Bijlage 1 - Eindrapport Rekenkamercommissie 'Inkoopbeleid gemeente Hoorn – is alle waar naar zijn geld?' - februari 2021

Voor interne controle op inkopen, wordt gewerkt volgens de richtlijnen van de NBA (de Koninklijke Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants). Binnen de gemeente Hoorn was tot en met boekjaar 2019 een adviseur interne beheersing belast met de zogenoemde verbijzonderde interne controle. Verbijzonderde interne controle is het buiten de lijn van een afdeling vaststellen of interne controlemaatregelen goed zijn uitgevoerd, of alle regels zijn nageleefd en of de controles binnen de processen goed hebben gewerkt. Deze controle is ook gericht op het verkrijgen van inzicht vanuit de ambtelijke organisatie in de getrouwe weergave en rechtmatige totstandkoming van baten en lasten. Een deel van die controles betreffen de rechtmatigheid van inkopen en aanbestedingen boven de Europese drempels. De inrichting en aanpak van deze verbijzonderde interne controle is in lijn met de richtlijnen van de NBA en wordt afgestemd met de externe accountant. De interne controle op aanbestedingen boven de Europese drempels werkt als volgt: De adviseur interne beheersing bereidt tweemaal per jaar een “spendanalyse” voor. Dit is een analyse van de crediteuren waaraan in de afgelopen 4 jaar meer is uitgegeven dan € 200.000. De uitgaven aan die crediteuren worden door de inkoop- en contractmanagers geanalyseerd op de vraag of er terecht wel of niet Europees is aanbesteed.

Er is gekozen voor analyse van crediteuren waaraan meer dan € 200.000 is uitgegeven, omdat de Europese drempelbedragen zouden kunnen worden overschreden.18 De spendanalyse van de inkoop- en contractmanagers wordt steekproefsgewijs 17

Zie ook: https://europadecentraal.nl/praktijkvraag/is-het-vaststellen-van-inkoop-en-aanbestedingsbeleid-eentaakbevoegdheid-van-het-college-of-van-de-gemeenteraad/ 18 Op grond van richtlijnen van de NBA (de Koninklijke Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants) is de spendanalyse overigens met ingang van 2020 aangepast . Tot en met 2019 werden de crediteuren waaraan in het betreffende boekjaar meer dan € 50.000 is uitgegeven geanalyseerd. Uitgaande van €50.000 zou bij een looptijd van 4 jaar de Europese drempelbedragen kunnen worden overschreden. Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

22

beoordeeld op juistheid. Hiervoor wordt via een eenvoudige softwaretool een representatieve steekproef uit alle beoordeelde crediteuren getrokken. Het doel van deze steekproef is om onafhankelijk van de inkoop- en contractmanagers de correcte uitvoering van de analyse en daarmee dus ook de rechtmatigheid van de gebruikte procedure vast te stellen. Voor de boekjaren 2019 en 2020 is de verbijzonderde interne controle overigens overgedragen aan de externe accountant. Zo blijft er intern meer tijd vrij om de organisatie voor te bereiden op de werkzaamheden die nodig zijn om het college van B en W een rechtmatigheidsverantwoording bij de jaarrekening af te kunnen laten geven. Dit is vanaf boekjaar 2021 landelijk in alle gemeenten wettelijk verplicht. Uit de verbijzonderde interne controles bleek dat er vooral met inhuur in het verleden nog wel eens een rechtmatigheidsfout ontstond, omdat de verkeerde aanbestedingsprocedure werd gebruikt. Er werd dan vooraf niet goed ingeschat hoe lang de inhuur zou duren en of daarmee de drempel van Europese aanbesteding zou worden overschreden. Er werd dan onterecht soms niet Europees aanbesteed voor de inhuur, terwijl dat wel verplicht was. Om meer grip te krijgen op de inhuur en om rechtmatigheidsfouten te voorkomen zijn de laatste jaren verschillende stappen gezet om bij te kunnen sturen en dergelijke fouten in de toekomst te voorkomen: • •

•

Er zijn raamovereenkomsten afgesloten voor inhuur in verschillende percelen, voor verschillende typen werk en afdelingen van de gemeente; Er is sinds 1 mei 2019 een centrale Inhuurdesk. De Inhuurdesk is ondergebracht bij het team HR en begeleidt en ondersteunt de leidinggevenden vanaf de aanvraag tot en met de opdracht voor inhuren die via de raamovereenkomsten lopen. Het is niet uitgesloten dat er incidenteel ook buiten de inhuurdesk wordt ingehuurd. En dat er in die gevallen mogelijk rechtmatigheidsfouten worden gemaakt. Dat hiervan sprake was, is in het rekenkameronderzoek echter niet vastgesteld. Als inhuur via de raamovereenkomsten niet mogelijk is, kunnen leidinggevenden terecht bij een inkoop- en contractmanager voor ondersteuning en advies bij het inkopen en contracteren van de inhuur.

3.3 Doelmatigheid 3.3.1 Omvang inkopen en aanbestedingen gemeente Hoorn

Uit de jaarstukken 2019 van de gemeente Hoorn blijkt dat er in dat jaar 44 inkopen en aanbestedingen werden gepubliceerd op TenderNed én afgerond. Dit zijn meervoudig onderhandse, nationale- en Europese aanbestedingen. Hiervan: • •

is 95% (deels) gegund aan het MKB. Het MKB zijn ondernemingen tot 250 medewerkers. zijn met 185 bedrijven contractafspraken gemaakt.

In 2019 zijn de volgende Europese aanbestedingsprocedures afgerond: -

Accountantsdiensten Advisering en bouwbegeleiding Integraal Kind en Expertise Centrum (IKEC) Food en non-food Inhuur flexibele arbeidskrachten Inspectie, onderhoud en levering van Sportinventaris Leveren en reviseren gladheidsmaterieel

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

23

-

Levering licenties voor standaardsoftware en software asset management Omvormen twee rotondes Provincialeweg en herinrichting Berkhouterweg Leveren plantmateriaal 2019-2023 Speelplekken 2019-2023 Vormgeving en publicatie gemeentelijke advertenties Beheer openbare ruimte

Uit de jaarstukken 2019 van de gemeente Hoorn blijkt dat in 2019 de aanbestedingen zijn afgerond voor GT Connect en Berichtenbox voor belastingen en dat alle voorbereidingen zijn getroffen voor de invoering daarvan. In 2019 werd de aanbesteding van het parkeersysteem van parkeergarages (begroot op € 300.000) gestart. De aanbesteding vond plaats in 2020. De eindrapportages (eindverantwoording over de realisatie van de inkoopjaarplannen) vermelden over 2017, 2018 en 2019 de volgende gegevens over de omvang van inkopen en aanbesteden in Hoorn.

Aantal opdrachten gegund aan WerkSaam Westfriesland Percentage aanbestedingen gegund aan MKB Percentage gegund aan regionale bedrijven (Noord-Holland Noord en Waterland)

2017 4

2018 4

2019 019

85%

82%

95%

47%

29%

34%

Nota bene: aanbestedingen en 1-op-1 inkopen die niet zijn gepubliceerd op TenderNed, worden niet vermeld in de eindrapportages. Het werkelijke aantal inkopen en de waarde is dus veel groter. De financiële omvang van alle uitgaven samen bij leveranciers, dienstverleners en aannemers blijkt niet uit de jaarstukken. De totale uitgaven kunnen wel worden afgeleid uit de spendanalyse (financiële administratie).

Inkoopvolume Waarvan Sociaal Domein Waarvan GWW (aanleg en onderhoud), niet gebouw gerelateerde installaties en openbare ruimten Aantal leveranciers

2017

2018

2019

€ 70,6 miljoen € 21,4 miljoen € 14,3 miljoen

€ 71,2 miljoen € 9,9 miljoen € 18,1 miljoen

€ 82,1 miljoen € 16,6 miljoen € 18,9 miljoen

2.123

2.276

2.085

3.3.2 Welke kosten maakt de gemeente Hoorn voor inkopen en aanbesteden van leveringen, werken en diensten?

Het inkopen en aanbesteden van leveringen, werken en diensten kost de gemeente geld. Er moeten beleidsstukken worden opgesteld en daarbij zijn de raad, het college en ook ambtenaren betrokken. Daarna moeten deze beleidsstukken worden uitgewerkt in bijvoorbeeld werkinstructies en moeten de inkopen en aanbestedingen worden voorbereid en daadwerkelijk worden uitgevoerd. Daarna moet

19

Zoals gezegd gaat het hier om nieuw afgesloten overeenkomsten. Contracten lopen meerdere jaren. In 2019 werden er aan WerkSaam geen nieuwe opdrachten gegund. De bestaande opdrachten liepen door in 2019. Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

24

ook het contractmanagement worden uitgevoerd. Niet alle kosten zijn inzichtelijk. Het is bijvoorbeeld niet duidelijk hoeveel tijd raads- of collegeleden besteden aan inkoopbeleid en welke kosten daaraan voor de gemeente zijn verbonden. De uren die inhoudelijk deskundige ambtenaren, projectmedewerkers en projectleiders (niet behorend tot een van de inkoopteams) aan inkopen besteden is ook niet duidelijk. De salarislasten en overhead van de inkoopteams Bouw & Infra en Bedrijfsvoering zijn in onderstaand overzicht inzichtelijk gemaakt20: Inkoopteam Bouw & Infra Bedrijfsvoering Totaal

Formatie in Fulltime Equivalenten (FTE) 1,00 4,06 5,06

Bezetting in Fulltime Equivalenten (FTE) 1,00 3,75 4,75

Totale Salarislast (inclusief overhead) € 156.124 € 633.863 € 789.987

Voor het inkoopteam Zorg geldt dat er sprake is van een (toekomstige) vaste formatie binnen de nieuw te vormen Westfriese netwerkorganisatie van 10,27 FTE en 1 FTE tijdelijk. Vooruitlopend op de nieuwe organisatie werd tijdens het rekenkameronderzoek al met deze formatie gewerkt, met daarnaast een flexibele schil voor contractmanagement van 3,0 FTE. De totale kosten van de Westfriese netwerkorganisatie worden verdeeld op basis van inwonersaantallen. De kosten voor de gemeente Hoorn bedragen € 426.200 (op een totaal van € 1,2 miljoen, inclusief overhead, éénjarige inhuur van een extra contractmanager en een flexibele schil).21 Overigens hebben de inkoopteams zelf geen budget voor de bekostiging van hetgeen wordt aangeschaft en ook niet voor niet-reguliere kosten voor aanbestedingen (bijvoorbeeld voor juridisch advies). Deze kosten worden gedragen door de verantwoordelijke teams. Een deel van de inkopen voor Bouw & Infra komt voort uit de eigen beheerprogramma’s van de gemeente, maar voor een ander deel zijn projectmanagers degene die de inkopen opstarten. Het inhoudelijk meest betrokken ST-lid is dan formeel opdrachtgever. De beheerders binnen Regie en Beleid zijn ook opdrachtgevers. De inkoopteams zijn in totaal krap bemenst. Dat geldt vooral voor het inkoopteam Bouw&Infra, dat feitelijk maar uit één persoon bestaat.

Dat lijkt op het eerste gezicht doelmatig, maar voor de benodigde kwaliteit en professionaliteit controles is nu slechts een minimale capaciteit beschikbaar, zo signaleerden een aantal teammanagers tijdens de voor dit onderzoek gehouden interviews. Wellicht is de ondergrens bereikt. 3.3.3 Heeft de gemeente inzicht in de maatschappelijke kosten en zo ja, hoe worden die meegewogen bij inkopen en aanbesteden?

De rijksoverheid wil dat overheidsorganisaties maatschappelijk verantwoord inkopen (MVI) nastreven. Dat betekent dat zij bij inkopen niet alleen oog hebben voor de prijs, maar ook voor milieueffecten, de mate waarin de inkoop bijdraagt aan duurzaamheid, sociale effecten en de mate waarin zij innovaties stimuleren. Voor 46 verschillende productgroepen heeft PIANOo zogenoemde “milieucriteriadocumenten” opgesteld. Daarin staan minimumeisen waaraan een opdrachtnemer moet voldoen en die door opdrachtgevers (dus ook de gemeente) in aanbestedingen moeten worden 20

Bron: opgave ambtelijke organisatie op basis van financiële en personeelsadministratie. Het overheadpercentage is op basis van de begroting 2020 gesteld op 77,90% per FTE. 21 Bron: bijlagen 4 en 5 bij DVO inkoop en contractmanagement Sociaal domein 2020 Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

25

opgenomen. De milieucriteriadocumenten bevatten ook wensen, aanbevelingen en suggesties, die door opdrachtgevers kunnen worden opgenomen.22 Op basis van een inkoopmeerjarenplan brengt de gemeente Hoorn jaarlijks globaal de kansen in kaart voor MVI voor het volgende jaar. Het actieplan MVI “Puur Inkopen” uit september 2017 vermeldt hoe dat in de gemeente Hoorn wordt gedaan: • • • •

In de inkoopstrategie is concreet aandacht voor duurzaamheid. Daar waar mogelijk nemen we social return on investment mee bij aanbestedingen. We houden rekening met internationale sociale voorwaarden bij risicovolle aanbestedingen op het gebied van arbeids- en mensenrechtenschendingen. Gelet op de afspraken die de gemeente lokaal en regionaal heeft gemaakt op het gebeid van duurzaamheid, ligt de focus van de MVI acties vooral op de thema’s: innovatiegericht inkopen klimaatbewust inkopen en circulair inkopen

De inkoopteams hanteren als uitgangspunt dat de gemeente de maatschappelijke kosten zo laag mogelijk houdt door de keuze van de gunningscriteria, gehanteerde inkoopmethodiek en -procedure en dergelijke. Zo wordt om de maatschappelijke kosten te beperken aanbestedingen door de gemeente Hoorn -indien mogelijk- meervoudig onderhands aanbesteed of 1-op-1 gegund. Aangezien de drempel voor Europese aanbestedingen bij werken op ruim € 5 miljoen ligt, is dat ook voor relatief dure werken vrijwel altijd toegestaan. Aanbestedingen boven de drempel voor werken komen in Hoorn namelijk nauwelijks voor. Voor leveringen is het drempelbedrag veel lager dan voor werken (in 2019 € 214.000) en daarvoor moet soms wel Europees worden aanbesteed. Een voorbeeld daarvan is de Europese aanbesteding van plantmateriaal (zie casus 6 in bijlage 1). Het is onvermijdelijk dat de kosten voor inschrijvers hoger zijn dan bij onderhandse gunning, maar de gemeente is gebonden aan de wettelijke eisen die gelden voor Europese aanbestedingen. Opdrachten met een opdrachtwaarde onder de € 30.000 (leveringen en diensten) en € 50.000 (werken) worden in principe 1-op-1 gegund, waardoor de kosten voor de ondernemer en de gemeente minimaal zijn. Wellicht levert het in concurrentie uitzetten van een opdracht kostenbesparing voor de gemeente op.

De persoonlijke ervaring van inkopers is daarentegen dat eventuele kostenbesparingen van het in concurrentie uitzetten van een aanbesteding met een geringe waarde meestal niet opwegen tegen de kosten die de gemeente en inschrijvers voor een meervoudig onderhandse of nationale procedure Hoorn moeten maken. In dat geval weegt het verlichten van lasten bij inschrijvers zwaarder en wordt gekozen voor 1-op-1 gunning. Om tot verdere reductie te komen van kosten (zowel voor de gemeente als voor inschrijvers) is er op 10 juli 2019 een convenant afgesloten met 9 lokale en regionale aannemers binnen de grond-, wegenen waterbouw. Met deze 9 aannemers wordt voorafgaand aan een aanbesteding van een werk door de gemeente Hoorn onder leiding van een onafhankelijke mediator overlegd over mogelijkheden en onmogelijkheden, zodat kennis wordt gedeeld en zo mogelijk kosten worden bespaard. Daarmee moeten de inkopen dus doeltreffender en doelmatiger worden. Ook wordt werkgelegenheid op deze manier zoveel mogelijk binnen de eigen regio gehouden (zie casus 8 in bijlage 1).

22

Zie : “Tools voor Maatschappelijk Verantwoord Inkopen, RIVM Briefrapport 2016-0204, L.Kok en M.C.Zijp Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

26

3.3.4 Heeft de gemeente inzicht in de maatschappelijke opbrengsten en zo ja, hoe worden die meegewogen bij inkopen en aanbesteden?

De gemeente heeft beperkt zicht op de maatschappelijke opbrengsten van inkopen door de gemeente. Er worden wel inspanningen verricht om maatschappelijke opbrengsten te realiseren, maar omdat de doelen niet meetbaar zijn gemaakt, is het lastig om in te schatten of ze daadwerkelijk worden gerealiseerd. Uit het rekenkameronderzoek blijkt dat bij vrijwel alle inkopen, vooral die met een grotere opdrachtwaarde, vanuit de inkoopteams wordt gestuurd op het realiseren van maatschappelijke opbrengsten, met name op Social Return on Investment (SROI) en op het realiseren van de collegedoelstellingen, vooral die voor duurzaamheid. Social Return on Investment

De gemeente Hoorn zet conform een van de collegedoelstellingen in op SROI, door dit als contracteis op te nemen in af te sluiten contracten (zie casussen 5 t/m 8 in bijlage 2). Dit kan zijn als resultaatverplichting of als inspanningsverplichting Het beoogde doel is dat mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt op deze manier in het arbeidsproces worden betrokken. -

Bij een resultaatverplichting moet de contractant een bepaald percentage van de opdrachtwaarde besteden aan SROI. Bij een inspanningsverplichting verkent de SROI coördinator van WerkSaam samen met de contractant de kansen en mogelijkheden voor SROI in minimaal één gesprek.

Of SROI passend is en of er gekozen wordt voor een resultaatsverplichting of inspanningsverplichting is afhankelijk van verschillende factoren. Denk aan de totale loonsom binnen de opdrachtwaarde, aard (werk, levering of dienst), de marktomstandigheden, het in te kopen product/ dienst. In de inkoopstrategie wordt (vaak in overleg met de SROI coördinator van WerkSaam) deze keuze gemotiveerd: -

Wel of niet toepassen van SROI; Welke variant (inspannings- of resultaatverplichting); En eventueel welk percentage (bij resultaatverplichting).

De SROI-coördinator van WerkSaam toetst namens de gemeente of de betreffende opdrachtnemer daadwerkelijk aan de SROI-verplichting voldoet. Meestal gebeurt dat achteraf, omdat dan de werkzaamheden verricht zijn. De SROI coördinator stuurt verantwoordingsformulieren over de bevindingen naar de contractant die daarmee aan de gemeente kan aantonen te hebben voldaan aan de SROI verplichting. Indien de contractant niet aan zijn SROI verplichting heeft voldaan, kan de gemeente een boete in rekening kan brengen. Dit is overigens tot nu toe nog niet gebeurd. Voor de opdrachtnemer die moet voldoen aan contractuele SROI-verplichtingen geldt overigens geen afnameverplichting bij WerkSaam (zij hoeven geen personeel via WerkSaam Westfriesland in te zetten bij de uitvoering van de opdracht om aan hun SROI-verplichting te voldoen). Duurzaamheid

Of de opdrachtnemer daaraan voldoet is moeilijk vast te stellen, de doelstelling is immers niet meetbaar gemaakt. Uit de interviews voor dit rekenkameronderzoek blijkt dat inkopers daar ook mee worstelen. Zij hebben de volgende, praktische oplossing gevonden om te beoordelen of een opdrachtnemer een bijdrage kan leveren aan het realiseren van de collegedoelstelling: zij vragen

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

27

opdrachtnemers hoe zij zelf denken daaraan een bijdrage te kunnen leveren en de inkoopmedewerker beoordeelt of hun reactie plausibel en haalbaar is. Zo is het maaien van bermen is dit jaar Europees aanbesteed. De groenvisie die de raad vorig jaar heeft vastgesteld is meegenomen in deze aanbesteding. Er worden nu schapen ingezet voor begrazing. Dat is duurder dan traditioneel maaien, maar er wordt ook goed gescoord op duurzaamheid (duurzaamheidswinst).

3.4 Doeltreffendheid 3.4.1 Wordt op basis van het inkoopbeleid de beoogde leveringen, werken en diensten door de gemeente aangekocht?

Uit het dossieronderzoek, bestudering van de cases (zie bijlage 1) en de voor het onderzoek gehouden interviews blijkt dat het geldende beleid, werkprocessen en procedures en door de inzet van de inkoopteams er alles aan wordt gedaan om de juiste leveringen, werken en diensten in te kopen. Echter, inkopen is mensenwerk. Er gaat dus wel eens iets mis. Dan is er sprake van verrassingen, klachten of bezwaarschriften of werkt het contractmanagement niet goed genoeg en wordt bijvoorbeeld te laat gesignaleerd dat een contract moet worden verlengd. Hieronder volgen een aantal voorbeelden die tijdens het rekenkameronderzoek werden aangetroffen. Verrassingen

Soms ligt de oorzaak van verrassingen bij de gemeente, soms bij inschrijvers en soms is er sprake van samenloop van omstandigheden. Maar in de regel wordt er een goede oplossing gevonden. Hieronder een aantal verrassingen: 1. Deze verrassing deed zich voor in 2018/2019. De oorzaak lag bij de gemeente. Het betrof de aanbesteding food/non-food voor het bedrijfsrestaurant. Hierbij was een duurzaamheidspercentage als vereiste in de aanbestedingsdocumenten opgenomen: minimaal 50% van de basisproducten (m.u.v. non-food producten, alcoholische en niet alcoholische dranken, soep in zak producten) moest bestaan uit duurzame producten. Het begrip duurzaam werd in de aanbestedingsdocumenten omschreven en zowel het percentage als de omschrijving werd voorafgaand aan de aanbesteding op basis van een markconsultatie en op basis van informatie van PIANOo bepaald. N.a.v de nota van inlichtingen is de eis nog verder aangescherpt. Geen enkele inschrijver (er waren drie inschrijvers) bleek aan deze eis te kunnen voldoen. Dit leidde tot uitsluiting van alle drie de inschrijvers. Binnen het inkoopteam is toen gekeken of er gebruik kon worden gemaakt van de zogenoemde “uitzonderingsprocedure”, zodat er toch een aanbieder kon worden gekozen, maar dat was niet het geval.

Dit is namelijk gebonden aan allerlei strikte regels, zodat geen enkele potentiële aanbieder (ook een aanbieder die niet heeft ingeschreven, omdat hij wist dat hij niet aan de eis zou kunnen voldoen) wordt benadeeld. De gekozen oplossing was de volgende: De lopende aanbesteding werd voortijdig afgebroken en deze werd opnieuw opgestart, met onder andere aanpassing (neerwaartse bijstelling) van het percentage duurzame inkopen dat werd geëist. Uiteraard heeft dit veel extra tijd en moeite gekost, maar de aanbesteding is wel gelukt. 2. Het komt voor dat inschrijvers niet voldoen aan formele eisen: Dan staat er bijvoorbeeld in de aanbestedingsdocumenten dat de inschrijver een plan van aanpak moet aanleveren van maximaal 2 A4-tjes. Als er dan toch meer pagina’s worden aangeleverd, of naast de 2 A4-tjes een aantal bijlagen meestuurt, dan mag de gemeente op grond van de aanbestedingsregels alleen de eerste 2 A4-tjes beoordelen. Het komt ook voor dat sommige documenten die worden geëist in de aanbesteding niet worden meegeleverd door de inschrijver (bijvoorbeeld prijsdocumenten, ISO-certificaten, referentieformulieren). De vraag is dan of er sprake is van een herstelbare fout. De regels zijn op dit punt streng en het komt dan ook voor dat de gemeente een inschrijver moet uitsluiten. Soms leidt dat tot bezwaren of klachten. Dit leidt zelden tot nooit tot een kort geding.

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

28

3. “Gedeelde smart” komt ook voor. Zo was er een aanbesteding voor een raamovereenkomst voor inhuur. Die is in 2019 regionaal met Westfriese gemeenten gepubliceerd op TenderNed. Regionale samenwerking bij deze aanbesteding was passend (dit haalt het beste uit de markt en het versterkt de reeds bestaande samenwerking). Zoals bij alle regionale aanbestedingen is het lastig om van alle aanbestedende partijen akkoord te krijgen op de aanbestedingsdocumenten, waarin ook de eisen staan geformuleerd. Bovendien bleek deze aanbesteding te leiden tot honderden vragen van potentiële inschrijvers. Uiteindelijk zijn de termijnen aangepast, om alle potentiële inschrijvers voldoende tijd te gunnen om in te schrijven. 4. Soms is er sprake van financiële onrechtmatigheden. In 2019 zijn 3 nieuwe onrechtmatigheden ontdekt. Het gaat dan bijvoorbeeld om inhuur waarbij geen van de inkoopteams betrokken is geweest. De hoogte van de inhuur was hoger dan de Europese drempel. Deze onrechtmatigheden werden door de accountant vermeld in zijn verslag bij de jaarstukken.

Bezwaren en klachten23

Betrokken inschrijvers zijn het niet altijd eens met een (voorlopige) keuze van de gemeente voor een bepaalde opdrachtnemer. Zij kunnen dan een bezwaarschrift of klacht indienen24, of -in tweede aanleg- de Commissie van Aanbestedingsexperts om een oordeel vragen of een procedure tegen de gemeente aanspannen bij de rechtbank. Dit komt in de gemeente Hoorn incidenteel voor. Om de schijn van partijdigheid te vermijden, worden klachten en bezwaren namens de gemeente behandeld door een derde partij (Conducto). Klachtbehandeling vindt in de regel plaatst voor de voorlopige gunning.25 De gang naar de rechter staat na de voorlopige gunning (tijdens de standstill-periode) open. Tot nu toe is er nog maar één klacht door Conducto behandeld. Dat was in 2018. Deze klacht werd door Conducto ongegrond verklaard. In 2019 is er geen enkele klacht ingediend. Er zijn in 2017 twee gerechtelijke procedures tegen de gemeente gevoerd over inkopen of aanbesteden. De ene procedure betrof de aanbesteding van ICT-hardware en de andere procedure de aankoop van slimme afvalbakken. In beide gevallen werd het bezwaar door de rechtbank ongegrond verklaard. Contractmanagement

Na de inkoop volgt contractmanagement en -beheer. Soms gebeurt de uitvoering toch niet zoals is gecontracteerd of wordt er iets geleverd dat niet aan het overeengekomen Programma van Eisen voldoet. Om te kunnen bijsturen (en zo nodig het contract te beëindigen) moet de gemeente met goed contractmanagement en -beheer hier op controleren.26 In de interviews die voor dit rekenkameronderzoek werden gehouden werd echter aangegeven dat er slechts beperkte capaciteit is voor toezicht op uitvoering van contracten. Vooral bij werken lijkt dat een probleem. Toezicht op werken wordt “pragmatisch” ingezet. Dat houdt in dat de complexiteit van een werk, de bekendheid met de uitvoerend aannemer en de beschikbare tijd bepalen hoeveel tijd er vanuit de gemeente aan contractbeheer wordt besteed. De belangrijkste reden hiervoor is dat de inkoopteams krap zijn bemenst, zoals al eerder aangegeven in paragraaf 3.3.2. 23

Nota bene: dit stuk gaat over bezwaren en klachten zoals bedoeld in de Aanbestedingswet (dus geen klachten en bezwaren zoals bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht. 24 Dat kan ook online via: https://www.klachtenmeldpuntaanbesteden.nl/hoorn/ 25 Zie: https://commissievanaanbestedingsexperts.nl/ 26 Bij het ambtelijk wederhoor over dit rekenkameronderzoek werd hierbij de ter informatie aangedragen dat de Gemeente Hoorn nog geen contractmanagementbeleid heeft opgesteld. Het inkoopteam Bedrijfsvoering is bezig met ontwikkeling van dit beleid. Naar verwachting zal dit halverwege 2021 worden aangeboden aan het college ter vaststelling. Voor het borgen van de uitvoering van het contractmanagementbeleid is mogelijk een applicatie noodzakelijk. Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

29

Ook het niet tijdig verlengen van contracten komt zoals gezegd incidenteel voor, met name bij inhuur. Omdat alle lopende contracten inmiddels worden vastgelegd in het zaaksysteem, dat enkele maanden voordat een contract afloopt een signaal geeft aan de contractmanager, zal dit waarschijnlijk in de toekomst steeds minder voorkomen. 3.4.2 Is het aantoonbaar dat de gestelde beleidsdoelen worden bereikt?

De vijf doelen van het inkoopbeleid staan zoals gezegd genoemd in de beleidsnota. Helaas zijn de doelen niet meetbaar gemaakt. Wanneer kan bijvoorbeeld worden gezegd of het doel “een bijdrage aan de college- en organisatiedoelen” geheel is bereikt. Of dat er sprake is van een “vermindering van administratieve lasten voor de gemeente en ondernemers”? Hoe groot moet die vermindering zijn om te stellen dat dit doel is bereikt? In absolute zin kan daarom de vraag of de gestelde doelen geheel worden bereikt niet worden beantwoord. In kwalitatieve zin valt daarover wel het een en ander te zeggen. Hieronder worden de doelen uit de beleidsnota nogmaals genoemd, met daarbij de bevindingen van het rekenkameronderzoek over de mate waarin zij worden bereikt. 1.

Een bijdrage aan de college- en organisatiedoelstellingen leveren.

Voor iedere inkoop met een waarde van € 30.000 of meer wordt een inkoopstrategie vastgesteld en uit dat stuk zou moeten blijken of er met de inkoop een bijdrage aan college- en organisatiedoelstellingen wordt geleverd. Voor zover op basis van het dossieronderzoek en de bestudering van de cases kon worden vastgesteld, wordt in de inkoopstrategie echter lang niet altijd aangegeven of met de inkoop een dergelijke bijdrage wordt geleverd. En voor zover hierover in de inkoopstrategie wel iets is opgenomen, is dit beperkt tot de collegedoelstellingen inzake duurzaamheid. Of met de inkopen met een waarde van € 30.000 of meer een bijdrage wordt geleverd aan overige college- of organisatiedoelstellingen kan op basis van de dossierstukken niet worden bevestigd. Voor inkopen tot € 30.000 wordt er geen inkoopstrategie opgesteld en wordt er door de gemeente geen informatie vastgelegd over een bijdrage aan de college- en organisatiedoelstellingen. Van deze inkopen kon op basis van de dossierstukken in het geheel niet worden vastgesteld of deze een bijdrage leveren aan de college- en organisatiedoelstellingen. Uit de interviews die voor dit rekenkameronderzoek werden gehouden, blijkt overigens dat door de krappe bemensing van de inkoopteams het soms in de praktijk moeilijk is voor die teams om te sturen op duurzaamheid.

Er is volgens de inkopers weinig ruimte om in hun eigen planning om proactief op zoek te gaan naar verduurzaming. 2.

Doelmatig en rechtmatig inkopen & aanbesteden, zodat gemeenschapsgelden op een verantwoorde en controleerbare wijze worden aangewend en besteed.

De doelmatigheid en de rechtmatigheid van het Hoornse inkoopbeleid worden behandeld in respectievelijk paragrafen 3.3 en 3.2 van dit rapport, bij de beantwoording van de onderzoeksvragen daarover. Hieronder volgt een korte uiteenzetting van de mate waarin met het inkoopbeleid aantoonbaar, dus voor zover dit uit het dossieronderzoek blijkt, wordt bijgedragen aan de doelstelling van het inkoopbeleid om doelmatig en rechtmatig in te kopen. Het beleidsdoel is tweeledig. Hieronder wordt eerst ingegaan op de doelmatigheid en daarna op de rechtmatigheid.

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

30

Soms wordt door de gemeente Hoorn ingekocht tegen de “laagste prijs”. Van de zes onderzochte casussen was dit alleen het geval bij casus 5 (realisatie en onderhoud civiele kunstwerken). Maar iets dat goedkoop is, hoeft lang niet altijd het meest doelmatig te zijn. Soms gaat een goedkoop product bijvoorbeeld minder lang mee dan een iets duurdere variant of draagt de goedkope variant minder bij aan het realiseren beleidsdoelstellingen van de gemeente dan een iets duurdere variant. Meestal wordt bij aanbestedingen door de gemeente Hoorn dan ook gewerkt met een mix van kwaliteit en prijs. Hoe dit zal meewegen in de uiteindelijke gunning, wordt bij inkopen van € 30.000 of groter vastgelegd in een inkoopstrategie. Bij de relatief kleinere inkopen speelt de mix van criteria vaak ook mee, maar wordt dit niet apart vastgelegd in een inkoopstrategie. Overigens moet voor doelmatigheid ook worden gekeken naar de kosten die de gemeente maakt om alle inkopen te kunnen doen (de organisatiekosten). Daarbij valt op dat de inkoopteams zoals gezegd krap zijn bemenst. Daarmee worden personele kosten laag gehouden (en dat zou op zich doelmatig kunnen zijn), maar er kleven ook risico’s aan (zie hiervoor in paragraaf 3.3.2).

Voor wat betreft de rechtmatigheid constateert de rekenkamercommissie dat de gemeente Hoorn alle wettelijke vereisten correct heeft verwerkt in haar beleid, interne regels en procedures en dat ook volgens de regels wordt gewerkt. Bij interne controles door de gemeente zelf zijn in de onderzochte periode ook geen onrechtmatigheden geconstateerd die van invloed waren op het oordeel van de externe accountant bij de jaarrekening (zie hiervoor in paragraaf 3.2.2). 3.

Een integere en betrouwbare opdrachtgever zijn, die ondernemers gelijke kansen biedt.

Sommige gemeenten hebben in hun inkoopbeleid een zogenoemde “integriteitsparagraaf” opgenomen. Daarin staat beschreven hoe de gemeente integer en betrouwbaar naar opdrachtgevers zal handelen en hoe zij ondernemers gelijke kansen zal bieden. De gemeente Hoorn heeft een dergelijke integriteitsparagraaf niet. Echter, er zijn wel andere Hoornse regels waaruit blijkt dat zij het door haar gestelde doel wil bereiken. In de Beleidsnota is namelijk opgenomen dat de inkopen rechtmatig en doelmatig moeten zijn, zodat gemeenschapsgelden “op een verantwoorde en controleerbare wijze worden aangewend en besteed”. Daarnaast wordt door de gemeente de aanbestedingswet als leidraad gebruikt bij het handelen richting ondernemers. Denk daarbij aan bijvoorbeeld termijnen, transparantie bij de aanbestedingen en een motiveringsplicht bij het gunnen en afwijzen van aanbieders. Bovendien moeten alle ambtenaren bij hun aanstelling de ambtseed of -belofte afleggen, waarin ook is opgenomen dat er integer zal worden gehandeld. Ook van tijdelijke medewerkers wordt geëist dat zij integer handelen. Bij aanbestedingen op grond van het Open Convenant wordt eventuele belangenverstrengeling zoveel mogelijk voorkomen door de gesprekken met aannemers te laten leiden door een onafhankelijke mediator. In opzet is de integriteit en betrouwbaarheid van de gemeente daarmee geregeld.

Maar hoe werkt het in de praktijk? Als eerste moet worden opgemerkt dat de gemeente sinds de bouwfraude zich heeft ingespannen om alle mogelijke vormen van fraude en niet-integer handelen bij aanbestedingen van werken te voorkomen en dat dit destijds mede (naast een wens om de inkoopkwaliteit te vergroten en te professionaliseren) een belangrijke aanleiding was om de beleidsnota te herschrijven en centraal inkoopteams in te stellen met medewerkers die geen inhoudelijk belang hadden bij de aanbesteding en die het ook werd verboden om rechtstreekse contacten te onderhouden met aanbieders anders dan strikt noodzakelijk voor het voldoen aan de aanbestedingswet- en regelgeving (zoals het

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

31

beantwoorden van technische vragen). Uit de voor het rekenkameronderzoek gehouden interviews blijkt dat de inkopers zich ook terdege bewust zijn van mogelijke risico’s. Hoewel een rekenkameronderzoek niet gericht is op het ontdekken van fraude en niet-integer handelen, merkt de rekenkamercommissie op dat de bestudering van de voor het onderzoek geselecteerde casussen en de gehouden interviews geen aanleiding gaven tot twijfels daarover. 4.

Inkopen & aanbesteden tegen de optimale (integrale) prijs-kwaliteitverhouding.

Omdat bij inkopen vrijwel altijd wordt gezocht naar een goede mix van prijs en kwaliteit lijkt deze doelstelling te worden gerealiseerd. Daarbij past de kanttekening dat de vraag in hoeverre met de inkoop een bijdrage wordt geleverd aan de organisatie- en collegedoelstellingen -zoals gezegdmeestal niet expliciet worden meegenomen in de inkoopstrategie. 5.

Administratieve lastenverlichting van de inkoop- en aanbestedingsprocessen voor de gemeente en de ondernemers.

Omdat de bezetting van de inkoopteams minimaal is, zijn de administratieve lasten van de inkoop- en aanbestedingsprocessen voor de gemeente beperkt. De kosten die inschrijvers moeten maken zijn voor aanbestedingen relatief hoog en deze worden door de gemeente Hoorn niet vergoed. Vooral bij relatief grote aanbestedingen voor bouw- en infrastructurele werkzaamheden kunnen de kosten oplopen als er door de gemeente veel van inschrijvers wordt gevraagd. Het inkoopteam Bouw & Infra schat dat de kosten per inschrijver beperkt kunnen blijven tot enkele duizenden Euro’s, omdat de bestekken van de gemeente Hoorn en de programma’s van eisen duidelijk zouden zijn en om een korte en bondige offerte vragen, waarvan het opstellen slechts enkele dagen zou moeten kosten. Van ondernemers worden volgens inkopers echter geluiden ontvangen dat zij per offerte soms wel € 30.000 of meer aan kosten zouden maken. Een goede verklaring hiervoor werd in het rekenkameronderzoek niet gevonden.

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

32

4. Conclusies & Aanbevelingen 4.1 Conclusies In onderstaande volgt eerst een grafische samenvatting van de bevindingen van de rekenkamercommissie bij de voor het onderzoek gestelde normen. Daarbij wordt per norm aangegeven of er geheel aan wordt voldaan (

), of er deels aan wordt voldaan (

) of niet aan

wordt voldaan ( ). Op een aantal onderdelen kan de rekenkamercommissie op basis van haar onderzoek niet aangeven of er aan de norm wordt voldaan. Dit wordt in de laatste kolom aangegeven met

. Onder de tabel volgt een toelichting op deze samenvatting.

Score op de normen

Score Ja

Deels

Nee

Onbekend

Rechtmatigheid Norm I

Hoorn voldoet in haar inkoopbeleid en in de uitvoering daarvan aan geldende wet- en regelgeving. 1. 2. 3. 4.

Beleid en interne regels gemeente zijn rechtmatig. Uitvoering bestudeerde cases is rechtmatig. Europese procedures correct toegepast. Onrechtmatig inkopen door niet-bevoegde functionarissen wordt voorkomen.

Doelmatigheid Norm IIa

Inkopen worden gedaan met een goede prijs/ kwaliteit verhouding. 1. 2. 3.

Norm IIb

Beperkte apparaatskosten voor de gemeente. Kostprijs inkopen laag. Beperking van risico’s voor de gemeente.

Er is sprake van kostenbeheersing en verantwoorde uitgaven van gelden. 1. 2.

Doelmatigheidswinst Westfriese netwerkorganisatie voor zorginkopen. Doelmatigheidswinst convenant met aannemers.

Doeltreffendheid Norm IIIa

De beoogde zaken en diensten worden ingekocht.

Norm IIIb

Deze dragen aantoonbaar bij aan de realisatie van gemeentelijke doelen.

Conclusie 1 over rechtmatigheid: Het inkoopbeleid voldoet aan de geldende wet- en regelgeving. Voor wat betreft de rechtmatigheid constateert de rekenkamercommissie op basis van dit onderzoek dat de gemeente Hoorn alle wettelijke vereisten correct heeft verwerkt in haar beleid en interne regels en procedures. In opzet is de uitvoering van het gemeentelijk inkoopbeleid dan ook rechtmatig. In de

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

33

bestudering van de cases constateert de rekenkamercommissie ook geen onrechtmatigheden in de uitvoering. Voor wat betreft de rechtmatigheid van inkopen boven de Europese drempelbedragen constateert de rekenkamercommissie dat hierbij tijdens de interne controles door de gemeente zelf in de onderzochte periode geen onrechtmatigheden zijn geconstateerd die van invloed waren op het oordeel van de externe accountant bij de jaarrekening en dat de correcte Europese aanbestedingsprocedures werden gevolgd. Voor inkopen onder de Europese drempelbedragen worden procedures gevolgd die in redelijke verhouding staan tot de aard en omvang van de inkoop. Dat is in overeenstemming met de geldende regelgeving (“Gids Proportionaliteit”). De interne regelgeving (met name de mandatenregeling) bepaalt welke functionaris bevoegd is tot het doen van een bepaalde inkoop. Uit het onderzoek blijkt echter dat medewerkers van de gemeente Hoorn zijn bevoegd tot het doen van inkopen tot € 125.000. Dat past volgens het college bij de ontwikkeling naar een professionele organisatie die is ingezet: Bij leiderschap en resultaatverantwoordelijkheid horen vertrouwen, verantwoording binnen de politieke kaders, enige handelingsvrijheid en -zo nodig- een sanctie achteraf. Inkopen kunnen in theorie worden gedaan door een medewerker die hiertoe niet bevoegd is. Of dit in de praktijk is voorgekomen, is onbekend.

Daar zijn intern nog geen controles op uitgevoerd.

Conclusies 2 over doelmatigheid: De kosten van de inkoopteams (circa € 0,8 miljoen per jaar) zijn laag ten opzichte van de totale inkopen (circa € 75 miljoen per jaar) en dat is doelmatig. Echter, daaraan kleven wel risico’s. Voor zover de rekenkamercommissie heeft kunnen vaststellen, wordt er door de gemeente ingezet op inkopen met een optimale mix van prijs en kwaliteit. De apparaatskosten zijn relatief laag, al wordt er gewerkt met drie aparte inkoopteams, namelijk het inkoopteam Zorg, het inkoopteam Bouw & Infra en het inkoopteam Bedrijfsvoering. Deze teams zijn krap bemenst, vooral het team Bouw & Infra. Daaraan kleven voor de gemeente bepaalde risico’s: •

• •

•

De continuïteit komt direct in gevaar als er een inkoper om wat voor reden dan ook voor langere tijd afwezig is. De andere inkopers kunnen diens taken niet overnemen (vanwege krapte in hun eigen team en vanwege de benodigde specialistische kennis). Zo nodig moeten betrokken projectleiders die weinig of geen kennis hebben van de procedures de werkzaamheden overnemen. In dat geval loopt de gemeente het risico op onrechtmatigheden en de onjuiste of te dure inkopen. Voor de benodigde controles is nu slechts een minimale capaciteit beschikbaar, zo signaleerden een aantal teammanagers tijdens de voor dit onderzoek gehouden interviews. Toezicht op werken wordt “pragmatisch” ingezet. Dat houdt in dat de complexiteit van een werk, de bekendheid met de uitvoerend aannemer en de beschikbare tijd bepalen hoeveel tijd er vanuit de gemeente aan contractbeheer wordt besteed. Mogelijk is dat te weinig. De verschillende teammanagers zijn verantwoordelijk voor een goede uitvoering van het inkoopproces door de 3 inkoopteams en die verantwoordelijkheid neemt de directie naar eigen zeggen niet over. Bij het organisatiemodel past een dergelijke verantwoordelijkheid laag in de organisatie. Maar juist bij een krappe bezetting, is het een risico als de directie verantwoordelijkheden niet kan of wil overnemen.

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

34

In de praktijk zal moeten blijken of de nieuw op te richten Westfriese netwerkorganisatie voor zorginkopen doelmatigheidsvoordelen zal bieden. Feitelijk verandert er voor een gemeente Hoorn niet heel veel aan het proces. Maar er is al wel berekend dat het aantal fte’s van 7 naar 12 moet worden uitgebreid. De extra kosten daarvoor zullen moeten worden gedekt uit andere doelmatigheidswinsten (bijvoorbeeld uit schaalvoordelen, betere dienstverlening of lagere prijzen). Om tot verdere reductie te komen van kosten (zowel voor de gemeente als voor inschrijvers) is er op 10 juli 2019 een convenant afgesloten met 9 lokale en regionale aannemers in de grond-, wegen- en waterbouw. Met deze 9 aannemers wordt voorafgaand aan een aanbesteding van een werk door de gemeente Hoorn onder leiding van een onafhankelijke mediator overlegd over mogelijkheden en onmogelijkheden, zodat kennis wordt gedeeld en zo mogelijk kosten worden bespaard. Daarmee moeten de inkopen dus doeltreffender en doelmatiger worden. Ook wordt werkgelegenheid op deze manier zoveel mogelijk binnen de eigen regio gehouden. Het is nog te vroeg om te concluderen of de gewenste reductie van kosten wordt gerealiseerd.

Conclusies 3 over doeltreffendheid: De gemeente spant zich in om de beoogde zaken te kopen en dat lijkt goed te lukken. Of daarmee een bijdrage wordt geleverd aan het realiseren van college- en organisatiedoelstellingen is niet duidelijk. Uit het dossieronderzoek, bestudering van de cases en de voor het onderzoek gehouden interviews blijkt dat het geldende beleid, werkprocessen en procedures en door de inzet van teammanagers, projectleiders en de inkoopteams er alles aan wordt gedaan om de beoogde zaken en diensten in te kopen. De vijf doelen van het inkoopbeleid staan genoemd in de beleidsnota. Helaas zijn die doelen niet meetbaar gemaakt en het is dan ook niet mogelijk om in absolute zin te zeggen wanneer ze zijn bereikt. In kwalitatieve zin kan worden vastgesteld dat er een grote inspanning wordt geleverd om doelmatig en rechtmatig in te kopen en om een integere en betrouwbare opdrachtgever te zijn die ondernemers gelijke kansen biedt. Er is tijdens het inkoopproces vooral aandacht voor duurzaamheidsaspecten. Voor andere organisatiedoelen en/of collegedoelen is in het inkoopproces veel minder aandacht, zo komen ze vaak niet terug in gunningscriteria, al is Social Return on Investment (SROI) meestal een contractvereiste.

Voor SROI wordt een inspanningsverplichting of een resultaatverplichting aan de leverancier opgelegd om mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt te betrekken bij de uitvoering van het contract. Uit het onderzoek wordt niet duidelijk wanneer er wordt gekozen voor een inspanningsverplichting en wanneer voor een resultaatverplichting en wie daarover de beslissing neemt.

4.2 Aanbevelingen Onderstaande aanbevelingen zijn alle gericht aan de raad: 1. Vraag het college om de college- en organisatiedoelen zoveel mogelijk meetbaar te maken, zodat achteraf kan worden vastgesteld in welke mate zij worden gerealiseerd en kaderstelling en controle door de raad beter worden gefaciliteerd. 2. Zorg dat er naast de inspanning om de apparaatskosten te beperken, ook voldoende aandacht is voor contractmanagement.

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

35

3. Vraag het college om een businesscase en eventuele tussenrapportages voor het oprichten van de Westfriese netwerkorganisatie voor zorginkopen en gebruik de hierin geleverde informatie om eventuele nadere keuzes te maken. 4. Zorg dat de college- en organisatiedoelen worden opgenomen in het format dat wordt gebruikt om de inkoopstrategie te bepalen en vast te leggen, zodat de juiste mix van prijs en alle relevante kwaliteitskenmerken van een dienst, levering of werk bij de inkoop wordt geselecteerd. 5. Vraag verduidelijking en zo nodig aanpassing van de eisen voor de mate waarin Social Return on Investment bij inkopen moet worden gerealiseerd. 6. Vraag het college om beperking van risico’s als gevolg van de kleine bezetting van inkoopteams. 7. Overweeg om kaders te stellen voor taken, verantwoordelijkheden en mandatering binnen de ambtelijke organisatie voor het inkoopproces, zodat deze bij elkaar passen en op het juiste niveau zijn belegd.

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

36

5. Reactie college van B en W

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

37

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

38

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

39

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

40

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

41

6. Nawoord rekenkamercommissie De rekenkamercommissie heeft met belangstelling de uitgebreide bestuurlijke reactie gelezen. We zijn verheugd dat het college van B en W onze aanbevelingen ter harte neemt. We willen graag nogmaals benadrukken dat er grote financiële belangen, alsook grote belangen van inwoners en bedrijven zijn gemoeid met het onderwerp inkoop. Daarmee zijn de aanbevelingen uit dit rapport zeer relevant en zien we opvolging met vertrouwen tegemoet. Uiteraard willen we ook iedereen bedanken die heeft bijgedragen aan de totstandkoming van dit rapport. Hoorn, februari 2021 Namens de Rekenkamercommissie Hoorn,

Martin Haubrich Voorzitter

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

42

Bijlage 1: Bronnen Voor het onderzoek heeft de rekenkamer dossieronderzoek verricht. Daarbij werden de relevante raads- en collegestukken, de P&C-stukken, handleidingen en beleidsdocumenten bestudeerd. Het gaat om de volgende stukken: • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

Relevante commissie- en raadsvoorstellen en -besluiten Raadsvoorstel, amendementen en raadsbesluit van 8 november 2016 Nota inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Hoorn 23 maart 2017 Nota Puur Inkopen van september 2017 (Actieplan MVI 2018) GIBIT 2016 Eindrapportages Inkoop 2017, 2018, 2019 Inkoopjaarplannen 2017, 2018, 2019, 2020 Jaarrekeningen 2017-2019 gemeente Hoorn Accountantsrapporten 2017-2020 gemeente Hoorn Advies inkooporganisatie 2.0 met directievoorstel d.d. 15 mei 2015 Visie inkooporganisatie 2020 Inkoopdossiers van de te onderzoeken cases Inkoopmatrix gemeente Hoorn Mandatenregeling Rechtmatigheidsverantwoording handreiking BADO 2020 OGSM Inkoop- contractmanagement Hoorn 2020 Raadsstukken m.b.t. grote investeringen voor zover relevant VNG Algemene Inkoopvoorwaarden voor leveringen en diensten inclusief addendum regio NHN_Dienstverleningsovereenkomst Inkoop en contractmanagement Sociaal domein 2020, 21 februari 2020, V0.2 Open convenant Hoorn, 10 juli 2019

Er werden interviews gehouden met de burgemeester (portefeuillehouder) en met een aantal ambtenaren.27

27

In verband met de privacy van betrokken ambtenaren, worden hun namen in dit rapport niet genoemd.

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

43

Bijlage 2: Uitwerking cases Casus 1: Software Beheer Openbare Ruimte Algemeen Dit betreft de inkoop van een software- en informatiesysteem voor het beheer van objecten in de openbare ruimte, die werd geïnitieerd vanuit het programma “harmonisatie informatielandschap”. Het gaat om de volgende objecten: • • • • • • • • • • •

Bomen, Borden, Civiele constructies, Groen, Kabels en leidingen, Meubilair, Riolering, Spelen, Sport, Verlichting, Water en Wegen.

Dit is een dienst die in 2019 Regionaal werd aanbesteed volgens een Europese openbare aanbestedingsprocedure. Dit is geen levering, omdat het gaat om Software As A Service (SAAS). De software is dus niet als pakket aangeschaft, maar wordt via een cloudoplossing als dienst aan de gemeente geleverd. Het penvoerderschap van deze aanbesteding lag bij het Inkoopteam Informatielandschap Westfriesland, een team dat speciaal werd belast voor inkopen m.b.t. de harmonisatie van het informatielandschap.28 De gemeenten binnen de regio Westfriesland wilden met deze aanbesteding gezamenlijk een integrale beheeromgeving voor de openbare ruimten aanschaffen. De functionele eisen zijn gezamenlijk opgesteld en er werd uitgegaan van standaard oplossingen op basis van landelijke standaarden die voor de gemeente geconfigureerd kon worden, maar die niet op applicatieniveau aangepast moeten worden. Geraamde opdrachtwaarde: De geraamde opdrachtwaarde bedroeg € 862.862. Met deze aanbesteding werd met één opdrachtnemer een overeenkomst afgesloten. De opdracht werd niet verdeeld in percelen, vanwege het feit dat de organisatorische gevolgen en risico’s te groot zijn door steeds nauwere samenwerking binnen de gemeenten van regio Westfriesland en omdat de werkzaamheden sterk met elkaar samenhangen. Procedure: Deze aanbesteding is Europese openbaar aanbesteed . 28

Voor dergelijke aankopen golden overigens aparte goedkeuringsprocedures. Iedere cruciale stap in het aanbestedingsproces moest ter goedkeuring worden voorgelegd aan de kring van gemeentesecretarissen van de deelnemende gemeenten, conform de samenwerkingsovereenkomst van 20 juli 2018.

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

44

Looptijd en soort overeenkomst: De ingangsdatum van de overeenkomst is 1 september 2019. De einddatum van de overeenkomst is 31 december 2023. De overeenkomst kan daarna twee keer met twee jaar worden verlengd. Gunningscriteria:29 • BKPV (beste prijs/kwaliteitverhouding) Voor het beoordelen van de kwaliteit werden de volgende zaken gewogen: • • • • •

Het voldoen aan de vereisten van de gemeenten, zoals blijkt uit een Plan van Aanpak. De mate waarin het systeem gebruik maakt van standaardisatie, hergebruik van gegevens; De mate waarin gebruik kan worden gemaakt van standaardisatie van gegevensuitwisseling en koppelingen met ander (software) systemen van de gemeente. De mate waarin de gemeente invloed kan hebben op het door ontwikkelen van de toepassing. Beoordeling van een demonstratie op basis van een door de gemeenten geschreven script.

Evaluatie Vanaf 1 september 2019 tot heden is gewerkt om de gemeentelijke gegevens vanuit de verschillende applicaties om te zetten naar de integrale beheeromgeving. In augustus 2020 zijn de eerste resultaten beschikbaar gekomen. Vanuit de gepresenteerde omgeving is geconstateerd dat deze niet voldoet aan de eisen die gesteld zijn bij de aanbesteding. Tijdens het ambtelijk wederhoor over dit rekenkamerrapport werd aangegeven dat dit op 18 november 2020 heeft geresulteerd in de ondertekening van een vaststellingsovereenkomst, waarin is afgesproken dat de overeenkomst per direct wordt ontbonden.

Casus 2: Bezorgen reisdocumenten en rijbewijzen Algemeen: Dit betreft de inkoop voor het bezorgen van reisdocumenten en rijbewijzen (waardedocumenten) voor inwoners van de Westfriese gemeenten (circa 60.000 per jaar). De gehele inkoopprocedure is namens de Westfriese gemeenten verzorgd door een regionaal inkoopteam. De (toen nog) inkoopadviseur van de gemeente Hoorn heeft het inkoopproces begeleid. De samenwerking is vastgelegd in een ‘overeenkomst van samenwerking’. In deze overeenkomst is onder andere overeengekomen dat partijen geen kosten in rekening brengen voor ‘de diensten van de eigen medewerkers’. De afspraak is dat gezamenlijke aanbestedingen zoveel mogelijk bij toerbeurt door een andere gemeente worden begeleid. Op het moment van aanbesteden bracht de gemeente Hoorn als enige Westfriese gemeenten geen kosten bij haar inwoners in rekening voor het bezorgen van waardedocumenten. Dit vooral vanuit de wens om zo min mogelijk burgercontacten op het stadhuis te hebben voor administratieve zaken (dat was al zo voor de corona-pandemie) en sluit aan bij het dienstverleningsconcept voor haar inwoners. Vóór de corona-pandamie rekenende de andere gemeenten tarieven tussen de € 4,95 en de € 13,00 voor het bezorgen van de waardedocumenten. Dit heeft er toe geleid dat in die andere Westfriese

29

Overigens was SROI een contracteis, die niet separaat werd meegewogen bij de gunning.

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

45

gemeenten veel minder vaak wordt gekozen voor de bezorgoptie. Nu met de corona-pandemie ligt dit anders. Geraamde opdrachtwaarde: Deze bedroeg € 700.000 voor de totale looptijd inclusief verleningen voor alle Westfriese gemeenten samen. Procedure: Deze dienst valt in de categorie “Sociale en andere specifieke Diensten” (SAS), waarvoor een verlicht aanbestedingsregime geldt als de opdrachtwaarde op maximaal € 750.000 wordt geraamd. Onder deze drempel is de gemeente vrij om zelf een procedure te kiezen die past bij de aard en omvang van de opdracht. De opdracht werd in 2019 regionaal aanbesteed via een meervoudig onderhandse procedure (er werden 2 aanbieders uitgenodigd tot het uitbrengen van een offerte), die werd gepubliceerd op TenderNed. Het proces verliep digitaal via TenderNed. Looptijd en soort overeenkomst Voor deze opdracht is een raamovereenkomst afgesloten (dus zonder afnamegarantie). De aanvang van de opdracht was op 1 september 2017. De beoogde looptijd van het contract was 2 jaar, met een optie tot verlenging van 2 keer 12 maanden. Het zaaksysteem heeft op 31 maart 2019 een signaal afgegeven naar de contractbeheerder dat het contract binnenkort zou aflopen en dat verlenging uiterlijk op 30 mei 2019 plaats diende te vinden. De tweede verlening heeft inmiddels ook plaatsgevonden.

Gunningscriteria30 BKPV (beste prijs/kwaliteitverhouding) Voor het beoordelen van de kwaliteit werden de volgend zaken gewogen: • • •

Kwaliteit (maximale score 80) Klanttevredenheid (maximale score 60) Duurzaamheid (maximale score 20)

Evaluatie De dienstverlening is samen met de opdrachtnemer inmiddels een aantal malen geëvalueerd. Daaruit bleken enkele zaken voor verbetering vatbaar. Deze zaken zijn door de opdrachtnemer naar tevredenheid van de gemeenten opgelost. Er waren ook geen grote klachten van inwoners over de bezorging van de documenten. Daarom is er ook overgegaan tot verlenging van het contract.

Casus 3: Inhuur mobiliteitsdeskundige Algemeen: Deze casus betreft een dienst, namelijk de inhuur van een medewerker in 2020 voor een korte periode tot aan invulling van een vacature voor een medewerker in vaste dienst. Deze medewerker werd in 2020 na een 1-op-1 procedure ingehuurd om een bijdrage te leveren aan de ontwikkeling en uitvoering van tactisch en operationeel verkeersbeleid en uitvoeringsprogramma’s, zoals het op te stellen mobiliteitsplan van de gemeente Hoorn. Geraamde opdrachtwaarde: 30

Overigens was SROI een contracteis, die niet separaat werd meegewogen bij de gunning.

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

46

De geraamde opdrachtwaarde bedroeg € 42.000. Procedure: De gemeente Medemblik heeft in 2017 namens de Westfriese gemeenten de flexibele arbeid aanbesteed. Hiervoor zijn raamovereenkomsten afgesloten met verschillende leveranciers. De gemeente Hoorn heeft geprobeerd om via de leveranciers van de raamovereenkomst een geschikte kandidaat te vinden. Toen dat niet lukte, is de opdracht via de 1-op-1 procedure verleend aan een detacheringsbureau. Looptijd en soort overeenkomst: De overeenkomst werd op 16 januari 2020 gesloten en de overeenkomst liep af op 20 juli 2020, waarna deze automatisch werd beëindigd. De overeenkomst kon éénmaal worden verlengd. Van deze optie is inmiddels gebruik gemaakt. Vanuit het inkoopteam Bedrijfsvoering wordt benadrukt dat de drempel voor Europese aanbesteding van diensten niet zal worden overschreden, omdat het hier nadrukkelijk om een tijdelijke inhuur gaat. Gunningscriteria: Dit betrof een 1-op-1 procedure. Alleen de expertise, ervaring en het tarief van de deskundige waren van belang. Evaluatie De opdracht is inmiddels verlengd. Het ligt voor de hand dat de gemeente Hoorn tevreden is over de dienstverlening door de deskundige, omdat anders niet verlengd zou zijn.

Casus 4: Schoonmaakcontroles Algemeen: Deze facilitaire dienst werd in 2018 via een 1-op-1 procedure ingekocht bij twee adviesbureaus. Het gaat om controle op reinheid, hygiëne en representativiteit van in totaal 24 panden van de gemeente Hoorn, die worden schoongemaakt door een extern schoonmaakbedrijf (Werksaam Westfriesland), externe beheerders en eigen medewerkers. Doel van de inkoop was om de schoonmaakkwaliteit van elk pand minimaal één keer per jaar te laten controleren. Geraamde opdrachtwaarde: De geraamde opdrachtwaarde bedroeg € 30.000. Procedure: Er is gekozen voor een 1-op-1 procedure vanwege de relatief geringe financiële omvang van de procedure, het beperkt aantal marktpartijen en de beschikbaarheid van geschikte MKB-in de regio Noord Holland Noord (inclusief Purmerend en Waterland). De inkoopstrategie vermeldt dat de gemeente in de toekomst mogelijk zelf (gedeeltelijk) de schoonmaakcontroles wil gaan uitvoeren, om zo besparingen te kunnen realiseren. Het was de bedoeling om dit per jaar te bekijken. Inmiddels is de inhoudelijk betrokken ambtenaar van mening dat het de voorkeur heeft om de controles ook in de toekomst door externen te laten doen, omdat anders geen sprake is van echt onafhankelijke controles.

Overigens vermeldt de inkoopstrategie dat WerkSaam Westfriesland -als belangrijke partner bij het uitvoeren van de schoonmaakwerkzaamheden- betrokken is geweest bij het opstellen daarvan. Uit navraag bij de inkoop- en contractmanager blijkt dat de betrokkenheid van WerkSaam Westfiesland

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

47

betrekking had op de werkwijze om een onafhankelijke partij die de her-controles zou gaan uitvoeren (dat mocht geen partij zijn die bij afkeuring van een schoonmaak vervolgens zelf de her-controle uitvoert en in rekening brengt). Looptijd en soort overeenkomst: Er zijn voor deze opdracht 2 overeenkomsten afgesloten met twee adviesbureaus. Het eerste bureau verricht de schoonmaakcontroles en het tweede de her-schoonmaakcontroles.31 De overeenkomsten lopen vanaf 1 augustus 2018 voor twee jaar. Zij kunnen tweemaal met 12 maanden worden verlengd, tot uiterlijk 31 december 2021. Gunningscriteria: Binnen de juiste prijs was de kwaliteit leidend voor deze inkoop. Evaluatie Het contract is eind 2019 verlengd, omdat de gemeente tevreden was over de dienstverlening. Hierna kan de overeenkomst nog één keer met één jaar worden verlengd. De vraag of gebruikers van de panden tevreden zijn over de schoonmaak van de panden, is niet relevant voor de kwaliteit van de (her-)controles, maar alleen voor de schoonmaak zelf (die wordt door een andere partij gedaan, namelijk door WerkSaam). Er zijn soms wel klachten over de schoonmaak, maar die hebben geen betrekking op deze inkoop.

Casus 5: Realisatie en onderhoud civiele kunstwerken Algemeen De gemeente Hoorn heeft ca. 2000 civiele kunstwerken. Let op: het gaat in deze casus niet om kunstzinnige, artistieke of decoratieve kunstwerken, maar om bijvoorbeeld fiets- en voetgangersbruggen, duikers, tunnels, kademuren etc. 100 daarvan moeten er in de periode 20192021 worden onderhouden. Geraamde opdrachtwaarde: De geschatte opdrachtwaarde bedroeg € 1.450.000. De uiteindelijke contractwaarde was overigens door de aanbesteding lager, namelijk € 1.090.000. Procedure: Deze opdracht werd eind 2018 aan een regionale opdrachtnemer gegund na een Nationale aanbestedingsprocedure. Looptijd en soort overeenkomst: Het contract betreft een raamovereenkomst met een looptijd van 3 jaar, van 2019-2021. Gunningscriteria: Er werd volgens de inkoopstrategie gestuurd op tijd, geld, kwaliteit, duurzaamheid en social return. Door het groot onderhoud voor meerdere jaren te bundelen (in plaats van per jaar) werd een inkoopbesparing gerealiseerd. Bovendien werd door een verlenging van levensduur van de bruggen