Bijlage 1 Evaluatie Leegstandwet
Tekst van het document
Rapport
Evaluatie van de Leegstandwet (2024) Ministerie van Volkshuisvesting & Ruimtelijke Ordening
Evaluatie van de Leegstandwet (2024) Ministerie van Volkshuisvesting & Ruimtelijke Ordening
Datum
16 november 2024
Opdrachtgever:
Ministerie van Volkshuisvesting & Ruimtelijke Ordening
Nadere inlichtingen:
Pieter Kranenborg; pieter.kranenborg@rigo.nl; 020 522 11 11
Projectnummer:
P48690
WWW.RIGO.NL INFO@RIGO.NL
DE RUIJTERKADE 112-C AMSTERDAM POSTBUS 2805 1000 CV AMSTERDAM
IBAN NL 14 INGB 0002903851 BTW NR NL 0092.84.461.B.01
T 020 522 11 11 KVK 33227618
RIGO is lid van de Vereniging voor Beleidsonderzoek (VBO) en gecertificeerd volgens ISO 9001:2015
Inhoud Samenvatting
2
1
Inleiding
5
1.1
De Leegstandwet en de Crisis- en Herstelwet in het kort
5
1.2
Instrumentverkenning leegstandsbelasting
5
1.3
Leeswijzer
5
2
3
4
5
Evaluatiekader, onderzoeksvragen en onderzoeksaanpak
7
2.1
Evaluatiekader
7
2.2
Instrumentverkenning leegstandbelasting
8
2.3
Onderzoeksvragen
8
2.4
Onderzoeksaanpak
10
Beleidsdoel en verwachte effecten
14
3.1
Totstandkoming van de wet
14
3.2
De huidige wet in detail
16
3.2.1
Leegstandverordening
16
3.2.2
Experimenteerbepaling Crisis- en herstelwet (art. 6t)
18
3.2.3
Tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet
19
3.2.4
Handhaving middels bestuurlijke boetes
21
3.3
Doel en verwachte effecten van de wet
21
3.4
Kader voor de evaluatie
24
Ontwikkeling van administratieve leegstand
25
4.1
Landelijke monitor leegstand
25
4.2
Ontwikkeling administratieve leegstand in Nederland
26
4.3
Ontwikkeling van administratieve leegstand in provincies
29
4.4
Gemeenten die sturen via een leegstandverordening
31
4.5
Admin. leegstand in gemeenten met en zonder leegstandverordening
33
4.5.1
Woningen
33
4.5.2
Winkels
34
4.5.3
Kantoren
36
4.6
Deelconclusie: ontwikkeling administratieve leegstand
38
Toepassing instrumenten, effecten en knelpunten in de praktijk
40
5.1
Ervaringen met leegstand
40
5.1.1
Leegstand en problematische leegstand
40
5.1.2
Bestuurlijke en ambtelijke aandacht voor leegstand als ‘issue’
46
5.1.3
Tussentijdse conclusie: ervaringen met leegstand
46
5.2
Toepassing van verschillende instrumenten
47
5.2.1
Overkoepelend leegstandbeleid
47
5.2.2
Inzet ander beleid
48
6
7
5.2.3
Tussentijdse conclusie: toepassing van verschillende instrumenten
49
5.3
Leegstandverordening
50
5.3.1
Toepassing door gemeenten
50
5.3.2
Beleidseffecten
53
5.3.3
Knelpunten
56
5.3.4
Verhouding tot ander leegstandbeleid
57
5.3.5
Ervaringen van andere partijen
57
5.3.6
Aanbevelingen
58
5.3.7
Tussentijdse conclusie: leegstandverordening
60
5.4
Experimenteerbepaling Crisis- en herstelwet (art. 6t)
61
5.4.1
Toepassing door gemeenten
61
5.4.2
Beleidseffecten
64
5.4.3
Knelpunten en lessen
66
5.4.4
Tussentijdse conclusie: Experimenteerbepaling Crisis- en herstelwet
66
5.5
Tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet
67
5.5.1
Toepassing door gemeenten
68
5.5.2
De markt voor tijdelijke verhuur
70
5.5.3
Beleidseffecten
71
5.5.4
Knelpunten en lessen
74
5.5.5
Tussentijdse conclusie: tijdelijke verhuur via de Leegstandwet
76
5.6
Deelconclusie: toep. instrumenten, effecten en knelpunten in de praktijk
77
Instrumentverkenning leegstandsbelasting
78
6.1
Achtergrond: leegstandbelasting in Vlaanderen
78
6.2
Eerste indruk gemeenten
80
6.3
Eerste indruk andere partijen
81
6.4
Vorm
82
6.5
Verwachte neveneffecten
83
6.6
Deelconclusie
84
Conclusie en aanbevelingen
86
Bijlage
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
89
1
Samenvatting Dit onderzoek is een evaluatie van de Leegstandwet en van de extra mogelijkheden die worden geboden door de experimenteerbepaling uit de (voormalige) Crisis- en herstelwet (thans onder de Omgevingswet). De Leegstandwet bevat twee instrumenten: de leegstandverordening en de tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet. De experimenteerbepaling uit de (voormalige) Crisis- en herstelwet breidt de mogelijkheden van de leegstandverordening uit. In het onderzoek is in beeld gebracht in hoeverre deze instrumenten door gemeenten worden toegepast en in hoeverre ze als effectief worden ervaren. Ook de ervaringen van andere belanghebbende partijen met de instrumenten zijn in het onderzoek meegenomen. Daarnaast bevat dit onderzoek een verkenning van de wensen en verwachtingen van gemeenten omtrent een eventuele leegstandbelasting. Onderzoeksaanpak Voor dit onderzoek zijn verschillende methoden ingezet: • • •
• •
Een documentanalyse gericht op de te evalueren wetgeving en op de te verkennen leegstandbelasting; Een analyse van beschikbare data over (administratieve) leegstand; Een enquête onder Nederlandse gemeenten over de toepassing van, ervaring met en mening over de verschillende instrumenten uit de Leegstandwet en de aanvullingen van de Crisis- en herstelwet; Verdiepende interviews met gemeenten en belangenorganisaties over het instrumentarium alsmede een eventuele leegstandbelasting; Gesprekken met beleidsmedewerkers van de Vlaamse overheid belast met de leegstandbelasting aldaar.
Doelen van de Leegstandwet Het primaire doel van de Leegstandwet is het tegengaan van leegstand van gebouwen. De Leegstandwet moet gemeenten het gereedschap geven om proactief te handelen en leegstand te voorkomen of zo snel mogelijk op te lossen: enerzijds met de ‘stok’ (het traject richting voordracht van een gebruiker), anderzijds met de ‘wortel’ (de mogelijkheid van tijdelijke verhuur zonder huurbescherming). Een aanvullend primair doel van tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet is de tijdelijke betere benutting van de woningvoorraad. Tijdelijke verhuur moet ervoor zorgen dat gebouwen die tijdelijk leegstaan, bijvoorbeeld omdat ze grondig gerenoveerd, vernieuwbouwd of verkocht gaan worden, toch als woonruimte kunnen worden gebruikt. Een secundair doel van de Leegstandwet – specifieker van de meldplicht in de leegstandverordening – is om gemeenten inzicht te verschaffen in de omvang van leegstand binnen de gemeente op basis waarvan gemeenten kunnen bepalen of inzet van (meer) instrumenten noodzakelijk is. Ontwikkeling administratieve leegstand Voor Nederland als geheel is over de afgelopen vijf jaar de administratieve leegstand van woningen nagenoeg gelijk gebleven (2,3%-2,4%), is de administratieve leegstand van winkels gedaald van 9% naar 7% en de administratieve leegstand van kantoren gedaald van 10% naar 9%.
Op basis van data uit de Landelijke Monitor Leegstand zijn geen conclusies te trekken over de effecten van de toepassing van de leegstandverordeningen door gemeenten. Er zijn voor de verschillende typen vastgoed gemeenten waarbij het gebruik van een leegstandverordening Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
2
samengaat met een daling van (langdurige) administratieve leegstand, maar ook gemeenten waarbij ondanks een leegstandverordening een stijging waar te nemen is. Dat geldt voor de verschillende typen vastgoed waar gemeenten via leegstandverordeningen op sturen. Toepassing instrumenten, effecten en knelpunten De leegstandverordening wordt door een beperkt aantal gemeenten in Nederland toegepast. Op dit moment gaat het om 26 (< 8%) van de 342 Nederlandse gemeenten. Van deze gemeenten passen de meesten deze niet of slechts ten dele actief toe. Dit heeft er enerzijds te maken met dat in alle gemeenten sprake is van enige leegstand, maar dat zij deze in beperkte mate als problematisch ervaren. Dit beperkt ook het animo onder gemeenten om instrumenten in te zetten, zeker wanneer deze gepaard gaan met een aanzienlijke inzet van ambtelijke capaciteit zoals bij de leegstandverordening. Uit de interviews met vooral de gemeenten komt naar voren dat ook langdurige leegstand (langer dan een jaar) vaak een begrijpelijke verklaring heeft. Voorbeelden zijn obstakels om tot functieverandering te komen, een erfeniskwestie, of omstandigheden waardoor een verbouwing langer duurt. Anderzijds wordt de leegstandverordening als beperkt effectief ervaren en wordt bijvoorbeeld de voordracht van een huurder als niet werkbaar geacht.
In een klein aantal gevallen hebben gemeenten te maken met eigenaren die niet welwillend zijn of waar in het geheel geen contact mee te krijgen is. Ook voor deze leegstand wordt het beschikbare instrumentarium als onvoldoende effectief beschouwd. De mogelijkheden uit de (voormalige) Crisis- en herstelwet kunnen de effectiviteit vergroten. De ervaringen van de gemeenten Utrecht en Amsterdam – de enige gemeenten die van de mogelijkheden gebruikmaken – zijn positief. Zij ervaren een grotere slagkracht en in de gemeente Amsterdam lijken eerste resultaten te wijzen op met name een verkorting van de duur dat woningen leegstaan. Met de beperkte ervaring tot nu toe lijkt de experimenteerbepaling vanuit de Crisis- en herstelwet de leegstandverordening effectiever te maken. Daarbij lijkt de mogelijkheid om een eigenaar te verplichten tot verhuur een goede vervanging van de voordracht van een huurder door de gemeente. Dit laatste onderdeel van de reguliere leegstandverordening wordt door gemeenten als niet-uitvoerbaar en niethandhaafbaar gezien. Een leegstandverordening met meldplicht is een manier om in contact te komen met eigenaren. Dit contact wordt door de meeste gemeenten als het belangrijkste onderdeel van een leegstandaanpak gezien.
Ook gemeenten zonder leegstandverordening zien het contact, om erachter te komen wat er speelt, wat een duurzame oplossing is, hoe dat bereikt kan worden en of er eventueel een tussentijdse tijdelijke invulling gewenst is, als belangrijk onderdeel. Met name kleinere gemeenten geven echter aan geen meldplicht nodig te hebben om met de betreffende eigenaren in gesprek te komen. Doorgaans zijn eigenaren welwillend en gaat het om maatwerk om met een eigenaar te komen tot een nieuwe invulling van leegstaand vastgoed.
Aanbeveling 1 | Neem de extra mogelijkheden die de experimenteerbepaling uit de (voormalige) Crisis- en herstelwet biedt op in de Leegstandwet.
De tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet wordt gezien van een instrument dat werkt voor het benutten van tijdelijk leegstaande woningen van met name woningcorporaties bij renovatieen sloop-nieuwbouwprojecten. Eigenaar-bewoners maken onder de huidige Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
3
marktomstandigheden weinig gebruik van de mogelijkheid. De mogelijkheid die de Leegstandwet biedt zouden onder andere economische omstandigheden weer van waarde kunnen zijn voor deze eigenaren. Voor private investeerders, maar ook voor woningcorporaties, geldt dat leges en de administratieve last om een vergunning (vaak per woning) te verkrijgen als obstakel gelden, waardoor andere vormen van leegstandbeheer geregeld de voorkeur krijgen. Dit kan de mate waarin de leegstand benut wordt voor tijdelijke bewoning beperken.
Aanbeveling 2 | Verbeter de tijdelijke verhuur via de Leegstandwet door te voorzien in 1) complex- of raamvergunningen; 2) de mogelijkheid tot het stellen van aanvullende voorwaarden in de vergunningverlening; 3) voorwaarden voor het intrekken van de vergunning bij misbruik en; 4) het versoepelen van de ingangsdatum voor de vergunning.
Instrumentverkenning leegstandbelasting De interesse in een leegstandbelasting komt voort uit het instrument dat toegepast wordt in Vlaanderen, maar er zijn verschillende vormen van een leegstandbelasting denkbaar. Daarbij is het ook relevant dat de bestuurlijke context in Vlaanderen sterk verschilt van de Nederlandse. Een voorbeeld van een belangrijk verschil is dat gemeenten in België een grotere autonomie hebben over hun fiscaal beleid. Twee mogelijke vormen, op hoofdlijnen, zijn 1) een meer generieke nationale belasting op leegstand, en 2) een leegstandbelasting als gemeentelijk instrument dat met meer maatwerk toe te passen is. De evaluatie van de Leegstandwet toont dat leegstand vele oorzaken kan hebben en dat speculatie slechts in beperkte mate voorkomt. Daarmee is het ook de vraag in hoeverre een financiële prikkel effectief zal zijn in het verminderen van leegstand. Er is mede hierom relatief meer interesse onder gemeenten in een leegstandbelasting als lokaal instrument dat relatief flexibel ingezet kan worden. In de gesprekken met gemeenten en brancheorganisaties wordt vooral waarde toegedicht aan een leegstandbelasting ingezet om excessen tegen te gaan. Daarbij blijft het belangrijk om ook (en eerst) het gesprek aan te gaan en dient er veel ruimte te blijven voor maatwerk. Bij nietwelwillende eigenaren kan het een extra prikkel geven om toch in gesprek te komen.
Ook wordt aangegeven dat er ruimte zou moeten blijven voor gemeenten om het wel of niet in te zetten. De vraag is hierbij hoeverre een dergelijke belasting meerwaarde heeft ten opzichte van de leegstandverordening inclusief aanvullende instrumenten uit de experimenteerbepaling. De respondenten hebben geen inschatting kunnen maken ten aanzien van de benodigde stappen voor implementatie en de manier van registreren van leegstand. Dat komt deels doordat de vorm van een leegstandbelasting niet vastligt en doordat de benodigde (specialistische) kennis ontbreekt. Wel is het van belang dat bij de eventuele uitwerking van een dergelijk instrument niet alleen naar de samenhang met/binnen de Leegstandwet te kijken, maar ook naar andere wet- en regelgeving en de bredere gemeentelijke praktijk.
Aanbeveling 3 | De verkenning van een leegstandbelasting geeft geen aanleiding om invoering daarvan op korte termijn te overwegen. Zet (eerst) in op het verankeren van de aanvullende mogelijkheden uit de experimenteerbepaling in de Leegstandwet.
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
4
1
Inleiding Dit rapport betreft een evaluatie van zowel de Leegstandwet als de experimenteerbepaling in de Crisis- en herstelwet (per 1 januari overgegaan in de Omgevingswet), die meer instrumenten toevoegt aan de Leegstandwet. Daarnaast bevat het onderzoek een verkenning van de wensen naar en mogelijkheden voor een eventuele leegstandbelasting.
1.1 De Leegstandwet en de Crisis- en Herstelwet in het kort Het doel van de Leegstandwet (Lsw) is het tegengaan van de leegstand van woningen en (bedrijfs)gebouwen. De wet bestaat uit twee delen. Het eerste deel biedt gemeenten instrumenten om leegstand te bestrijden middels een meldplicht, een verplicht gesprek tussen eigenaar en gemeente, of de voordracht van een gebruiker voor het pand. Ook kan de gemeente bestuurlijke boetes opleggen bij overtreding van bijvoorbeeld de meldplicht. Voor het gebruik van deze instrumenten dient een gemeente een leegstandverordening op te stellen. Het tweede deel van de wet maakt tijdelijke verhuur van woonruimte onder de Leegstandwet mogelijk. Een geïnteresseerde eigenaar van vastgoed vraagt hiervoor een vergunning aan bij de gemeente. De vergunning is tijdelijk geldig (maximaal twee jaar, met mogelijkheid tot verlenging). Bij verhuur onder de Leegstandwet gelden de normale huurbeschermingsregels niet. In april 2021 is een experiment1 toegevoegd aan de Crisis- en herstelwet (Chw), die per 1 januari 2024 is overgegaan in de Omgevingswet. Deze bepaling voegt tijdelijk extra instrumenten voor gemeenten toe aan de Leegstandwet. Het gaat onder meer om kortere termijnen voor de meldplicht en het verplichte gesprek, het verplichten van een eigenaar tot verhuur en het opleggen van een huurprijs voor deze verhuur.
1.2 Instrumentverkenning leegstandsbelasting Naast een evaluatie van de Lsw/Chw-experiment, is in dit onderzoek ook de mogelijkheid van een leegstandsbelasting verkend. Onder meer de VNG pleit voor een leegstandsbelasting, bijvoorbeeld zoals die in Vlaanderen bestaat. Daar kan een gemeente bij langdurige leegstand van een gebouw een belasting opleggen, die hoger wordt naarmate een gebouw langer leegstaat. De gedachte achter een leegstandsbelasting is dat het voor eigenaren een prikkel vormt om (sneller) een bestemming voor het pand te zoeken.
1.3 Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt het kader voor de evaluatie geschetst. Het hoofdstuk bevat de gehanteerde onderzoeksvragen en een beschrijving van de onderzoeksaanpak. In hoofdstuk 3 wordt de te evalueren wetgeving beschreven, inclusief de doelen van de wetgeving en de verwachte effecten ervan. Het hieruit verkregen overzicht van doelen en verwachte effecten vormt een uitgangspunt voor de evaluatie.
Artikel 6t van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, toegevoegd aan het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet met de eenentwintigste tranche van dat besluit (Stb. 2021, 193). 1
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
5
In hoofdstuk 4 wordt op basis van de Landelijke Monitor Leegstand de ontwikkeling van de administratieve leegstand in Nederland in beeld gebracht. We onderzoeken in hoeverre er een verband bestaat tussen de inzet van de leegstandverordening en lagere leegstandcijfers. In hoofdstuk 5 evalueren we de toepassing van het instrumentarium uit de Leegstandwet en de experimenteerbepaling uit de (voormalige) Crisis- en herstelwet. We analyseren achtereenvolgens: • • •
de ervaringen van gemeenten met (problematische) leegstand; de mate van toepassing van overkoepelend leegstandbeleid door gemeenten; de ervaringen van gemeenten met de inzet, beleidseffecten en knelpunten van de leegstandverordening, de extra mogelijkheden uit de Crisis- en herstelwet, en de tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet, evenals de ervaringen van andere partijen.
In hoofdstuk 6 verkennen we de wensen en mogelijkheden voor een eventuele leegstandbelasting.
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
6
2
Evaluatiekader, onderzoeksvragen en onderzoeksaanpak In dit hoofdstuk beschrijven we het evaluatiekader, de onderzoeksvragen en de onderzoeksopzet met de gebruikte methoden waarmee antwoord gegeven wordt op de vragen.
2.1 Evaluatiekader Het doel van het evaluatieonderzoek is om een beeld te krijgen van de huidige werking van de Leegstandwet en Crisis- en herstelwet (per 1 januari 2024 overgegaan in de Omgevingswet). Daarbij gaat het om de doeltreffendheid van het instrumentarium en de onderlinge samenhang tussen de Leegstandwet en Crisis- en herstelwet. Doeltreffendheid betreft de mate waarin het beleid bijdraagt aan het behalen van de beoogde doelstelling(en). Het gaat dus om het effect van het ingezette instrument op de doelstelling(en) van het geïntroduceerde instrument (de wet). Het doel is in dit geval het tegengaan van de leegstand van woningen en bedrijfsgebouwen. Voor deze evaluatie vergelijken we doelen en uitkomsten om de doeltreffendheid van de wet vast te stellen (zie ook Figuur 1 voor een schematische weergave). We maken onderscheid tussen concrete meetbare output (bv. de toepassing van een meldplicht, het aantal vergunningen verleend voor tijdelijke verhuur) en de impact op langere termijn – outcome – van beleid (bv. invloed op de vermindering van leegstand). Figuur 1 Conceptueel model beleidsevaluatie op doeltreffendheid (bron: RIGO, aansluitend bij realistic evaluation, zie Pawson & Tilley, 2014).
De Leegstandwet en Crisis- en herstelwet bestaan uit verschillende instrumenten die door gemeenten op verschillende wijzen geïmplementeerd worden, vaak in combinatie met verschillende andere instrumenten en maatregelen (denk aan winkelleegstandbeleid, beleid om verpaupering tegen te gaan, et cetera). Daarnaast zijn ook verschillende exogene (van buitenaf) ontwikkelingen die leegstand beïnvloeden. Voorbeelden zijn de conjunctuur, rentestanden en veranderende locatievoorkeuren voor huishoudens en bedrijven. De afzonderlijke maatregelen zijn niet (volledig) te isoleren en de doeltreffendheid kan niet op basis van een eenduidige berekening vastgesteld worden. Een daling van leegstand die samenvalt met toepassing van het instrument hoeft hier dus niet het gevolg van te zijn. En dan zijn er ook nog beperkingen ten aanzien van beschikbare data: is er geschikte data en zijn uitkomsten waarneembaar en meetbaar? Om toch inzicht te kunnen bieden in doeltreffendheid en werking van wetten en daarbij behorende instrumenten, is het van belang om te onderzoeken hoe deze in de praktijk worden Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
7
toegepast, waarbij ook de context, mechanismen en samenhang met andere ontwikkelingen en inzet van andere instrumenten wordt meegenomen. Een mechanisme is bijvoorbeeld het proces dat maakt dat een maatregel het gedrag van actoren beïnvloedt. Een voorbeeld is hoe het verplichten van de verhuur van leegstaande woningen kan resulteren in het genoegen nemen met een lagere huur of het eerder inzetten op een functieverandering om aan de verplichting te voldoen of deze te omzeilen. Daarom is het nodig breder te kijken om te kunnen duiden welke invloed de Leegstandwet en Crisis- en herstelwet hebben in relatie tot waar te nemen uitkomsten, zoals de ontwikkeling van leegstand in samenhang met toepassing instrumenten, en wat dus de functies en toegevoegde waardes van de instrumenten zijn. Naast een analyse van de doeltreffendheid vraagt een wetsevaluatie aandacht voor de verschillende (positieve en negatieve) neveneffecten van de wet. Een maatregel kan zowel voorziene als onvoorziene effecten genereren, afhankelijk van de context, ander beleid en de werking van mechanismen. Een onvoorzien effect is ook wel een neveneffect te noemen. Denk bijvoorbeeld aan de mogelijke impact die beperkende maatregelen op het gebruik van vastgoed kunnen hebben op de interesse van beleggers om daarin te investeren.
Om de neveneffecten van de wet te identificeren en in beeld te brengen, is een bredere blik op het functioneren van de wet in de praktijk nodig. Dit passen we dan ook toe in de evaluatie.
2.2 Instrumentverkenning leegstandbelasting Naast de evaluatie van de Leegstandwet is er ook een instrumentverkenning gedaan. Deze is gericht op het in beeld brengen van de mogelijkheden van een leegstandbelasting. Het gaat daarbij om welke vorm een leegstandbelasting zou kunnen krijgen, wat van het instrument verwacht wordt en wat nodig is om een dergelijk instrument in te voeren. Dit onderzoek bevat geen uitputtende verkenning van scenario’s voor een leegstandbelasting of een volledige ex ante evaluatie van doelmatigheid en doeltreffendheid. Het betreft een verkenning van de leegstandbelasting op basis van inschattingen van de geïnterviewden (gemeenten en belangenorganisaties). Aan de hand van deze verkenning verschaffen we een eerste beeld van de (on)mogelijkheden en de verwachtingen van verschillende belanghebbenden.
2.3 Onderzoeksvragen De evaluatie van de Leegstandwet en de gerelateerde onderdelen uit de Crisis- en herstelwet en de instrumentverkenning van een mogelijk in te voeren leegstandbelasting zijn gericht op het beantwoorden van de onderzoeksvragen in Tabel 1. De beantwoording van deze vragen resulteert in conclusies aangaande de doeltreffendheid van de instrumenten en de mogelijke toegevoegde waarde van een leegstandbelasting. Op basis daarvan zijn aanbevelingen geformuleerd. De volgende methoden worden gebruikt om de onderzoeksvragen te beantwoorden: A. B. C. D. E.
Documentenanalyse; Data-analyse; Enquête onder gemeenten; Interviews gemeenten; Interviews branche- en belangenorganisaties.
In de volgende paragraaf is een toelichting op de verschillende methoden gegeven.
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
8
Tabel 1 Onderzoeksvragen naar thema met gebruikte methode en het hoofdstuk waarin deze behandeld wordt. Methode(n): A = Documentenanalyse; B = Data-analyse; C = Enquête onder gemeenten; D = Interviews gemeenten; E = Interviews branche- en belangenorganisaties.
Onderzoeksvraag Doeltreffendheid en neveneffecten Lsw en Chw 1. Wat waren de primaire en secundaire doelen en de verwachte neveneffecten van het instrumentarium uit de Lsw en Chw? 2. Is het huidig instrumentarium uit de Lsw en Chw voldoende om leegstand tegen te gaan? 3. Wat voegen de Lsw en Chw toe aan het totaal aan instrumenten om leegstand tegen te gaan? 4. Zijn de aanvullende instrumenten welke tijdelijk zijn geïntroduceerd met de Chw doeltreffend/effectief gebleken en waarom? 5. Hoe heeft de leegstand in Nederland zich de afgelopen jaren ontwikkeld? Is de leegstand toe- of afgenomen in gemeenten met een leegstandverordening? 6. Hoe komt deze toe- en of afname en welk soort vastgoed betreft dit? 7. Wat zijn maatschappelijke neveneffecten van de Lsw en Chw (bijvoorbeeld in termen van leefbaarheid)? Toepassing Lsw en Chw door gemeenten 8. Wat zien gemeenten als problematische leegstand? 9. Wat zijn in ervaring van gemeenten de voornaamste redenen waarom vastgoed langdurig leegstaat? 10. Hoeveel gemeenten hebben een leegstandverordening opgesteld? 11. Waarom hebben gemeenten geen leegstandverordening opgesteld? Hebben zij naar aanleiding van de wet wel hun leegstandbeleid aangepast/heroverwogen? Op welke wijze en met welk resultaat? 12. Waarom gebruiken maar twee gemeenten de mogelijkheden onder de Chw? 13.
Hoeveel gemeenten hebben op grond van hun verordening daadwerkelijk gebruik gemaakt van de instrumenten? 14. Welke instrumenten, welk soort vastgoed en welk werkingsgebied betrof dit? 15. Hoe lang duurde het om die leegstand op te lossen en op welke wijze? 16. Draagt de Leegstandwet bij aan het vergroten en versnellen van transformaties van vastgoed, waaronder naar woningen? Zo ja, in welke gevallen dan? Zo nee, wat zijn de knelpunten? 17. Welke andere instrumenten, niet uit de Lsw/Chw, hebben gemeenten gebruikt om leegstand te bestrijden? Uitvoeringstechnische vraagstukken 18. Is er voldoende kennis bij de gemeenten inzake het instrumentarium uit de Lsw en Chw? En inzake ander mogelijk instrumentarium voor de bestrijding van leegstand? 19. Is er voldoende capaciteit bij gemeenten om gebruik te maken van het instrumentarium? 20. Is de Leegstandwet uitvoeringstechnisch uit te voeren of zijn er nog knelpunten? Zo ja welke? Zo ja, hoe kunnen die worden opgelost? 21. Waar liepen de gemeenten die een leegstandverordening hebben opgesteld tegenaan? Is er ruimte voor verbetering? Tijdelijke verhuur onder de Lsw 22. Hoeveel vergunningen voor tijdelijke verhuur worden afgegeven voor verschillende categorieën die in de Leegstandwet zijn opgenomen? 23. Vinden gemeenten deze vorm van tijdelijke verhuur doeltreffend teneinde leegstand te voorkomen? 24.
Hoe kijken huurders en verhuurders naar deze vorm van tijdelijke verhuur?
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
Methode(n)
Hoofdstuk
A
3
B; C; D; E
5
C; D; E D
5.3, 5.4 & 5.5 5.4
B; C
4
C; D; E D; E
4 & 5.1 5.3, 5.4 & 5.5
C; D C; D
5.1 5.1
A; D C; D
4 5.3
C; D
5.4
A; C; D
5.3
C; D
5.3
C; D C; D
5.3 5.3
C; D
5.1
C; D; E
5.2, 5.3, 5.4 & 5.5
C; D; E C; D; E
5.2, 5.3, 5.4 & 5.5 5.3 & 5.5
C; D; E
5.3
C; D
5.5
C; D
5.5
E
5.5
9
25.
Zijn er nog knelpunten ten aanzien van verhuur in het kader van de Leegstandwet? Zo ja, hoe kunnen die worden opgelost? 26. Wat zou een alternatief kunnen zijn om tijdelijke leegstand te voorkomen? Leegstandbelasting 27. Hoe kijken gemeenten tegen een dergelijke belasting aan? Hebben zij hier behoefte aan? 28. Kan een dergelijke belasting effectief bijdragen aan de oplossing van het probleem (ook door aanmoedigen tot transformatie)? 29. Wat zijn mogelijke nadelen van een dergelijke belasting (bijv. onwenselijke of fictieve verhuur, belasten onvrijwillige leegstand) en kunnen die worden ondervangen? 30. Welke vorm zou een dergelijke belasting bij voorkeur moeten krijgen (juridisch, uitvoeringstechnisch, hoogte van belasting, type vastgoed, landelijk of in gemeentelijke verordening, facultatief of verplicht)? 31. Binnen de Leegstandwet krijgen gemeenten zicht o.g.v. de meldplicht. Hoe krijgen gemeenten zicht als het landelijk zou gelden? 32. Hoe zien gemeenten de benodigde stappen/instrumenten en kosten voor het opzetten van een dergelijke belasting afgezet tegen de opbrengsten? 33. Op welke manier zou leegstand geregistreerd kunnen worden en met welke voorwaarden? Bijvoorbeeld door aan te sluiten op de WOZ-registratie?
D; E
5.5
D; E
5.5
C; D
6
A; D; E
6
A; D; E
6
A; D; E
6
A; D; E
6
C; D
6
A; C; D; E
6
2.4 Onderzoeksaanpak Om de verschillende onderzoeksvragen te beantwoorden zetten we – zoals in voorgaande paragraaf en Tabel 1 beschreven – verschillende methoden in. Hieronder beschrijven we de verschillende toegepaste methoden. Het gaat om zowel kwantitatieve als kwalitatieve onderzoeksmethoden. Een documentenanalyse van beleidsdocumenten, data-analyse van administratiegegevens van leegstand, enquête onder Nederlandse gemeenten en interviews met gemeenten en branche- en belangenorganisaties zijn gecombineerd. Hieronder beschrijven we de verschillende toegepaste methoden. Documentenanalyse Ten eerste is een documentenanalyse uitgevoerd, gericht op zowel de te evalueren wetgeving als het te verkennen instrument leegstandbelasting. Voor de Leegstandwet en de experimenteerbepaling uit de Crisis- en herstelwet zijn de doelstelling, motivatie en verwachte effecten en mechanismen in kaart gebracht. Hierbij is ook gekeken naar de ontwikkeling van de wet sinds de invoering, waaronder de experimenteerbepaling onder de Crisis- en herstelwet. De primaire en secundaire beleidsdoelen en neveneffecten vormen een belangrijke basis voor de wetsevaluatie. De doeltreffendheid hangt af van in hoeverre gestelde doelen worden bereikt. Data-analyse leegstand Wanneer het gaat om de doeltreffendheid van de wet, is het ten eerste de vraag welk effect de wet heeft gehad op de leegstand.
Het is voor een effectenanalyse van de wet van belang om de omvang en aard van leegstand in Nederlandse gemeenten en de ontwikkeling daarvan in beeld te brengen. Hiervoor hebben we de CBS Leegstandmonitor gebruikt. De jaarlijks gepubliceerde Leegstandmonitor bevat gegevens over administratieve leegstand voor verschillende vastgoedcategorieën, het aandeel van de leegstand dat een jaar eerder ook al leeg stond en het aandeel van (langdurig) administratief leegstaand vastgoed waar uit energieverbruik blijkt dat deze toch op enige wijze gebruikt wordt. Wel zijn er enkele kanttekeningen bij de data te maken, deze noemen we in paragraaf 4.1.
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
10
Met de beschrijvende data-analyse kijken we ook naar de samenhang tussen leegstandontwikkeling en het gebruik van de leegstandverordening. Aangezien een deel van de gemeenten een leegstandverordening toepast, kijken we of de ontwikkeling van de omvang van leegstand hierdoor beïnvloed wordt. Tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet en de experimenteerbepaling uit de Crisis- en herstelwet lenen zich niet voor een dergelijke verkenning, omdat de eerste op alle gemeenten van toepassing is en de tweede slecht in twee gemeenten (relatief kort) wordt ingezet. Enquête onder Nederlandse gemeenten De enquête uitgezet onder Nederlandse gemeenten gaat over de toepassing van, ervaring met en mening over de verschillende instrumenten uit de Leegstandwet en de aanvullingen van de Crisis- en herstelwet. De enquête is tussen 17 juli 2024 en 14 oktober 2024 verspreid via kanalen van de Vereniging Nederlandse Gemeenten en aanvullend via directe mails naar contactpersonen en algemene mailadressen van gemeenten. Er zijn ook herinneringen gestuurd. In totaal hebben 68 gemeenten deelgenomen aan de enquête, waarvan 59 gemeenten de enquête volledig hebben ingevuld en 9 gemeenten de enquête gedeeltelijk hebben ingevuld.
Van een aantal gemeenten zijn meerdere (gedeeltelijk ingevulde) reacties binnengekomen, deze reacties hebben we waar mogelijk samengevoegd, waarbij de meest recente reactie de oudere overschrijft bij dubbele antwoorden. De door de gemeenten ingevulde gegevens zijn gebruikt in een beschrijvende analyse over de ervaringen van gemeenten over de Leegstandwet. In de bijlage is een lijst opgenomen van de gemeenten die hebben deelgenomen aan de enquête. Met een totale populatie van 342 gemeenten is de respons 20%; dit is beperkt. Een mogelijke verklaring voor de beperkte respons is dat de leegstandaanpak binnen gemeenten vaak op verschillende plaatsen in de organisatie is belegd, omdat het om verschillende typen vastgoed gaat (bijvoorbeeld bij economie en wonen). Ook voeren lang niet alle gemeenten actief leegstandbeleid en wordt leegstand ook niet overal als een significant probleem ervaren. Hierdoor is er vaak niet een aangewezen persoon binnen de organisatie om de vragenlijst in te vullen, wat een mogelijke verklaring is voor de beperkte respons. De enquêteresultaten zijn niet representatief. De resultaten zijn benut in samenhang met de kwalitatieve data op basis van de interviews met gemeenten en branche- en belangenorganisaties. Interviews gemeenten en belangenorganisaties In aanvulling op de enquête hebben we verdiepende interviews met 17 gemeenten gevoerd.
Deze interviews duurden 1.5 uur in het geval van de gemeenten Utrecht en Amsterdam (omdat hier een verdiepend gesprek over het experiment van de Crisis- en herstelwet wenselijk was) en 1 uur in de andere gevallen. De interviews vonden plaats via Teams en waren doorgaans met 1 tot 3 personen. Een week van tevoren werd een voorbereidende vragenlijst opgestuurd en werd een verzoek gedaan om relevante collega’s (bijvoorbeeld van economie, wonen, vergunningen of handhaving) aan te laten sluiten. De contactpersonen waren vaak van de afdeling wonen. De geïnterviewde partijen werden gerepresenteerd 1 tot 4 personen. Bij de selectie van gemeenten is gestreefd naar een breed beeld. We hebben zowel met gemeenten gesproken die een actieve leegstandaanpak en/of een leegstandverordening hebben, als gemeenten die weinig sturen op leegstand. We hebben zowel met grote gemeenten gesproken als met kleinere gemeenten uit krimpgebieden. Ook hebben we met een aantal gemeenten gesproken die zelf aangaven graag en gesprek te willen na aanleiding van de enquête, om zo de resultaten uit de enquête meer duiding te kunnen geven. Tot slot hebben we een differentiatie in type vastgoed waar de verordening op gericht is gesproken. In de bijlage is Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
11
een lijst opgenomen van de gemeenten die we hebben geïnterviewd. Tot slot hebben we een differentiatie in type vastgoed waar de verordening op gericht is gesproken. Doordat slechts 26 van de 342 Nederlandse gemeenten een leegstandverordening hanteert, is ook het aantal geïnterviewde gemeenten met een leegstandverordening beperkt met 5 van de 17. Gedurende het onderzoek werd ook duidelijk dat een deel van de gemeenten met een leegstandverordening deze niet actief inzetten en 14 van de 26 gemeenten een verordening hebben die ouder dan 5 jaar is. Hiervan hebben we twee gemeenten (gemeente Sittard-Geleen en gemeente Tilburg) gesproken. We hebben de gemeenten die het meest recent hun verordening hebben ingevoerd gesproken (gemeente Terschelling, gemeente Utrecht en gemeente Amsterdam) of in de enquête meegenomen (gemeente Heemstede en gemeente Veere) om zo ook de overwegingen achter het inzetten van een verordening goed in beeld te kunnen krijgen. Niet alle gemeenten die we hebben benaderd, wilden meedoen aan het onderzoek. Dit had te maken met het gebrek aan kennis of zicht op de leegstand(verordening) of een gebrek aan ervaring met de verschillende instrumenten. Bij de interviews speelde, net als bij de enquête, het probleem dat er op veel plekken (organisatorisch) versnipperd leegstandbeleid werd gevoerd.
Daarom is er na afloop van de interviews in een aantal gevallen nog een aanvullend (telefoon)gesprek gevoerd of informatie doorgestuurd. Met de gemeente Amsterdam is nog een volledig tweede interview gehouden over de ervaringen met tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet. In de gesprekken is gekeken naar hoe gemeenten omgaan met de instrumenten uit de Leegstandwet, de ervaringen met het bestrijden van leegstand en de samenhang met andere instrumenten of maatregelen die gemeenten inzetten. Ook zijn in de gesprekken indrukken, voorkeuren en inschattingen van medewerkers over de zin, mogelijke (neven)effecten en de vorm (juridisch en qua uitvoering) van een eventuele leegstandbelasting aan bod gekomen. Met de gemeente Utrecht en Amsterdam in het bijzonder is tijdens de interviews ingegaan op de ervaringen met het experimenteerdeel uit de Crisis- en herstelwet. Ook andere gemeenten zijn bevraagd op hun kennis van de mogelijkheden over de Crisis- en herstelwet en de verwachtingen van dit instrument. Naast gemeenten hebben we ook interviews met belangenorganisaties gehouden. In totaal hebben we 7 verschillende belangenorganisaties gesproken (zie het overzicht in bijlage 1). In deze gesprekken zijn de ervaringen van de partijen met het voorkomen van (problematische) leegstand en de maatregelen om leegstand tegen te gaan opgehaald.
Daarnaast is ook in deze gesprekken de mogelijkheid van een leegstandbelasting als instrument verkend, en de vorm die een eventuele leegstandbelasting zou kunnen krijgen. De leegstandbelasting Voor de verkenning van het instrument leegstandbelasting zijn interviews met twee beleidsmedewerkers van de Vlaamse overheid, belast met de leegstandbelasting, gevoerd. Daarnaast zijn enkele documenten geraadpleegd om een globaal beeld te schetsen van hoe een leegstandbelasting in Vlaanderen wordt toegepast. Op basis daarvan is een basisbeschrijving van de leegstandbelasting opgesteld, welke nog is voorgelegd aan de geïnterviewde Vlaamse beleidsmedewerkers. Deze beschrijving van de Vlaamse situatie is gebruikt als referentiepunt in de latere gesprekken met gemeenten en branche-en belangenorganisaties voor het toetsen van de mogelijkheden van een eventuele leegstandbelasting in Nederland. De keuze om de Vlaamse situatie als uitgangspunt te gebruiken is naar aanleiding van een toezegging van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in het debat ‘de Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
12
Staat van de Volkshuisvesting’ op 27 september 2023 aan de heer Grinwis, waarin ‘de resultaten van Vlaanderen worden daarin [de evaluatie van de Leegstandwet] meegenomen.’2
2
TZ202310-003, 2023A04271
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
13
3
Beleidsdoel en verwachte effecten In dit hoofdstuk schetsen we de totstandkoming van de Leegstandwet en de wetswijzigingen door de jaren heen. Vervolgens zoomen we in op de werking van de huidige wet. Ook beschrijven we de doelen van de wet en de verwachtingen ten aanzien van de effecten van de wet. Deze vormen het kader voor de evaluatie. Met het in kaart brengen van de doelen en verwachte neveneffecten van de Leegstandwet en experimenteerbepaling van de Crisis- en herstelwet wordt antwoord gegeven op onderzoeksvraag 1.
3.1 Totstandkoming van de wet In deze paragraaf schetsen we kort de totstandkoming van de wet en de belangrijkste wijzigingen aan de wet, met een nadruk op recente ontwikkelingen. In Figuur 2 staan de belangrijkste ontwikkelingen van de Leegstandwet (Lsw) en aanverwante wetgeving samengevat. Nota bene: beleidsonderdelen die betrekking hebben op kraken, zijn in dit overzicht niet meegenomen. Onder de figuur wordt de totstandkoming van de wet nader toegelicht. Figuur 2 Belangrijkste ontwikkelingen Leegstandwet en aanverwante wetgeving 1981-2024.
De eerste Leegstandwet werd ingevoerd op 21 mei 1981, met als doel om ‘maatschappelijk onaanvaardbare leegstand van woningen en andere gebouwen krachtig terug te dringen’. Leegstand werd in deze wet gedefinieerd als ‘het niet of niet krachtens een zakelijk of persoonlijk recht in gebruik zijn alsmede een gebruik dat de kennelijke strekking heeft afbreuk te doen aan de werking van deze wet’. Deze definitie staat nog steeds in de huidige wettekst. In Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
14
1992 werd de Huisvestingswet ingevoerd, waarbij een deel van het leegstandinstrumentarium naar die wet werd overgeheveld. In 2010 volgde de Wet kraken en leegstand, met onder meer de introductie van het instrumentarium van de leegstandverordening. Deze wet lijkt qua leegstandinstrumentarium sterk op de huidige wet, met het verschil dat onder de Leegstandwet alleen een meldplicht voor leegstaande niet-woningen bestond. De meldplicht voor woningen was nog steeds geborgd onder de Huisvestingswet. In 2010 werd ook de Crisis- en herstelwet ingevoerd, met daarbij een versoepeling van de huurprijsregulering voor tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet. Het ging om de maximale huurprijs voor te koop staande woningen. Voorheen werd ook voor deze woningen onder de Leegstandwet de prijs bepaald op basis van het Woningwaarderingsstelsel. In crisistijd werd dit als onwenselijk gezien voor mensen die hun woningen niet konden verkopen vanwege de afname van de vraag, maar in de tussentijd graag tijdelijk zouden verhuren. Als gevolg van deze regeling kon de gemeente geen maximum meer opleggen aan de huurprijs van te koop staande woningen die tijdelijk werden verhuurd onder de Leegstandwet. In 2013 werd deze versoepeling verankerd in de Leegstandwet zelf. De versoepeling staat nog steeds in de wet. In de jaren 2013-2016 werd de Leegstandwet meermaals gewijzigd, tot de vigerende vorm.
De wet die in deze evaluatie wordt onderzocht, betreft dus de wet zoals die bestaat sinds 2016. Het gaat om de volgende wijzigingen: •
•
•
Ten eerste werden in deze periode de mogelijkheden voor tijdelijke verhuur verruimd. Vanaf 2013 mogen gemeenten bijvoorbeeld geen aanvullende eisen meer stellen aan een vergunning voor tijdelijke verhuur, anders dan die in de wet genoemd staan. Sinds 2016 mogen verhuurders van te koop staande woningen zelf de huurprijs bepalen. Ten tweede werd de Huisvestingswet gewijzigd naar de Huisvestingswet 2014, waarbij de meldplicht voor leegstaande woningen terugkeerde naar de Leegstandwet. De Leegstandwet omvat sindsdien alle regelingen die toezien op een meldplicht van leegstaande gebouwen (woningen of anderzijds). Ten derde verviel de vorderingsregeling, die niet meer terugkeerde naar de Leegstandwet.
De laatste belangrijke ontwikkeling was het ontstaan van een experiment onder de Crisis- en herstelwet in 20213. Dit experiment is opgezet omdat de mogelijkheden onder de Leegstandwet voor sommige gemeenten niet toereikend bleken voor het tegengaan en verminderen van leegstand. Het experiment maakt kortere termijnen mogelijk voor bijvoorbeeld de meldingsplicht, en gedwongen verhuur van leegstaande woningen. Onder de Leegstandwet bestaat al de mogelijkheid om een gebruiker voor te dragen, maar de gedwongen verhuur is een dwingender instrument. In paragraaf 3.2.2 wordt het experiment nader toegelicht. In eerste instantie maakte alleen de gemeente Amsterdam gebruik van het experiment. Sinds 2022 maakt ook de gemeente Utrecht ervan gebruik. Sinds 1 december 2021 bestaat er onder de Crisis- en herstelwet daarnaast een experiment met betrekking tot tijdelijke verhuur (art. 6u). Dit artikel is van toepassing op de gebieden Carnisse, Oud-Charlois en Tarwewijk in Rotterdam. Onder dit experiment worden ook vergunningen voor tijdelijke verhuur verleend voor woningen in het bezit van woningcorporaties
Artikel 6t van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, toegevoegd aan het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet met de eenentwintigste tranche van dat besluit (Stb. 2021, 193). 3
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
15
die bestemd zijn om te worden samengevoegd met een of meerdere andere woningen. Deze vergunning heeft een langere termijn van maximaal 14 jaar. Dit experiment geldt tot 1 januari 2035. Per 1 januari 2024 is de Crisis- en herstelwet overgegaan in de Omgevingswet en loopt het experiment via het overgangsrecht door onder de experimenteerbepaling van de Omgevingswet (artikel 23.3). Op 24 juni 2024 is de tijdduur van het experiment middels een ministerieel besluit met vijf jaar verlengd tot en met 31 december 2029.
3.2 De huidige wet in detail Het instrumentarium van de huidige Leegstandwet bestaat uit twee hoofddelen: 1. De leegstandverordening, waarvan de mogelijkheden door de gemeente Utrecht en Amsterdam kunnen worden uitgebreid via een experiment onder de Crisis- en herstelwet4; 2. Tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet. Daarnaast biedt de Leegstandwet de mogelijkheid om te handhaven op deze onderdelen middels bestuurlijke boetes (paragraaf 3.2.4). Hieronder worden de wetsonderdelen nader toegelicht. 3.2.1 Leegstandverordening Een gemeente kan ervoor kiezen om een leegstandverordening op te stellen. De leegstandverordening vormt een voorwaarde voor de inzet van een deel van het instrumentarium: de meldplicht, het gesprek met de eigenaar en de voordracht van een gebruiker. In de verordening zelf neemt de gemeente kaders en termijnen op voor de toepassing van deze instrumenten: • • • •
•
de categorieën gebouwen en de gebieden in de gemeente waarvoor een meldplicht na ten minste zes maanden geldt; nadere regels omtrent het melden van leegstand;5 de termijn waarna het college een gebruiker voor het leegstaande gebouw mag voordragen (minstens 12 maanden); dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd bij overtreding van de algemene meldplicht, en de plicht om te melden dat een voorgedragen gebruiker van het gebouw gestopt is met het gebruik; het bedrag van de bestuurlijke boete bij overtreding. Dat is ten hoogste het bedrag dat is vastgesteld voor de derde categorie in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
De onderdelen van de leegstandverordening bevatten een element van volgordelijkheid. Eerst moet de leegstand worden gemeld; duurt deze voort, dan gaat de gemeente in gesprek met de eigenaar; wordt het gebouw ook dan niet in gebruik genomen, dan kan de gemeente een gebruiker voordragen. Hieronder worden de onderdelen nader beschreven.
Alleen de gemeenten Utrecht en Amsterdam hebben op dit moment de mogelijkheid om hier gebruik van te maken. 4
Verschillende gemeenten eisen bijvoorbeeld dat in de melding ook informatie wordt verstrekt over de kenmerken van het gebouw of de reden voor leegstand. 5
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
16
Figuur 3 Schematisch overzicht van stappen voor gemeenten voor terugdringen leegstand via leegstandverordening.
a) Meldplicht De gemeente kan eigenaren van gebouwen verplichten om leegstand van langer dan ten minste zes maanden te melden bij de gemeente. De gemeente kan ook een andere, langere termijn vaststellen. In de leegstandverordening kan een gemeente aangeven voor welke categorieën gebouwen de meldplicht geldt, en in welke delen van de gemeente (of voor de hele gemeente). In de verordening staan ook nadere regels omtrent het melden gegeven. De meldingen dienen te worden bijgehouden op een leegstandlijst. Daarin neemt de gemeente ook panden op waarvan ambtshalve is geconstateerd dat ze leegstaan en waarvan de leegstand had moeten worden gemeld door de eigenaar. b) Overleg met eigenaar Binnen drie maanden na ontvangst van de leegstandmelding, voeren burgemeester en wethouders overleg met de eigenaar van het leegstaande gebouw. Uitgangspunt bij het leegstandoverleg is een gedeelde verantwoordelijkheid, waarbij niet alleen wordt verkend welke mogelijkheden de eigenaar van het pand heeft om de leegstand te beëindigen, maar ook welke mogelijkheden de gemeente ter beschikking staan om de eigenaar daarin te ondersteunen. Na het overleg kan het college in een leegstandbeschikking het gebouw of delen ervan ‘geschikt voor gebruik’ verklaren.
Daarbij gaat het vooral om de vraag of er investeringen noodzakelijk zijn om het gebouw weer in gebruik te kunnen laten zijn en of die investeringen redelijkerwijs gevraagd kunnen worden van de eigenaar. Als burgemeester en wethouders menen dat de eventuele noodzakelijke investeringen redelijk zijn, zullen ze in de leegstandbeschikking vaststellen dat het gebouw geschikt is voor gebruik. De verklaring ‘geschikt voor gebruik’ betekent in dat geval dus dat het gebouw geschikt wordt verwacht te zijn nadat de noodzakelijke investeringen zijn gedaan. Indien het college meent dat de investeringen in redelijkheid niet gevraagd kunnen worden van de eigenaar zullen ze dat opnemen in de leegstandbeschikking. De uitkomst van een leegstandoverleg kan ook zijn dat de eigenaar eerst nog enige tijd wordt gegund om zelf een gebruiker voor zijn gebouw te vinden, voordat de gemeente een voordracht overweegt (zie volgende stap). Een andere mogelijke uitkomst is dat de inzet van een leegstandbeheerder voor een bepaalde periode, in afwachting van een huurder, een goede oplossing is, maar dat de gemeente na het verstrijken van die termijn een voordracht overweegt wanneer de eigenaar dan nog geen gebruiker heeft gevonden voor het pand. Als de eigenaar niet meewerkt aan een overleg (niet verschijnt of meerdere malen afzegt), kan de gemeente alsnog een leegstandbeschikking opstellen.
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
17
De Leegstandwet vermeldt geen richtlijnen voor de inhoud van de leegstandbeschikking. In het experiment onder de Crisis- en herstelwet worden zulke richtlijnen wel gespecificeerd (zie paragraaf 3.2.2). c) Voordracht gebruiker Indien de leegstand voortduurt, kunnen burgemeester en wethouders een gebruiker voordragen aan de eigenaar van het leegstaande gebouw. Daarvoor gelden twee eisen: • •
De leegstand moet langer duren dan de termijn die hiervoor is aangegeven in de leegstandverordening, van minstens 12 maanden; Er moet in een leegstandbeschikking vastgesteld zijn dat het gebouw of delen ervan geschikt zijn voor gebruik. Deze leegstandbeschikking volgt uit de vorige stap (overleg met eigenaar).
Als er voorzieningen nodig zijn om gebruik van het gebouw mogelijk te maken, kan de eigenaar verplicht worden om binnen een door het college bepaalde termijn deze voorzieningen te treffen. Ook kunnen er zo nodig andere voorwaarden gesteld worden. De eigenaar is verplicht om de aangedragen gebruiker binnen drie maanden (de delen van) het leegstaande gebouw aan te bieden. Tenzij de eigenaar in de tussentijd zelf een gebruiker gevonden heeft, die het gebouw binnen redelijke termijn in gebruik neemt. Als de aangedragen gebruiker de overeenkomst weigert terwijl deze redelijk is, heeft de eigenaar aan zijn verplichting voldaan. In dat geval kan het college slechts besluiten om een nieuwe voordracht te doen. Wanneer de aangedragen gebruiker stopt met het gebruik van het gebouw, moet de eigenaar dit binnen vier weken aan het college melden. Dit om te voorkomen dat een eigenaar het pand kortstondig in gebruik geeft aan een voorgedragen gebruiker en het vervolgens weer leeg laat staan. Deze verplichting geldt niet als het gebouw langer dan één jaar in gebruik is geweest. 3.2.2 Experimenteerbepaling Crisis- en herstelwet (art. 6t) In april 2019 is een experimenteerbepaling toegevoegd aan de Crisis- en herstelwet (Chw), per 1 januari 2024 overgegaan in de Omgevingswet. Deze bepaling voegt tijdelijk extra onderdelen toe aan de leegstandverordening, of past bestaande onderdelen aan.
In het kort maakt de bepaling kortere termijnen mogelijk voor bijvoorbeeld de meldplicht, waardoor er sneller op leegstand geacteerd kan worden, en voegt het met de mogelijkheid tot gedwongen verhuur een extra onderdeel toe aan de ‘escalatieladder’ die al in de leegstandverordening ingebouwd zit. Een last onder dwangsom kan ingezet worden om naleving van een leegstandbeschikking af te dwingen. Specifiek gaat het om de volgende onderdelen: •
Indien het om een woning gaat die bestemd is voor sloop of renovatie, kan de eigenaar in een leegstandbeschikking verplicht worden om de woonruimte te verhuren. Specifiek gaat het daarbij om een verplichting tot tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet. Zie ook paragraaf 3.2.3. De verplichting tot verhuur is een dwingender middel dan de voordracht van een gebruiker onder de Lsw. Een voorgedragen gebruiker kan door een eigenaar worden vermeden wanneer hij of zij binnen drie maanden zelf een gebruiker vindt. Bij de verplichte verhuur bestaat deze mogelijkheid niet. Onder de experimenteerbepaling kan een gemeente ook indirect verhuur afdwingen door het opleggen van een termijn voor gebruik (zie onder, punt c).
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
18
•
• •
Specificering en uitbreiding van wat een gemeente kan opnemen in de leegstandbeschikking (in de Leegstandwet staat dit niet gespecificeerd): a) Welke voorzieningen de eigenaar moet hebben getroffen om de woonruimte geschikt te maken voor bewoning, en binnen welke termijn; b) De maximale marktconforme huurprijs waartegen de woning mag worden aangeboden; c) Een termijn waarbinnen de woning in gebruik moet worden genomen zodra de woning daarvoor geschikt is, van minimaal 1 maand. Hiermee kan de gemeente indirect (ook) de verhuur afdwingen. Verkorting van de termijn voor de meldplicht van ten minste 6 naar ten minste 3 maanden; Verkorting van de termijn voor een overleg met de eigenaar van 3 naar 2 maanden;
Op het moment van schrijven maken alleen de gemeente Amsterdam (sinds december 2022) en de gemeente Utrecht (sinds oktober 2023) gebruik van dit experiment.6 Het experiment onder de Crisis- en herstelwet is verlengd tot 31 december 2029 7 en wordt sinds 1 januari 2024 via het overgangsrecht geregeld onder artikel 23.3 van de Omgevingswet. 3.2.3 Tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet De gemeente kan onder de Lsw vergunningen verlenen aan eigenaren van vastgoed voor het tijdelijk verhuren van woonruimte 8. Hiervoor hoeft geen verordening vastgesteld te worden. In ieder gemeente kunnen eigenaren van vastgoed deze vergunning aanvragen. Het kan gaan om de volgende categorieën woonruimte: 1. Woonruimte in een gebouw bestemd voor groepsgewijze huisvesting, verzorging of verpleging, logiesverschaffing, administratie en/of onderwijs dat in afwachting is van een bepaalde andere bestemming; 1. Woonruimte in een voor verkoop bestemde woning die: a) Nooit bewoond is geweest; b) In de twaalf maanden voordat de woning leeg kwam te staan door de eigenaar geheel of grotendeels bewoond is geweest (of, wanneer de woning minder dan een jaar geleden is opgeleverd, sindsdien door de eigenaar bewoond is geweest); c) In de tien jaar voordat de woning leeg kwam te staan slechts drie jaar (geheel of gedeeltelijk) verhuurd is geweest; 2. Huurwoonruimte bestemd voor sloop of renovatie; 3.
Woonruimte in een voor verkoop bestemde huurwoning. 9
Per 24 juni 2024 is voor deze twee gemeenten de toestemming om van het experiment gebruik te maken verlengd tot en met 31 december 2029. 6
7
Zie nr. 20148, nr. 2024-0000351807.
Sinds 1 juli 2024 is de Wet vaste huurcontracten van kracht, waardoor vaste huurcontracten de norm zijn. Dit heeft echter geen gevolgen voor tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet: dat is nog steeds mogelijk. 8
Zoals eerder beschreven, worden daarnaast onder art. 6u van de Crisis- en herstelwet ook vergunningen verleend voor tijdelijke verhuur van woningen in het bezit van woningcorporaties die bestemd zijn om te worden samengevoegd met een of meerdere andere woningen, in de gebieden Carnisse, Oud-Charlois en Tarwewijk in Rotterdam. Dit experiment geldt tot 2035. 9
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
19
De vergunning wordt alleen verleend als: 1. Het gebouw leegstaat; 2. Van de eigenaar niet kan worden verwacht dat hij het gebouw op een andere wijze dienstbaar maakt aan de volkshuisvesting; 3. De eigenaar aantoont dat de woonruimte in voldoende mate zal worden bewoond; 4. Wanneer het om een te vernieuwbouwen woning gaat, de eigenaar aantoont dat de werkzaamheden ingrijpend zijn of binnen een redelijke termijn zullen plaatsvinden; 5. De eigenaar (voor zover het geen rechtspersoon betreft) niet meer dan één nog geldende vergunning heeft verkregen om te verhuren onder de Leegstandwet. Een eigenaar kan met andere woorden maximaal twee geldende vergunningen tegelijk hebben. Ten aanzien van de tijdelijke verhuur gelden de volgende regels 10: •
Een vergunning is maximaal twee jaar geldig. Op verzoek kan de gemeente de duur van de vergunning steeds met een jaar verlengen, tot een maximum van tien, zeven of vijf jaar afhankelijk van het soort gebouw. Na het verlopen van de vergunning mag een eigenaar minstens vijf jaar lang geen vergunning aanvragen voor dezelfde woonruimte. o
•
Anders dan bij reguliere woningverhuur, is er bij tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet geen sprake van huurbescherming. Dat betekent dat de verhuurder eenzijdig de huurovereenkomst op mag zeggen. Wel moet de huurovereenkomst voor ten minste zes maanden worden aangegaan. Ook geldt er voor de verhuurder een opzegtermijn van drie maanden. o
•
•
Uitzondering: bij voor verkoop bestemde huurwoningen is de minimale duur van de huurovereenkomst drie maanden, en de opzegtermijn voor de verhuur twee maanden.
Als de vergunning verloopt maar de huurder blijft met goedkeuring van de verhuurder in de woning wonen, dan gaat de huurovereenkomst automatisch over in een contract voor onbepaalde tijd met bijpassende huurbescherming. De gemeente bepaalt in de vergunning de maximale huurprijs van de woonruimte. Ook als huurder en verhuurder een hogere huurprijs overeenkomen dan dit maximum, geldt de prijs die in de vergunning staat vermeld. De maximale huurprijs wordt vastgesteld aan de hand van het Woningwaarderingsstelsel (WWS), ook voor woningen met voldoende punten om geliberaliseerd te worden. o
•
Uitzondering: bij voor verkoop bestemde woningen wordt een vergunning verleend voor vijf jaar ineens. Deze vergunning kan niet worden verlengd.
Uitzondering: bij een van rechtswege verleende vergunning voor een voor verkoop bestemde woning (artikel 15, eerste lid, onder b, Lsw) legt de gemeente geen maximale huurprijs op. De huurder van een te koop staande woning kan ook niet naar de Huurcommissie om de prijs op redelijkheid te laten toetsen.
Wanneer een aanvrager aan de wettelijke voorwaarden voldoet, is de gemeente verplicht om de vergunning te verlenen. Een gemeente mag dus geen aanvullende eisen stellen.
Deze regels zijn ook van toepassing op de verplichte verhuur onder de Chw. Daarbij gaat het om een verplichting tot tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet. Zie ook paragraaf 3.2.2. 10
Rapport Evaluatie van de Leegstandwet (2024)
20
Bruikleen (antikraak) Tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet is niet te verwarren met bruikleen, ook wel antikraak genoemd. Bij bruikleen is er geen sprake van een huurovereenkomst, maar een bruikleenovereenkomst waarbij een pand tijdelijk gratis in gebruik wordt gegeven. Wel kan er een tegemoetkoming worden gevraagd voor service- of administratiekosten. Ook bij bruikleen is er geen sprake van huurbescherming. Daarnaast is er geen minimumtermijn voor de overeenkomst. Die kan bovendien met een korte termijn worden opgezegd (volgens de Woonbond doorgaans 2 weken of 28 dagen). Om in aanmerking te komen voor een certificering van het Keurmerk Leegstandbeheer (KLB) is een leegstandbeheerder verplicht om een opzegtermijn van minimaal 28 dagen te hanteren. Bruikleen kan ook gebruikt worden voor bedrijvigheid, terwijl tijdelijke verhuur alleen bestemd is voor wonen. 3.2.4 Handhaving middels bestuurlijke boetes In drie gevallen kan de gemeente onder de Leegstandwet een bestuurlijke boete opleggen: • • •
een eigenaar overtreedt de (algemene) leegstandsmeldplicht; een eigenaar overtreedt de plicht om te melden dat een voorgedragen gebruiker van het gebouw gestopt is met het gebruik; een eigenaar verstrekt onjuiste gegevens bij de aanvraag van een vergunning voor tijdelijke verhuur.
Het gaat in alle gevallen om boetes van ten hoogste het bedrag dat is vastgesteld voor de derde categorie, zoals omschreven in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. Per 1 januari 2024 ligt dit maximum op €10.300.
3.3 Doel en verwachte effecten van de wet In de Memories van Toelichting (MvT) op de verschillende versies en wijzigingen van de Leegstandwet zijn doelen en verwachte effecten geformuleerd. Deze gebruiken we als kader voor de evaluatie. Welke problemen probeert de Leegstandwet te bestrijden? Welke primaire en secundaire doelen dient de wet daarmee? Welke effecten en neveneffecten verwacht(te) de wetgever van de wet? We baseren ons hier met name op de MvT van de Wet kraken en leegstand, de wet waarin de belangrijkste zaken uit de huidige Leegstandwet zijn vormgegeven. Probleemstelling In Memories van Toelichting zijn verschillende redenen genoemd waarom leegstand bestreden dient te worden (de probleemstelling, in eigen woorden weergegeven): •
•
De MvT van de eerste Leegstandwet (1981) noemt misbruik van eigendomsrecht als één van de redenen Het ging hier in de eerste plaats om speculatie. Eigenaren lieten (huur)woningen leegstaan om ze later met winst te verkopen. De huurinkomsten die tijdens de leegstand gederfd werden, vielen vaak in het niet bij deze winsten, dus bestond er voor de eigenaren geen prikkel om een gebruiker te vinden. Dit werd in tijden van woningschaarste als onredelijk beschouwd. In bijvoorbeeld de MvT van de Wet kraken en leegstand (2010) wordt explicieter het leegstaan van woningen terwijl er maatschappelijke vraag naar (woon)ruimte is