Bijlage 1 - Eindrapport Rekenkamercommissie 'Inkoopbeleid gemeente Hoorn – is alle waar naar zijn geld?' - februari 2021

Inkoopbeleid gemeente Hoorn Is alle waar naar zijn geld?

Eindrapport

Rekenkamercommissie gemeente Hoorn – februari 2021

Samenstelling Rekenkamercommissie Externe leden - De heer drs. M. Haubrich (voorzitter) - De heer drs. P.T.J. de Wit - Mevrouw Mr. R. Ngalle - Mevrouw N. M. van Egmond MSc Interne leden - De heer R. Vinkenborg - De heer R. Drommel - De heer A. Wegner Secretariaat Mevrouw drs. K. Bongers (secretaris/onderzoeker a.i.) Adres Postbus 603 1620 AR Hoorn Telefoonnummer 0229- 252200 E-mail rekenkamer@hoorn.nl

De rekenkamercommissie is bij raadsbesluit van 14 september 2004 ingesteld en na benoeming van de interne en externe leden in september 2005 met haar werkzaamheden gestart. De commissie bekleedt een onafhankelijke positie binnen de gemeente. Haar taak is het toetsen van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur op drie onderdelen: 1. rechtmatigheid: voldoet de uitvoering aan de wettelijke kaders en regelgeving? 2. doelmatigheid: is de voorbereiding en uitvoering van beleid efficiënt verlopen? 3. doeltreffendheid: zijn de beoogde effecten van het beleid ook daadwerkelijk behaald? Hiertoe voert de rekenkamer onderzoek uit. Het doel van het onderzoek is om inzicht te bieden in de prestaties van de gemeente en waar nodig het formuleren van aanbevelingen voor de toekomst. De rekenkamercommissie heeft als ambitie dat zij door middel van onafhankelijk, professioneel en relevant onderzoek een positieve bijdrage levert aan de kwaliteit van het bestuur van de gemeente Hoorn en dat de resultaten van onderzoek een bijdrage leveren aan de versterking van de controlerende, kaderstellende en volksvertegenwoordigende rol van de gemeenteraad. Illustratie op titelpagina: www.Pixabay.com

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

2

Inhoudsopgave 1.INLEIDING

4

1.1 AANLEIDING ................................................................................................................. 4 1.2 CENTRALE ONDERZOEKSVRAAG .................................................................................... 4 1.3 ONDERZOEKSVRAGEN................................................................................................... 4 1.4 NORMEN ...................................................................................................................... 5 1.5 AANPAK VAN HET ONDERZOEK ...................................................................................... 5 1.6 LEESWIJZER .................................................................................................................. 6

2. INKOPEN EN AANBESTEDEN IN VOGELVLUCHT

7

3. BEVINDINGEN

13

3.1 INKOOPBELEID GEMEENTE HOORN .............................................................................. 13 3.2 RECHTMATIGHEID ....................................................................................................... 22 3.3 DOELMATIGHEID ......................................................................................................... 23

4. CONCLUSIES & AANBEVELINGEN

33

4.1 CONCLUSIES ...........................................................................................................33 4.2 AANBEVELINGEN .....................................................................................................35

5. REACTIE COLLEGE VAN B EN W

37

6. NAWOORD REKENKAMERCOMMISSIE

42

BIJLAGE 1: BRONNEN

43

BIJLAGE 2: UITWERKING CASES

44

CASUS 1: SOFTWARE BEHEER OPENBARE RUIMTE ....................................... 44 CASUS 2: BEZORGEN REISDOCUMENTEN EN RIJBEWIJZEN ............................ 45 CASUS 3: INHUUR MOBILITEITSDESKUNDIGE ................................................ 46 CASUS 4: SCHOONMAAKCONTROLES ........................................................... 47 CASUS 5: REALISATIE EN ONDERHOUD CIVIELE KUNSTWERKEN .................... 48 CASUS 6: PLANTMATERIAAL ........................................................................ 49 CASUS 7: ONDERHOUD DAKEN GEMEENTELIJKE PANDEN ............................. 50 CASUS 8: WOONRIJP MAKEN SIRIUSSTRAAT................................................ 51

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

3

1.Inleiding 1.1 Aanleiding Gemeenten hebben jaarlijks veel producten, diensten en werkzaamheden nodig om de gemeentelijke organisatie draaiende te houden en om de dienstverlening aan inwoners en bedrijven optimaal uit te kunnen voeren. Het gaat om uiteenlopende inkopen, van klein tot zeer groot, van goedkoop tot kostbaar, van bijvoorbeeld een bloemetje voor een zieke medewerker en de inhuur van een ICT-expert tot de aanleg en het onderhoud van een brug. Bij relatief kleine inkopen wordt door de gemeente vaak 1-op-1 zaken gedaan met één onderneming. Relatief grote inkopen worden aanbesteed. De gemeente maakt hierbij eerst de opdracht bekend en vraagt aan potentiële inschrijvers om een offerte in te dienen. Na een beoordeling wordt vervolgens opdracht gegeven aan één of meerdere opdrachtnemers. In maart 2008 publiceerde de rekenkamercommissie de resultaten van een eerder onderzoek naar het inkoopbeleid. De aanbevelingen uit dat onderzoek werden alle overgenomen door de gemeenteraad. Het onderzoek uit 2008 is echter inmiddels sterk gedateerd en deels achterhaald. Het financiële belang van de gemeentelijke inkopen is namelijk sterk gestegen en de wet- en regelgeving is veranderd. De rekenkamercommissie heeft er dan ook voor gekozen om een geheel nieuw onderzoek te doen en niet een update van het onderzoek uit 2008.

Het financieel belang van alles wat door gemeenten wordt ingekocht was altijd al groot, maar werd met de decentralisaties in het sociaal domein alleen maar groter. En het directe, persoonlijke belang voor inwoners nam hierdoor ook toe. Op 1 april 2013 werd de Aanbestedingswet 2012 van kracht. Deze wet is in juli 2016 aangepast. Dit naar aanleiding van nieuwe Europese richtlijnen die zijn vastgesteld in 2014. De Aanbestedingswet 2012 bevat regels voor inkopen boven de Europese drempelbedragen, maar ook voor inkopen onder de Europese drempel. Gegeven het grote financiële belang en de grote belangen van inwoners en bedrijven, is het gemeentelijk inkoopbeleid geselecteerd voor onderzoek door de rekenkamercommissie Hoorn.

1.2 Centrale onderzoeksvraag Voor alle inkopen door de gemeente geldt dat ze volgens de geldende wet- en regelgeving moeten worden uitgevoerd en dat de gemeente zich inspant om producten, diensten en werkzaamheden in te kopen tegen de juiste prijs- en kwaliteitsverhouding. Met andere woorden: de inkopen moeten rechtmatig, doelmatig en doeltreffend zijn. Dat leidt tot de volgende, centrale onderzoeksvraag: Is het inkoopbeleid van de gemeente Hoorn in opzet en uitvoering rechtmatig, doelmatig en doeltreffend?

1.3 Onderzoeksvragen Bij de centrale onderzoeksvraag werden door de rekenkamercommissie de volgende deelvragen geformuleerd: 1. Welk inkoopbeleid hanteert de gemeente Hoorn? a. Is er sprake van vastgesteld inkoopbeleid en wat zijn daarvan de uitgangspunten? b. Hoe is de inkoopfunctie binnen de gemeente georganiseerd? c. Welke doelen wil de gemeente met het inkoopbeleid realiseren?

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

4

d. Is de raad op grond van haar kaderstellende en controlerende functie voldoende betrokken bij het inkoopbeleid? 2. Is dit beleid rechtmatig? a. Is het beleid in overeenstemming met de geldende wet- en regelgeving? b. Is er sprake van reguliere interne controle op inkopen en leidt dit zo nodig tot bijsturing? 3. Is het inkoopbeleid doelmatig? a. Wat is de omvang van alle inkopen van de gemeente Hoorn per jaar? b. Welke kosten maakt de gemeente Hoorn voor inkopen en aanbesteden van leveringen, werken en diensten? c. Heeft de gemeente inzicht in de maatschappelijke kosten en zo ja, hoe worden die meegewogen bij inkopen en aanbesteden? d. Heeft de gemeente inzicht in de maatschappelijke opbrengsten en zo ja, hoe worden die meegewogen bij inkopen en aanbesteden? 4. Is het inkoopbeleid doeltreffend? a. Worden op basis van het inkoopbeleid de beoogde leveringen, werken en diensten door de gemeente aangekocht? b. Worden de gestelde doelen bereikt? i. Zo ja, waar blijkt dat uit? ii. Zo nee, waarom niet?

1.4 Normen In dit rekenkameronderzoek worden de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het inkoopbeleid van de gemeente Hoorn getoetst. Daarbij hanteert de rekenkamercommissie de volgende normen: I.

Hoorn voldoet in haar inkoopbeleid en in de uitvoering daarvan aan geldende wet- en regelgeving.

II.

De gemeente koopt doelmatig in. Dit houdt in: a. Inkopen worden gedaan met een goede prijs/kwaliteit verhouding. b. Er is sprake van kostenbeheersing en verantwoorde uitgave van gelden.

III.

De gemeente koopt doeltreffend in. Dit houdt in: a. De beoogde leveringen, werken en diensten worden ingekocht. b. Deze dragen aantoonbaar bij aan de realisatie van gemeentelijke doelen.

1.5 Aanpak van het onderzoek Het onderzoek werd uitgevoerd door dossieronderzoek, aangevuld met interviews met de verantwoordelijk portefeuillehouder en betrokken ambtenaren. In verband met de maatregelen ter voorkoming van verspreiding van het coronavirus, zijn alle interviews telefonisch of per videoverbinding afgenomen. Daarnaast zijn acht casussen uitgewerkt. Er was geen sprake van een aselecte, statistische steekproef. De casussen zijn geselecteerd met zoveel mogelijk spreiding over de verschillende inkoopprocedures, naar inkoopwaarde en naar aard (dienst, levering of werk), zodat daarmee de bevindingen in het Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

5

rapport kunnen worden geïllustreerd en de gang van zaken rond het inkoopbeleid in de dagelijkse uitvoeringspraktijk duidelijk wordt. Het gaat om de volgende casussen: Casus

Aard

Geraamde opdrachtwaarde

inkoopprocedure

Jaar

1. Software voor beheer openbare ruimte 2. Bezorgen reisdocumenten en rijbewijzen 3. Inhuur mobiliteitsdeskundige 4. Schoonmaakcontroles 5. Realisatie & onderhoud civiele kunstwerken 6. Plantmateriaal 7. Onderhoud daken gemeentelijke panden 8. Woonrijp maken Siriusstraat

Dienst Dienst Dienst Dienst Werk Levering Werk Werk

€ 862.862 € 700.000 € 42.000 € 30.000 € 1.450.000 € 400.000 € 1.365.000 € 1.224.000

Europees (openbaar) Meervoudig onderhands 1-op-1 1-op-1 Nationale procedure Europees (openbaar) Meervoudig onderhands 1-op-1 (via open convenant)

2019 2017 2020 2018 2018 2019 2019 2020

Nota bene: Er werd géén casus geselecteerd in het Sociaal Domein, omdat hier het inkoopproces geheel afwijkend is van de reguliere inkopen. Daarnaast worden de inkopen voor het sociaal domein in Westfries verband ingekocht en zat het inkoopteam dat deze inkopen begeleidde ten tijde van het rekenkameronderzoek midden in een reorganisatie. Voor de volledigheid worden de inkoopprocedures in het Sociaal Domein en de reorganisatie uiteraard wel apart beschreven in het rapport.

1.6 Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt in vogelvlucht de wet- en regelgeving voor inkopen en aanbesteden behandeld. In hoofdstuk 3 ( “bevindingen”) wordt antwoord gegeven op de gestelde onderzoeksvragen. Hoofdstuk 4 bevat de conclusies en aanbevelingen van de rekenkamercommissie. Het college reageert in hoofdstuk 5 op het onderzoek en de rekenkamercommissie sluit af met een nawoord in hoofdstuk 6. In de bijlagen vindt u onder meer een beschrijving van alle uitgewerkte cases.

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

6

2. Inkopen en aanbesteden in vogelvlucht 2.1 Wet- en regelgeving Gemeente Hoorn is een ‘aanbestedende dienst’. Aanbestedende diensten moeten zich houden aan specifieke wet- en regelgeving rond inkopen en aanbesteden. Een aanbestedende dienst is een overheid of een publiekrechtelijke instelling. Onder de overheid vallen ook de Staat, provincies, gemeenten en waterschappen. Omdat dit rekenkamerrapport over de gemeente Hoorn gaat, wordt voor “aanbestedende dienst” hieronder “de gemeente” gebruikt. De gemeente heeft producten, diensten en werkzaamheden nodig die zij niet zelfstandig kan uitvoeren. Deze koopt zij dan in bij een externe leverancier, dienstverlener of aannemer. De gemeente ontvangt hiervoor een factuur. Daarbij gelden Europese, maar ook nationale en lokale wetten en regels. De belangrijkste Europese regels staan in de richtlijnen 2014/24 (Werken, leveringen en diensten), 2014/25 (Werken, leveringen en diensten door bedrijven in de nutssectoren: water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten) en 2014/23 (concessies). Deze Europese regels zijn in de Nederlandse Aanbestedingswet 2012 verankerd.

Een aantal bepalingen uit de Aanbestedingswet 2012 is nader uitgewerkt in een Algemene Maatregel van Bestuur, het Aanbestedingsbesluit.1 Gemeenten stellen zelf beleidsnota’s vast, waarin de uitgangspunten van de eigen gemeente bij het inkopen worden vastgelegd en waarin moet worden gewaarborgd dat wordt gehandeld in overeenstemming met de Europese en nationale wet- en regelgeving.

2.2 Leveringen, werken en diensten Bij inkopen door overheden wordt wettelijk onderscheid gemaakt tussen “leveringen”, “werken” en “diensten”. Leveringen hebben betrekking op producten zoals kantoorartikelen, meubels, computers en dergelijke. Werken hebben betrekking op werkzaamheden in de bouw, weg- of waterbouw, zoals een viaduct of een riool. Alles wat geen levering of een werk is, wordt aangemerkt als een dienst. Denk bijvoorbeeld aan de inhuur van personeel en adviesdiensten.

2.3 Inkopen boven drempelbedragen: Europese aanbesteding Om alle bedrijven in de Europese Unie gelijke kansen te geven om een overheidsopdracht te verwerven, moeten opdrachten met een waarde boven bepaalde drempelbedragen volgens een Europese procedure worden ingekocht (Europees worden “aanbesteed”). De Europese Commissie stelt deze drempelbedragen elke 2 jaar vast. Drempelbedragen: * Werken: voor 2018 en 2019: € 5.548.000 en voor 2020/2021: € 5.350.000,* Leveringen en diensten: voor 2018 en 2019: € 221.000 en voor 2020/2021: € 214.000,* Sociale en andere specifieke diensten: € 750.000

Overigens is er bij Europese aanbestedingen van de gemeente Hoorn vrijwel nooit een inschrijving van buitenlandse aanbieders. Rond 2010 is er éénmaal een opdracht gegund aan een Duitse inschrijver.

1

In het Aanbestedingsbesluit zijn onder meer een zogenoemde “gids proportionaliteit” en een Aanbestedingsreglement Werken 2016 opgenomen. Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

7

Deze kwam met zijn medewerkers enkele dagen naar Nederland om de klus te klaren (het betrof reinigen van riolen).

2.4 Verschillende Procedures Europese Aanbesteding2 Bij Europese aanbestedingen gelden wettelijke eenvormige en controleerbare procedures met bijbehorende termijnen. De gemeente kan kiezen uit verschillende Europese procedures. De openbare en niet-openbare procedures zijn het meest gangbaar. Openbare procedure

De aanbesteding wordt algemeen bekend gemaakt. Iedere geïnteresseerde aanbieder mag inschrijven. De gemeente beoordeelt aan de hand van uitsluitingsgronden en/of geschiktheidseisen (zie paragraaf 2.6) of een inschrijver in staat is om de opdracht uit te voeren. Vervolgens gunt de gemeente de opdracht aan de inschrijver met de ‘economisch meest voordelige inschrijving’. Niet-openbare procedure

De niet-openbare procedure bestaat uit twee rondes. 1. De aanbesteding wordt algemeen bekend gemaakt. Iedere geïnteresseerde aanbieder kan zich als gegadigde aanmelden. De gemeente beoordeelt aan de hand van uitsluitingsgronden en geschiktheidseisen (zie paragraaf 2.6) of een gegadigde in staat is om de opdracht uit te voeren. Vervolgens selecteert de gemeente op basis van vooraf kenbaar gemaakte selectiecriteria het van te voren vastgestelde maximaal aantal gegadigden. Deze gaan door naar de tweede ronde; de eigenlijke inschrijving. 2. Alleen de geselecteerde gegadigden mogen inschrijven op de opdracht. De gemeente gunt de opdracht aan de inschrijver met de ‘economisch meest voordelige inschrijving’. Overige Europese aanbestedingsprocedures

Naast de openbare en niet-openbare procedure zijn er ook andere inkoopprocedures waar de gemeente in specifieke gevallen en onder bepaalde voorwaarden gebruik van kan maken. Dat zijn: • • • • • • • • • •

Procedure voor inkopen van sociale en andere specifieke diensten Mededingingsprocedure met onderhandeling Onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande aankondiging Versnelde procedure Concurrentiegerichte dialoog Prijsvraag Concessieovereenkomst Elektronische veiling Innovatiepartnerschap Dynamisch aankoopsysteem

De eerstgenoemde van deze procedures wordt in Nederland vaak gebruikt voor het inkopen van diensten binnen het sociaal domein, zo ook in Hoorn.

2.5 Inkopen onder de drempelbedragen: nationale procedures

2

De informatie die in dit rekenkamerrapport over de Europese wet- en regelgeving wordt gegeven is summier. Deze informatie is bedoeld om ook lezers die niet thuis zijn in de betreffende wet- en regelgeving enige uitleg te geven bij de basisbeginselen, zodat de bevindingen verderop in het rekenkamerrapport in hun context kunnen worden geplaatst . Voor meer informatie over aanbestedingen zie de website van PIANOo, het Expertisecentrum Aanbesteden van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat: https://www.pianoo.nl/nl Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

8

Voor inkopen onder de eerder genoemde drempelbedragen, gelden de Europese aanbestedingsregels niet. Echter, de Aanbestedingswet 2012 kent ook specifieke regels voor opdrachten onder de drempelbedragen. In de inkooprichtlijnen van de gemeente is vastgelegd welke procedure wanneer passend kan zijn . Er zijn vier nationale procedures mogelijk: •

•

• •

Enkelvoudige onderhandse procedure (één leverancier, aannemer of dienstverlener wordt gevraagd om een offerte uit te brengen. Indien akkoord, wordt de opdracht vervolgens aan deze leverancier, aannemer of dienstverlener gegund); Meervoudige onderhandse procedure (een geselecteerd aantal potentiële leveranciers, aannemers of dienstverleners wordt gevraagd om een offerte uit te brengen en daaruit wordt gekozen); Nationale openbare procedure (gunning vindt plaats in één ronde, vergelijkbaar met een Europese openbare procedure); Nationale niet-openbare procedure (gunning vindt plaats in twee rondes, vergelijkbaar met een Europese niet-openbare procedure).

Enkelvoudige onderhandse procedures worden in Hoorn ook wel aangeduid als “1-op-1 procedures”. Er is gekozen voor deze term omdat die duidelijker is in de dagelijkse uitvoeringspraktijk. De nationale procedures zijn vrijwel gelijk aan die van de Europese procedures. Deze procedures komen in Hoorn vooral bij werken voor. De reden hiervoor is dat de drempel voor Europese aanbestedingen bij werken hoger ligt dan bij diensten en leveringen, maar er soms toch behoefte is om een opdracht breder uit te zetten onder potentiële aanbieders.

2.6 Inbesteding en quasi-inbesteding De gemeente moet opdrachten met een waarde boven de Europese drempel aanbesteden. Maar de gemeente kan ook besluiten om de opdracht met eigen mensen en middelen uit te voeren. Dat heet inbesteding. En bij inbesteding geldt de verplichting om de opdracht aan te besteden niet. Zo kan een gemeente besluiten om bijvoorbeeld zelf de gladheidsbestrijding uit te voeren of om cateringdiensten te verzorgen. Ook kan een opdracht boven de drempel zonder aanbesteding 1-op-1 worden gegund aan een rechtspersoon die los staat van de gemeente, maar waar de gemeente toezicht op houdt “als ware het een eigen dienst betreft” en die minimaal 80% van haar taken krijgt opgedragen van of toegewezen door de gemeente; dit heet quasi-inbesteding. Beide vormen blijven in dit rekenkamerrapport verder buiten beschouwing. Bij inbesteden is er immers geen sprake van inkoop of aanbesteding en bij quasi-inbesteding wordt er een overeenkomst gesloten tussen beide partijen waarin de afspraken zijn vastgelegd.

2.7 Aankondiging van overheidsopdrachten Nederlandse aanbestedende diensten publiceren hun aanbestedingen op het aankondigingenplatform van TenderNed. Het aanbestedingsproces kan digitaal worden doorlopen. Dit kan via TenderNed, maar ook via andere platformen, zoals Negometrix en Aanbestedingskalender. Hoorn doorloopt het aanbestedingsproces digitaal via TenderNed.

2.8 Uitsluitingsgronden, geschiktheidseisen, selectie- en gunningscriteria De gemeente wil alleen met integere bedrijven zaken doen. Om bedrijven uit te sluiten die niet integer zijn, kent de Aanbestedingswet 2012 twee typen uitsluitingsgronden: verplichte en facultatieve uitsluitingsgronden: Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

9

-

-

De gemeente moet de verplichte uitsluitingsgronden toepassen bij opdrachten boven de eerder genoemde drempelbedragen. Denk hierbij aan deelneming aan een criminele organisatie, fraude, kinderarbeid en andere vormen van mensenhandel; De gemeente mag daarentegen zelf kiezen of zij de facultatieve uitsluitingsgronden toepast. Deze uitsluitingsgronden hebben betrekking op onder andere een slechte financiële situatie van de aanbieder (bijvoorbeeld faillissement of liquidatie), ernstige fout(en) in de beroepsuitoefening, belangenconflicten en valse verklaringen.

Bij aanbestedingen worden geschiktheidseisen en selectiecriteria gebruikt om te beoordelen of bedrijven in staat zijn om de opdracht uit te voeren. Geschiktheidseisen en selectiecriteria hebben altijd betrekking op de inschrijver of gegadigde. De eisen en criteria gaan in op de technische en beroepsbekwaamheid, het financiële en economisch draagvlak en/of de beroepsbevoegdheid van de inschrijver of gegadigde. -

-

Een gegadigde of inschrijver dient tenminste aan de geschiktheidseisen te voldoen om deel te mogen nemen aan de verdere procedure. De gemeente is niet verplicht om geschiktheidseisen te stellen. Met selectiecriteria kan de gemeente het aantal gegadigden bij onder andere een nietopenbare procedure beperken.

Gunningscriteria zijn gericht op kenmerken van de opdracht. Een opdracht wordt gegund aan de inschrijver die inschrijft met de economisch meest voordelige inschrijving. Er zijn drie gunningscriteria mogelijk: 1. beste prijs-kwaliteitverhouding; 2. laagste prijs; 3. laagste kosten op basis van kosteneffectiviteit. Het uitgangspunt is dat opdrachten worden gegund op basis van de beste prijs-kwaliteitverhouding. Bij deze gunningsmethodiek worden naast prijsaspecten ook kwaliteitsaspecten meegewogen in de vorm van subgunningcriteria. Mogelijke subgunningcriteria zijn bijvoorbeeld: • • • •

prijs; kwaliteit van de aangeboden goederen of diensten; leveringsvoorwaarden (bijvoorbeeld leveringstermijn); milieucriteria.

2.9 Termijnen De Aanbestedingswet 2012 kent strikte voorschriften met betrekking tot de minimumtermijnen bij Europese aanbestedingen. Potentiële gegadigden en inschrijvers moeten namelijk voldoende tijd hebben voor het indienen van een inschrijving. Een doorsnee aanbesteding neemt daarom al snel meerdere maanden in beslag en moet vooraf goed worden ingepland zodat de dienst, de levering of het werk tijdig beschikbaar is. Overigens zijn er ook speciale termijnen rond de gunning van de opdracht. Alle inschrijvers moeten namelijk de mogelijkheid hebben om bezwaar aan te tekenen tegen de gunningsbeslissing. Dit betekent dat de gemeente eerst een mededeling verstuurt aan alle inschrijvers met de voorlopige gunningsbeslissing. Als er geen bezwaren zijn ontvangen kan de gemeente na 20 dagen (bij nationale en Europese procedures) overgaan tot de definitieve gunning en kan de overeenkomst worden gesloten. De termijn na de voorlopige gunning wordt ook wel “standstill-periode” of opschortende

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

10

termijn genoemd3. Afgewezen inschrijvers mogen alleen bezwaar maken gedurende deze “standstillperiode”.

2.10 Klachtafhandeling bij aanbesteden Als aanvullend beleid bij de Aanbestedingswet 2012 geldt het Advies Klachtafhandeling bij aanbestedingen. In het eerste deel van dit advies is een vrijwillige standaard opgenomen voor het afhandelen van klachten bij aanbestedingen door de gemeente zelf. Wanneer de klager niet tevreden is met de klachtafhandeling bij de gemeente kan de klacht worden voorgelegd aan de Commissie van Aanbestedingsexperts. Deze Commissie komt met een onafhankelijk advies. De adviezen van de Commissie zijn niet bindend. Betrokken partijen hoeven het advies niet over te nemen en een gang naar de rechter is onverkort mogelijk. Adviezen van de Commissie van Aanbestedingsexperts worden bij een geschil voor de rechter echter zwaar meegewogen. Het is daarom verstandig dat de partijen een advies van de Commissie niet zomaar negeren.

2.11 Duur contract en opdrachtwaarde Om te bepalen of een opdracht naar verwachting een waarde boven of onder een drempel voor Europees aanbesteden zal hebben, moet de totale waarde exclusief BTW, maar met inbegrip van de eventuele opties en eventuele verlengingen van het contract worden berekend. -

Bij opdrachten met een vaste looptijd die gelijk is aan of korter is dan 48 maanden geldt de totale geraamde waarde voor de gehele looptijd. Bij opdrachten voor onbepaalde duur of waarvan de looptijd langer is dan 48 maanden geldt het maandelijks te betalen bedrag vermenigvuldigd met 48 als maat voor het bepalen van de opdrachtwaarde.

Richtlijn 2014/24 (en de Aanbestedingswet 2012) verplicht de gemeente niet om een bepaalde minimum- of maximumlooptijd voor een contract aan te houden, behalve bij raamovereenkomsten (dat zijn contracten zonder afnameplicht), dan geldt in principe een maximale looptijd van 48 maanden.4

2.12 Splitsen van opdrachten en onderverdeling in percelen De Aanbestedingswet 2012 verzet zich tegen het onnodig samenvoegen van opdrachten (het clusterverbod). Clusteren van opdrachten kan een middel zijn om beter invulling te geven aan de inkoopbehoefte. Tegelijkertijd mag de gemeente een opdracht niet splitsen in meerdere opdrachten om onder de verplichting tot Europees aanbesteden uit te komen. Het samenvoegen van opdrachten moet gerechtvaardigd zijn. Of het samenvoegen van opdrachten gerechtvaardigd is, is afhankelijk van verschillende factoren. Homogene opdrachten worden gezien als één opdracht en moeten als zodanig worden aanbesteed. Denk bijvoorbeeld aan de levering van een telefooncentrale met het bijbehorende onderhoud. Wel kan de gemeente er voor kiezen om de verschillende onderdelen (in het voorbeeld: levering en onderhoud) in te kopen via verschillende percelen. Dit betekent dat beide onderdelen weliswaar via één aanbesteding worden ingekocht, maar dat er per perceel (onderdeel) wordt gegund. Ook is het via

3

Voor het van kracht worden van de Aanbestedingswet 2012, werd deze termijn ook wel de (verlengde) Alcatel termijn genoemd, op basis van jurisprudentie waarbij Alcatel als partij betrokken was. 4 Bij zwaarwegende argumenten is het mogelijk om een raamovereenkomst af te sluiten langer dan 48 maanden. Bijvoorbeeld bij grote investeringen. Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

11

de percelenregeling5 onder voorwaarden mogelijk om één of meerdere percelen via een onderhandse procedure te gunnen. Uitgangspunt is dat geclusterde opdrachten in principe in percelen verdeeld moeten worden. Het opdelen van opdrachten verhoogt de marktwerking en biedt de mogelijkheid aan MKB-bedrijven om in te schrijven.

5

Artikel 2.18 en 2.19 Aanbestedingswet 2012 Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

12

3. Bevindingen 3.1 Inkoopbeleid gemeente Hoorn 3.1.1 Is er sprake van vastgesteld inkoopbeleid en wat zijn daarvan de uitgangspunten?

De gemeente Hoorn heeft onder meer een beleid, handleidingen en werkinstructies, een inkoopmatrix en een inkoopstrategie. Verder gelden er inkoopvoorwaarden. Voor de gemeente Hoorn gelden de Algemene Inkoopvoorwaarden van de VNG van de regio Noord-Holland Noord voor leveringen en diensten (inclusief addendum). Voor inkopen bij IT gelden de GIBIT voorwaarden die zijn opgesteld door VNG-realisatie. 6 Het antwoord op de vraag of Hoorn een vastgesteld inkoopbeleid heeft is eenvoudig: Ja. Op 7 maart 2017 stelde de gemeenteraad de Nota Inkoop- en Aanbestedingsbeleid gemeente Hoorn (hierna genoemd “de beleidsnota”) vast. Deze nota werd opgesteld naar aanleiding van de wijziging van de Aanbestedingswet 2012, die op 1 juli 2016 in werking trad. Het eerste deel van deze nota werd in samenwerking met Schagen, Langedijk, Heerhugowaard en Hollands Kroon opgesteld.7 Het tweede deel is specifiek toegesneden op de gemeente Hoorn zelf. De belangrijkste uitgangspunten van het beleid zijn 1) juridisch, 2) ethisch en ideëel en 3) economisch.

Samenvattend is in de beleidsnota vastgelegd dat Hoorn moet voldoen aan de geldende wet- en regelgeving, dat de gemeente en haar ambtenaren integer moeten handelen, de gemeente alleen zaken doet met integere ondernemingen, zich inspant voor maatschappelijk verantwoord inkopen en tenslotte inkoopt op basis van een voorafgaande product-, dienst- of marktanalyse, waarbij eerlijke mededinging en commerciële belangen van ondernemers door de gemeente worden gerespecteerd. Specifiek voor de gemeente Hoorn zijn deze uitgangspunten in deel 2 van de beleidsnota aangevuld met een inkoopstrategie, een specifieke klachtenregeling voor de ondernemers en andere belanghebbenden en de intentie om waar mogelijk (deel)opdrachten uit te laten voeren door WerkSaam Westfriesland, zodat de gemeente haar maatschappelijke rol vervult bij de arbeidsintegratie van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. 3.1.2 Hoe is de inkoopfunctie binnen de gemeente georganiseerd? Mandaten

Het mandaat is vastgelegd in het mandaatbesluit Hoorn 2020 en (specifiek voor inkoop) de inkoopmatrix. Voor opdrachten in het sociaal domein vanaf € 50.000 en voor alle overige opdrachten vanaf € 30.000 moet voorafgaand aan de inkoop een inkoopstrategie worden vastgesteld. De inkoopstrategie heeft een vast format. Afhankelijk van de opdrachtwaarde en/ of onderwerp wordt de inkoopstrategie vastgesteld door onder andere de teammanager, directie of college. De inkoopstrategie bevat onder meer een omschrijving van de opdracht en inkoopdoelstellingen, keuze om iets zelf te doen of uit te besteden, een marktanalyse, een keuze voor regionale samenwerking, aansluiting op de

6

Het GIBIT is destijds opgesteld door het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (KING). Dit kreeg met ingang van 1 januari 2018 een nieuwe naam: VNG Realisatie. VNG Realisatie ondersteunt gemeenten bij hun informatievoorziening en dienstverlening. Meer informatie vindt u op https://www.vngrealisatie.nl/ 7 Dit stuk is inmiddels ook overgenomen door SED (samenwerkingsverband van de gemeenten Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland) en Koggeland. Een nieuwere versie wordt ook overgenomen door de gemeente Den Helder. Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

13

collegedoelstellingen, een keuze voor de inkoopprocedure en welke gunningscriteria daarbij worden gehanteerd. De burgemeester mag opdracht geven en/of overeenkomsten ondertekenen8. De burgemeester kan deze bevoegdheid overdragen aan een door hem aan te wijzen persoon9. Medewerkers van de gemeente Hoorn zijn bevoegd tot het doen van inkopen tot € 125.000. Dat past volgens het college bij de ontwikkeling naar een professionele organisatie die is ingezet: Bij leiderschap en resultaatverantwoordelijkheid horen vertrouwen, verantwoording binnen de politieke kaders, enige handelingsvrijheid en -zo nodig- een sanctie achteraf. Inkopen kunnen in theorie worden gedaan door een medewerker die hiertoe niet bevoegd is. Of dit in de praktijk is voorgekomen, is onbekend. Daar zijn intern nog geen controles op uitgevoerd. Inkoopteams

In Hoorn zijn er drie inkoopteams, namelijk het inkoopteam Zorg, het inkoopteam Bouw & Infra en het inkoopteam Bedrijfsvoering. Het inkoopbeleid en beleidsonderwerpen worden door het inkoopteam Bedrijfsvoering in samenspraak met de overige inkoopteams en zo nodig met de inhoudelijk betrokken ambtenaren opgesteld. Het inkoopteam Bedrijfsvoering heeft bijvoorbeeld de beleidsnota opgesteld, evenals een actieplan Maatschappelijk Verantwoord Inkopen (MVI). Het Inkoopteam Zorg doet alle inkopen en aanbestedingen voor het sociaal domein in brede zin, dus inclusief bijvoorbeeld hulpmiddelen en integratiediensten. Inkoopteam Bouw & Infra doet alle inkopen en aanbestedingen die te maken hebben met het buitengebied en gebouwen (dat is inclusief de gebouwgebonden installaties, maar exclusief schoonmaakdiensten). Inkoopteam Bedrijfsvoering is verantwoordelijk voor alle inkopen en aanbestedingen die betrekking hebben op de bedrijfsvoering (o.a. facilitair, ICT, inhuur, adviesdiensten, onderzoeksdiensten, mobiliteit, verzekeringen, nutsvoorzieningen). Dit laatste team is zoals gezegd ook verantwoordelijk voor het gemeentebrede inkoopbeleid, jaarplannen, beleidsonderwerpen en rapportages. De vraag dringt zich op waarom er in Hoorn drie aparte inkoopteams zijn in plaats van één inkoopafdeling.

Hiervoor is in 2015 gekozen op basis van een directievoorstel bij het directieadvies getiteld “Inkooporganisatie 2.0”. Daarin werd beargumenteerd dat de meeste kansen binnen de gemeente Hoorn voor groei in professioneel opdrachtgeverschap lagen bij het organiseren van centrale inkoopdeskundigheid en -capaciteit, maar dan georganiseerd per productgroep (dus in aparte inkoopteams). Deze positionering van de inkoopfuncties zou volgens het directieadvies10: -

beter passen bij de ontwikkeling van (toen nog) inkoopbureau Zorg. Het inkoopbureau was eind 2014 ingericht. Het was toen wenselijk om die positionering voorlopig te handhaven. Dit gaf optimale mogelijkheden voor afstemming tussen de beleidsmedewerkers en de beleidsuitvoering enerzijds en de inkopers en contract- en leveranciersmanagers anderzijds. Bovendien kon op basis van die ervaring en ontwikkeling in een volgende fase een beter

8

Artikel 171 lid 1 Gemeentewet: De burgemeester vertegenwoordigt de gemeente in en buiten rechte. Artikel 171 lid 2 Gemeentewet: De burgemeester kan de in het eerste lid bedoelde vertegenwoordiging opdragen aan een door hem aan te wijzen persoon. 10 Directieadvies inkooporganisatie, 15 mei 2015, zaaknummer 1166500. 9

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

14

-

onderbouwde besluitvorming plaatsvinden over de positionering van de inkoopfunctie, ook ten aanzien van de knip tussen taken in bijvoorbeeld het contract- en leveranciersmanagement. centrale positionering zou te veel formatieve aanpassingen in de organisatie vergen, waardoor het gevaar zou ontstaan dat juist die formatieve aanpassingen te veel energie zouden kosten, terwijl die energie beter zou kunnen worden benut voor het verbeteren van het inkoopproces.

Sindsdien zijn er drie aparte inkoopteams, die overigens zeer klein zijn (daarover meer in 3.3.2). Aansturing

Voordat een aanbesteding daadwerkelijk wordt gestart, wordt voor de grotere aanbestedingen een inkoopstrategie opgesteld. In de inkoopstrategie worden vragen beantwoord die helpen bij het maken van strategische inkoopkeuzes De inkoopstrategie bevat onder meer een omschrijving van de opdracht en inkoopdoelstellingen, keuze om iets zelf te doen of uit te besteden, een marktanalyse, keuze voor regionale samenwerking, aansluiting op de collegedoelstellingen, keuze voor de inkoopprocedure en welke gunningscriteria daarbij worden gehanteerd. Voor inkopen met een opdrachtwaarde tot de Europese drempel wordt de inkoopstrategie vastgesteld door de teammanager, ambtelijk opdrachtgever, programmamanager of projectleider. Voor inkopen van leveringen en diensten met een opdrachtwaarde vanaf de Europese drempel wordt de inkoopstrategie ter besluitvorming voorgelegd aan de directie. Bij werken wordt dit gedaan bij opdrachten met een waarde vanaf € 1,5 miljoen en bij sociale en andere specifieke diensten vanaf € 750.000. Ook de desbetreffende inhoudelijk portefeuillehouder wordt geïnformeerd. Bij politiek gevoelige onderwerpen wordt de inkoopstrategie ter besluitvorming voorgelegd aan het college. Voor alle inkopen boven de € 30.000 (leveringen diensten) en € 50.000 (werken en sociaal domein) moet het betreffende inkoopteam worden ingeschakeld voor advies en ondersteuning.

In de praktijk wordt vaak ook bij inkopen met een lagere waarde de hulp van een Inkoopteam ingeschakeld. Volgens de betrokkenen wordt hier voor gekozen omdat de hulp en adviezen van Inkoop wordt gewaardeerd en nodig is. De door het Inkoopteam voor een aanbesteding bestede uren worden overigens niet intern doorbelast naar de inhoudelijk verantwoordelijke teams, dus financieel is er geen drempel om een inkoper in te schakelen. De verschillende teammanagers zijn verantwoordelijk voor een goede uitvoering van het inkoopproces door de 3 inkoopteams en die verantwoordelijkheid neemt de directie naar eigen zeggen niet over. Eenmaal per 6 tot 8 weken vindt er bestuurlijk overleg plaats over inkopen. De verschillende inkoopteams praten dan de burgemeester (portefeuillehouder) bij over de stand van zaken bij lopende aanbestedingen, zaken die regionaal lopen, beleid en dergelijke. Rollen en verantwoordelijkheden

Binnen Hoorn kent elke inkoop over het algemeen de volgende rollen (inclusief bijbehorende verantwoordelijkheden): Rol Opdrachtgever inkoop Inkoopteam: Inhoudsverantwoordelijke Inkoper Contractbeheerder Contractmanager

Verantwoordelijkheid eindverantwoordelijk inhoudelijke input inkoopprocedure dagelijkse uitvoering van het contract contract- en leveranciersmanagement

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

15

Procedure – inkoopteam Bouw en Infra en inkoopteam Bedrijfsvoering

Alle inkopen via het Inkoopteam Bouw & Infra en het Inkoopteam Bedrijfsvoering worden gedaan volgens een vaste procedure. Deze volgt een aantal stappen, ongeacht of het gaat om de inkoop van werken, leveringen of diensten: ➢ Elke inkoop begint met het aanmaken van een inkoopzaak in het zaaksysteem. ➢ Er wordt gemotiveerd gekozen voor een bepaalde procedure en/ of uit te nodigen ondernemingen (inschrijvers). Deze keuze wordt vastgelegd in het zaaksysteem of in een inkoopstrategie. ➢ De inkoopstrategie of de keuzes worden vastgesteld door teammanager, directie of college, afhankelijk van de omvang en het onderwerp. ➢ De aanbestedingsdocumenten worden opgesteld door de inkoop- en contractmanager, in samenwerking met het betrokken Inkoopteam. o Input komt onder andere uit marktonderzoek en de inkoopstrategie. o De inhoudsverantwoordelijke is verantwoordelijk voor het opstellen van het programma van eisen. o Gunningcriteria worden opgesteld. ➢ Het uitgangspunt is dat alle aanbestedingen op TenderNed worden gepubliceerd (tenzij het 1op-1 inkopen betreft). Ook het verdere proces verloopt via TenderNed. o Dus ook meervoudig onderhandse aanbestedingen worden gepubliceerd op TenderNed. Soms wordt ervoor gekozen om een aanbesteding niet op TenderNed te publiceren.

Bijvoorbeeld omdat de mogelijke inschrijvers geen gebruik maken van TenderNed en meer bekendheid met TenderNed voor deze inschrijvers geen toevoegde waarde biedt. o Europese aanbestedingen moeten en worden altijd gepubliceerd op TenderNed. ➢ Tijdens de vragenronde kunnen inschrijvers via TenderNed schriftelijke vragen stellen over de aanbesteding. De vragen en antwoorden worden (neutraal) verzameld in een ‘Nota van Inlichtingen’. Deze Nota van Inlichtingen wordt kenbaar gemaakt aan alle inschrijvers o Het komt voor dat inschrijvers aangeven dat hun vraag niet openbaar mag worden gemaakt. Hiervoor moeten zij dan zwaarwegende argumenten aandragen. Dit komt in de praktijk bijna niet voor. ➢ De inschrijvingen worden digitaal ingediend. Om een transparant en integer proces te waarborgen, zijn in TenderNed twee aparte kluizen beschikbaar: één voor prijs en één voor kwaliteit. ➢ De beoordeling van de inschrijvingen verloopt als volgt: o Alle inschrijvingen worden beoordeeld op objectieve criteria (conformiteit, volledigheid, eventuele voorbehouden). Dit leidt soms tot uitsluitingen van aanbiedingen. o Daarna worden de kwalitatieve gunningcriteria beoordeeld. De beoordeling verloopt over het algemeen als volgt: ▪ De leden van het inkoopteam (met uitzondering van de inkoop- en contractmanager) beoordelen individueel (gemotiveerd) de verschillende inschrijvingen.

▪ Vervolgens komt men in een consensus overleg tot een gezamenlijk oordeel (eveneens gemotiveerd). De score wordt niet gemiddeld. o Pas als de kwalitatieve beoordeling is afgerond, wordt de “prijskluis” geopend. o Vervolgens wordt gekozen voor de inschrijving met de economisch meest voordelige inschrijving.

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

16

▪

Indien er wordt beoordeeld op ‘laagste prijs’, dan wordt de stap ‘beoordelen kwalitatieve gunningscriteria’ uiteraard overgeslagen. Er wordt dan gegund aan de inschrijver met de laagste prijs. ➢ Opdrachten worden over het algemeen ‘voorlopig’ gegund. Hierna volgt de wettelijke standstil-periode (m.a.w. aanbieders die zijn afgevallen of uitgesloten kunnen bezwaar maken gedurende een bepaalde periode); ➢ Tenslotte vindt definitieve gunning plaats en wordt (indien aanwezig) de overeenkomst ondertekent. Ook wordt de inkoop geëvalueerd en overgedragen aan de contractbeheerder. Inkoopteam Zorg

Het inkoopteam Zorg van de gemeente Hoorn verzorgt op basis van een Dienstverleningsovereenkomst alle regionale inkopen in het Sociaal Domein voor de 7 Westfriese gemeenten. Daarvoor betalen deelnemende regiogemeenten nu op basis van een Dienstverleningsovereenkomst een vergoeding (“fee”) aan de gemeente Hoorn. Hoorn verzorgt dus vrijwel alle inkopen in het Sociaal Domein voor de Westfriese gemeenten. Dat zijn alle diensten en hulpmiddelen voor inwoners vanuit de Participatiewet, de Jeugdhulp en de Wmo. Dat zijn: beschermd wonen, medische indicaties, jeugdzorg, pleegzorg, huishoudelijke hulp, maatschappelijke ondersteuning, centraal medische advisering, inloop-GGZ, hulpmiddelen, trapliften enzovoorts. Regionale samenwerking bij inkopen en aanbesteden heeft grote voordelen (mogelijkheden voor het contracteren van meer aanbieders, lagere prijzen, betere kwaliteit etc.) maar kent ook een aantal uitdagingen (zo is het kunnen bieden van ruimte voor het invullen van de ‘couleur locale’ bij regionale inkopen soms ingewikkeld als er één gemeente namens alle andere gemeenten de inkoop doet). Plannen om de samenwerking later dit jaar om te vormen tot een netwerkorganisatie zijn in een vergevorderd stadium.

In deze netwerkorganisatie zullen alle Westfriese gemeenten op basis van een gezamenlijk vastgesteld programma van eisen (PvE) samenwerken op basis van gelijkwaardigheid, waarbij iedere gemeente zelf capaciteit inzet of een vergoeding (op basis van factuur) betaalt aan de andere gemeenten.

Stand van zaken Netwerkorganisatie voor Zorginkopen: Met de decentralisaties in het Sociaal Domein in 2015 is door de regio aan de gemeente Hoorn als centrumgemeente verzocht om een inkoopbureau in te richten voor regionale inkoop van Jeugd en WMO. Per regiogemeente is toen in een DVO vastgelegd welke taken de gemeente Hoorn voor de betreffende gemeente zou verrichten, wat dat mocht kosten en hoe deze kosten verrekend zouden worden. Het inkoopbureau doet naast de regionale inkopen ook de specifieke zorginkopen voor de gemeente Hoorn. Gaandeweg kwamen er signalen vanuit de regiogemeenten dat zij vonden dat zij zich te afhankelijk hadden gemaakt van de gemeente Hoorn en dat zij onvoldoende invloed hadden op de besluitvorming. Zij wilden niet langer in een afhankelijkheidsrelatie tot de -relatief grote- gemeente Hoorn staan. De afzonderlijke Colleges hebben daarom in 2019 ingestemd met het instellen van een Westfries inkoopbureau en opdracht gegeven om de meest passende (juridische) vorm daarvan te bepalen en te berekenen wat dat zou kosten en werd er een implementatiemanager aangetrokken. Al snel werd duidelijk dat geen van de Westfriese gemeenten een Gemeenschappelijke Regeling (GR) wilde oprichten, maar dat er behoefte was aan een lossere juridische vorm, namelijk een netwerkorganisatie. Elke deelnemende gemeente zou daaraan bijdragen met mensen en middelen.

Ook moest worden besloten waar het nieuwe inkoopbureau zou worden gehuisvest. De keus is gevallen op het raadhuis van Medemblik. De kosten hiervoor zullen worden omgeslagen over de Westfriese gemeenten.

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

17

De wens is om de inhuurkrachten die nu nog werkzaam zijn voor het inkoopbureau Zorg z.s.m. na indiensttreding van een nieuw in te huren manager te vervangen door vast personeel. Belangrijk daarbij dat de kennis en processen die inmiddels zijn ingevoerd hierbij niet verloren gaan maar dat een goede overdracht zal plaatsvinden. De manager kan vervolgens het personeel aannemen. De netwerkmanager is inmiddels aangenomen en start 1 januari 2021. Eind 2019 vonden de overige Westfriese gemeenten dat het proces nog te veel werd aangestuurd door de gemeente Hoorn. Dit leidde er eind 2019 toe dat de doorontwikkeling van de netwerkorganisatie tot stilstand kwam. Tegelijkertijd moesten ook de zorginkopen voor 2020 worden veilig gesteld. Er is toen besloten om door te werken volgens de voorwaarden van de oude DVO’s. De opdracht voor de verdere ontwikkeling van de netwerkorganisatie is toen overgenomen door de gemeentesecretarissen. Naar verwachting zal de netwerkorganisatie vanaf begin 2021 daadwerkelijk worden ingericht en lopende dat jaar van start gaan. Op dit moment wordt het team al ingericht en functioneert het alsof het een regionale netwerkorganisatie is, alleen nu nog onder de hiërarchische leiding van Hoorn. De raad is van het instellen van een netwerkorganisatie wel op de hoogte. Maar omdat dit een bedrijfsvoeringskwestie is, is daarvoor geen raadsbesluit nodig.

Overigens heeft de minister aangekondigd dat er een wetswijziging Jeugdwet aan zal komen. Een van de belangrijkste elementen in die wetswijziging is dat er beter wordt samengewerkt in de regio’s. Het kabinet heeft een voorkeur uitgesproken voor het oprichten van gemeenschappelijke regelingen. Echter, via de VNG hebben gemeenten aangegeven dat zij hierin een vrije keus willen hebben. Het gaat om het te bereiken resultaat, niet om de vorm. In de regio Westfriesland is er een sterke voorkeur voor een netwerkorganisatie zonder formele, juridische status zoals een GR. Ondanks dat er straks een netwerkorganisatie de zorginkopen doet en dat de overige Westfriese gemeenten hieraan sterk de voorkeur geven boven het inkoopbureau van de gemeente Hoorn, moet in de praktijk blijken welke voordelen dit biedt. Feitelijk verandert er voor een gemeente Hoorn niet heel veel aan het proces. Maar er is al wel berekend dat het aantal fte’s van 7 naar 12 moet worden uitgebreid. Op dit moment is de inrichting in fte’s al zoals beoogd voor de netwerkorganisatie, maar de fte’s zijn nu voornamelijk ingevuld met inhuurkrachten. Naar verwachting zal de netwerkorganisatie vanaf begin 2021 daadwerkelijk worden ingericht en lopende dat jaar van start gaan.

De DVO voor 2020 was overigens ten tijde van het rekenkameronderzoek nog niet getekend. De werkdruk van het inkoopteam Zorg is volgens de betrokken ambtenaren hoog. Daarbij komt dat er twee medewerkers van het team aan het corona-kernteam deelnemen. In dat corona-kernteam worden door die twee medewerkers oplossingen gezocht voor problemen die zich n.a.v. de pandemie voordoen bij aanbieders in het Sociaal Domein. Denk daarbij aan oplossingen voor zorgaanbieders die salarissen van werknemers niet meer kunnen betalen, acceptatie en vergoeding of juist afwijzing van vervangende dienstverlening aan inwoners “op afstand” enzovoorts. Er zijn in Hoorn 3 medewerkers in loondienst die als inkoop- en contractmanager werken voor dit inkoopteam en 3 externe inhuurkrachten. Vanuit de gemeente Hoorn maken er ook 2 ondersteuners deel uit van het team. Daarnaast is er op interim-basis voor 18 uur per week een manager die het team aanstuurt. Daarnaast is er 1 medewerker aan het team toegevoegd vanuit de SED-gemeenten. Vooruitlopend op de nieuwe samenwerking tussen de betrokken gemeenten, waarin zal worden gewerkt vanuit een netwerkorganisatie, worden er geen medewerkers in vaste dienst aangenomen. Procedure – inkoopteam Zorg

De inkoopprocedure zoals die geldt voor Bouw en Infra en Bedrijfsvoering geldt ook voor ‘reguliere zorginkopen’, zoals hulpmiddelen.

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

18

➢ Voor zogenoemde Sociale en andere Specifieke diensten (kortweg: SAS-diensten) geldt een vereenvoudigde procedure voor inkopen en aanbesteden. Bij deze diensten is namelijk maar beperkt grensoverschrijdende concurrentie mogelijk of wenselijk.11 ➢ Voor SAS-diensten met een inkoopwaarde onder de € 750.000 is de inkoopmethode vormvrij en de termijnen zijn niet vastgesteld. 12 ➢ Voor een aantal inkopen in het Sociaal Domein wordt door Hoorn het zogenoemde Zeeuws model gebruikt. Deze methode lijkt op de ‘Open House’-methode. Daarbij bepaalt de gemeente welke diensten zij wil inkopen, welke kwaliteitseisen daarbij gelden en welke prijs zij daarvoor wil betalen. ➢ Bij toepassing van het Zeeuws model doet de gemeente geen onderlinge vergelijking en ranking van inschrijvingen op basis van prijs en kwaliteitscriteria en selecteert zij geen winnende inschrijver(s). Zorgaanbieders worden toegelaten als zij zowel aan de kwaliteitscriteria voldoen als akkoord gaan met de vastgestelde tarieven. Daarom is er geen sprake van het ‘in mededinging plaatsen van een overheidsopdracht’, zoals bedoeld in de Aanbestedingswet 2012. De Europese aanbestedingsregels zijn in dat geval dan ook niet van toepassing.

➢ Om alle aanbieders op de hoogte te stellen van de prijs en kwaliteitscriteria en om ze de mogelijkheid te bieden zich 24/7 aan te kunnen melden, worden alle Zorginkopen gepubliceerd op TenderNed. ➢ Deze methode van inkopen heeft tot doel zoveel mogelijk aanbieders te selecteren tegen vooraf bepaalde tarieven en zo inwoners een zo groot mogelijke keus te bieden voor een bepaalde aanbieder. Nota bene: Deze inkoopmethode werkt alleen goed als er veel aanbieders zijn. Het is namelijk de bedoeling dat inwoners die in aanmerking komen voor zorg een zelfstandige keus kunnen maken voor een aanbieder die is toegelaten door de gemeente en waarvan dus duidelijk is deze voldoet aan de kwaliteitseisen van de gemeente, binnen een vastgesteld tarief. Door de gebruikers zelfstandig een keus te laten maken uit alle toegelaten aanbieders wordt bovendien gestimuleerd dat aanbieders zich kwalitatief ontwikkelen en onderscheiden. Hoorn heeft voor Wmo-diensten 50 aanbieders gecontracteerd en voor specialistische jeugdhulp (B-segment) 7413. Zoals gezegd mogen inwoners die in aanmerking komen voor Wmo-diensten of Jeugdhulp zelf een keus maken uit deze aanbieders.

Planning en verantwoording inkopen

In Hoorn worden inkoopmeerjaarplannen opgesteld. In een inkoopjaarplan worden alle nieuwe inkopen van dat jaar genoemd die bekend zijn bij de inkoopteams. Incidenteel komt het voor dat er ook buiten de inkoopteams inkopen worden gedaan. Deze komen niet voor in het inkoopmeerjarenplan, maar worden later in het jaar dan alsnog opgenomen in het inkoopmeerjarenplan.14

11

In bijlage XIV van Richtlijn 2014/24/EU staat een opsomming van diensten waarvoor een vereenvoudigde procedure geldt, waaronder inkopen in het Sociaal Domein. 12 De uitgangspunten van Non-discriminatie , Gelijke behandeling, Transparantie en Proportionaliteit (deel 1 van de Aanbestedingswet) zijn geldig, maar deel 2 van de Aanbestedingswet is niet van toepassing op SAS diensten. 13 Segment B in de jeugdhulp is gericht op jeugdigen met ontwikkelings-, of gedrags- of psychische problemen. 14 De rekenkamercommissie heeft kennis genomen van het zogenoemde “OGSM Inkoop- en contractmanagement Hoorn 2020”. De afkorting OGSM staat voor “Objectives, Goals, Strategies and Measures”. Een OGSM vertelt op 1 A4 wat de strategie en visie van de organisatie is voor de komende periode. Tijdens het ambtelijk wederhoor over dit rekenkamerrapport werd aangegeven dat de inkooporganisatie in 2018 is geëvalueerd en dat daarbij dit OGSM is opgesteld door de drie inkoopteams. De rekenkamercommissie ziet uit naar de actualisatie van het stuk, dat voor begin 2021 gepland staat. Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

19

De portefeuillehouder, het college, directie en concernmanagers worden jaarlijks via het inkoopmeerjarenplan geïnformeerd over de toekomstige aanbestedingen. Het biedt de portefeuillehouder, college, directie en/of de concernmanager de mogelijkheid om in een vroeg stadium betrokken te worden bij een inkoop en de strategische keuzes die daarbij gemaakt worden. Over de realisatie van het plan wordt jaarlijks ook een rapportage opgesteld (de eindrapportage). De rapportage gaat alleen in op aanbestedingen die zijn gepubliceerd op TenderNed. Drempelbedragen vs. richtbedragen

Er wordt onder de drempel voor Europese aanbestedingen in Hoorn niet gewerkt met drempelbedragen maar met richtbedragen. Het onderscheid met een drempel is dat dit minder dwingend is. Er kan ook boven een bepaald richtbedrag worden gekozen voor een procedure die past bij een lagere geraamde inkoopwaarde, zonder dat er sprake is van het ‘afwijken van de drempelbedragen’. Het uitgangspunt is dat de gekozen inkoopprocedure in verhouding staat tot de opdracht en de waarde van deze opdracht. o

De keuze voor de inkoopprocedure wordt gemotiveerd vastgelegd in een inkoopstrategie of de inkoopzaak. o Onder de € 30.000 (bij leveringen en diensten) en € 50.000 (sociaal domein en werken) is in Hoorn de 1-op-1 procedure de aangewezen procedure gebruikelijk15. ‘Bij deze ‘kleine’ opdrachten staan de kosten die gemaakt worden voor het opvragen en maken van meerdere offertes niet in verhouding tot het (financiële) voordeel dat hiermee wordt behaald. Als men toch gebruik wil maken van de meervoudig onderhandse inkoopprocedure (en dus offertes wil opvragen bij meerdere bedrijven), dan moet eerst contact worden opgenomen met het desbetreffende inkoopteam. De inkoop- en contractmanager toetst dan of de meervoudig onderhandse procedure proportioneel is. Daarmee wordt ook recht gedaan aan het zogenoemde “proportionaliteitsbeginsel”, dat inhoudt in dat de keuzes die een aanbestedende dienst maakt en de eisen en voorwaarden die zij stelt bij een aanbesteding, in redelijke verhouding dienen te staan tot de aard en omvang van de aan te besteden opdracht.16

Klachtafhandeling

De gemeente Hoorn heeft de vrijwillige standaard klachtenafhandeling (aanvullend beleid bij de Aanbestedingswet 2012) overgenomen en een onafhankelijk klachtenmeldpunt ingesteld (zie verder onder 3.4). 3.1.3

Welke doelen wil de gemeente met het inkoopbeleid realiseren?

De vijf doelen van het inkoopbeleid staan genoemd in de beleidsnota, dit zijn: 1. 2. 3. 4. 5.

Een bijdrage aan de college- en organisatiedoelstellingen leveren; Doelmatig en rechtmatig inkopen & aanbesteden, zodat gemeenschapsgelden op een verantwoorde en controleerbare wijze worden aangewend en besteed; Een integere en betrouwbare opdrachtgever zijn, die ondernemers gelijke kansen biedt; Inkopen & aanbesteden tegen de optimale (integrale) prijs-kwaliteitverhouding; Administratieve lastenverlichting van de inkoop- en aanbestedingsprocessen voor de gemeente en de ondernemers.

15

Inkoopmatrix gemeente Hoorn. In de Gids proportionaliteit liggen de richtsnoeren voor het toepassen van het proportionaliteitsbeginsel vast. Deze richtsnoeren gelden voor Europese aanbestedingen, nationale aanbestedingen en ook voor meervoudig onderhandse procedures. De Gids proportionaliteit is van toepassing op de gehele procedure. 16

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

20

Het valt op dat geen van deze doelen meetbaar is gemaakt. Daarom kan op voorhand al worden gesteld dat het moeilijk wordt om te bepalen of deze doelen ook zijn gerealiseerd. 3.1.4

Is de raad op grond van haar kaderstellende en controlerende functie voldoende betrokken bij het inkoopbeleid?

De raad wordt jaarlijks via de jaarrekening geïnformeerd over alle inkopen. In de regel leidt dit niet tot discussies in de raad. Grote projecten krijgen wel veel aandacht (denk aan de besluitvorming over het stadhuis), maar die discussies gaan niet over het inkoopbeleid als zodanig en zijn casus gebonden. Bij de totstandkoming van het beleid was de raad wel nadrukkelijk betrokken. Bij de behandeling van de beleidsnota in maart 2017 stelde het college aan de raad voor om wijzigingen van deze nota in de toekomst te delegeren aan het college. Daarvoor had het college de volgende argumenten: • •

• •

De nota geeft vooral richting aan de bedrijfsvoering en daarvoor is het college verantwoordelijk; Er is al een behoorlijke stukkenstroom richting de raad is en dan is er steeds een afweging welke stukken voor bespreking en goedkeuring naar de raad moeten worden gestuurd zodat de vergadertijd optimaal kan worden benut; Wetswijzigingen maken soms het snel wijzigen van bestaand beleid noodzakelijk. Dat kan botsen met een lang behandelingstraject in de raad; De raad zou de kaders op hoofdlijnen moeten stellen, zodat het college ook voldoende handelingsvrijheid heeft voor de uitvoering.

De raad ging met dit voorstel niet akkoord en wil ook in de toekomst bij wijzigingen van de beleidsnota nadrukkelijk worden betrokken. Dat de raad deze rol voor zichzelf opeist is niet in alle gemeenten het geval. In sommige gemeenten wordt het inkoopbeleid gezien als onderdeel van de bedrijfsvoering. Omdat bedrijfsvoering -binnen door de raad gestelde kaders- behoort bij de taken en bevoegdheden van het college van B en W wordt in deze gemeenten de beleidsnota vastgesteld door het college. Dat is bijvoorbeeld gebeurd in Alkmaar, Opmeer, Oosterhout maar bijvoorbeeld ook in Oldambt. Andere gemeenten, zoals Den Helder en Utrecht kiezen daar niet voor. In die gemeenten heeft de raad -net zoals in Hoorn- de beleidsnota vastgesteld. Navraag bij PIANOo (het expertisecentrum Aanbesteden van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat) leert dat iedere gemeente zelf kan bepalen of het college van B en W, dan wel de gemeenteraad het inkoopbeleid vaststelt. De procedure is niet door het Rijk voorgeschreven. De VNG stelt hierover dat meestal het college zorg draagt voor de Nota Aanbestedingsbeleid waarin de beleidsuitgangspunten met betrekking tot de inkoop en de aanbesteding van werken en de levering van diensten worden vastgelegd en dat deze ter vaststelling aan de raad wordt aangeboden.

Het college werkt vervolgens de Nota Aanbestedingsbeleid uit in interne regels (protocol) waarin de ambtelijke regels en procedures voor de inkoop en de aanbesteding van werken, leveringen en diensten worden vastgelegd.

Inkoopbeleid gemeente Hoorn – “Is alle waar naar zijn geld?”- rekenkamerrapport februari 2021

21

In de praktijk wordt geconstateerd dat in toenemende mate de gemeenten hun inkoop- en aanbestedingsbeleid door de raad vast laten stellen. Dit laat dus onverlet de verplichting van het college om interne regels of een protocol vast te leggen over hoe om te gaan met aanbesteden17

3.2 Rechtmatigheid 3.2.1 Is het beleid in overeenstemming met de geldende wet- en regelgeving?

De rekenkamercommissie stelt vast dat de gemeente Hoorn alle wettelijke vereisten correct heeft verwerkt in haar beleid, interne regels en procedures. In opzet is het beleid dan ook rechtmatig. De uitvoering is -voor zover de rekenkamercommissie bij het bestuderen van casussen heeft kunnen vaststellen- ook in overeenstemming met het geldende beleid. Uit het rekenkameronderzoek blijken bovendien geen rechtmatigheidsfouten, anders dan die door de accountant bij de gemeenterekening worden genoemd. In het accountantsverslag 2019 meldt de accountant dat er “…sprake [is] van afwijkingen van de Europese aanbestedingsregels voor een bedrag van € 860.000. Deze rechtmatigheidsfouten werken niet door in het rechtmatigheidsoordeel.” In het accountantsverslag wordt toegelicht dat het gaat om fouten rond het tijdig opstarten van acties om oudere -vaak stilzwijgend doorlopende – contracten met opdrachtnemers en het nauwkeurig en reëel ramen van de verwachte contractprijs voordat de aanbestedingsprocedure wordt opgestart. De genoemde rechtmatigheidsfout van € 860.000 komt niet boven de door de raad vastgestelde goedkeuringstolerantie. De geconstateerde afwijkingen hebben geen gevolgen voor het afgeven van een goedkeurende accountantsverklaring. 3.2.2 Is er sprake van reguliere interne controle op inkopen en leidt dit zo nodig tot bijsturing?