Bijlage 1 Evaluatie Leegstandwet
Tekst van het document
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
21
•
• •
genoemd. De nadruk ligt in dit geval dus niet op misbruik door eigenaren, maar op ‘verspilling’ van schaarse ruimte. De Wet kraken en leegstand (2010) noemt daarnaast het gepaard gaan van leegstand met overlast en verloedering. Dat zorgt enerzijds voor een verslechtering van de leefbaarheid, anderzijds kan het leiden tot lagere woningwaarden in de omgeving. Dezelfde wet noemt daarnaast het risico op kraken, het verbieden daarvan en het mogelijke gevolg voor leegstand.11 De MvT bij de Wijziging van de Lsw in verband met de verruiming van de mogelijkheden voor tijdelijke verhuur (2012) noemt tot slot de stagnatie op de woningmarkt tijdens de financiële crisis. Specifiek noemt de MvT het lage vertrouwen op de koopwoningmarkt en de beperkte doorstroming op de huurwoningenmarkt. De mogelijkheden voor tijdelijke verhuur werden verruimd met het oog op vermindering van deze problemen.
Doelen van de Leegstandwet Het primaire doel van de Leegstandwet is het tegengaan van leegstand van woningen en bedrijfsgebouwen met het oog op het voorkomen van de bovenstaande negatieve effecten. De Leegstandwet moet gemeenten het gereedschap geven om proactief te handelen en leegstand te voorkomen of zo snel mogelijk op te lossen: enerzijds met de ‘stok’ (het traject richting voordracht van een gebruiker), anderzijds met de ‘wortel’ (de mogelijkheid van tijdelijke verhuur zonder huurbescherming). Een aanvullend primair doel van tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet is de tijdelijke betere benutting van de woningvoorraad. Tijdelijke verhuur moet ervoor zorgen dat gebouwen die tijdelijk leegstaan, bijvoorbeeld omdat ze vernieuwbouwd of verkocht gaan worden, toch als woonruimte kunnen worden gebruikt. Daarmee wordt voorzien in tijdelijke woonbehoefte. Tegelijk biedt tijdelijke verhuur de eigenaar de garantie dat de huurovereenkomst op een bepaald moment eindigt, zodat de geplande vernieuwbouwing of verkoop plaats kunnen vinden. Een secundair doel van de Leegstandwet – specifieker van de meldplicht – is om gemeenten inzicht te verschaffen in de omvang van leegstand binnen de gemeente op basis waarvan gemeenten kunnen bepalen of inzet van meer instrumenten noodzakelijk is. Verwachte effecten van de Leegstandwet De verwachte effecten van de Leegstandwet zijn dus: • • •
Primair: vermindering van de leegstand; Primair: betere benutting van de bestaande woningvoorraad; Secundair: inzicht in de omvang van leegstand binnen de gemeente.
In de MvT worden daarnaast enkele opmerkingen gemaakt ten aanzien van neveneffecten: •
11
Bij de invoering van de Wet kraken en leegstand verwachtten de initiatiefnemers (slechts) een beperkte toename van de administratieve lasten. Daarbij wordt opgemerkt dat het opstellen van een leegstandverordening optioneel is.
Het fenomeen kraken is verder geen onderdeel van deze wetsevaluatie.
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
22
•
• •
•
• •
Voor de eigenaar van een leegstand pand die door de gemeente een leegstandbeschikking krijgt opgelegd, een gebruiker voorgedragen et cetera verwachtten de initiatiefnemers mogelijke financiële kosten. Anderzijds kan het traject voor een eigenaar ook profijtelijk zijn wanneer het hem een gebruiker oplevert. Ook tijdelijke verhuur levert inkomsten op voor de eigenaar. De voordracht van een gebruiker betekent een ingreep in het recht van eigendom. Volgens de initiatiefnemers van de Wet kraken en leegstand gaat het echter om een minimale en proportionele ingreep. ‘De aantasting van het eigendomsrecht blijft […] beperkt tot het niet zelf kunnen uitkiezen van de gebruiker, wanneer hij niet binnen de gestelde termijn zelf een gebruiker heeft gevonden. Deze beperkte aantasting wordt gerechtvaardigd door het algemeen belang dat hiermee gediend is.’ 12 Opgemerkt moet worden dat bij gedwongen verhuur onder de Chw de ingreep in het eigendomsrecht groter is dan onder de Lsw. Bij tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet krijgen huurders geen huurbescherming, zodat eigenaren de garantie hebben dat zij bijvoorbeeld hun woning kunnen verkopen. Voor huurders kan dit alles een verminderde woonzekerheid betekenen. Tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet voegt tijdelijk aanbod toe aan de woningvoorraad. Dit vergroot het aanbod voor woningzoekenden.
In de Memorie van Toelichting op de verruiming van de mogelijkheden voor tijdelijke verhuur verwacht de wetgever dat eigenaars in het belang van een snelle verhuur, ter voorkoming van dubbele lasten, ervan weerhouden zullen zijn om onredelijk hoge huurprijzen te vragen.
Doel experiment onder de Crisis- en herstelwet Het experiment onder de Crisis- en herstelwet is opgesteld om gemeenten meer slagkracht te geven bij het tegengaan van leegstand. Het primaire doel van het experiment is dus een effectievere bestrijding van leegstand ten opzichte van het reguliere instrumentarium van de Leegstandwet.
12
Kamerstukken II, 2007-2008, 31 560, nr. 3, p. 27
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
23
3.4 Kader voor de evaluatie De bovenstaande documentanalyse leidt tot de beantwoording van onderzoeksvraag 1 middels het kader voor deze evaluatie: de doelen en effecten waaraan we gaan toetsen. In onderstaand schema staan deze uitgangspunten samengevat: Doelen van de wet Primair doel Het tegengaan van leegstand van woningen en bedrijfsgebouwen
Secundair doel
Tijdelijke betere benutting van de bestaande woningvoorraad
Tijdelijke verhuur
Experiment Chw: een effectievere bestrijding van leegstand ten opzichte van het reguliere instrumentarium van de Leegstandwet
Experiment Chw
Inzicht verschaffen in de omvang van leegstand binnen de gemeente
Meldplicht
Verwachtingen ten aanzien van hoofdeffecten van de wet Primair effect Vermindering van de leegstand
Secundair effect
Huurders van tijdelijk verhuurde woningen onder de Leegstandwet
• Leegstandverordening • Tijdelijke verhuur (• Experiment Chw)
Betere benutting van de bestaande woningvoorraad
Tijdelijke verhuur
Inzicht in omvang leegstand binnen de gemeente
Meldplicht
Verwachtingen ten aanzien van neveneffecten van de wet Gemeenten Beperkte administratieve lasten Eigenaren leegstaande gebouwen
Instrumenten • Leegstandverordening • Tijdelijke verhuur
• Leegstandverordening • Tijdelijke verhuur
Mogelijke financiële kosten vanwege geschikt maken gebouw voor gebruik
Leegstandverordening
Mogelijke inkomsten vanuit gebruik van de leegstaande woning als gevolg van traject richting voordracht gebruiker, of als gevolg van tijdelijke verhuur
• Leegstandverordening • Tijdelijke verhuur
Beperkte ingreep in het recht van eigendom
• Leegstandverordening (• Experiment Chw)
Geen onredelijke hoge huurprijzen bij tijdelijke verhuur, in het belang van een snelle verhuur (en ter voorkoming dubbele woonlasten)
Tijdelijke verhuur
Verminderde woonzekerheid door afwezigheid huurbescherming
Tijdelijke verhuur
Vergroot woningaanbod als gevolg van betere benutting bestaande voorraad door tijdelijke verhuur
Tijdelijke verhuur
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
24
4
Ontwikkeling van administratieve leegstand De kwantitatieve ontwikkeling van leegstand kan inzicht geven in de effectiviteit van leegstandbeleid. Administratieve leegstand wordt bijgehouden in de Landelijke Monitor Leegstand, op basis van gecombineerde informatie uit verschillende integrale registratiebronnen. In dit hoofdstuk verkennen we de ontwikkeling van deze administratieve leegstand van verschillende categorieën vastgoed over de afgelopen jaren. Daarbij maken we onderscheid tussen gemeenten die wel en niet een leegstandverordening hebben ingevoerd. Omdat het instrument van tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet voor alle gemeente geldt, wordt de ontwikkeling van leegstand daar in dit hoofdstuk niet expliciet aan gerelateerd. Met de analyse in dit hoofdstuk beantwoorden we onderzoeksvragen over de inzet van leegstandverordeningen door gemeenten (vragen 10 en 14) de ontwikkeling van leegstand in Nederland, voor gemeenten met en zonder leegstandverordening (vraag 5) en hoe de ontwikkeling verschilt voor verschillende typen vastgoed (vraag 6).
4.1 Landelijke monitor leegstand In de Landelijke Monitor Leegstand (bron: CBS) wordt sinds 2015 de administratieve leegstand voor verschillende typen vastgoed in de Nederlandse gemeenten bijgehouden. De administratieve leegstand is voor de verschillende categorieën vastgoed bepaald op basis van gecombineerde informatie uit verschillende integrale registratiebronnen. Voor elk verblijfsobject in de leegstandspopulatie is op 1 januari van het peiljaar bepaald of: • • •
er op basis van informatie uit de Basisregistratie Personen (BRP) een persoon staat ingeschreven; er op basis van informatie uit het Algemeen bedrijven register (ABR) een bedrijf staat ingeschreven; er op basis van informatie uit de Landelijke Voorziening Waardering Onroerende Zaken (LV WOZ) een gebruiker bekend is.
Wanneer er op een adres geen bewoning is volgens het BRP én er geen bedrijf is gevestigd volgens het ABR én er geen fiscaal gebruik is volgens de LV WOZ, is er sprake van administratieve leegstand. De Landelijke Monitor Leegstand bevat ook de langdurige leegstand. Leegstand wordt als langdurig beschouwd als een leegstaand pand op een peildatum (1 januari) een jaar eerder ook leegstond. De betreffende panden staan dus minimaal een jaar leeg. Deze cijfers geven een indicatie van de langdurige leegstand. Een pand kan echter ook langer dan een jaar leegstaan zonder dat het in twee opeenvolgende observaties voor de monitor leegstaat (bijvoorbeeld bij leegstand van februari tot december van het volgende jaar). Tevens onderdeel van de monitor is een correctie op basis van energieverbruik op een adres. Daarmee wordt de administratieve leegstand bijgesteld als in een administratief leegstand pand meer dan een bepaald percentage van een referentiegebruik van energie wordt gemeten. De data bevat drie verschillende drempelwaarden. Met deze correctie wordt een inschatting gemaakt van administratieve leegstand waar in de praktijk toch gebruik plaatsvindt. Kanttekeningen bij de data De beschikbare data om na te gaan of er sprake is van leegstand geeft slechts een deel van de werkelijkheid weer.
Er is bij de gebruikte cijfers niet in de praktijk getoetst of een adres daadwerkelijk niet gebruikt wordt en het is relatief makkelijk om ergens ingeschreven te zijn of Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
25
te veranderen van administratief adres. Daarnaast zijn de cijfers zijn ook afhankelijk van de kwaliteit van de basisadministraties, die kan verschillen van gemeente tot gemeente. Zo kan het voorkomen dat een pand administratief leegstaat maar in de praktijk wel gebruikt wordt, bijvoorbeeld als tweede woning of niet in de BRP ingeschreven arbeidsmigranten. Ook komt het voor dat een pand administratief gebruikt wordt maar in de praktijk niet en er dus wel degelijk sprake is van leegstand. De administratieve leegstand biedt ook geen zicht op onderbenutting, zoals een adres waarvan maar een deel gebruikt wordt. Aanvullende manieren om leegstand in zicht te krijgen zijn bijvoorbeeld het kijken naar het gebruik van elektriciteit en water. Dit kan ook door invoering van een meldplicht door middel van een leegstandverordening. Dit leidt tot specifiekere data, maar levert veel werk op en is niet op hoger schaalniveau beschikbaar. Daarom beperken we ons in deze analyse tot de hierboven beschreven databronnen. Vóór 1 januari 2020 werd enkel gebruik gemaakt van het Inkomensinformatiesysteem WOZ (IISWOZ). Deze registratie was correct voor veel gevallen, maar er deden zich ook problemen voor waarbij het IIS-WOZ een onnauwkeurig beeld gaf van de leegstandssituatie.
Om een preciezer beeld te krijgen van leegstand, hanteert het CBS sinds 2020 een andere methode: de Landelijke voorziening WOZ (LV-WOZ). Het LV-WOZ kan – in tegenstelling tot het IIS-WOZ – op meer dan één manier de relatie vaststellen tussen eigenaar en gebruiker van object 13. Deze methode is dus betrouwbaarder om de ware leegstand te bestuderen. Deze trendbreuk in de gehanteerde methode zorgt ervoor dat gegevens van voor 2020 niet kunnen worden vergeleken met cijfers vanaf 2020. De analyses in dit rapport zullen om deze reden niet verder terug in de tijd kijken dan 2020. Alleen bij de trendontwikkeling van administratieve leegstand voor Nederland als geheel kijken we eenmalig naar de ontwikkeling op de langere termijn door de administratieve leegstand volgens beide methoden in beeld te brengen.
4.2 Ontwikkeling administratieve leegstand in Nederland De totale administratieve leegstand van woningen in Nederland is beperkt tot 2,3 tot- 2,4% (zie Figuur 4). Dat wijkt nauwelijks af de 2% die doorgaans als standaard frictieleegstand voor woningen wordt beschouwd. De langdurige administratieve leegstand van woningen ligt rond de 0,8%, waarmee een kortere administratieve leegstand van ongeveer 1,6% overblijft. Frictieleegstand is doorgaans kortdurend. Wanneer een woning door een eigenaar wordt verkocht, staat het vaak korte tijd leeg. De verkoop zelf kan tijd in beslag nemen, evenals de administratieve handelingen, een verbouwing en de verhuizing. Enige leegstand is niet te voorkomen en hoort bij een goed functionerende markt. De administratieve leegstand is in de periode 2020 tot en met 2023 op een stabiel laag niveau. In deze jaren was er sprake van een zeer krappe woningmarkt. De woningvraag was groter dan het aanbod en prijzen stegen. Voor zowel winkels als kantoren ligt de totale administratieve leegstand op basis van het aantal objecten aanzienlijk hoger (zie Figuur 4). De administratieve leegstand op basis van het aantal vierkante meters voor winkels en kantoren ligt lager dan de leegstand op basis van het aantal objecten (zie Figuur 5). Dat betekent dat gemiddeld meer kleine objecten leegstaan.
Dat de administratieve leegstand van winkels en kantoren hoger is dan die van woningen, heeft deels te maken met een hogere standaard frictieleegstand. Het is doorgaans moeilijker om voor bedrijfsvastgoed een nieuwe gebruiker te vinden, omdat er veel variatie bestaat in wat een
Zie voor nadere toelichting op het verschil tussen de twee methodes: https://dashboards.cbs.nl/v3/landelijke_monitor_leegstand/. 13
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
26
bedrijf nodig heeft en zoekt. Niet ieder pand is geschikt voor ieder bedrijf. Ook kunnen grote aanpassingen nodig zijn om een pand voor de nieuwe gebruiker geschikt te maken. Een verhuurder weet soms pas op het laatste moment of een huurder blijft of niet. Wanneer een huurder vertrekt, kan soms pas vastgesteld worden wat nodig is om het pand of deel van het pand weer klaar voor verhuur te maken. Als meer ingrijpende aanpassingen gedaan moeten worden, bijvoorbeeld ook met betrekking tot verduurzaming, kan dat ook veel tijd kosten (plan ontwikkelen, aannemer zoeken, werkzaamheden uitvoeren). Ook leegstand die langer dan een jaar duurt, kan daarmee frictieleegstand betreffen. Voor winkels en kantoren wordt 5% (op basis van vloeroppervlakte) als gangbare frictieleegstand gezien. De administratieve leegstand voor winkels en kantoren op basis van vloeroppervlakte ligt net iets hoger dan de gangbare frictieleegstand (zie Figuur 5). De winkelmarkt is echter grilliger, zeker de afgelopen jaren, met veranderingen in winkelpatronen (bijvoorbeeld meer online) en verschillende faillissementen van ketens. De totale administratieve leegstand voor winkels en kantoren is de afgelopen jaren afgenomen. Dat wordt deels verklaard door een afname van de totale voorraad. De winkelvoorraad14 is in de periode 2020-2023 met 0,9% afgenomen (een afname van 428.000 vierkante meter).
De kantorenvoorraad is in dezelfde periode met 3,0% afgenomen (1.662.000 vierkante meter). Leegstaande winkels en kantoren kunnen worden getransformeerd en een andere bestemming krijgen, of door sloop-nieuwbouw onttrokken worden aan de voorraad. Veel verouderede winkels en kantoren zijn de afgelopen jaren omgezet naar woningen. Een afname van leegstand hoeft daardoor ook niet het gevolg te zien van leegstandbeleid, zoals onder de Leegstandwet, maar kan ook het gevolg zijn van marktinitiatieven en faciliterend ruimtelijk beleid om transformaties van gebouwen of gebieden mogelijk te maken.
De totale winkelvoorraad besloeg in 2023 45.401.480 vierkante meter, waarvan 2.479.680 vierkante meter (5,5%) leeg stond in hetzelfde jaar. Voor kantoren was de totale voorraad 54.427.700 vierkante meter, waarvan 3.151.110 vierkante meter (5,8%) leeg stond in 2023. 14
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
27
Figuur 4 Langdurige en totale administratieve leegstand van woningen, winkels en kantoren in Nederland op basis van aantallen objecten, 2020-2023 (Bron: CBS, 2024; bewerking: RIGO).
Figuur 5 Langdurige en totale administratieve leegstand van winkels en kantoren in Nederland op basis van het aantal vierkante meters vloeroppervlak, 2020-2023 (Bron: CBS, 2024; bewerking: RIGO)
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
28
Wanneer we naast de LV-WOZ-gegevens ook naar de IIS-WOZ-gegevens kijken (Figuur 6), kunnen we de ontwikkeling van administratieve leegstand over een langere periode volgen. De ontwikkeling sinds 2015 laat zien dat de leegstand tot en met 2017 toenam, met name onder winkels en woningen. Sinds 2017 is een daling te zien. De verandering in meetmethode resulteert in het verspringen van de lijnen. Figuur 6 Administratieve leegstand van verschillende typen vastgoed in Nederland volgens IIS-WOZ (niet onderbroken) en LV-WOZ (onderbroken), 2015-2023 en 2024* (Bron: CBS, 2024; bewerking: RIGO; *cijfers voor 2024 zijn afkomstig uit de publicatie ‘Voorlopige leegstandscijfers van vastgoed, 1 januari 2024’ van het CBS, gepubliceerd op 1 mei 2024. Nota bene: in andere figuren zijn deze voorlopige cijfers niet gebruikt.)
4.3 Ontwikkeling van administratieve leegstand in provincies De administratieve leegstand verschilt tussen provincies. Als we kijken naar de leegstand van woningen zien we dat deze varieert van ongeveer 1,5% tot 3% (Figuur 7). Opvallend daarbij is dat de provincies met de krapste woningmarkt niet per se de laagste woningleegstand kennen. In Noord-Holland is in 2023 de leegstand met 2,9% bijvoorbeeld aanzienlijk hoger dan in Drenthe met 1,8%. Een waarschijnlijke verklaring hiervoor is dat het hier gaat om administratieve leegstand, waardoor bijvoorbeeld tweede woningen en door niet in de Basisregistratie Personen (BRP) ingeschreven arbeidsmigranten gebruikte woningen wel als leegstand worden geregistreerd. Een andere verklaring kan zijn dat de dynamiek van de woningmarkt niet overal gelijk is. Meer verhuizingen kan een hogere frictieleegstand betekenen. Terwijl de leegstand voor Nederland als geheel ligt schommelt rond de 2,3 en 2,4%, vallen de groei in administratief leegstaande woningen in Groningen en de daling in Zeeland op.
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
29
Figuur 7 Administratieve leegstand van woningen in provincies, 2020-2023 (Bron: CBS, 2024; bewerking: RIGO)
Ook de administratieve leegstand voor winkels laat aanzienlijke verschillen tussen provincies zien. De winkelleegstand is met afstand het grootst in Limburg. Ook in Drenthe is de administratieve leegstand hoger dan gemiddeld in Nederland. In Noord-Holland is de administratieve leegstand van winkels het laagst. Figuur 8 Administratieve leegstand van winkels in provincies, 2020-2023 (Bron: CBS, 2024; bewerking: RIGO)
De administratieve leegstand van kantoren is ook met afstand het grootst in Limburg. In Groningen en Zeeland is de kantorenleegstand het laagst. De kantorenleegstand in gemiddeld in Nederland afgenomen tussen 2020 en 2023. Ook in de meeste provincies is een afname van de administratieve leegstand te zien in over deze periode.
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
30
Figuur 9 Administratieve leegstand van kantoren in provincies, 2020-2023 (Bron: CBS, 2024; bewerking: RIGO)
4.4 Gemeenten die sturen via een leegstandverordening Verschillende gemeenten maken gebruik van de mogelijkheid die de Leegstandwet biedt om een leegstandverordening in te stellen. In 26 van de 342 Nederlandse gemeenten is een leegstandverordening actief. Dat betekent dat minder dan 8% van de Nederlandse gemeenten een leegstandverordening hanteert. Wel zien we dat 7 Nederlandse gemeenten in de afgelopen twee jaar een leegstandverordening hebben ingevoerd. In de gemeente Stadskanaal is de leegstandverordening afgeschaft. In de gemeente Nunspeet is enkel een kaderverordening opgesteld, maar is de leegstandverordening niet geactiveerd. Het overzicht in Tabel 3 laat de verscheidenheid zien van keuzes die gemeenten hebben gemaakt voor de invulling van de verordening. De sturing varieert naar vastgoedcategorie en werkingsgebied. Het kleinste werkingsgebied bestaat uit een enkele straat in Groningen tot de hele gemeente. De verordening wordt daarmee verschillend ingezet om verschillende doelen na te streven. Het kan gaan om het in algemene zin tegen gaan van leegstand, maar ook om het terugdringen van specifieke aan leegstand gerelateerde problemen in een straat of groter specifiek gebied. In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op de redenen waarom gemeenten wel of geen leegstandverordening hebben ingevoerd.
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
31
alle gebouwen
winkelpanden
kantoor
woonruimte
Tabel 3 Gemeenten met een leegstandverordening in werking, met ingangsdatum, vastgoedcategorieën en werkingsgebied
gemeente
Datum inwerkingtreding
Aalsmeer
1-7-2019
Hele gemeente
Almelo
1-1-2020
Gedeelte gem.
Amstelveen
1-1-2019
Hele gemeente
Amsterdam
1-1-2024
Hele gemeente
Beverwijk
28-2-2023
Hele gemeente
Bodegraven-Reeuwijk
5-10-2017
Gedeelte gem.
Brunssum
30-12-2011
Gedeelte gem.
Den Helder
28-1-2022
Gedeelte gem.
Gouda
19-04-2017
Groningen
1-9-2018
Gedeelte gem. Gedeelte gem. (1 straat)
Haarlem
18-10-2022
Hele gemeente (winkels gedeelte gem.)
Heemstede
1-7-2024
Hele gemeente
Heerlen
26-7-2016
Gedeelte gem.
Hoorn
21-1-2022
Gedeelte gem.
Maassluis
14-7-2017
Gedeelte gem.
Oldambt
27-2-2014
Gedeelte gem.
Ouder Amstel
1-1-2020
Hele gemeente
Schiedam
17-5-2017
Gedeelte gem.
Sittard-Geleen
9-5-2013
Gedeelte gem.
Terschelling
9-5-2024
Hele gemeente
Tilburg
1-3-2012
Gedeelte gem.
Utrecht
12-12-2023
Hele gemeente
Utrechtse Heuvelrug
29-5-2020
Hele gemeente
Veendam
8-3-2017
Hele gemeente
Veere
15-7-2024
Hele gem. (gebied Hvv)
Wormerland
18-10-2012
Gedeelte gem. (bedrijventerrein)
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
Gebied
32
4.5 Administratieve leegstand in gemeenten met en zonder leegstandverordening In onderstaande paragrafen kijken we naar de ontwikkeling van leegstand per categorie voor de gemeenten die daar via de leegstandverordening op sturen. 4.5.1
Woningen
In totaal sturen 13 gemeenten op woningen via een leegstandverordening, dat is 3,8% van de Nederlandse gemeenten. Van deze gemeenten hebben er 5 in de afgelopen twee jaar (20232024) een leegstandverordening ingevoerd. In de verordening van Amsterdam is in 2024 enkel een verwijzing naar de nieuwe huisvestingsverordening vernieuwd, niet inhoudelijk gewijzigd. Zowel gemeenten met leegstand boven de Nederlandse gemiddelde woningleegstand van 2,4% in 2023, zoals Amsterdam (4,0%) en Amstelveen (3,1%), als gemeenten onder het Nederlandse gemiddelde, zoals Beverwijk (1,9%) en Terschelling (0,9%), maken gebruik van een leegstandverordening. Groningen, met een bovengemiddelde woningleegstand van 3,3% stuurt enkel op 1 straat. Tabel 4 Ontwikkeling van administratieve leegstand in gemeenten met een leegstandverordening gericht op woningen, 2020-2024 (Bron: CBS, 2024; bewerking: RIGO)
Gemeente
2020
2021
2022
2023
2024
Werkingsgebied
Ingangsdatum
Aalsmeer
1,7%
1,7%
1,4%
1,9%
1,9%
Hele gem.
jul 2019
Amstelveen
4,1%
4,2%
3,6%
3,3%
3,1%
Hele gem.
2019
Amsterdam
3,9%
4,4%
4,2%
4,2%
4,0%
Hele gem.
2024
Beverwijk
2,2%
2,1%
1,8%
2,0%
1,9%
Hele gem.
feb 2023
Den Helder
2,7%
2,2%
1,9%
2,1%
2,3%
Gedeelte gem.
2022
Groningen
2,7%
2,8%
2,9%
3,3%
3,3%
1 straat
2018
Haarlem
2,6%
3,2%
2,9%
2,7%
2,7%
Hele gem.
okt 2023
Heemstede
2,0%
1,6%
1,3%
1,5%
1,9%
Hele gem.
2024
Ouder-Amstel
3,3%
2,2%
2,2%
2,0%
2,7%
Hele gem.
2020
Veere
2,3%
2,2%
2,0%
2,0%
2,4%
Gedeelte gem.
2024
Terschelling
0,9%
0,9%
0,9%
0,9%
0,9%
Hele gem.
mei 2024
Utrecht
2,4%
2,7%
2,4%
2,6%
2,6%
Hele gem.
dec 2023
Utrechtse Heuvelrug
2,9%
2,7%
2,6%
2,5%
2,6%
Hele gem.
mei 2020
Nederland
2,3%
2,4%
2,2%
2,4%
2,4%
Door het geringe aantal gemeenten, de schommelingen en het feit dat veel andere aspecten van invloed zijn, zijn op basis van deze gegevens geen eenduidige conclusies te trekken overzicht op het effect van de sturing op woningleegstand via de leegstandverordening op de omvang van leegstand. Bij de drie gemeenten met in 2020 de hoogste administratieve leegstand is deze afgenomen, dat betreft Amstelveen, Ouder-Amstel en Utrechtse Heuvelrug (zie Figuur 10). In het bijzonder in Amstelveen is een significante daling te zien. De langdurige administratieve leegstand van woningen varieert in 2024 van 1,9% in Aalsmeer tot 4,2% in Amsterdam. De relatief hoge administratieve leegstand in Amstelveen en Amsterdam zou deels verklaard kunnen worden door tweedewoninggebruik. Een leegstandverordening kan zowel effect hebben op kortdurende als langdurige leegstand. De meldplicht na 6 maanden kan eigenaren bijvoorbeeld stimuleren om een nieuwe woning eerder te betrekken, zodat een melding niet nodig is. Een lagere langdurige administratieve leegstand kan natuurlijk ook zichtbaar zijn in de data met de totale leegstand. Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
33
Figuur 10 Ontwikkeling administratieve leegstand van woningen in gemeenten met een leegstandverordening gericht op woningen in werking minimaal sinds 2022 en een werkingsgebied van minimaal meerdere buurten, 2020-2024 (Bron: CBS, 2024; bewerking: RIGO)
Figuur 11 Ontwikkeling langdurige administratieve leegstand van winkels in gemeenten met een leegstandverordening gericht op wonen in werking minimaal sinds 2022 en een werkingsgebied van minimaal meerdere buurten, 2021-2024 (Bron: CBS, 2024; bewerking: RIGO)
4.5.2
Winkels
Van de Nederlandse gemeenten sturen er 20 gemeenten (5,8%) op winkels, in vier van deze gemeenten stamt de leegstandverordening uit de afgelopen twee jaar. Meer dan bij woningen wordt al langer op leegstand van winkels gestuurd. Acht van de twintig gemeenten heeft een administratieve winkelleegstand van boven het Nederlandse gemiddelde, oplopend tot boven de 20% in Brunssum, Heerlen en Sittard-Geleen. In enkele gemeenten is sprake van opvallende schommelingen in de leegstandcijfers, zoals in Heemstede en Ouder-Amstel. Zes gemeenten sturen op winkelleegstand in de hele gemeenten, de overige sturen op een of meerdere buurten/winkelgebieden.
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
34
Tabel 5 Ontwikkeling van administratieve leegstand in gemeenten met een leegstandverordening gericht op winkels, 2020-2024 (Bron: CBS, 2024; bewerking: RIGO)
Gemeente
2020
2021
2022
2023
2024
Werkingsgebied
Ingangsdatum
Almelo
13%
9%
10%
10%
10%
Gedeelte gem.
2020
Amsterdam BodegravenReeuwijk Brunssum
6%
7%
6%
4%
5%
Hele gem.
2024
11%
9%
9%
9%
6%
Gedeelte gem.
2017
16%
17%
20%
23%
22%
Gedeelte gem.
dec 2011
Den Helder
11%
11%
13%
11%
9%
Gedeelte gem.
2022
Gouda
13%
14%
5%
5%
4%
Gedeelte gem.
2017
Groningen
5%
5%
6%
6%
5%
1 straat
2018
Haarlem
6%
5%
7%
5%
5%
Hele gem.
okt. 2023
Heerlen
19%
20%
19%
19%
20%
Gedeelte gem.
jul 2016
Heemstede
4%
4%
4%
0%
4%
Hele gem.
jul 2024
Hoorn
7%
4%
5%
7%
5%
Gedeelte gem.
2022
Maassluis
4%
7%
5%
3%
5%
Gedeelte gem.
2017
Oldambt
15%
12%
14%
13%
11%
Gedeelte gem.
2014
Ouder-Amstel
0%
8%
0%
0%
.
Hele gem.
2020
Schiedam
13%
11%
11%
9%
11%
Gedeelte gem.
2017
Sittard-Geleen
20%
21%
22%
23%
23%
Gedeelte gem.
2013
Tilburg Utrechtse Heuvelrug Veendam
9%
6%
4%
5%
6%
Gedeelte gem.
2012
5%
10%
9%
8%
6%
Hele gem.
mei 2020
20%
15%
17%
16%
15%
Hele gem.
2017
Veere
5%
3%
3%
3%
3%
Gedeelte gem.
jul 2024
Nederland
9%
9%
8%
8%
7%
De ontwikkeling van de winkelleegstand in gemeenten waarin hierop gestuurd wordt via de leegstandverordening laat een gevarieerd beeld zien (zie Figuur 12). Ook bij winkelleegstand is op basis van deze gegevens geen conclusie te trekken over effecten van de verordeningen op de leegstand. De langdurige leegstand (zie Figuur 13) ligt rond de 4% onder de totale leegstand. Dat betekent dat in de gemeenten met een grote totale leegstand een aanzienlijk deel van deze panden langer dan een jaar leegstaat.
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
35
Figuur 12 Ontwikkeling administratieve leegstand van winkels in gemeenten met een leegstandverordening gericht op winkels in werking minimaal sinds 2022 en een werkingsgebied van minimaal meerdere buurten, 2020-2024 (Bron: CBS, 2024; bewerking: RIGO)
Figuur 13 Ontwikkeling langdurige administratieve leegstand van winkels in gemeenten met een leegstandverordening gericht op winkels in werking minimaal sinds 2022 en een werkingsgebied van minimaal meerdere buurten, 2021-2024 (Bron: CBS, 2024; bewerking: RIGO)
4.5.3
Kantoren
20 gemeenten (5,8%) sturen op kantoren via de leegstandverordening. Sommige gemeenten sturen op alle typen vastgoed in een bepaald gebied. Het is dan afhankelijk van het voorkomen van kantoren in dat gebied of ze in de praktijk daarmee ook sturen op leegstand van kantoren. In verschillende verordeningen worden kantoren expliciet genoemd. In vier gemeenten is de verordening de afgelopen twee jaar ingevoerd en in Amsterdam is deze hernieuwd. Zowel gemeenten met meer kantorenleegstand dan het Nederlands gemiddelde als gemeenten met minder kantorenleegstand hebben een leegstandverordening ingevoerd. Verreweg de grootste kantorenleegstand is te vinden in Heerlen.
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
36
Tabel 6 Ontwikkeling van administratieve leegstand in gemeenten met een leegstandverordening gericht op kantoren, 2020-2024 (Bron: CBS, 2024; bewerking: RIGO)
Gemeente
2020
2021
2022
2023
2024
Werkingsgebied
Ingangsdatum
Aalsmeer
6%
9%
9%
.
.
Hele gem.
jul 2019
Almelo
9%
7%
7%
9%
11%
Gedeelte gem.
2020
Amsterdam
8%
8%
7%
6%
7%
Hele gem.
2024
Amstelveen BodegravenReeuwijk
10%
8%
8%
5%
4%
Hele gem.
2019
4%
7%
5%
4%
.
Gedeelte gem.
okt 2017
Brunssum
10%
10%
8%
12%
10%
Gedeelte gem.
dec 2012
Den Helder
5%
5%
8%
9%
7%
Gedeelte gem.
2022
Gouda
11%
10%
7%
6%
4%
Gedeelte gem.
2017
Groningen
7%
7%
7%
6%
5%
1 straat
2018
Haarlem
7%
7%
8%
7%
7%
Hele gem.
okt 2023
Heemstede
.
6%
.
.
.
Hele gem.
2024
Heerlen
17%
17%
18%
21%
20%
Gedeelte gem.
2016
Maassluis
6%
6%
.
.
.
Hele gem.
dec 2023
Oldambt
15%
10%
11%
14%
11%
Gedeelte gem.
2014
Ouder-Amstel
6%
9%
11%
10%
12%
Hele gem.
2020
Schiedam
12%
13%
13%
14%
14%
Gedeelte gem.
2017
Tilburg Utrechtse Heuvelrug
7%
7%
7%
6%
6%
Gedeelte gem.
2012
6%
3%
4%
4%
6%
Hele gem.
mei 2020
Veendam
13%
11%
11%
8%
8%
Hele gem.
2017
Veere Nederland
.
.
.
.
.
Gedeelte gem.
2024
10%
10%
10%
9%
9%
Ook bij kantoren is de ontwikkeling gevarieerd. In een aantal gemeenten, zoals in Heerlen en Schiedam, stijgt de administratieve kantorenleegstand ondanks een reeds hoge leegstand en een leegstandverordening. Andere gemeenten, waaronder Oldambt en Tilburg, laten een daling zien. Ook bij kantoren ligt de langdurige administratieve leegstand in de meeste gevallen zo’n 4% onder de totale administratieve leegstand (zie Figuur 15).
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
37
Figuur 14 Ontwikkeling administratieve leegstand van kantoren in gemeenten met een leegstandverordening gericht op kantoren in werking minimaal sinds 2022 en een werkingsgebied van minimaal meerdere buurten, 2020-2024 (Bron: CBS, 2024; bewerking: RIGO)
Figuur 15 Ontwikkeling langdurige administratieve leegstand van kantoren in gemeenten met een leegstandverordening gericht op kantoren in werking minimaal sinds 2022 en een werkingsgebied van minimaal meerdere buurten, 20212024 (Bron: CBS, 2024; bewerking: RIGO)
4.6 Deelconclusie: ontwikkeling administratieve leegstand De leegstandverordening wordt door een beperkt aantal gemeenten in Nederland toegepast. Op dit moment gaat het om 26 (< 8%) van de 342 Nederlandse gemeenten. Deze gemeenten geven er ook zeer verschillend invulling aan. De verordening is van toepassing op verschillende typen vastgoed en van een enkele functie tot alle functies. Het werkingsgebied varieert sterk, van een enkele straat tot de gehele gemeente. Zowel gemeenten met een bovengemiddelde leegstand als met een ondergemiddelde leegstand maken gebruik van een leegstandverordening (onderzoeksvragen 10 en 14). Voor Nederland als geheel is over de afgelopen vijf jaar de administratieve leegstand van woningen nagenoeg gelijk gebleven (2,3%-2,4%), is de administratieve leegstand van winkels gedaald van 9% naar 7% en de administratieve leegstand van kantoren gedaald van 10% naar 9%. Op basis van data uit de Landelijke Monitor Leegstand zijn geen conclusies te trekken over de effecten van de toepassing van de leegstandverordeningen door gemeenten. Er zijn Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
38
gemeenten waarbij het gebruik van een leegstandverordening samengaat met een daling van (langdurige) administratieve leegstand, maar ook gemeenten waarbij ondanks een leegstandverordening een stijging waar te nemen is. Dat geldt voor de verschillende typen vastgoed waar gemeenten via leegstandverordeningen op sturen (deelvraag 5). Dat er geen eenduidige conclusies te trekken zijn heeft verschillende redenen (deelvraag 6): o
o
o o o
o
De geanalyseerde data betreft data over administratieve leegstand. Een pand staat administratief leeg als het als zodanig geregistreerd staat. Met name bij woningen kan deze data vertekenen, bijvoorbeeld doordat tweedewoninggebruik als leegstand in de data voorkomt maar niet als problematisch wordt erkend in gemeenten, en daar ook niet op gestuurd wordt via de leegstandverordening. Een leegstandverordening kan zijn ingevoerd zonder dat hier actief mee gewerkt wordt in een gemeente. Dat is bijvoorbeeld het geval bij kantoren in Amsterdam en winkels in Hoorn. De werkingsgebieden zijn soms zeer afgebakend, in sommige gemeenten is de verordening van toepassing op slechts een klein gebied. De sturing van gemeenten is soms meer gericht op het verminderen van negatieve bijeffecten van leegstand dan het terugdringen van leegstand in het algemeen. Het afnemen van aanbod van kantoren en winkels, door sloop-nieuwbouw of transformatie van vastgoed, kan de leegstand beïnvloeden zonder dat de leegstandverordening hier een bijdrage aan heeft geleverd. Gemeenten kunnen aanvullend leegstandbeleid voeren, al dan niet afgestemd op de leegstandverordening. Een afname van leegstand hoeft dan niet te komen door de leegstandverordening.
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
39
5
Toepassing instrumenten, effecten en knelpunten in de praktijk Na de ontwikkeling van administratieve leegstand, zoals beschreven in hoofdstuk 4, richt dit hoofdstuk zich op hoe de instrumenten worden toegepast door gemeenten, welke ervaringen gemeenten en andere betrokken actoren hebben met de inzet van de instrumenten, en welke effecten worden ervaren en welke knelpunten spelen. De analyse in dit hoofdstuk is gebaseerd op interviews met gemeenten, interviews met brancheorganisaties, een enquête onder Nederlands gemeenten en aanvullende correspondentie met enkele gemeenten en raadpleging van gerelateerde documentatie. Een aanzienlijk deel van de onderzoeksvragen wordt beantwoord in dit hoofdstuk, dat doen we voornamelijk in de deelconclusies van de paragrafen. Enkele vragen worden bij verschillende paragrafen beantwoord voor de betreffende instrumenten. Bijvoorbeeld onderzoeksvraag 7 over de maatschappelijke neveneffecten beantwoorden we in 5.3, 5.4 en 5.5. Onderzoeksvragen 2 en 3 hebben betrekking op het totaalbeeld op basis van verschillende paragrafen en worden beantwoord aan het eind van het hoofdstuk beantwoord. Deze vragen gaan over of het beschikbare instrumentarium voldoende is om leegstand tegen te gaan en de toegevoegde waarde van de geëvalueerde instrumenten.
5.1 Ervaringen met leegstand In deze paragraaf gaan we in op de ervaringen die gemeenten hebben met leegstand. In hoeverre ervaren gemeenten problematische leegstand? Om welke typen vastgoed gaat het, en welke ontwikkelingen zien gemeenten? Welke oorzaken zien zij voor leegstand? Tot slot gaan we in op de vraag in hoeverre leegstand in de gemeenten bestuurlijk en ambtelijk speelt als ‘issue’. In deze paragraaf gaan we in op wat wordt gezien als problematische leegstand (vraag 8). Daarnaast gaan we (in aanvulling op hoofdstuk 4) in op de reden waarom leegstand lang duurt (vraag 9). Ook worden vragen 18 (voldoende capaciteit) en 19 (voldoende expertise) deels beantwoord. Deze vragen komen in paragraaf 5.3.1, in relatie tot de inzet van een leegstandverordening nogmaals aan bod. 5.1.1
Leegstand en problematische leegstand
Vrijwel iedere gemeente heeft te maken met (enige) leegstand, maar de omvang daarvan en de mate waarin die leegstand in de praktijk ook als problematisch wordt ervaren verschilt. Daarbij wordt leegstand verschillend ervaren afhankelijk van het type vastgoed. Allereerst bieden enquêteresultaten een overzicht van de perceptie van verschillende gemeenten. Daarna duiden we de situatie voor verschillende typen vastgoed nader aan de hand van de interviews. Overzicht van mate en ontwikkeling van leegstand en inzet beleidsinstrumenten In de vragenlijst hebben gemeenten aangegeven in welke mate leegstand van verschillende typen vastgoed voorkomt (Figuur 16). Voor de meeste gemeenten die de vragenlijst hebben ingevuld, is leegstand een beperkt in harde cijfers probleem, maar wel ervaart een meerderheid van de gemeenten enige leegstand voor een type vastgoed. 6 gemeenten ervaren enige leegstand voor alle type vastgoed. Leegstand van agrarisch vastgoed of ander (overig) vastgoed wordt het minste ervaren door de gemeenten. Een aantal gemeenten ervaart ‘veel’ tot ‘heel veel’ leegstand van winkels, kantoren of agrarisch vastgoed. Onder woningen, Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
40
andere bedrijfsgebouwen en overig vastgoed15 wordt geen of een beetje leegstand ervaren. Het gaat hierbij om een subjectieve ervaring van leegstand, bijvoorbeeld ingekleurd door de aantallen ten opzichte van de gehele voorraad en de mate van problemen die de leegstand veroorzaakt. Figuur 16 Situatie van leegstand in gemeenten voor verschillende typen vastgoed (Bron: eigen enquête RIGO).
Wat betreft de ontwikkeling van leegstand, zien de meeste gemeenten voor elk type vastgoed dat de leegstand gelijk is gebleven de afgelopen jaren. De leegstand van woningen is in 18 gemeenten afgenomen of sterk afgenomen. Geen van de gemeenten heeft de woningleegstand zien toenemen de afgelopen jaren. Met name bij winkels en kantoren zijn er zowel gemeenten die de leegstand hebben zien toenemen en gemeenten die de leegstand hebben zien afnemen. Figuur 17 Ontwikkeling van leegstand in gemeenten voor verschillende typen vastgoed (Bron: eigen enquête RIGO).
Gemeenten zien verschillende oorzaken van leegstand. Meest voorkomend zijn een te hoge vraagprijs, een verouderde bestemming en een beperkte vraag naar het type vastgoed en speculatie. Meer gemeenten zien verschillende oorzaken die een beperkt effect hebben.
15
Dit kan gaan om bijvoorbeeld kerken of schoolgebouwen.
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
41
Figuur 18 Mate waarin respondenten van gemeenten verschillende oorzaken van leegstand (voor alle vastgoedcategorieën) ervaren (Bron: eigen enquête RIGO).
Toename van schaarste wordt als belangrijkste gevolg gezien door respondenten, gevolgd door verloedering. De gevolgen hebben dus zowel betrekking op schaarste als op aan leefbaarheid- gerelateerde aspecten. Misstanden (onder meer oneigenlijk gebruik van een pand) wordt ook ervaren door verschillende gemeenten. Kraken komt zeer beperkt voor. Ook de impact op het draagvlak voor voorzieningen en de sociale cohesie is beperkt. Figuur 19 Mate waarin respondenten van gemeenten verschillende gevolgen van leegstand ervaren (Bron: eigen enquête RIGO).
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
42
Woningleegstand Tijdens de interviews geven verschillende gemeenten aan dat woningleegstand niet of weinig problematisch is, bijvoorbeeld Alblasserdam, Buren, Culemborg, Oirschot, Noardeast-Fryslân, Tilburg en Zaanstad. De gemeenten verwijzen daarbij naar de krapte op de woningmarkt. Ook de Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed Nederland (IVBN) stelt dat leegstand uiteindelijk een kwestie is van minder vraag dan aanbod en dat dit momenteel op de woningmarkt niet speelt. Aedes en IVBN benadrukken daarnaast dat verhuurders geen belang hebben bij leegstand en dit daarom zoveel mogelijk proberen te voorkomen of inperken. Aedes stelt dat corporaties nagenoeg alleen leegstand meemaken bij renovatie of herstructurering (afgezien van frictieleegstand bij een mutatie) en dat deze zelden problematisch is, tenzij een sloopproces iets langer voortsleept dan normaal. De IVBN verwacht in de toekomst overigens wel een toename van kortdurende woningleegstand als gevolg van sloop-nieuwbouwwerkzaamheden, vanwege de leeftijd van de Nederlandse woningvoorraad. De krapte op de woningmarkt kan evenwel een reden zijn dat gemeenten leegstand wel als een probleem zien, zelfs als die in aantallen niet omvangrijk is.
Medewerkers van de gemeente Terschelling (waar recent een leegstandverordening werd ingevoerd) geven aan dat ook een leegstand van 10 tot 12 woningen problematisch is op het eiland, gegeven de schaarste die er heerst. Ook in bijvoorbeeld de gemeenteraden (meerdere fracties) van Hoorn, Rotterdam en Den Haag wordt er geredeneerd vanuit het principe ‘elke woning is er één’. Behalve schaarste kunnen ook leefbaarheid en verloedering een reden zijn om (woning)leegstand als problematisch te ervaren. Ook bij een klein aantal leegstaande panden (of één enkel, in het oog springend gebouw) kan er al sprake zijn van een effect op het uiterlijk van een straat. Voor een aantal gemeenten is dit een reden om met leegstand aan de slag te gaan, maar alsnog gaat het om kleine aantallen woonpanden. Sommige gemeenten die wel woningleegstand ervaren, relateren de vraag of de leegstand ‘problematisch’ is aan de oorzaak van de leegstand. De reden van de leegstand wordt vaak gezien als begrijpelijk en/of tijdelijk van aard. De gemeente Utrecht stelt wat betreft woningleegstand bijvoorbeeld dat het voornamelijk gaat om administratieve leegstand, scheidingen, erfenissen, tweede woningen en verbouwingen. ‘Dus het is de vraag of je dat schaart onder [problematische] leegstand,’ aldus een medewerker van deze gemeente.
Omdat er doorgaans een oplossing gevonden kan worden (met de middelen die gemeente daartoe heeft), zien deze gemeenten de leegstand niet als werkelijk problematisch. De respondenten van de gemeente Amsterdam noemen woningleegstand problematisch wanneer deze lang duurt, bijvoorbeeld langer dan zes maanden of een jaar, en met name als de gemeente de indruk heeft dat de eigenaar niet bezig is met een oplossing. In onderstaand kader staan de oorzaken van woningleegstand weergegeven die gemeenten tegenkomen. Veel gemeenten geven aan dat de oorzaken van leegstand in de praktijk op begrip kunnen rekenen van ambtenaren en dat er in hun ervaring weinig sprake is van ‘malafide’ oorzaken of van bijvoorbeeld speculatie. Dit uitgangspunt vormt vaak de basis voor de leegstandaanpak. In paragraaf 5.2.2 gaan we hier nader op in. In uitzonderingsgevallen waarbij een eigenaar weigert met de gemeente aan een oplossing te werken, kan er sprake zijn van langdurige leegstand.
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
43
Mogelijke oorzaken voor leegstand van woningen • • • • • • • •
• • • •
Frictieleegstand; administratieve leegstand (het pand wordt gebruikt, maar staat niet als zodanig geregistreerd); problematiek in de familiesfeer: scheiding, een erfenis die wordt afgehandeld, etc.; fysieke ingrepen: verbouwing, sloop-nieuwbouw, etc.; bezwaren van omwonenden bij een fysieke ingreep; een woning wordt aangehouden terwijl de bewoner afwezig is: een oudere verhuist naar een verpleeghuis, de bewoner komt in detentie terecht, etc.; gebruik als tweede woning; verhuurder laat een kamergewijs verhuurde woning stap voor stap ‘leeglopen’ door bij het vertrek van een kamerbewoner geen nieuwe huurder te zoeken, met het oog op uiteindelijke uitponding; leegstand is belastingtechnisch aantrekkelijker dan gebruik; eigenaar wacht op vergunningen; speculatie; een gebrek aan marktvraag (op de huidige markt zien respondenten dit niet voorkomen).
Leegstand van commercieel vastgoed Wanneer gemeenten spreken van problematische leegstand, gaat dat in de gesprekken met name om leegstand van commerciële panden, met name winkels maar ook kantoren. Ook volgens de NVM komt leegstand vooral in deze sectoren voor. Dit type problematische leegstand wordt bijvoorbeeld ervaren in Hoorn, Sittard-Geleen en Zaanstad. Sittard-Geleen kampt met een ‘grote leegstand in de winkels rond de 30%’. De gemeente Hoorn vertelt: ‘wat betreft leegstand in winkelpanden zit Hoorn niet hoog. Maar het is geconcentreerd op de hoofdwinkelstraat en daardoor is er een minder aantrekkelijk beeld.’ Ook in Zaanstad wordt de commerciële leegstand (winkels en kantoren) als problematisch ervaren omdat ze in het oog springt in het centrumgebied. In Alblasserdam was er geconcentreerde leegstand in een van de winkelcentra. Met name vanwege leefbaarheid (specifiek de aantrekkelijkheid van winkelstraten) wordt leegstand in deze gemeenten dus als probleem ervaren. De mate van winkelleegstand verschilt sterk per gemeente. De gemeenten Amsterdam en Den Haag geven bijvoorbeeld aan dat leegstand van commercieel vastgoed gering is. Ook in Schagen is winkelleegstand geen probleem. In Culemborg is er leegstand van winkels en kantoren, maar omdat er vrijwel altijd een oplossing wordt gevonden, noemt de respondent de leegstand niet problematisch.
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
44
Mogelijke oorzaken voor leegstand van commercieel vastgoed •
•
Met betrekking tot winkelleegstand verwijzen respondenten onder andere naar veranderend consumentengedrag: de toename van online bestellingen zorgt voor een lagere vraag naar fysieke winkels. In het verleden zorgde ook de coronacrisis voor faillissementen. Ook noemen respondenten de soms hoge huurprijzen die voor (historische en centraal gelegen) winkelpanden gevraagd worden. Met name voor kleinere ondernemers kan dit leiden tot financiële problemen. Leegstand kan ook voorkomen omdat eigenaren de huren van winkelpanden niet verlagen ook al is er geen huurder, in afwachting op een gebruiker die deze prijs wel kan betalen. Met betrekking tot kantoorruimte wijzen respondenten op de veranderde vraag als gevolg van de opkomst van het thuiswerken. Een aantal respondenten geeft daarbij aan dat de vraag ook in kwalitatieve zin veranderd is: de vraag naar hoogwaardige kantoorruimte (bijvoorbeeld wat betreft locatie, duurzaamheid) neemt toe, de vraag naar minder gewaardeerde kantoren neemt volgens de respondenten af. In die laatste categorie kan daarom leegstand (gaan) voorkomen).
Agrarische leegstand Agrarische leegstand wordt door de gesproken gemeenten momenteel niet veel ervaren. Een aantal landelijke gemeenten ziet wel dat er boeren stoppen met hun bedrijf, maar dit leidt niet noodzakelijkerwijs tot langdurige en/of problematische leegstand. De gemeente Oirschot en Terschelling vertellen bijvoorbeeld dat er bij het sluiten van een agrarisch bedrijf direct wordt nagedacht over een nieuwe invulling (nieuw bedrijf, bestemmingswijziging). Maar gemeenten verwachten dat agrarische leegstand in de toekomst toeneemt, omdat ze verwachten dat een deel van de boeren wegens de ontwikkelingen in de agrarische industrie zal stoppen met hun bedrijf. Ook de VNG stelt desgevraagd: ‘Leegstand van agrarische bedrijfsgebouwen gaat in toenemende mate een zorg worden van gemeenten.’ Mogelijke oorzaken voor agrarische leegstand Agrarische leegstand wordt door respondenten gerelateerd aan de actuele ontwikkelingen in de agrarische industrie in Nederland die ervoor zorgen dat een deel van de boeren stopt met hun bedrijf, waarbij een gebrek aan bedrijfsovername zorgt voor leegstand. Ook opstalling wordt genoemd als oorzaak van leegstand (een boer neemt het land van een andere boer over, maar maakt geen gebruik van de gebouwen op het aangekochte land).
Overige vormen van leegstand Gemeenten noemen nog andere vormen van het niet-gebruiken van woningen, die als leegstand worden ervaren maar niet noodzakelijkerwijs vallen onder de definitie van leegstand uit de Leegstandwet. Zo is de voornaamste vorm van leegstand waar de gemeente Schagen mee worstelt, die van tweede woningen die slechts een korte tijd van het jaar worden gebruikt. ‘Het is eigendom, dus we kunnen er niets aan doen. Maar het is niet goed voor de leefbaarheid omdat dat het kleine kernen zijn. Als toerisme daar te veel toeneemt, krijg je spookdorpen.’ Ook respondenten uit bijvoorbeeld de gemeente Amsterdam en Veere ervaren tweede woningbezit als een vorm van leegstand. Een andere genoemde vorm van leegstand is ‘gedeeltelijke’ leegstand: een deel van het pand wordt gebruikt, maar een ander deel staat leeg of wordt onderbenut. De gemeente Culemborg ziet bijvoorbeeld kantoren waarvan een deel wordt verhuurd, en de gemeente NoardeastFryslân wijst op woningen die door weinig mensen bewoond worden. Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
45
5.1.2
Bestuurlijke en ambtelijke aandacht voor leegstand als ‘issue’
Niet in alle gesproken gemeenten is er politieke, bestuurlijke en/of ambtelijke aandacht voor leegstand. Weinig aandacht voor leegstand speelt met name in kleinere gemeenten. Volgens de VNG is een gebrek aan aandacht voor leegstand niet terecht: ‘Alle gemeenten hebben problematische leegstand, maar ze zijn zich er niet altijd van bewust. Het is een structureel probleem bij alle vormen van vastgoed en het is dweilen met de kraan open.’ Daarbij komt dat het aanpakken van leegstand volgens de VNG arbeidsintensief is, wat maakt dat het voor ambtenaren moeilijk is om ermee aan de slag te gaan als er bestuurlijk weinig interesse voor is. Een aantal gemeenten vertelt dat het tekort aan capaciteit ertoe leidt dat andere onderwerpen dan leegstand (of een leegstandverordening) prioriteit krijgen. Gemeenten ervaren vaak een gebrek aan capaciteit, die ze liever inzetten op andere onderwerpen dan het invoeren van een leegstandverordening. Op het onderwerp (gebrek aan) ambtelijke capaciteit In met name de stedelijke gemeenten die voor dit onderzoek zijn gesproken is er wel (politieke) aandacht voor het onderwerp. Bij wonen is dit vaak vanuit het idee ‘elke leegstaande woning is er één’. Een dergelijk uitgangspunt leeft bijvoorbeeld in de gemeenteraden van Amsterdam, Den Haag, Hoorn, Terschelling, Tilburg en Utrecht.
Een betere benutting van de woningvoorraad is ook het argument geweest van een burgerberaad in Schagen om de gemeente op te roepen tot een leegstandverordening Rotterdam is er aandacht afweging of focus leegstandsaanpak wellicht moet liggen op het aanpakken van excessen (‘grote verhuurders die het misschien moedwillig doen’), maar geven de respondenten aan dat deze problematiek niet scherp genoeg in beeld is. Onderzoek doen naar leegstand staat vermeld in de nieuwe Woonvisie van de gemeente Rotterdam. In sommige gemeenten is er vanuit de gemeenteraadgemeenteraad behoefte aan een verordening, maar verwachten ambtenaren weinig van het nut ervan. In de gemeente Noardeast-Fryslân speelde leegstand als issue enkele jaren geleden (rond 2020) omdat er sprake was van demografische krimp. Maar anders dan in de hierboven genoemde gemeenten, heeft de toegenomen druk op de woningmarkt in Noardeast-Fryslân juist ervoor gezorgd dat leegstand als issue is verdwenen. Niet alleen schaarste, maar ook leefbaarheid en verloedering kunnen een reden zijn dat er aandacht ontstaat voor leegstand. Dat is bijvoorbeeld zo in Tilburg, en de respondent uit Oirschot geeft aan dat hinder voor de omgeving een grotere motivatie zou zijn om aan de slag te gaan met leegstand dan schaarste. 5.1.3
Tussentijdse conclusie: ervaringen met leegstand
Vrijwel iedere gemeente heeft te maken met (enige) leegstand, maar de omvang daarvan en de mate waarin die leegstand in de praktijk ook als problematisch wordt ervaren verschillen. De redenen voor leegstand zijn divers, maar veel gemeenten geven aan dat de oorzaken in de praktijk begrijpelijk zijn. Eigenaren zijn vaak welwillend om tot een oplossing te komen. Gemeenten zien weinig ‘malafide’ leegstand. Leegstand van agrarisch vastgoed en ander (overig) vastgoed komt het minste voor. Een aantal gemeenten ervaart veel tot heel veel leegstand van winkels, kantoren en agrarisch vastgoed. Onder woningen, andere bedrijfsgebouwen en overig vastgoed wordt geen of een beetje leegstand ervaren. Woningleegstand wordt door de meeste gemeenten als niet of nauwelijks problematisch ervaren. Wel wordt door toegenomen krapte op de woningmarkt iedere woning als van belang gezien: ‘elke woning is er een’. Voor andere typen vastgoed wordt leegstand Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
46
voornamelijk als problematisch beschouwd als het geen frictieleegstand meer betreft, de leegstand langdurig is (minimaal een jaar, maar soms vele jaren) en ook gepaard gaan met bijvoorbeeld verloedering. Als hier op grotere schaal sprake van is, is dat doorgaans zichtbaar in relatief hoger leegstandspercentages (onderzoeksvraag 8). Krapte op de woningmarkt wordt als primaire reden gezien voor een relatief lage woningleegstand. Voor de (langdurige) leegstand die er nog altijd is worden uiteenlopende verklaringen gezien, van frictieleegstand tot tweedewoninggebruik en het wachten op vergunningen. De krapte op de woningmarkt heeft indirect ook invloed op de omvang van leegstand van ander vastgoed. In andere vastgoedsegmenten (voornamelijk woningen en kantoren) vindt onttrekking van overaanbod plaats via transformatie naar woningen. In deze andere vastgoedsegmenten kan het bij leegstand die langer dan 6 of 12 maanden duurt nog altijd om frictieleegstand gaan. Het plannen en uitvoeren van het aanpassen van een pand (inclusief verduurzaming) en het vinden van een nieuwe gebruiker lang langere tijd in beslag nemen. Bij winkels speelt daarnaast veranderend consumentengedrag een grote rol en bij kantoren de opkomst van thuiswerken (onderzoeksvraag 9). In veel gemeenten heeft leegstand geen prioriteit, zeker niet als er een gebrek is aan ambtelijke capaciteit.
Gemeenten geven aan dat bij beperkte capaciteit deze liever wordt ingezet op andere (urgentere) onderwerpen.
5.2 Toepassing van verschillende instrumenten De enquête onder Nederlandse gemeenten geeft een globaal beeld van de inzet van instrumenten op leegstand, om de ervaren (problematische) leegstand, zoals in de vorige paragraaf beschreven, aan te pakken. Voordat we nader ingaan op het gebruik van de specifieke instrumenten waar deze evaluatie op gericht is, kijken we hier welk aanvullend beleid wordt gevoerd en welke aanvullende instrumenten worden ingezet door gemeenten. In deze paragraaf wordt antwoord gegeven op onderzoeksvraag 17 over welke aanvullende instrumenten door gemeenten worden ingezet. 5.2.1
Overkoepelend leegstandbeleid
Zoals beschreven wordt de leegstandverordening ingezet door 26 gemeenten. 6 van deze gemeenten, hebben de enquête ingevuld (Amsterdam, Haarlem, Heemstede, Sittard-Geleen, Terschelling en Veere) en we hebben er 6 geïnterviewd (Amsterdam, Hoorn, Sittard-Geleen, Terschelling, Tilburg, Utrecht). 5 andere gemeenten geven aan de invoering van een leegstandverordening te overwegen. De meeste respondenten (74%) geven aan geen leegstandverordening te hebben of te overwegen. Daarnaast geeft zo’n 11% van de gemeenten geeft aan dat de gemeente overkoepelend beleid hanteert om leegstand tegen te gaan. De meerderheid van de gemeenten, 61%, geeft echter aan geen overkoepelend beleid te hebben. Een deel van de gemeenten hanteert beleid ten aanzien van specifieke categorieën vastgoed of een set aan maatregelen die gerelateerd zijn aan het tegengaan van (effecten van) leegstand. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om het verlenen van medewerking bij bestemmingswijzigingen, het opkopen van panden, rood-voor-rood16, een gemeentelijke visie op detailhandel of kantoren, of bijvoorbeeld het voeren van gesprekken met
Ook wel ruimte-voor-ruimte. Een regeling waarbij in ruil voor sloop voor in onbruik geraakt agrarisch vastgoed bouwrechten verkregen kunnen worden. 16
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
47
ondernemers. De belangrijkste reden om geen overkoepelend leegstandbeleid te hanteren, is dat leegstand daarvoor onvoldoende als probleem wordt ervaren. Figuur 20 Mate waarin sprake is van overkoepelend gemeentelijk beleid om leegstand tegen te gaan (n = 64) (Bron: eigen enquête RIGO).
5.2.2
Inzet ander beleid
Naast het gebruik van een leegstandverordening wordt leegstand op verschillende andere manieren bestreden. Instrumenten die door gemeenten het vaakst worden benut voor dit doel zijn prestatieafspraken met woningcorporaties, inzet van een centrummanager en subsidie- of lening-verstrekking. Daarnaast is leegstand onderdeel van woonvisies van de helft van de gemeenten.17 Figuur 21 Toepassing van andere instrumenten/maatregelen door gemeenten om leegstand tegen te gaan (n = 47; ‘geen (andere) maatregelen’ is n = 62) (Bron: eigen enquête RIGO).
In de toelichting bij het ontwerpbesluit van het Wetsvoorstel versterking regie volkshuisvesting staat dat gemeenten in het Volkshuisvestingsprogramma een duidelijk beeld dienen te schetsen van de omvang en aard van leegstand, of een leegstandverordening nodig wordt geacht en welke (aanvullende) instrumenten ingezet worden ingezet. Zie: https://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerie-van-binnenlandse-zaken-enkoninkrijksrelaties/documenten/besluiten/2024/03/07/ontwerpbesluit-versterking-regievolkshuisvesting-nota-van-toelichting-consultatieversie. 17
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
48
In de interviews hebben gemeenten hun leegstandbeleid (anders dan de leegstandverordening) nader toegelicht. Daaruit komt naar voren dat gemeenten het gesprek met eigenaren, waarin de gemeente meedenkt over een oplossing voor de leegstand, de meest effectieve aanpak vinden. Daarbij speelt mee dat eigenaren van leegstaande panden in de ervaring van gemeenten vaak welwillend zijn om de leegstand op te lossen. Het gesprek met eigenaren is niet alleen een manier om leegstand op te lossen, maar ook om er zicht op te krijgen of het te voorkomen. In winkelgebieden of bedrijventerreinen voert het gebiedsmanagement het gesprek om op de hoogte te zijn van wat er speelt onder ondernemers, zodat er bijvoorbeeld kan worden ingestapt op het moment dat bekend is dat een ondernemer zijn zaak wil gaan sluiten. Daarmee kan leegstand voorkomen worden. De uiteindelijke oplossingen van gemeenten lopen vaak via de ruimtelijke lijn. Dan gaat het bijvoorbeeld om het herbestemmen van leegstaand commercieel vastgoed naar woningen, of het mogelijk maken om panden samen te voegen voor een groter (winkel)oppervlak. Een ander voorbeeld is het planologisch mogelijk maken van wonen boven winkels. Ook leegstand van agrarisch vastgoed wordt vaak opgelost via een bestemmingswijziging. Gesproken gemeenten zijn ook vaak actief in het bij elkaar brengen van vraag en aanbod.
Dat speelt met name in de commerciële sector. Daarvoor organiseert een gemeente bijvoorbeeld een ontmoetingsmoment of -ruimte waar marktpartijen elkaar kunnen vinden. Dit kan ook leiden tot tijdelijke oplossingen zoals een pop-upwinkel. De gemeente Culemborg gebruikt deze oplossing ook in de sfeer van het wonen, door soms aan een woningcorporatie te vragen of er interesse is om een leegstaand pand te kopen. Zoals ook uit de enquête naar voren komt, passen sommige gemeenten stimuleringsmaatregelen toe. Uit de interviews komt naar voren dat het hierbij gaat om subsidies om ondernemers te stimuleren zich in een bepaald winkelgebied te vestigen, of subsidies voor wonen boven winkels. Subsidies kunnen ook ingezet worden tegen verloedering. In Sittard-Geleen is bijvoorbeeld geld beschikbaar voor het aantrekkelijk inrichten van etalages van lege panden. In een gesprek met een eigenaar kan de gemeente ook aanraden om in te zetten op bruikleenverhuur of tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet. Tot slot zien gemeenten ook dat de markt leegstand soms zelf oplost. Een respondent vanuit de gemeente Eijsden-Margraten ziet bijvoorbeeld dat leegstaande (horeca)panden vaak snel een invulling vinden door een initiatief vanuit de markt om te transformeren naar woningen.
De gemeente Zaanstad voert actief beleid in centrumgebieden van de gemeente, maar kiest ervoor om leegstand op bedrijventerreinen in het buitengebied door de markt te laten oppakken. De gemeente Culemborg ziet winkelleegstand vanwege hoge huren, maar signaleert dat deze huurprijzen vanzelf afnemen als de leegstand te lang duurt. 5.2.3