaciteitsdruk van de leegstandverordening het probleem, maar eerder de stapeling van regelingen op een organisatie die al mensen tekortkomt. Zo stelt de gemeente EijsdenMargraten: ‘Bij ons is de problematiek dermate laag… iedere verordening is geweldig, maar we schreeuwen allemaal om tekort aan personeel en adequaat personeel. Iedere vorm van regulering leidt tot meer administratieve lasten.’ En de gemeente Zaanstad meldt: ‘Er is niet genoeg personeel, dus elke regel die je hebt daar heb je werk aan. Andere problemen zijn nu belangrijker.’ Volgens de VNG hangt de capaciteitsdruk van de verordening af van hoe gemeenten de verordening inzetten: in de gehele gemeente of in een klein gebied; op alle type vastgoed of alleen in bepaalde sectoren. Op deze vlakken biedt de wet qua invulling immers flexibiliteit. De VNG beargumenteert dat dit maatwerk makkelijker maakt en gemeenten ermee kunnen sturen op capaciteit.

Volgens de VNG is voor kleinere gemeenten (een algemeen gebrek aan) handhavingscapaciteit het grootste probleem, maar spelen ook andere knelpunten. Afgezien van capaciteit kan ook kennis een knelpunt vormen. Gemeenten geven aan dat er verschillende soorten expertise nodig zijn: ‘De leegstandsgesprekken zijn een andere discipline dan onderhoud en reguliere handhaving.’ De gemeente Schagen ervaart een algeheel kennisgebrek, wat ook raakt aan het eventueel uitvoeren van een leegstandverordening: ‘Er is weinig kennis over de werking of het doel van instrumenten bij de raad. Binnen het gemeentelijk apparaat is de kennis over dit soort instrumenten ook heel beperkt.’ De manier van werken die het verordeningstraject vereist kan ook een uitdaging zijn voor gemeenten. De VNG noemt in dit kader bijvoorbeeld het integraal werken met verschillende afdelingen (wonen, economie, handhaving). De gemeente Amsterdam geeft aan dat bij ieder individueel traject andere afwegingen gemaakt worden over de beste aanpak. Daarnaast ervaren sommige gemeenten knelpunten met de uitvoerbaarheid van delen van het instrumentarium. Hierbij wordt bijvoorbeeld het voordragen van een huurder genoemd.

Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

56

Volgens de VNG is dit niet ‘het vak’ van gemeenten, en ook een aantal individuele gemeenten geeft aan het vreemd te vinden dat gemeenten dit zelf moeten regelen. 5.3.4

Verhouding tot ander leegstandbeleid

Respondenten is ook gevraagd om inzicht te geven in hoe de eventuele inzet van de verordening in relatie staat tot ander beleid voor de bestrijding van leegstand. De gemeente Terschelling maakt (sinds kort) gebruik van de leegstandverordening om te sturen op woningen als onderdeel van een pakket aan beleid ter bestrijding van leegstand. De andere onderdelen zijn de huisvestingsverordening, het bestemmingsplan en adressenonderzoek. De leegstandverordening wordt vooral gebruikt voor gevallen waarbij de andere instrumenten ontoereikend zijn, en voor de preventieve werking. Zoals eerder beschreven vinden de gesproken gemeenten het gesprek met eigenaren, waarin samen wordt nagedacht over een oplossing, doorgaans de meest effectieve aanpak voor de bestrijding van leegstand. Het traject van de leegstandverordening leidt óók tot een gesprek (na de meldplicht voert de gemeente immers binnen 3 maanden een leegstandoverleg). De gesproken gemeenten maken echter een (impliciet) onderscheid tussen dit ‘gedwongen’ gesprek vanuit de verordening en het ‘vrijere’ gesprek dat zij op eigen initiatief met eigenaren voeren. Het verschil is dat de tweede vorm zonder de dwang van een boete verloopt. Veel gemeenten ervaren dat eigenaren van panden bereid zijn om te zoeken naar een oplossing, en vinden een boete daarom niet gepast.

De gemeente Hoorn stelt bijvoorbeeld: ‘Liever positieve prikkels in plaats van negatieve prikkels. We willen allemaal hetzelfde, ook ondernemers. Niemand heeft er baat bij als een pand leegstaat, het is geen onwil.’ Bij leegstand van woningen kan de oorzaak bijvoorbeeld liggen in familieproblematiek (denk aan onenigheid rond erfenissen). In dat geval is het volgens gemeenten vaak beter als de gemeente zich er niet in mengt. ‘Druk zetten leidt dan alleen maar tot extra schuring binnen de familie.’ Zowel grote (Den Haag, Utrecht) als kleinere gemeenten (Alblasserdam, Sittard-Geleen, Zaanstad) geven aan het gesprek (het meest) effectief te vinden. De gemeente Utrecht maakt hierbij een onderscheid tussen typen vastgoed. In de winkel- en kantorensector leunt ze op het contact met eigenaren en ondernemers, maar op woonruimten is (het dwingender instrumentarium van) de leegstandverordening van toepassing. Dit met de hogere urgentie van de woningnood als argument. 5.3.5

Ervaringen van andere partijen

Koepelorganisatie Aedes vertelt dat woningcorporaties door gemeenten met een verordening vaak worden uitgezonderd van de meldingsplicht. Omdat gemeenten en corporaties via bijvoorbeeld de prestatieafspraken veel met elkaar in gesprek zijn, hebben gemeenten al voldoende zicht op eventuele leegstand bij woningcorporaties. Zodoende komen corporaties doorgaans ook niet terecht in de latere stadia van het traject uit de leegstandverordening (gesprek, voordracht huurder). De IVBN geeft desgevraagd aan dat panden van institutionele beleggers meestal niet langer leegstaan dan 6 maanden (de termijn voor de meldingsplicht onder de Lsw). Als het wel voorkomt en een institutionele belegger komt in gesprek met de gemeente, dan begrijpt de gemeente volgens de IVBN dat een verhuurder niet bezig is om te vertragen, maar op zoek is naar een goede huurder. De respondenten namens de IVBN stellen wel dat de termijn van 6 maanden voor de meldplicht te kort is. ‘Vandaag de dag als een huurder bij ons opzegt, dan ben je eigenlijk pas Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

57

in staat na de eindoplevering om te beoordelen wat de staat is en wat er nodig is om het opnieuw verhuurbaar te maken. Soms kun je dat iets eerder inschatten, maar meestal is dat pas richting de einddatum. (…) Voordat je in die situatie bent – dat je als investeerder beoordeelt hebt wat er moet gebeuren, doorgerekend hebt wat dat gaat kosten, dan bij aannemers een uitvraag doet om dat werk te laten doen, plus nog eens rekening houdend met het feit dat aannemers ook vol zitten – dan ben je al voordat het werk gebeurt soms bijna 6 maanden verder. Dan heb je nog de tijd nodig waarin een aannemer bezig is met het pand om die ruimte weer geschikt te maken, en dan pas ga je weer de markt op om een huurder te vinden. Dus de realiteit is dat 6 maanden heel erg kort is. Je hebt soms wel een jaar nodig om een gebouw terug te zetten in de markt.’ Als er voor een transformatie een bestemmingswijziging naar wonen nodig is, kan de leegstand zelfs enkele jaren duren, geeft de IVBN aan. Volgens de IVBN bestaan er verschillen tussen typen vastgoed: ‘Het is goed om je te realiseren dat er een groot verschil is in wanneer een verhuurder weet of een huurder eruit gaat voor woningen, kantoren en winkels. Bij winkels is de opzegtermijn een jaar, maar bij kantoren spreek je het zelf af. Dat kan ook heel kort zijn, dan heb je echt pas op het laatste moment zicht op wat het gaat worden.

Dan zijn er twee partijen die hun plan moeten maken en aannemers moeten zoeken. In deze tijd kost dat ook extra tijd. Ook vanuit die gedachte is 6 maanden erg krap.’ Met de huidige termijn wordt volgens de IVBN ook de gemeentelijke capaciteit onder druk gezet. ‘Het zou helemaal niet zo gek zijn om die 6 maanden naar één jaar te trekken om ook de ambtelijke capaciteit beter te benutten. Het komt toch wel bij een gemeentelijk apparaat als er echt iets schrijnends aan de hand is.’ De IVBN geeft daarbij aan dat haar achterban de meldplicht niet nodig heeft om in actie te komen. Institutionele beleggers hebben een financiële prikkel om leegstand zoveel mogelijk te beperken en zo snel mogelijk op te lossen, aldus de respondenten. Leegstandbeheerders geven aan dat zij zelden worden ingeschakeld in het kader van de leegstandverordening. Soms legt een gemeente contact tussen een eigenaar en een leegstandbeheerder, maar in principe worden beheerders ingeschakeld door de eigenaren zelf. De NVM geeft aan geen signalen te ontvangen die te maken hebben met de leegstandverordening. De Woonbond meldt desgevraagd geen signalen te ontvangen over gemeenten die huurders aandragen als deel van het verordeningstraject. De Huurcommissie meldt tot slot dat ze geen zaken behandeld heeft in het kader van verhuur via de Leegstandwet. 5.3.6

Aanbevelingen

De gesproken partijen geven de volgende punten mee voor de verbetering van de leegstandverordening: • Sommige respondenten zien graag een verbinding tussen leegstand en aanverwante problematiek terug in het instrumentarium. Zo ziet de VNG kansen om het instrumentarium van de leegstandverordening in te zetten tegen verloedering. ‘Die aanpak uit de leegstandverordening past daar heel goed bij.’ De respondent van de gemeente Buren ziet graag een duidelijkere relatie met gezondheid en veiligheid.

Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

58

•

•

•

•

•

•

•

•

De gemeente Hoorn zou graag de mogelijkheid zien om de boeteclausule uit de verordening te schrappen. In de ervaring van de respondenten werken positieve prikkels beter dan negatieve. De respondent van de gemeente Culemborg beveelt aan om het instrumentarium niet langer op te nemen in een verordening, maar te verankeren in de wet, bijvoorbeeld in combinatie met een leegstandbelasting (zie ook hoofdstuk 6). De gemeente EijsdenMargraten raadt juist aan om de Leegstandwet niet verplicht te maken voor iedere gemeente. ‘In niet iedere gemeente is de noodzaak hetzelfde’. De gemeente Utrecht noemt de maximale termijnen die in de wet worden gesteld voor verschillende stappen uit het traject (gesprek, etc.) ‘onwenselijk’. Het is volgens de gemeente fijner om maximale termijnen zelf te bepalen, omdat er vaak de behoefte is aan maatwerk. Wettelijk vastgelegde minimale termijnen zijn volgens de respondent wel werkbaar. De IVBN pleit voor het verlengen van de minimale termijn voor de meldplicht van 6 maanden naar 1 jaar. In de praktijk is 6 maanden leegstand volgens de organisatie niet ongebruikelijk gegeven bijvoorbeeld de lengte van gemeentelijke procedures en de tijd die het kost om aannemers te regelen voor een verbouwing. Zie paragraaf 5.3.3 voor een uitgebreidere toelichting van de IVBN op dit punt.

Volgens de IVBN zou een langere termijn ook minder druk leggen op de gemeentelijke capaciteit. Om kleine gemeenten te helpen bij de uitvoering, is het volgens de gemeente Utrecht verstandig om kennis te delen. ‘Wij steunen heel erg op Amsterdam en Amersfoort steunt op ons’. De VNG evenals een aantal gemeenten stelt dat de mogelijkheden uit art. 6t van het (voormalige) Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet standaard onderdelen zouden moeten zijn van de Leegstandwet. Het Chw-experiment verbetert volgens de VNG de laatste fase in het verordeningstraject (het Chw-experiment biedt de mogelijkheid tot het verplichten van verhuur, in plaats van het aandragen van een gebruiker door de gemeente). Die laatste stap is onder de Leegstandwet volgens de VNG niet effectief vanwege een gebrek aan expertise en middelen bij gemeenten. ‘Misschien trekt [het standaard maken van de Chw-mogelijkheden van het Chw-experiment] gemeenten over de streep om er toch mee aan de slag te gaan. Dan zien we meer verordeningen.’ Op het Chw-experiment gaan we in de volgende paragraaf nader in. De gemeente Amsterdam ervaart behoefte aan meer maatwerk, om te kunnen selecteren tussen eigenaren die bewust traineren en welwillende eigenaren die door omstandigheden niet kunnen versnellen. Ook de gemeente Rotterdam zou een mogelijke verordening wellicht graag selectief in willen zetten.

De gemeente Rotterdam verwacht dat niet iedere eigenaar een melding zal doen via de meldplicht, en dat een gemeente met een verordening alsnog een eigen administratie zal moeten bijhouden. Daarbij is volgens de gemeente meer hulp welkom, door meer informatie over leegstand beschikbaar te maken voor gebruik onder de Leegstandwet, bijvoorbeeld data van netbeheerders die inzicht hebben in energieverbruik.

Een aantal partijen geeft daarnaast aanbevelingen die niet direct van toepassing zijn op de leegstandverordening, maar wel raken aan de werking ervan: •

Zo pleit de gemeente Den Haag voor bezinning op de systematiek van kernregistraties, en de administratieve leegstand die daaruit volgt. ‘Vanuit het vormen van de lijn en een degelijk huisvestingsbeleid is het ondoenlijk dat er geen zicht is [op werkelijke leegstand]. … Nu moet je je eerst door de administratieve leegstand doormodderen voordat je bij de echte leegstand komt.’ Administratieve leegstand kan

Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

59

•

•

5.3.7

daarnaast bijdragen aan onjuiste beeldvorming over leegstand. Dit probleem is volgens de gemeente alleen op nationaal niveau op te lossen. De gemeente Amsterdam heeft behoefte aan instrumentarium om te interveniëren in tweede woningbezit, eventueel via de Leegstandwet. Ook de gemeente Schagen ervaart vooral daar problematiek. De NVM pleit voor snellere gemeentelijke procedures en vergunningverstrekking; maatwerk afhankelijk van de problematiek en locatie; en de mogelijkheid om af te wijken van regels die kunnen bijdragen aan leegstand (bijvoorbeeld de parkeernorm). Dit alles met het oog op verkorting van de periode dat een pand leegstaat. Dit betreft voornamelijk obstakels die bestemmingswijzigingen nodig voor transformatie van leegstaande panden in de weg kunnen staan. Tussentijdse conclusie: leegstandverordening

Toepassing door gemeenten Van alle Nederlandse gemeenten hebben 26 gemeenten een leegstandverordening. In de praktijk wordt de verordening niet altijd toegepast, maar is hij ‘slapend’ of vooral in gebruik als stok achter de deur om eigenaren mee af te schrikken. Alleen de gemeenten Amsterdam en Utrecht hebben uitgebreide praktijkervaring met de verordening. Zij zetten de verordening in voor woningen met aanvulling van het Chw-experiment. De verordening in Amsterdam geldt ook voor een deel van de gemeente voor kantoren, maar dit wordt niet actief ingezet (vraag 13 en 14). Gemeenten die geen verordening hebben, noemen daarvoor een aantal redenen (vraag 11): • • • •

leegstand wordt niet als probleem ervaren; gemeenten schatten in dat de verordening teveel capaciteit zou vergen; gemeenten verwachten dat het instrument niet doelmatig is; gemeenten verwachten dat het instrument niet dwingend (handhaafbaar) genoeg is.

Het toenemen van leegstandproblematiek wordt als belangrijkste potentiële reden genoemd om in de toekomst alsnog een leegstandverordening in te voeren. Beleidseffecten Diverse gemeenten zowel met als zonder een verordening, stellen dat ander leegstandbeleid effectiever is. Zo ziet een aantal gemeenten een positievere aanpak gericht op in gesprek gaan met eigenaren als effectiever dan het dreigen met boetes. In de ervaring van veel gemeenten zijn eigenaren van leegstaande panden vaak welwillend om tot een oplossing te komen. Gemeenten zien effect van de afschrikwekkende werking van de verordening. De ‘latere’ fase van het verordeningstraject, de voordracht van een huurder, wordt als niet uitvoerbaar en niet handhaafbaar gezien. Gemeenten maken dus beperkt gebruik van het instrument omdat zij de effectiviteit gering achten en ook de uitvoerbaarheid beperkt vinden. Daardoor is niet vast te stellen wat specifieke effecten (kunnen) zijn (vragen 6 en 15). De ervaring van gemeenten met de meldplicht verschilt. Een deel van de gemeenten heeft dankzij de meldplicht beter zich op de omvang van leegstand in de gemeente, maar een ander deel maakt er in de praktijk geen gebruik van. Met name kleinere gemeenten geven aan dat zicht krijgen op leegstand (via andere wegen dan de meldplicht) geen probleem is, vooral als het gaat om winkelleegstand.

Gemeenten geven ook aan dat partijen die bijvoorbeeld een leegstaand pand wensen te transformeren ook zonder meldplicht de weg naar de gemeente weten te vinden (vraag 16). Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

60

De gemeente Utrecht heeft door de meldplicht niet alleen beter zicht op leegstand, maar ook op andere zaken zoals woonfraude, ondermijning en tweedewoningbezit (vraag 7). Knelpunten Gemeenten ervaren een substantiële druk op de ambtelijke capaciteit als gevolg van de verordening. De inschatting dat de verordening veel capaciteit vergt, was voor een aantal van de gesproken gemeenten een afweging om geen verordening in te voeren. Het gaat daarbij niet enkel om de capaciteitsdruk van de leegstandverordening, maar ook om de stapeling van regelingen die capaciteit vergt van een organisatie die al mensen tekortkomt. Voor deze gemeenten weegt de ingeschatte effecten van de leegstandverordening niet op tegen de ingeschatte kosten, gegeven de aard en omvang van het maatschappelijke probleem van leegstand. Ook kennis kan een knelpunt vormen, omdat er verschillende vormen van expertise nodig zijn voor de uitvoering van de verordening. Daarnaast kan de manier van samenwerken met verschillende afdelingen uitdagend zijn. Ook beschouwen veel respondenten het voordragen van een huurder door de gemeente als iets dat buiten het ‘takenpakket’ van gemeenten valt (vragen 21, 18, 19 en 20). Ervaringen andere partijen Woningcorporaties worden vaak uitgezonderd van de meldplicht. Dit omdat gemeenten en corporaties vaak al nauw samenwerken en het zicht op leegstand zodoende voldoende is.

Volgens de IVBN is de termijn van 6 maanden voor de meldplicht te krap voor eigenaren. Het klaarmaken van een pand voor het volgende gebruik kan in de praktijk meer dan een halfjaar duren.

5.4 Experimenteerbepaling Crisis- en herstelwet (art. 6t) In deze paragraaf onderzoeken we het gebruik van het experiment uit de Crisis- en herstelwet. Slechts twee gemeenten (Amsterdam en Utrecht) maken van deze bepaling gebruik. We onderzoeken waarom gemeenten de bepaling wel of niet gebruiken 18, en hoe Amsterdam en Utrecht de toepassing ervan in de praktijk ervaren. Deze paragraaf biedt antwoord op onderzoeksvragen over de effectiviteit van de aanvullende mogelijkheden (vraag 4), de maatschappelijke neveneffecten (vraag 7), en waarom de mogelijkheden nog maar beperkt (door twee gemeenten) worden toegepast (vraag 12). 5.4.1

Toepassing door gemeenten

De gemeente Amsterdam gebruikt de experimenteerbepaling sinds 1 december 2022, de gemeente Utrecht sinds 1 oktober 2023. In Amsterdam zijn er al diverse trajecten afgerond en zijn er in tientallen gevallen lasten onder dwangsom opgelegd. Utrecht zet de verordening nog maar zeer kort in en is ook minder ver in het proces van toepassing. De eerste leegstandoverleggen zijn inmiddels geweest en de eerste beschikkingen zijn opgeleverd in de gemeente Utrecht. Voor de gemeente Utrecht geldt dat ze zonder de mogelijkheden van het experimenteerartikel de verordening niet had ingezet.

Gemeenten kunnen alleen van het experiment gebruik maken als ze daaraan zijn toegevoegd. De toevoeging aan het experiment loopt via het ministerie. We gaan in op waarom gemeenten wel of niet verzoek doen tot deze toevoeging. 18

Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

61

Het experiment introduceert verschillende mogelijkheden, in Tabel 8 is te zien hoe deze verschillen van de mogelijkheden onder de Leegstandwet en in hoeverre Amsterdam en Utrecht ze inzetten. Tabel 8 Inzet mogelijkheden Crisis- en herstelwet door Amsterdam en Utrecht. Bron: verordeningen gemeenten, interviews.

Leegstandwet

Mogelijkheden experimentartikel

Amsterdam

Utrecht

Meldplicht

6 maanden

3 maanden

6 maanden

Gesprek Termijn voor in gebruik geven voor bewoning n.a.v. beschikking Opleggen huurprijs

3 maanden Niet mogelijk

2 maanden Minimaal 1 maand

6 maanden, met boete 2 maanden 2 maanden

Niet mogelijk

Mogelijk in de beschikking

Verplichting vergunning tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet

Niet mogelijk

Voor leegstand bij sloop of renovatie

Kan, nog niet toegepast Kan, nog niet toegepast

Kan, alleen in gevallen van speculatie Kan

2 maanden Minimaal 1 maand

De gemeenten Amsterdam en Utrecht maken gebruik van bijna alle mogelijkheden die geïntroduceerd zijn met het experiment van de Crisis- en herstelwet. Enkel de mogelijkheid tot verkorting van de meldplichtperiode is door beide gemeenten niet overgenomen. Desgevraagd geven de gemeenten aan te verwachten dat de kortere termijn zou leiden tot veel aanvullende meldingen, terwijl veel van de leegstand volgens de gemeenten binnen zes maanden is opgelost, ook zonder interventie van de gemeente. De gemeente Amsterdam zegt daarover dat het ‘onhandig [is] om daar veel capaciteit op in te zetten’. Het aanhouden van de termijn van zes maanden bespaart de gemeenten zo overbodig werk. Daarnaast legt het minder last op eigenaren. In de gekleurde kaders is voor de twee gemeenten beschreven hoe het verordeningstraject er in de praktijk uitziet. Gemeente Amsterdam: verordeningstraject in de praktijk Het traject begint doorgaans met een melding uit de buurt. Er volgt een visuele inspectie en een terugkoppeling aan de afdeling handhaving, die controleert of het pand al langer dan 6 maanden leegstaat. Vervolgens wordt een brief gestuurd, met daarin de oproep om binnen 2 weken de leegstand te melden.

(Bij twijfel wordt eerst een brief naar de eigenaar en het adres verstuurd met het verzoek contact op te nemen en pas daarna volgt de brief met het verzoek om melding leegstand.) Wordt deze termijn overschreden, dan wordt de eigenaar geïnformeerd over een mogelijke boete. In de ervaring van respondenten wordt leegstand hierop doorgaans gemeld. Binnen de 2 maanden daarna wordt er een gesprek gevoerd bij de eigenaar op locatie, zodat de staat van de woning direct kan worden geïnventariseerd. Dit kan leiden tot een leegstandbeschikking via de afdeling handhaving. Daarbij wordt een termijn voor de geschiktmaking vastgesteld en later een termijn voor bewoning. Op naleving van de leegstandbeschikking kan een last onder dwangsom worden opgelegd.

Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

62

Gemeente Utrecht: verordeningstraject in de praktijk Eigenaren van een leegstand pand krijgen na 5 maanden leegstand een brief om zich binnen 6 maanden na aanvang van de leegstand te melden. Na het verstrijken van de termijn van 6 maanden volgt een brief die eigenaren opnieuw wijst op de meldplicht en de boete voor het niet-melden. 2 maanden na de leegstandmelding volgt een gesprek tussen de eigenaar en de gemeente. Afhankelijk van de situatie wordt direct een leegstandbeschikking gegeven, of na 2-3 maanden. Dat laatste is een extra stap, waarbij de eigenaar in staat wordt gesteld om zelf actie te ondernemen zonder dat er een beschikking is opgelegd. Na de termijn van 2-3 maanden wordt door de gemeente een controle uitgevoerd en desnoods alsnog een leegstandbeschikking opgelegd. In de beschikking wordt minimaal een termijn van 1 maand opgenomen. Voor de opstelling van de beschikking moet de gemeente bewijzen dat de woning geschikt is voor gebruik. Dat kan lastig zijn, omdat de gemeente niet zomaar het pand mag betreden. Tot nu toe heeft de gemeente Utrecht naar eigen zeggen nog geen moeilijke gevallen gehad, maar stelt zich wel voor dat de Amsterdamse aanpak (leegstandoverleg op locatie) nuttig zou kunnen zijn, omdat daarmee direct kan worden vastgesteld of een pand geschikt is voor gebruik. Een leegstandoverleg vindt in Utrecht nu vaak op het stadskantoor plaats.

Als een pand leegstaat omdat er teveel huur wordt gevraagd, dan kan in de beschikking de huurprijs wordt voorgeschreven, die wordt bepaald door een taxateur. De gemeente vertelt desgevraagd dat de huurprijs alleen wordt opgelegd in geval van speculatie door eigenaren. De gemeente Utrecht maakt geen gebruik van generieke bedragen voor de dwangsom, maar berekend deze per geval. Typen vastgoed Voor het overwegen van de inzet van de experimenteerbepaling is het ook van belang op welk type vastgoed er gestuurd wordt. Zowel Utrecht als Amsterdam zetten hun verordening in voor woningen, omdat leegstand van woningen als urgenter wordt gezien dan andere vormen van leegstand. Daarnaast passen de mogelijkheden van de verordening volgens de gemeente Utrecht ook meer bij woningen dan bij ander type vastgoed. Zo is het vinden van een huurder makkelijker voor woningen dan voor bedrijven, waardoor het dwingen tot in gebruik nemen beter past bij woningen. Overige gemeenten Naast deze gemeenten zijn er verschillende gemeenten die in de enquête aangeven de toepassing van de mogelijkheden van de experimenteerbepaling te overwegen (27%). Ook geeft een deel van de geënquêteerde gemeenten (18%) aan niet op de hoogte te zijn van deze mogelijkheid. De interesse zou dus kunnen toenemen als de kennis over deze mogelijkheid vergroot wordt.

Een aantal gemeenten heeft deze vraag niet ingevuld, omdat zij ten onrechte aangaven al gebruik te maken van het experiment. Dat kan ook een indicatie zijn van de beperkte kennis hierover. Daarnaast bleek uit de interviews dat veel gemeenten weinig problematische leegstand ervaren (zoals beschreven in paragraaf 5.1) en ook de noodzaak van een ‘reguliere’ leegstandverordening niet zien. Ook de verwachte druk op de capaciteit kan een rol spelen (zie ook paragraaf 5.3.1over de afwegingen om wel of geen verordening in te voeren). De gemeente Noardeast-Fryslân zei hierover: ‘het is niet de prioriteit voor de capaciteit’. De gemeente Terschelling, die wel een leegstandverordening heeft, zag de mogelijkheden uit de Chw niet als waardevolle toevoeging op het instrumentarium omdat de noodzaak van een versneld traject Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

63

daar niet herkend werd: ‘Het is niet onze doelstelling om binnen een jaar zoveel woningen op de markt te krijgen, het moet gewoon goed gebeuren […] Snelheid is niet van belang.’ Sinds 1 januari 2024 is de Omgevingswet ingegaan en daarmee is de Crisis- en herstelwet vervallen. Het experiment onder de Crisis- en herstelwet is wel verlengd tot 31 december 202919 en wordt sinds 1 januari 2024 geregeld onder artikel 23.3 van de Omgevingswet. Het is dus nog steeds mogelijk voor gemeenten om van de mogelijkheden gebruik te maken. De gemeente Den Haag is bezig met het proces om een aanwijzing te krijgen voor het mogen toepassen van de extra mogelijkheden. De gemeente geeft desgevraagd aan de leegstandverordening niet in te willen inzetten zonder de mogelijkheden onder deze experimenteerbepaling, met name vanwege de extra mogelijkheden tot handhaving. Ook maken de mogelijkheden van de experimenteerbepaling volgens de gemeente Den Haag de inzet van capaciteit efficiënter doordat de doorlooptijd van een traject wordt verkort en het aantal gesprekken dat nodig is verminderd. Ook de gemeente Rotterdam is de mogelijkheid tot een leegstandverordening aan het verkennen en kijkt daarbij ook naar de experimenteerbepalingen. De kortere termijnen en de mogelijkheid van last onder dwangsom en het bepalen van de huurprijs zijn voor hen belangrijke rekenen om dit te verkennen.

De uitbreidingen van de Crisis- en herstelwet zouden volgens de gemeente Rotterdam vooral van pas komen bij de lastigere gevallen, waarin het gesprek aangaan niet voldoende is. 5.4.2

Beleidseffecten

Tegengaan leegstand en betere benutting De gemeente Amsterdam en Utrecht zijn overwegend positief over de mogelijkheden die de Crisis- en herstelwet biedt bij de bestrijding van leegstand. Gemeente Amsterdam heeft de effecten van de leegstandverordening, en de mogelijkheden van het Chw-experiment, geëvalueerd halverwege 2024.20 Het is lastig om de effecten van het experiment los te trekken van de effecten van de gehele verordening, omdat het onmogelijk is om te weten wat de situatie zou zijn als de leegstandverordening zonder deze mogelijkheden was ingezet. Wel zijn een aantal conclusies uit de evaluatie specifiek te verbinden aan de inzet van de mogelijkheden van het experiment onder de Crisis- en herstelwet. Zo blijkt uit de Amsterdamse evaluatie dat de gemiddelde tijd dat een woning leegstaat in Amsterdam is afgenomen van 460 dagen naar 157 dagen. Daarnaast liepen er tijdens de evaluatie nog verschillende trajecten uit de ‘oude’ verordening (die dus niet met de verkorte termijnen kunnen worden behandeld). Dit geeft aan dat het lastig is om (voor deze zaken) stappen te maken met de oude verordening. De gemeente Amsterdam geeft aan dat de afname van de periode dat een woning leegstaat volgt uit het opleggen van een termijn voor ingebruikname, wat door het experiment mogelijk is.

Ook wordt er een preventieve werking genoemd volgend uit het feit dat er nu harder gehandhaafd kan worden. Er zijn in Amsterdam tot 1 maart 2023 180 leegstandbeschikkingen verstuurd, waar 5 keer een last onder dwangsom is opgelegd om de woning zo snel mogelijk weer in gebruik te laten

19

Zie nr. 20148, nr. 2024-0000351807

Amsterdam: Raadsinformatiebrief Evaluatie Leegstandverordening Amsterdam 2022 en tevens afdoening toezeggingen (TA2022-000978) en TA2023-000126) aan lid Van Renssen (GL) inzake de evaluatie, 16 juli 2024 20

Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

64

nemen. Het aantal woningen dat weer regulier in gebruik is genomen was 430 van de 579 meldingen. Dit is een percentage van 74%. Uit een raadsbrief21 uit de gemeente Utrecht blijkt dat de eerste tekenen van de inzet van het Chw-experiment Crisis- en herstelwet positief zijn. De bepaling uit het experiment biedt extra slagkracht in moeilijke gevallen waar gesprekken niet zoveel uithalen. Daarnaast gaat de leegstandverordening in ieder geval administratieve leegstand tegen. Eigenaren nemen sneller contact op met de gemeente om te verklaren waarom iets leegstaat. Het hebben van de verordening werkt afschrikkend en stimuleert eigenaren om de leegstand zelf sneller op te lossen. De effectiviteit is verder nog moeilijk te bepalen, aangezien Utrecht nog aan het begin van het traject van uitvoering staat. De gemeente Utrecht heeft met name resultaten van de eerste fase van het verordeningstraject. Het blijkt dat de leegstandverordening een preventieve werking heeft en melding van leegstand stimuleert. Op 25 juni 2024 waren er 413 officiële meldingen binnengekomen en 68 leegstandgesprekken gevoerd. Daarnaast wordt de oorzaak van de leegstand sneller achterhaald door het snellere proces. De gemeenten zijn enthousiast over de mogelijkheid om een eigenaar te verplichten tot verhuur, in plaats van als gemeente zelf een gebruiker te moeten voordragen.

De voordracht vanuit de gemeente (zoals deze in de Leegstandwet staat) werd door gemeenten als ingewikkeld en niet-effectief gezien (zie ook paragraaf 5.3.3). De gemeente Utrecht gaf aan dat kwam omdat het veel werk kostte voor de gemeente maar de eigenaar vervolgens op het laatste moment toch zelf met een huurder kon komen. Ook was het niet positief voor de relatie tussen de eigenaar en de uiteindelijke huurder. Evenwel wordt het verplichten tot verhuur voornamelijk beschouwd als stok achter de deur. De gemeente Amsterdam geeft aan dat ‘Eigenaren hadden door dat we niet door konden bijten. Dat kan nu wel’. Doorgaans wordt er meer gefocust op het gesprek voeren en worden de hardere mogelijkheden van de leegstandverordening nauwelijks ingezet. Desondanks is het een sterkere stok achter de deur dan de verplichte voordracht onder de Leegstandwet. Meldplicht Eén van de mogelijkheden die de Chw-experiment biedt is de verkorting van de termijn van de meldplicht tot drie maanden. De gemeenten Amsterdam en Utrecht maken hier zoals beschreven geen gebruik van, maar behouden de oorspronkelijke termijn van zes maanden uit de reguliere verordening. Wel heeft de nieuwe verordening (met Chw-mogelijkheden) in Amsterdam geleid tot een toename van het aantal meldingen: van 118 meldingen per jaar naar 434.

De gemeente Amsterdam zegt hierover: ‘Dat een eigenaar leegstand moet melden heeft ook al een werking. Het komt op het netvlies te staan. Bewustzijn groeit daarmee wel. Ik denk wel dat het een afschrikwekkende werking heeft.’ De ervaringen met de meldplicht in de gemeenten Amsterdam en Utrecht worden nader besproken in de tekstvakken in paragraaf 5.3.2.

Utrecht: Raadsbrief Leegstandsaanpak Corporaties en stand van zaken leegstandverordening. Kenmerk: 12505885, 25 juni 2024 21

Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

65

5.4.3

Knelpunten en lessen

Knelpunten die de twee gemeenten ervaren onder het experiment uit de Crisis- en herstelwet liggen grotendeels in lijn met de knelpunten die andere gemeenten ervaren bij de ‘reguliere’ leegstandverordening. Zo helpt de experimenteerbepaling niet bij het verkleinen van de benodigde capaciteit voor de uitvoering en vraagt organisatorisch zelfs meer, door de verkorting van termijnen. De gemeente Amsterdam heeft een apart team opgezet voor de toepassing van de verordening en zegt over het toepassen van de verordening: ‘Het kost echt veel capaciteit. Daar moet je eerlijk over zijn.’ Anderzijds zorgen de kortere trajecten volgens de gemeente Den Haag wel voor een snellere doorlooptijd en daarmee efficiëntere inzet van capaciteit: ‘de doorlooptijd [is] ook erg verkort en dat scheelt ook veel in aantal gesprekken en zo kan je meer doen met de inzet en efficiënter werken.’ Een knelpunt dat specifiek geldt voor het experiment onder de Crisis- en herstelwet is het proces van aanmelding voor het experiment. Het proces zelf is niet noodzakelijkerwijs ingewikkeld volgens de VNG, maar het lijkt onduidelijk hoe het ingaan van de Omgevingswet de juridische basis van nieuwe deelnemers aan het experiment heeft beïnvloed.

Met name voor kleinere gemeenten, die niet weten van de mogelijkheden, geen contacten bij het ministerie hebben en weinig (handhavings)capaciteit hebben is het volgens de VNG een brug te ver: ‘dit experiment is wel wat meer voor gevorderde.’ En ook gemeente Utrecht geeft aan dat ‘Er wel een minimale grootte van de gemeente nodig [is]’. Daar staat wel tegenover dat het wellicht niet voor alle gemeenten even logisch is om aan het experiment deel te nemen, of überhaupt een verordening in te voeren. 5.4.4

Tussentijdse conclusie: Experimenteerbepaling Crisis- en herstelwet

Toepassing door gemeenten Enkel de gemeenten Amsterdam en Utrecht zetten de mogelijkheden onder de Crisis- en herstelwet in. In Amsterdam zijn er al diverse trajecten afgerond en zijn er in tientallen gevallen lasten onder dwangsom opgelegd. Utrecht zet de verordening nog maar zeer kort in en is ook minder ver in het proces van toepassing. Voor de gemeente Utrecht geldt dat ze zonder de mogelijkheden van het experimenteerartikel de verordening niet had ingezet. De gemeenten Amsterdam en Utrecht maken gebruik van bijna alle mogelijkheden die geïntroduceerd zijn met de Crisis- en herstelwet. De mogelijkheid om de termijn van de meldplicht te verkorten tot 3 maanden is door beide gemeenten niet overgenomen. De gemeenten ervaren dat veel leegstand binnen zes maanden is opgelost, ook zonder interventie van de gemeente, dus een kortere termijn zou leiden tot veel overbodig werk. Een deel van de gemeenten (18%) geeft in de enquête aan niet bekend te zijn met de extra mogelijkheden, of met de mogelijkheid deel te nemen aan het experiment ook nu het is overgegaan in de Omgevingswet. Ook de verwachte druk op de capaciteit of gebrek aan noodzaak kunnen redenen zijn waarom gemeenten geen gebruikmaken van de extra mogelijkheden. 27% van de respondenten in de enquête geeft aan de inzet van de extra mogelijkheden te overwegen (vraag 4).

Beleidseffecten Het doel van de mogelijkheden uit de Crisis- en herstelwet is om gemeente een effectievere bestrijding van leegstand te bieden ten opzichte van het reguliere instrumentarium van de Leegstandwet. De gemeente Amsterdam en Utrecht zijn hierover overwegend positief. Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

66

In de gemeente Amsterdam is een duidelijk afname te zien in de termijn dat een woning leegstaat (van 460 naar 157 dagen). De gemeente geeft aan dat dit volgt uit de mogelijkheid om een termijn op te leggen voor het in gebruik nemen van de woning. Ook ziet de gemeente een preventieve werking uitgaan van het instrument. Ook de gemeente Utrecht ziet deze preventieve werking. Daarnaast ervaart de gemeente meer slagkracht bij moeilijke gevallen. De gemeenten zijn blij dat de mogelijkheid om een eigenaar te verplichten tot verhuur, in de plaats is gekomen van de voordracht van een gebruiker door de gemeente. De voordracht vanuit de gemeente (zoals deze in de Leegstandwet staat) werd door gemeenten als ingewikkeld en niet-effectief gezien (zie ook paragraaf 5.3.3). Evenwel wordt het verplichten tot verhuur door de gemeenten Amsterdam en Utrecht voornamelijk beschouwd als stok achter de deur (vraag 7). Knelpunten De knelpunten bij de uitvoering van de extra mogelijkheden liggen in lijn met de knelpunten die worden ervaren bij de ‘reguliere’ leegstandverordening. Het gaat dan met name om de druk op de ambtelijke capaciteit. Daarnaast is het proces van aanmelding een aandachtspunt.

Het proces zelf is niet noodzakelijkerwijs ingewikkeld, maar blijkens de antwoorden op de enquête lijkt het voor gemeenten onduidelijk hoe het ingaan van de Omgevingswet de juridische basis van nieuwe deelnemers aan het experiment heeft beïnvloed. Met name voor kleinere gemeenten, die niet weten van de mogelijkheden, geen contacten bij het ministerie hebben en weinig (handhavings)capaciteit hebben is het onduidelijk wat de mogelijkheden en bijkomende kosten en baten zijn (vraag 12).

5.5 Tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet In deze paragraaf onderzoeken we tot slot het instrument tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet. Opnieuw analyseren we de toepassing, beleidseffecten, knelpunten en lessen. Ook beschrijven we de markt voor leegstandbeheer van tijdelijk verhuurde woningen die wordt vormgegeven door het instrument. Anders dan de hiervoor besproken onderdelen van de Leegstandwet is de mogelijkheid tot tijdelijke verhuur geen keuze voor gemeenten. Deze regels zijn landelijk vastgesteld en gelden zijn dus voor elke gemeente hetzelfde. Daarnaast ligt in de tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet de bal bij de vastgoedeigenaar. 22 Deze vraagt de vergunning aan en vervolgens wordt deze (als er aan de wettelijk gestelde voorwaarden wordt voldaan) verleend door de gemeente. Tot slot onderscheidt dit onderdeel van de wet zich ook doordat de tijdelijke verhuur zich voornamelijk bij woonruimte voordoet. 23 De leegstandverordening kan daarentegen op verschillende soorten vastgoed van toepassing zijn.

Onder de experimenteerbepaling van de Crisis- en herstelwet kan, aan het eind van het traject, een eigenaar gedwongen worden om tijdelijk te verhuren via de Leegstandwet. 22

Enkel voor vergunningen die op basis van artikel 15 lid 1 onder a (groepsgewijze huisvesting) worden verleend kunnen een andere functie hebben. Echter worden deze gebouwen (voor bijvoorbeeld onderwijs, administratie of verzorging) wel verhuurd als woonruimte met de vergunning. 23

Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)

67

Deze paragraaf biedt antwoord op onderzoeksvragen over het aantal verleende vergunningen in de praktijk (vraag 22), inschattingen over de doeltreffendheid (vraag 23), ervaring en kijk van huurders en verhuurders op het instrument (vraag 24), knelpunten (vraag 25) en mogelijke alternatieven om tijdelijke leegstand te voorkomen (vraag 26). 5.5.1

Toepassing door gemeenten

Aangezien dit onderdeel van de Leegstandwet voor alle gemeente geldt en de voorwaarde voor vergunningverlening ook in de wettekst zijn opgenomen zouden alle gemeenten hier op eenzelfde manier uitvoering aan moeten geven. Desondanks zijn er verschillen te zien tussen hoe gemeenten met tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet (door gemeenten ook wel ‘leegstandvergunning’ genoemd) omgaan. Van de 68 respondenten van de enquête geeft slechts één gemeente aan proactief informatie en aanvraagformulieren voor de tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet te verstrekken. De meeste gemeenten (53%) hebben informatie en een aanvraagformulier op de website staan, al is het in verschillen mate van detailniveau. In 37% van de gemeenten wordt informatie op aanvraag verstrekt. 15 gemeenten (25%) geven aan geen informatie te verstrekken over de mogelijkheid voor tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet. Figuur 24 Wijze van informatieverstrekking over tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet door gemeenten (n = 64) (Bron: eigen enquête RIGO).

Daarnaast blijkt uit de interviews dat gemeenten op verschillende ‘schaalniveaus’ vergunningen verstrekken. Sommige gemeenten verlenen vergunningen op adresniveau, anderen doen dit op complexniveau en weer anderen hanteren een raamvergunning, waarbij wel administratie per adres wordt bijgehouden wanneer de vergunning ingaat. Daarbij bestaat volgens Aedes het risico dat de bestuursrechter de vergunning kan vernietigen omdat de woning niet leegstond op het moment van de vergunning; het huurcontract verandert dan in een regulier huurcontract. Verder verschillen de leges die gevraagd worden voor een vergunning (van €60,90 in gemeente Noardeast-Fryslân tot €397,80 in gemeente Buren). Sommigen gemeenten hanteren aparte tarieven voor de verlenging of voor een aanvraag die meerdere adressen tegelijk omvat. De enquête toont dat tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet het meest wordt benut voor te renoveren of te slopen huurwoningen (zie Figuur 25). 19 gemeenten gaven aan dat zij vergunningen voor deze vorm hebben afgegeven het afgelopen jaar. Daarbij gaat het relatief Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)