RKC Eindrapport Ondermijning - Tijd om aan te pakken - 27 september 2023 - webversie

41

Hoofdstuk 4 De gemeentelijke aanpak van ondermijning: in de startblokken Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft de gemeentelijke aanpak van ondermijning. In het Integraal Veiligheidsplan 2015-2018 waren drugshandel, mensenhandel en witwassen strategische doelstellingen, maar in de vier jaren daarna verdwijnt ondermijning als veiligheidsprioriteit. De consequentie is dat de gemeentelijke aanpak van ondermijning stagneert (zie paragraaf 4.1). Paragraaf 4.2 beschrijft de kwetsbare veiligheidsorganisatie van de gemeenten Hoogeveen en De Wolden: er zijn erg weinig veiligheidsambtenaren en weinig boa’s. Het geldende coalitieakkoord vat de gemeentelijke veiligheidstaak strikt op als preventieve actie. Paragraaf 4.3 formuleert opdrachten om in de komende jaren gestalte te geven aan de gemeentelijke ondermijningsaanpak. 4.1

Van 2019 tot en met 2022: geen prioriteit (meer) voor ondermijning

4.1.1 Integraal Veiligheidsplan 2019-2022: de-prioritering van georganiseerde criminaliteit Het Integraal Veiligheidsplan van de gemeente Hoogeveen voor de periode van 2019 tot en met 2022 (verder: IVP 2019-2022) telt acht prioriteiten. Dat zijn veel prioriteiten voor een dun bezet AOV-team, met een formatie van 3,4 fte. Toch staat de aanpak van georganiseerde criminaliteit of ondermijning niet in de volgende lange prioriteitenlijst: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Bewoners aan het roer als het gaat om de aanpak van veiligheidsproblemen in de buurt Jong Hoogeveen & Veiligheid Aanpak van alcohol en drugs als oorzaak van problemen Zichtbaarheid wijkagent verbeteren Huiselijk geweld Verkeersveiligheid Woninginbraken Digitalisering (cyberpesten, hacken, spookfacturen, oplichting, sexting)

De gemeentelijke ondermijningsaanpak ontbreekt dus als prioriteit in het IVP 2019-2022, terwijl het nog wel een strategische doelstelling was in de voorganger: het Integraal Veiligheidsplan 2015-2018 (verder IVP 2015-2018). Dit kwam meer concreet tot uitdrukking in twee doelstellingen. Het IVP 2019-2022 blikt terug op die twee doelstellingen en verbindt daaraan een vooruitblik, gericht op het IVP 2019-2022. We citeren die passages bijna letterlijk en geven vervolgens een korte reactie: ▪

Doelstelling 7 (IVP 2015-2018): Ontmoedigen van criminele activiteiten zoals mensenhandel, arbeidsuitbuiting, witwassen en oplichting. Toelichting: “Er wordt regelmatig voorlichting gegeven aan collega’s en netwerkpartners over mensenhandel en uitbuiting. (…) Dit leidt soms tot signalen. Deze signalen worden besproken met de Drentse ketenregisseur mensenhandel. De ketenregisseur pakt dit verder op.” Vooruitblik t.b.v. IVP 2019-2022 “De effecten van georganiseerde criminaliteit zijn niet altijd even zichtbaar, maar ze zijn wel aanwezig. Denk hierbij aan criminele activiteiten als mensenhandel, witwassen en drugshandel. Gemeenten hebben een regierol bij de aanpak van arbeidsuitbuiting. Specifiek op het gebied van preventie, signalering, handhaving en hulpverlening.” Onze reactie Arbeidsuitbuiting is een vorm van mensenhandel. In strafrechtelijke zin valt het lastig te bewijzen, maar slechte woonomstandigheden van arbeidsmigranten waren en zijn zichtbaar 42

in de gemeente Hoogeveen. De vooruitblik lijkt de aanpak daarvan te agenderen als belangrijke gemeentelijke taak, al wordt het geen prioriteit. Evenmin wordt beleid geagendeerd om misstanden bij het verhuur van kamers of units in te perken. Het IVP 20192022 laat de kansenstructuur voor huisjesmelkers ongemoeid. Witwassen wordt genoemd als oude doelstelling: het verdwijnt als prioriteit voor de periode vanaf 2019. ▪

Doelstelling 8 (IVP 2015-2018): Daling van het aantal zaken op het gebied van drugshandel met 5% ten opzichte van het aantal van 100 in 2014 Toelichting: “Het aantal incidenten op het gebied van drugshandel is na een afname in 2015 weer op het niveau van 2014. Het aantal incidenten lag eind mei 2018 op 44. Mocht deze lijn worden doorgetrokken, dan is de verwachting dat eind 2018 het aantal gelijk is aan het aantal in 2014.” Vooruitblik t.b.v. IVP 2019-2022 “Om het probleem meer bij de bron aan te pakken zou meer ingezet moeten worden op de aanpak van het produceren van drugs. (…) Hennepkwekerijen en XTC-labs in woningen en bedrijfspanden kunnen tot extreem gevaarlijke situaties leiden. Daarnaast is het goed om te onderzoeken of het mogelijk is om te voorkomen dat inwoners en verhuurders hun woning of bedrijfspand, al dan niet onder dwang, niet meer beschikbaar stellen voor het produceren van drugs.” Onze reactie In 2015 werd bestrijding van de drugshandel gezien als een strategische gemeentelijke opgave. Dat past bij de schadelijke actuele drugshandel; zie hoofdstuk 3. In het IVP 20192022 verdwijnt de bestrijding van de drugshandel uit beeld. Drugsgebruik wordt wel aangepakt, maar drugshandel en drugsgebruik versterken elkaar.

In een vooruitblik op IVP 2019-2002 wordt de gevaarzetting vanwege drugsproductie genoemd, maar ook de aanpak daarvan wordt geen prioriteit in het IVP 2019-2022.

Het IVP 2019-2022 stelt preventief beleid centraal, net als burgerparticipatie: “problemen voorkomen begint bij opvoeders” en “bewoners aan het roer als het gaat om de aanpak van veiligheidsproblemen in de buurt”. De top-3 van de ondermijnende praktijken in de gemeente Hoogeveen op dit moment (en in 2019) – namelijk hennepteelt, drugshandel en misstanden met vastgoed (met name bij verhuur aan arbeidsmigranten) – krijgt geen prioriteit. De geringe aandacht voor de aanpak van ondermijnende (drugs)criminaliteit in het IVP 20192022 is in lijn met het collegeprogramma 2018-2022, genaamd ‘Daadkracht Netwerk Ambitie’. In dit programma komen de woorden criminaliteit, misdaad, drugs, mensenhandel, arbeidsuitbuiting en vastgoedfraude of criminaliteit niet voor. Het woord arbeidsmigrant staat eveneens niet in het programma. Ook het (terugdringen van) drugsgebruik wordt niet bestempeld als bestuurlijke opdracht. Wat wordt dan wel benoemd als collegethema’s op het terrein van veiligheid? Het betreft vier onderwerpen, namelijk: a.) het verbeteren van de zichtbaarheid en bekendheid van de wijkagent; b.) de eigen verantwoordelijkheid van burgers; c.) het faciliteren van overleg tussen horeca en jongeren en waar nodig (mobiel) cameratoezicht; en d.) gemeentelijke regie bij de aanpak van huiselijk geweld.

De consequentie van het de-prioriteren van ondermijning in het IVP is dat tussen 2019 en 2022 nauwelijks opvolging gegeven kan worden aan de uitkomsten van het ondermijningsbeeld dat het RIEC in april 2019 heeft opgesteld. Dit resulteert voor de gemeente Hoogeveen in ongeveer 120 signalen over mogelijke ondermijnende criminaliteit In Hoogeveen en De Wolden, met als top-3: witwassen; hennepteelt en vastgoedfraude- en misbruik. Er wordt uiteindelijk één van deze signalen als casus opgepakt (omtrent misstanden rondom arbeidsmigranten in diverse gemeenten) op het niveau van Zuidwest-Drenthe. Op basis van gesprekken en afwegingen in het Lokaal Ondermijningsoverleg (dat daartoe ongeveer vijf keer bij elkaar kwam) resulteert dit in Hoogeveen 43

bij twaalf casus tot een interventie. Bijvoorbeeld (integrale) controles (onder andere door bouw- en woningtoezicht, politie, arbeidsinspectie, WMO, handhaving, sociale recherche en/of RUD), een Last onder dwangsom, een zogenoemd stopgesprek of Bibob-onderzoek. Ook is casuïstiek ingebracht bij het RIEC. Vanaf 2019 ontwikkelt het AOV-team van de gemeente Hoogeveen geen (werkprocedures voor de) aanpak van casus op het terrein van ondermijning. Ze hebben letterlijk andere dingen aan hun hoofd: door andere prioriteiten in het IVP 2019-2022, door de coronacrisis en door de geringe formatie. 4.1.2 Veiligheidsbeleid: achterop geraakt In 2010 constateert een VNG-studie dat het veiligheidsbeleid zich in (middel)grote gemeenten heeft ontwikkeld tot één van de dragers van het lokaal bestuur, net als zorg en ruimtelijke ordening. Het wordt stilaan de derde pijler van het lokaal bestuur (Tops e.a., 2010). Als de studie in 2016 wordt herhaald, blijkt dat het bestuurlijke veiligheidsbeleid zich met name verder heeft ontwikkeld wat betreft de aanpak van ondermijning. Tops e.a. (2016) constateren dat dit een impuls kreeg door beter inzicht in de materie en door de komst van de RIEC’s. Daarbij worden instrumenten ingezet zoals Bibob-toetsen en bestuurlijke handhaving, onder meer op basis van artikel 13b Opiumwet.

Gemeenten verzamelen en analyseren informatie over veiligheidsproblemen, inclusief georganiseerde criminaliteit. In de gemeente Hoogeveen komt deze ontwikkeling niet van de grond, waardoor het veiligheidsbeleid achterop raakt. Dat geldt bij uitstek voor de aanpak van ondermijning. Wat dat betreft wordt in de periode van 2019 tot en met 2022 eerder een stap achteruit dan vooruit gezet. Ook in algemene zin stagneert de ontwikkeling van de gemeentelijke veiligheidsfunctie. Dat resulteert in kwetsbaarheden die in de volgende paragraaf worden beschreven. 4.2

De gemeentelijke veiligheidsorganisatie: kwetsbaar

4.2.1 De AOV-organisatie In Hoogeveen is het sociale beleid van oudsher veel sterker verankerd in het lokaal bestuur dan veiligheidsbeleid. Dit komt niet alleen tot uitdrukking in het collegeprogramma 2018-2022, maar ook in het veiligheidsbeleid: met preventie, burgerparticipatie en de positie van de wijkagent als speerpunten. Ook het fysieke beleid is een pijler in het lokale beleid. Dit blijkt onder meer uit nieuwbouw in de Verzetsbuurt. De dominantie van sociaal en fysiek beleid komt tot uitdrukking in de geringe ambtelijke AOV-capaciteit voor twee gemeenten: Hoogeveen en De Wolden. Dat knelt niet alleen bij de ondermijningsaanpak, maar breder bij het inrichten en handelen van de gemeentelijke veiligheidsorganisatie. De formatie van het AOV-team ligt op 3,4 fte. Tijdens ons veldwerk is er tijdelijk 3,6 fte beschikbaar omdat er – vanwege verlof – tijdelijk een professional is ingehuurd. We rekenen met de formele formatie van 3,4 fte. Die is beschikbaar voor het veiligheidsbeleid in twee gemeenten, met in totaal 80.425 inwoners, in een gebied met een oppervlakte van 355 vierkante kilometer en maar liefst 26 kernen. De gemeente Hoogeveen heeft 55.927 inwoners, elf kernen en een oppervlakte van 129 vierkante kilometer. Per 10.000 inwoners is in Hoogeveen/De Wolden 0,42 fte beschikbaar voor de AOV-taak.

Dat is beduidend minder dan gemiddeld in de negen gemeenten in het Groningse Ommeland: de provincie Groningen minus de stad Groningen (zie tabel 5.1). Toch wordt door onderzoekers én door de Groningse burgemeesters geconcludeerd dat er daar te weinig veiligheidsambtenaren zijn. Desondanks zou de formatie in de gemeenten Hoogeveen en De Wolden worden opgehoogd naar 5,2 fte als het op het huidige (te lage) gemiddelde niveau zou worden gebracht van de negen Groningse Ommeland-gemeenten (namelijk 0,65 fte per 10.000 inwoners). Hier komt bij dat in de gemeenten Hoogeveen en De Wolden het veiligheidsbeleid dient te worden afgestemd met twee burgemeesters, twee colleges en twee gemeenteraden. Dit vergt tijd en energie. Het onderstreept hoe krap de huidige AOV-capaciteit in de gemeente Hoogeveen is.

44

Tabel 4.1: OOV-capaciteit in de gemeenten Hoogeveen en De Wolden en in negen Groningse gemeenten Gemeente

OOVcapaciteit in fte 3,3 5* 1,9 2 1 2 ** 2 *** 3 2,6 23 3,4

Aantal inwoners

Fte OOV per 10.000 inwoners 0,54 0,82 0,69 1,64 0,31 0,52 0,75 0,66 0,54 0,65 0,42

Landopp. (km2)

Wateropp. (km2)

Westerkwartier 64.345 363 6 Midden-Groningen 60.865 280 16 Veendam 27.441 76 3 Pekela 12.186 49 1 Stadskanaal 31.928 118 2 Oldambt 38.528 227 69 Westerwolde 26.701 276 5 Eemsdelta 45.559 268 96 Het Hogeland 48.006 483 425 Totaal 355.559 Hoogeveen/ 80.425 352 3 De Wolden Noten * plus 2 vacatures voor ambtenaren op het snijvlak van Zorg en Veiligheid, ** inclusief een programmamanager Veiligheid (er staat een vacature van 1 fte open voor ‘zorg & veiligheid’ en er is voor 21,7 uur een oggz-coördinator) *** 1 fte bijna volledig bezet door AZC in Ter Apel

Anno 2023 is de gemeentelijke veiligheidstaak complex en veelzijdig. Het takenpakket is gegroeid. De AOV-ambtenaren in Hoogeveen (en De Wolden)worden overvraagd. De vier ambtenaren (samen 3,4 fte) besteden veel tijd aan wat ze “de waan van de dag” noemen. Dit is een structureel element van het veiligheidsbeleid, want de AOV-organisatie vangt de hectiek op bij grote en kleine crises, andere piekgebeurtenissen en incidenten. In de afgelopen jaren vergde dit veel tijd en energie, onder andere door de coronacrisis, de opvang van Oekraïense vluchtelingen, een reeks incidenten rondom de AZClocatie, autobranden, een schietpartij, vervuilde drugs, vondsten van een drugslab of hennepkwekerij en (drugs)overlast in De Weide en in het centrum. De consequentie is dat urgente kwesties belangrijke veiligheidstaken verdringen, zoals beleidsontwikkeling en taakspecialisatie. Naast het afhandelen van actualiteiten (“Waan van de dag”) vervulden tijdens ons veldwerk de vier AOVmedewerkers onder meer de volgende (hoofd)taken: ▪ ▪ ▪ ▪

AOV-er 1: Openbare geestelijke gezondheidszorg (OGGZ), woonoverlast en radicalisering. AOV-er 2: Evenementen, rampenbestrijding en bestuurlijke advisering. AOV-er 3: Drugs, jeugdoverlast, ketenbeleid, drank- en horecabeleid. AOV-er 4: Ondermijning, Bibob, Cyber-crime en de gang van zaken rond het AZC.

Zie bijlage 5 voor een actueel overzicht van de AOV-taken, met acht speerpunten en veertig veiligheidsonderwerpen. De ambtenaar met ondermijning in portefeuille functioneert feitelijk ook als Bibob-coördinator, want hij voert de Bibob-toetsen uit: gemiddeld ongeveer zestien per jaar. De ondermijningsaanpak overlapt met het drugsbeleid. Op de locaties met jeugdoverlast is vaak tevens drugshandel. Voorts bestaat het gevaar dat jongeren of jeugdgroepen de stap zetten van overlast naar criminaliteit, zoals in De Weide en in het centrum. De beleidsterreinen worden vooral gezien als afzonderlijke opdrachten. Het ontbreekt aan een overkoepelende visie op de gemeentelijke aanpak van ondermijning. Het staat op de toekomstagenda om dit te ontwikkelen. Sinds het opleveren van het ondermijningsbeeld door het RIEC (in 2019) is dit er niet van gekomen. Dit kwam door personele schaarste en doordat het IVP simpelweg prioriteit gaf aan andere zaken. Er zijn daarnaast tal andere 45

factoren die een rem waren en zijn op het ontwikkelen van een gemeentelijke aanpak van ondermijning, namelijk: ▪

Het AOV-team kampt met verloop (personele wisselingen) en ziekteverzuim. Twee medewerkers zijn recent vertrokken. Een derde medewerker was met verlof en startte weer tijdens ons onderzoek. Vandaag de dag wordt stilstand al snel achteruitgang: ambtenaren die vertrekken en vacatures die lastig, niet of kwalitatief onvoldoende worden ingevuld, en te weinig tijd en ruimte voor specialisatie, voor beleidsontwikkeling en voor persoonlijke ontwikkeling. Dit laat zich voelen op belangrijke dossiers, zoals ondermijning en radicalisering.

▪

Er wordt doorgaans door het AOV-team adequaat gereageerd op incidenten of crises. De paradox is dat dit resulteert in tevredenheid in de ambtelijke top en bij bestuurders, waardoor onterecht het idee bestaat of bestond dat het goed genoeg gaat wat betreft veiligheid en veiligheidsbeleid. En dat terwijl de ondermijnende praktijken op straat vele ellendige problemen veroorzaken of verergeren, zoals bleek uit hoofdstuk 3.

▪

Hoogeveen is een incidentgevoelige gemeente. Er zijn structurele problemen en kwetsbaarheden en die monden frequent uit in incidenten of in vraagstukken die opspelen, zoals: GHB-gebruik, jeugdoverlast, vervuilde drugs, een piek in (bepaalde) vermogensdelicten, dealen op een bepaalde locatie of woonoverlast op steeds meer locaties. We kregen geregeld te horen dat iets tijdelijk een probleem was, bijvoorbeeld GHB-gebruik, maar dat het inmiddels weer op een gebruikelijk niveau zou liggen. Er zijn steeds weer incidenten vanwege sociaal-criminele kwetsbaarheden. De AOV-capaciteit is daarop niet berekend.

▪

Er is geen actueel privacy-protocol voor de uitwisseling van informatie over ondermijning. Dit was en is noodzakelijk ten behoeve van de ondermijningstafel. Er werd een privacy-protocol opgesteld, al dient dat nog te worden aangepast op basis van een nieuw VNG-model. Een branchegerichte aanpak, met het RIEC, kwam niet van de grond bij gebrek aan een protocol.

▪

Er bestond onrust in de organisatie vanwege de ambtelijke fusie. De noodzakelijke samenwerking tussen AOV en andere afdelingen bij de gemeente-brede aanpak van ondermijning stagneerde en stagneert. Ook had de aanpak van ondermijning tot en met 2022 geen prioriteit. De consequentie is dat bij de gemeentelijke aanpak van ondermijning mondjesmaat werk is gemaakt van afstemming met andere ambtelijke afdelingen of bestuurlijke portefeuilles. Dit blijft beperkt tot (schaarse) Bibob-toetsen, afstemming met Economische Zaken over bedrijventerreinen en bij gebiedsgerichte activiteiten. Bij dat laatste gaat het vooral over sociale onveiligheid, zoals overlast.

▪

Er bestaat geen meldpunt binnen de gemeente Hoogeveen ten behoeve van signalen over mogelijke ondermijning. Er is in geringe mate geïnvesteerd in trainingen aan ambtenaren over het herkennen van mogelijke ondermijnende praktijken. Ten aanzien van mensenhandel zijn de meeste opleidingsinspanningen geleverd. In 2014 heeft Fairwork ambtenaren (boa’s, ambtenaren die omgevingsvergunningen verstrekken en baliemedewerkers) getraind. Een AOV’er werd aandachts-functionaris mensenhandel, werd opgeleid om zelf trainingen te verzorgen en gaf vanaf 2014 “tientallen trainingen”, onder meer aan de volgende ambtenaren: boa’s, vergunningverleners, baliemedewerkers, leerplichtambtenaren en 46

ambtenaren op het sociaal domein, inclusief de wijkteams. Tijdens onze interviewronde stuiten we niet op signalen over mensenhandel die zijn gemeld en beoordeeld. Wat ondermijning betreft is sinds 2019 door het RIEC een presentatie verzorgd, in het kader van het opstellen van het ondermijningsbeeld. Er zijn twee trainingen gegeven aan ambtenaren die zijn belast met Wmo-zorg om signalen en gevaren van drugsproductie in huis te herkennen. Eén keer is, door twee externe experts, de zogenoemde drugscontainer neergezet om ambtenaren te trainen in het herkennen van signalen omtrent drugsproductie. ▪

Ambtelijke signalen over mogelijke ondermijning kunnen worden doorgegeven aan een AOVambtenaar. Er is geen overzicht beschikbaar van dergelijke signalen.

▪

Het Bibob-beleid is onderontwikkeld. Er wordt alleen standaard een toets uitgevoerd bij aanvragen voor een vergunning in het kader van de Horecawet, een prostitutiebedrijf of de Wet op de kansspelen. Dit is minimaal, want het betreft enkele geijkte risico-branches. Hiernaast wordt zo nu en dan een toets uitgevoerd bij een signaal, zoals bij aanleg van een zonnepark. Volgens respondenten past de minimale benutting van de Wet Bibob bij de politiek-bestuurlijke stijl waarbij wordt vertrouwd op intenties van aanvragers. Dit botst met drie belangrijke functies van Bibob-toetsing, namelijk: a.) het blokkeren van ongewenste/riskante vergunningen; b.) het realiseren van eerlijke concurrentie; en c.) duidelijk maken dat een gemeente alert is en dus geen soft target voor louche of criminele investeerders. Er wordt weinig of geen gebruikgemaakt van de wettelijke mogelijkheden om met Bibob-toetsing preventief op te treden tegen ondermijning bij: a.) vastgoed- en grondtransacties waarbij de overheid is betrokken als civiele partij; en b.) vergunningen op grond van de Huisvestingswet, onder andere voor splitsing of woningonttrekking. Dit laatste zou een instrument kunnen zijn bij de aanpak van huisjesmelkers. Hoe het ook zij: er is geen tijd en ruimte om het Bibob-beleid uit te breiden, terwijl de vastgoedpraktijken daar wel om (lijken te) vragen.

▪

Het AOV-team beschikt niet over een analist. Er zijn geen werkprocessen om analyses uit te voeren zodat de stap gezet kan worden naar actie, zoals (informatie-gestuurde) controles op bijvoorbeeld risicolocaties (bijvoorbeeld bedrijventerreinen of vakantieparken) of in risicobranches (bijvoorbeeld de auto-, horeca- of metaalsector).

▪

Er is nauwelijks een drugsbeleid van de grond gekomen, al is er wel beleid om bestuursrechtelijk op te treden bij drugshandel of drugsproductie. In de periode van 2019 tot en met medio juni 2023 worden 21 panden gesloten (vijftien keer vanwege een hennepkwekerij), wordt zes keer een Last onder dwangsom opgelegd en worden vier waarschuwingen uitgedeeld. In 2022 worden geen bestuursrechtelijke maatregelen opgelegd. In bijlage 3 staat hierover meer precieze informatie. Daarnaast wordt gebruikgemaakt van de expertise en diensten van Verslavingszorg Noord Nederland (verder: VNN). VNN traint leerkrachten om middelengebruik te herkennen. Er zijn hulpverleners actief bij drugsgerelateerde problemen. Het kan gaan om (individuele) begeleiding van redelijk zelfredzame cliënten en om meer intensieve zorg aan ‘ontregelde’ verslaafden (met psychiatrische klachten) die zelfstandig wonen. Als personen een gebiedsverbod opgelegd krijgen, kan de duur daarvan worden ingekort als ze meewerken aan hulpverlening. Het ontbreekt echter aan een voldragen drugsbeleid, gericht op het verminderen van drugshandel, drugsproductie en drugsgebruik. Dit vergt preventie, repressie en analyse.

47

▪

De ondermijningsaanpak is niet een kwestie van alleen de burgemeester of van AOVambtenaren of ambtenaren op het terrein van toezicht, handhaving en vergunningverlening. Ondermijning raakt vrijwel het gehele college van burgemeester en wethouders, de ambtelijke top (gemeentesecretaris en afdelingshoofden) en veel afdelingen of teams. Naast klassieke veiligheidsafdelingen gaat het in het bijzonder om de ‘harde sector’ (vastgoed, projectontwikkeling, economische zaken), het sociaal domein (o.a. Wmo, Jeugdwet, Participatiewet), ambtenaren met gebiedsgerichte taken, publiekszaken en allerhande ambtenaren of (ingehuurde) professionals die vanwege hun taak op straat komen of op werkbezoek gaan. De consequentie is dat behoefte bestaat aan ‘gemeentelijke integraliteit’: ambtelijke afdelingen die samenwerken en informatie delen. Er is in de gemeente Hoogeveen weinig ambtelijke scherpte op mogelijke ondermijnende praktijken. Bijvoorbeeld op het sociaal domein of in de harde sector, onder meer wat betreft criminele praktijken of sociale misstanden op vakantieparken en wat betreft de huisvesting van arbeidsmigranten. Beleid voor kamerverhuur en voor huisvesting van arbeidsmigranten wordt in de kern opgevat als huisvestingsvraagstuk, vrijwel zonder aandacht voor het risico op mensenhandel.

De urgente problemen die uitvoerende professionals (met straatinformatie) benoemen (wat betreft drugscriminaliteit, sociale misstanden, intimidatie en overlast-gevende en florerende vastgoedondernemers) staan niet of in beperkte mate op het netvlies van beleidsambtenaren. Er is nauwelijks geïnvesteerd in training van ambtenaren wat betreft alertheid op ondermijnende invloeden of praktijken. Er is geen meldpunt voor ambtenaren die hier desondanks op stuiten. Een intern beleid om - met het oog op ondermijningsrisico’s ambtelijke scherpte te organiseren bij kwetsbare interne processen en functies moet van de grond getild worden of uit de pioniersfase worden gehaald. Bijvoorbeeld vergunningverlening, grond- en vastgoedtransacties, projectontwikkeling, subsidies, diensten van Burgerzaken (o.a. inschrijvingen en reisdocumenten) en het afgeven van zorgindicaties. Dit vergt gemeentelijke prioriteit voor ondermijning en brede ambtelijke en bestuurlijke scherpte.

Van 2019 toten met 2022 is ondermijning geen (veiligheids-)prioriteit in de gemeente Hoogeveen. Er is nauwelijks een drugsbeleid van de grond gekomen en het beleid om de overlast-gevende huisjesmelkerij (verhuur van kamers of woningen) te beperken is in ontwikkeling. De huidige ondermijningsaanpak bestaat in de kern uit reacties op incidenten. Ondermijning wordt tot en met 2022 politiek-bestuurlijk niet gezien als een prioritair gemeentelijk beleidsvraagstuk: beleid, formatie en financiën voor de ondermijningsaanpak ontbreken. Er is dan ook geen beleid ontwikkeld en ingevoerd. Wat ondermijning betreft is Hoogeveen een gemeente zonder beleidstheorie. Politiekbestuurlijk bestond tot voor kort een voorkeur voor een regelarme gemeente, ook ten aanzien van overlast-gevende verhuurpraktijken. De gemeentelijke website vermeldt anno maart 2023: “In de gemeente Hoogeveen hebt u geen toestemming of vergunning nodig voor het verhuren van een woning of een kamer. Wij zijn op dit moment bezig om hier regels en voorwaarden voor op te stellen. Zodra deze bekend zijn, vermelden wij dit op deze pagina.” Het ontbreken van een ondermijningsaanpak resulteert in een zwakke gemeentelijke informatiepositie.

Er bestaat een stevig verschil tussen aan de ene kant de concrete en verontrustende verhalen van respondenten over ondermijnende praktijken, en aan de andere kant de beleidsontwikkeling en de informatie van beleidsambtenaren. Straatinformatie (van professionals en bewoners) wijst met name op: a.) een harde drugsscene met allerhande schadelijke effecten, zowel bij drugshandel als drugsproductie, en b.) florerende en overlast-gevende vastgoedpraktijken. Hieruit spreekt urgentie. Toch zien veel gemeentelijke gesprekspartners dat niet zo.

48

4.2.2 De boa-organisatie De gemeenten Hoogeveen en De Wolden hebben een boa-formatie van 11,9 fte (exclusief parkeertoezicht). Tot voor kort betrof het louter uitvoerende medewerkers, zonder teamleider. De operationele formatie ligt – met 1,48 boa per 10.000 inwoners – gemiddeld bezien hoger dan in het Groningse Ommeland, met gemiddeld 0,84 boa per 10.000 inwoners (zie tabel 5.2). Toch ligt de boaformatie in de gemeenten Hoogeveen en De Wolden juist weer beduidend lager dan in drie gemeenten in Noord-Holland. Een beknopte benchmark, uitgevoerd in 2021, toonde aan dat de gemeente Hoorn 2,2 fte boa-capaciteit telt per 10.000 inwoners. De gemeente Hoorn telde 73.619 inwoners in 2021 en een boa-capaciteit van 26,23 fte.25 Dit is exclusief parkeertoezicht. De landoppervlakte van de gemeenten Hoogeveen en De Wolden is ruim zeventien (!) keer zo groot als die in Hoorn. Toch wordt in Hoorn (in 2021) geconstateerd dat uitbreiding van de boa-capaciteit nodig is, onder meer omdat de gemeentelijke toezichtstaak groeit door terugtrekkende bewegingen van de politie (Van der Torre, 2021). Ook in Hoogeveen doet de politie noodgedwongen aan taakafbakening. Daardoor komen meer werkzaamheden en meldingen terecht bij gemeentelijke boa’s. Lokale aanwezigheid wordt steeds meer een boa-taak.

Tabel 4.2: Boa-capaciteit (domein 1) in negen Groningse gemeenten, in de gemeenten Hoogeveen en De Wolden en in de gemeente Hoorn Gemeente

Boacapaciteit (domein 1) 5 5 3 (a) 1,8 4 (b) 4 (c) 2 3 (d) 4 (e) 29,8 11,9 (f)

Aantal inwoners

Fte boa per 10.000 inwoners 0,78 0,82 1,09 1,48 1,25 1,04 0,75 0,66 0,83 0,84 1,48

Landopp. (km2)

Wateropp. (km2)

Westerkwartier 64.345 363 6 Midden-Groningen 60.865 280 16 Veendam 27.441 76 3 Pekela 12.186 49 1 Stadskanaal 31.928 118 2 Oldambt 38.528 227 69 Westerwolde 26.701 276 5 Eemsdelta 45.559 268 96 Het Hogeland 48.006 483 425 Totaal 355.559 Hoogeveen/De 80.425 352 3 Wolden Hoorn 16,23 (g) 2,2 20 33 73.619 Noten (a) plus 3 stagiaires, (b) plus een toezichthouder, (c) inclusief een boa die wordt betaald door het COA, (d) wordt uitgebreid naar 5 fte, (e) vanwege de tijdelijke opvanglocatie voor maximaal 700 asielzoekers in Zoutkamp komen er tijdelijk 6 extra boa’s, (f) inclusief marktmeester en zonder voorman of managementlaag, (g) exclusief parkeertoezicht.

Indien we de inzet van de boa-capaciteit ‘afpellen’, valt op hoe gering de formatie is. Er zijn acht wijkboa’s: zes in de gemeente Hoogeveen en twee in De Wolden. Daarnaast wordt de marktmeester meegeteld, al voert deze geen boa-taken uit. Wat resteert zijn zogenoemde integrale boa’s. Al met al blijft er 2,3 fte over aan breed inzetbare boa-capaciteit; de allround boa’s. Specialisatie is erg lastig. Er zijn aandachtspunten toebedeeld zoals de drank- en horecawet, evenementen en landelijke aanpak adresonderzoek. In feite handelen alle boa’s meldingen af. De meldingen bereiken hen langs verschillende kanalen, zoals het Klant Contact Center, de BuitenBeter-app, de overlasttelefoon (boa’s geven het nummer met name aan burgers die overlast ervaren), het inloopspreekuur in de wijk en 25

De boa-capaciteit in de gemeente Hoorn blijft achter bij die in Alkmaar (2,9 fte boa per 10.000 inwoners) en Purmerend (2,7 fte per 10.000 inwoners).

49

via de appgroep van het Keurmerk Veilig Ondernemen. Aan boa’s wordt gevraagd om orde- of leefbaarheidsproblemen te signaleren. Die algemene instructie omvat het signaleren van ondermijnende criminaliteit. Er zijn verschillende omstandigheden waarom de betrokkenheid van boa’s bij de ondermijningsaanpak niet uit de verf komt:

4.3

▪

Er is voor signalen over (mogelijke) ondermijning geen meldpunt beschikbaar voor gemeenteambtenaren. Er bestaan geen werkprocessen voor meldingen van boa’s over bijvoorbeeld huisjesmelkerij, drugshandel, drugsoverlast of overlast van arbeidsmigranten. Dergelijke zaken komen aan de orde in meer algemene (gebiedsgerichte) overlegvormen. Boa’s merken zelden dat iets wordt gedaan met hun signalering. Boa’s zien al jaren veel en groeiende overlast rondom panden waar (veel) arbeidsmigranten worden gehuisvest. Het duurt lang voordat dergelijke straatinformatie resulteert in beleidsmaatregelen.

▪

De formatie en taakstelling van de boa’s zijn niet gericht op bedrijventerreinen. Ze hebben daarom weinig informatie over de (ondermijnende) gang van zaken op die terreinen. Ze komen er zelden. Zo nu en dan gaat een allround boa naar een bedrijfslocatie in reactie op een melding of boa’s nemen deel aan een controleactie.

▪

Er is een boa aangewezen voor het buitengebied. Deze boa is dus actief in een heel groot gebied waar veel bewoners de overheid op afstand houden. Dit is een rem op straatinformatie over mogelijk ondermijnende praktijken.

▪

Respondenten constateren dat er weinig horecacontroles worden uitgevoerd. Toch is dit – door het land heen – een geijkte boa-taak. Bij dergelijke controles bouwen controleurs al doende relaties op met (goedwillende) horeca-eigenaren en -medewerkers. De consequentie is dat vergunningverleners en AOV-ambtenaren in beperkte mate beschikken over straatinformatie over de gang van zaken in de horeca. Dit is merkbaar in de interviewronde. Er zijn heel wat twijfels omtrent de gang van zaken in de horecasector, maar er is in beperkte mate actuele informatie.

▪

De boa-organisatie is door de jaren heen niet stabiel en er bestaat onzekerheid op de werkvloer. Dit komt door wisselingen op leidinggevend en operationeel niveau: “door het verloop moet iedere keer opnieuw begonnen worden”. Er bestaat onvrede over de inschaling: schaal 7 en zelfs schaal 5. Het risico bestaat dat (ervaren) boa’s vertrekken, waarna dit vervolgens lastig valt op te vullen. Tijdens ons veldwerk wordt een senior boa aangesteld die onder andere het briefen en debriefen ter hand zal nemen. Ondermijning: de politiek op afstand

Dit onderzoek wordt uitgevoerd op een kantelmoment: van een periode waarin de ondermijningsaanpak geen politieke prioriteit was in het veiligheidsbeleid naar een periode waarin dit wel het geval is. Ondermijning is echter meer dan een veiligheidsprioriteit, want het raakt het functioneren van veel ambtelijke afdelingen. Het is met andere woorden ook een strategische gemeentelijke opdracht, waarbij preventieve inspanningen worden gekoppeld aan handhaving. Uit het coalitieakkoord 2022-2026, genaamd ‘Samen: verbinden & verbeteren’, blijkt niet dat ondermijning op het bestuurlijke netvlies staat. De woorden ‘criminaliteit’, ‘misdaad’, ‘ondermijning’, ‘drugs’ (of een woord dat met drugs begint, zoals drugshandel, drugsverslaving of drugsproductie), ‘handhaving’, ‘arbeidsmigrant’, ‘(kamer)verhuur’ en ‘mensenhandel’ of ‘arbeidsuitbuiting’ komen 50

geen enkele keer voor in het coalitieakkoord. Kortom, alle belangrijke ondermijnende fenomenen die in hoofdstuk 3 zijn beschreven, komen niet aan bod. Toch hebben geweld, misstanden met vastgoed, drugshandel en drugsverslaving schadelijke en zichtbare effecten op het sociale leven in de gemeente Hoogeveen. Er wordt in het coalitieakkoord bestuurlijke prioriteit gegeven aan sociaal beleid (“iedereen doet mee”), wonen (in dat kader wordt de huisvesting van arbeidsmigranten niet genoemd), energietransitie en financiën. De korte en afsluitende paragraaf over ‘openbare orde en veiligheid’ telt zes regels, waarin de nadruk wordt gelegd op sociale veiligheid en preventie: “In die samenwerking wordt ook steeds gekeken om (waar mogelijk) problemen te voorkomen (preventie). Dit vinden we erg belangrijk en benoemen we ook bij onze ambitie rond sociale vraagstukken.” Toen we al veel (empirisch) veldwerk hadden verricht, zijn we in gesprek getreden met raadsleden (van acht fracties). Dit gesprek onderstreepte dat zich een kanteling aftekent: van een periode waarin ondermijning als zodanig geen politieke prioriteit had, naar een fase en toekomst waarin dit - althans door de politiek - wel (mede) wordt gezien als een gemeentelijke taak. Juist in Hoogeveen vanwege bestaande kwetsbaarheden en criminele praktijken die beiden op het politieke netvlies staan.

Raadsleden zien de belangrijkste ondermijnende praktijken in de gemeente. Ze leggen ook uit waarom het lang geen politieke prioriteit had. Er was wel politieke aandacht voor hennepplantages en voor de vele autobranden, al werd dit niet geplaatst in een bredere opdracht wat betreft de aanpak van ondermijning. Daarover twijfelden en twijfelen raadsleden ook, in die zin dat ze zich onder meer afvragen wat nu precies een passende taakverdeling is tussen aan de ene kant politie en justitie en aan de andere kant de gemeente, met een bijzondere rol voor de burgemeester. Door die onduidelijkheid bleef een politiek debat uit, ook omdat in het verleden het overheersende beeld was dat de problematiek - behoudens wat piekgebeurtenissen (met media-aandacht) – al met al acceptabel was. Na optreden bij incidenten keert de problematiek weer terug op het oude niveau, waardoor het geen structureel politiek thema werd. Thans taxeren politici de situatie anders. Ze zien hardnekkige sociale problemen en wijzen onder meer ook op drugscriminaliteit, problemen bij het huisvesten van arbeidsmigranten (“er is jaren geen goed beleid geweest”) en intimidatie. Een gecombineerde gemeentelijke aanpak, met handhaving, gebiedsgerichte inspanningen en sociale ondersteuning wordt op de politieke en maatschappelijke agenda gezet.

De toon waarop raadsleden dit doen is realistisch: met oog voor de harde kanten van de lokale realiteit en met het besef dat er meer politieke sturing nodig is. Het politieke inzicht is er; nu rest de stap naar het bestuurlijke handelen van de gemeente Hoogeveen. De kloof tussen het maatschappelijke belang dat raadsleden toekennen aan de ondermijningsaanpak, en de negatie van dit vraagstuk ik twee coalitieakkoorden op rij (2018-2022 en 2022-2026), dient te worden overbrugd. 4.4

Normenkader: puntsgewijze samenvatting van bevindingen

In de onderstaande tabel worden de bestuurskundige onderzoeksbevindingen samengevat op basis van de zes pijlers van het normenkader voor de gemeentelijke aanpak van ondermijning. Tabel 4.3: Samenvattende bevindingen op basis van het normenkader 1. Beleidstheorie -

Tussen 2019 en 2022 is ondermijning geen veiligheidsprioriteit. Als het geen prioriteit, maar één van de vele taken van de ambtelijke veiligheidsorganisatie, is het logisch dat andere afdelingen er weinig oog voor hebben. Zie punt 4. Hoogeveen is wat ondermijning betreft een beleidstheorie-loze gemeente: reageren op incidenten of piekgebeurtenissen is de werkwijze en er is geen ruimte voor analyse en beleidsvorming.

51

-

In de bestuurlijke visie van de gemeente Hoogeveen is er geen plaats voor de criminele praktijken met (schadelijke en op straat goed zichtbare) ondermijnende effecten, zo blijkt onder meer uit twee opeenvolgende coalitieakkoorden (2018-2022 en 2022-2026).

2. Informatie: inzicht, signalen, overzicht en analyse -

-

-

Bij gebrek aan prioriteit voor ondermijning binnen de gemeente – inclusief de AOV-organisatie – is er geen ambtelijke tijd of ruimte om informatie te verzamelen en om tot een analyse te komen, ook niet wat betreft belangrijke dossiers of locaties. Er bestaat geen meldpunt binnen de gemeente Hoogeveen ten behoeve van signalen over mogelijke ondermijning. Er is geen analist beschikbaar in het AOV-team. Na de oplevering van het vertrouwelijke ondermijningsbeeld van het RIEC (in april 2019) is deze analyse niet verder uitgediept en ook niet opgepakt bij beleidsvorming of beleidsuitvoering. Het is als het ware ‘in de lucht blijven hangen’, al verzamelde het RIEC over de gemeente Hoogeveen ongeveer 120 signalen over mogelijke ondermijnende criminaliteit, met als top-3: witwassen, hennepteelt en vastgoedfraude- en misbruik. Er is geen actueel privacy-protocol voor de uitwisseling van informatie over ondermijning.

3. Ondermijningsaanpak: de (kern van de) ambtelijke uitvoeringsorganisatie -

-

-

-

-

De capaciteit van de ambtenaren openbare orde en veiligheid (AOV) ligt op 3,4 fte. Dat is voor de hele gemeentelijke veiligheidstaak. Deze is complexer en breder geworden, bijvoorbeeld doordat crisisbeheersing hier ook onder is komen te vallen. Ondermijning is één van de vele taken en daardoor is er weinig tijd en ruimte voor de ondermijningsaanpak. 3,4 fte is de capaciteit voor de gemeenten Hoogeveen en De Wolden; dat is 0,42 fte per 10.000 inwoners. Dat is veel minder dan de gemiddelde capaciteit van de 9 gemeenten in het Groningse Ommeland met 0,65 fte per 10.000 inwoners, terwijl ook dat ver tekortschoot om – te midden van andere veiligheidstaken – afdoende gestalte te geven aan de ondermijningsaanpak. Ondermijning is in veel opzichten een neventaak van één van de vier AOV-ambtenaren die ook nog andere taken heeft, feitelijk fungeert als Bibob-coördinator (al bestaat die functie niet) en Bibobtoetsen uitvoert. Het AOV-team kampte met personele wisselingen en ziekteverzuim; dat valt nauwelijks op te vangen. De gemeenten Hoogeveen en De Wolden hebben een boa-capaciteit van 11,9 fte, hetgeen neerkomt op 1,48 fte per 10.000 inwoners. Dat is meer dan het Groningse Ommeland (gemiddeld 0,84 fte per 10.000 inwoners), maar veel minder dan het qua oppervlakte veel kleinere Hoorn (2,2 fte per 10.000 inwoners).

In Hoogeveen en De Wolden is al met al (rekening houdend met de taakverdeling) 2,3 fte beschikbaar voor breed inzetbare boa-capaciteit. De formatie en taakstelling van de boa-organisatie voorzien niet in specialisatie wat betreft ondermijning. Verder komen boa’s (bijna) alleen bij meldingen op bedrijventerreinen. Eén boa is aangewezen voor het erg grote buitengebied. Er worden weinig horecacontroles uitgevoerd, al is dit (in het hele land) een geijkte boa-taak. Dit is een rem op informatie over (ondermijning in) de horeca.

4. Gemeentelijke integraliteit -

-

Vraagstukken worden – door de geringe investeringen in veiligheid, getuige onder meer het ontbreken van prioriteit voor ondermijning – eenzijdig gedefinieerd als sociale opgave of als bouwof huisvestingsopgave. Veiligheid is geen volwaardige pijler van het lokaal bestuur, naast ‘sociaal’ en ‘fysiek’. Het Bibob-beleid is onderontwikkeld; toetsing wordt uitgevoerd bij geijkte risicobranches (horeca, prostitutie en kansspelen) en soms op een ander dossier bij een signaal. Bibob-beleid wordt dus bijvoorbeeld niet gericht op huisjesmelkers.

52

-

-

-

Door het onderontwikkelde Bibob-beleid wordt een kans gemist om te sturen op scherpte op andere afdelingen bij het verlenen van diensten of vergunningen ten aanzien van de (mogelijk ondermijnende) belangen en bedoelingen van externe partijen. Er is weinig ambtelijke scherpte op mogelijke ondermijnende praktijken. Bijvoorbeeld op het sociaal domein of in de harde sector, onder meer wat betreft criminele praktijken of sociale misstanden op vakantieparken en wat betreft de huisvesting van arbeidsmigranten. Beleid voor kamerverhuur en voor huisvesting van arbeidsmigranten wordt opgevat als huisvestingsvraagstuk, vrijwel zonder aandacht voor het risico op mensenhandel. De urgente problemen die uitvoerende professionals (met straatinformatie) benoemen (wat betreft drugscriminaliteit, sociale misstanden, intimidatie en overlast-gevende en florerende vastgoedondernemers) staan niet of in beperkte mate op het netvlies van beleidsambtenaren. Er is nauwelijks geïnvesteerd in training van ambtenaren wat betreft alertheid op ondermijnende invloeden of praktijken. Er is geen meldpunt voor ambtenaren die hier desondanks op stuiten.

5. Externe netwerkvorming: publiek en privaat -

-

De AOV-organisatie heeft het dermate druk, wat ondermijning betreft alleen al met incidenten, dat het externe relatiebeheer bij de ondermijningsaanpak gering is. Er zijn overleggen met vooral de politie en er is afstemming met het RIEC, maar er wordt niet structureel gestalte gegeven aan publiek-private samenwerking met ondernemers en bewoners. De gemeente stemt af met bewoners en ondernemers, al gebeurt dat vooral bij gebiedsgerichte inspanningen. Daarbij worden overlast en criminaliteit besproken, al staat dat dan vooral in het teken van sociale veiligheid.

6. Politieke verantwoording en sturing -

-

-

Ondermijning had tot voor kort geen prioriteit. Een politiek debat over het brede vraagstuk van ondermijning is in feite nooit gevoerd. Het ging over veiligheid in brede zin of over criminele incidenten/piekgebeurtenissen. Het gebrek aan politiek-bestuurlijke prioriteit voor (ondermijnende) criminaliteit blijkt uit de coalitieakkoorden voor de periode 2018-2022 en 2022-2026. Het thema criminaliteit wordt hierin niet besproken. Raadsleden twijfelden en twijfelen over de politieke betekenis van ondermijnende criminaliteit, terwijl ze op zoek zijn naar een passende taakverdeling tussen politie, justitie en gemeente. Raadsleden hebben zicht op/ gevoel bij belangrijke ondermijnende praktijken in de gemeente Hoogeveen. Ze zetten het van hun kant op de (toekomst)agenda. Het politieke inzicht is er; nu rest de stap naar het bestuurlijke handelen van de gemeente Hoogeveen.

53

Literatuur Fijnaut, C., Bovenkerk, F., Bruinsma, G. & Bunt, H. van de (1996). Inzake opsporing: Enquêteopsporingsmethoden, Bijlage VII: Eindrapport georganiseerde misdaad in Nederland. Den Haag: Sdu Uitgevers. Functioneel Parket Afpakken (2016). Wederrechtelijk verkregen voordeel hennepkwekerij bij binnenteelt onder kunstlicht. Functioneel Parket. Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (2016). Ondermijning ondermijnd. Hoe het rijk meer ruimte kan maken voor een (boven)lokale aanpak van georganiseerde ondermijnende criminaliteit. Den Haag: Auteur. Noordanus, P., Tops, P. & Torre, E.J. van der (2020). Een Pact voor de Rechtsstaat. Een sterke terugdringing van drugscriminaliteit in tien jaar. Den Haag: Aanjaagteam Ondermijning. Noordanus, P., Torre. E.J. van der, Tops. P.W & Kester, J. (2021). Preventie met Gezag. Een strategie voor weerbare wijken. Den Haag: Aanjaagteam Ondermijning. Pest, M. te, Nieuwdorp, S., Smeets, B., Wijnen, E. van (2017). Verwevenheid van onder- en bovenwereld bij georganiseerde criminaliteit. Een overzichtsstudie: aard en oorzaken. RIEC Zuid-West Nederland; Openbaar Ministerie. Tops, P. W., & Van der Torre, E.J. (2015). Wijkenaanpak en ondermijnende criminaliteit. Amsterdam:Boom Lemma. Torre, E.J. van der, Valkenhoef, J. van, Esman, C. Greven, H. (2017). Veiligheid bij jaarwisselingen. Apeldoorn: Politieacademie. Torre E.J. van der & Spoorendonk, J.

(2020). Recreatieparken: ondermijning Vooruitgang en nieuwe (corona)risico’s, ook in het midden- en topsegment. Geraadpleegd via: https://lokalezaken.com/wp/wp-content/uploads/2022/02/Recreatieparken-ondermijning-1.pdf Torre, E.J. van der (2021). Gemeente Hoorn. Veiligheidsscan 2021. Rotterdam: LokaleZaken. Tops, P.W., Duin, M.J. van, Os, P. van & Zouridis, S. (2010). Sleuren of Sturen: Gemeenten en de sturing van veiligheid en politie. Apeldoorn: Politieacademie. Tops, P.W., Os, P. van & Torre, E. van der (2016). Sleuren en sturen in 2017: de ontwikkeling van de relatie tussen de politie en het lokaal bestuur. Apeldoorn: Politieacademie.

In het rapport wordt in voetnoten verwezen naar rapporten, mediaberichten en geraadpleegde websites.

54

Bijlage 1 Casusonderzoek: de autobranche De gemeente Hoogeveen telt disproportioneel veel bedrijven die in de autobranche (specifiek: handel in en reparatie van auto’s) actief zijn. In het vierde kwartaal van 2021 zijn er in Nederland 21,2 vestigingen per 10.000 inwoners, terwijl er in de gemeente Hoogeveen 41,1 vestigingen zijn. Daarmee staat deze branche op plek 1 van branches met de grootste procentuele afwijking ten opzichte van de situatie in Nederland. Verder geldt voor de autobranche in Hoogeveen (specifiek: handel in en reparatie van auto’s) dat de omzet van deze bedrijven hoger is dan op basis van omgevingskenmerken te verwachten is. In 2019 maakt een bedrijf in Nederland namelijk een gemiddelde omzet per fte van €186.000. De gemiddelde omzet per fte in de gemeente Hoogeveen is echter €227.000. Ook hiervoor geldt dat de autobranche de branche is met de grootste procentuele afwijking ten opzichte van de situatie in Nederland. 26 Het casusonderzoek is opgesplitst in drie delen: 1) een bedrijvenanalyse, 2) interviews met street-level professionals en 3) een analyse van politieregistraties. Voor het verkrijgen van inzicht in de politieregistraties is op 24 januari 2023 een toestemmingsaanvraag ingediend bij het College van procureurs-generaal. Dezelfde dag hebben we antwoord ontvangen dat het verzoek in goede orde is ontvangen en in behandeling genomen wordt.

Op 1 mei 2023 hebben we de toestemming ontvangen, waarna de interviews zijn ingepland (en afgenomen). Ook is de uitvraag voor de registraties uitgezet bij de politie. Begin september 2023 zijn deze nog niet beschikbaar, maar ronden we wel dit rapport af. Bedrijvenanalyse Eind januari 2023 is gestart met de bedrijvenanalyse. Op die datum zijn bij de KvK 7.552 ondernemingen ingeschreven in de gemeente Hoogeveen, zo blijkt op Company.info.27 Voorts is gefilterd op de SBI-codes28 ‘’handel in auto’s en aanhangers plus eventueel reparatie’’, ‘’gespecialiseerde reparatie van auto’s’’ en ‘’handel in auto-onderdelen en auto-accessoires’’. Dit heeft geresulteerd in 317 bedrijven. Eén bedrijf is uitgeschreven uit het Handelsregister en een bedrijf blijkt geen relatie te hebben tot de gemeente Hoogeveen, waardoor de bedrijvenanalyse is toegepast op 315 bedrijven. Van al deze bedrijven is het oudste bedrijf in 1954 ingeschreven bij de KvK, terwijl het jongste bedrijf in 2023 is ingeschreven bij de KvK. Het gemiddelde oprichtingsjaar is 2010. Niet alleen is gekeken naar het jaar waarop de bedrijven zijn ingeschreven bij de KvK, maar ook naar het jaar waarin ze op het huidige adres zijn gevestigd. Dit is bekend van 166 bedrijven. Het oudste bedrijf blijkt sinds 1967 op het huidige adres te zitten, terwijl dit voor het jongste bedrijf het jaartal 2023 is.

Het gemiddelde jaartal waarop de 166 bedrijven op het huidige adres zitten, is 2015. De meeste bedrijven hebben een bezoekadres in Hoogeveen, namelijk 214. De overige dorpen waar de resterende 101 bedrijven zijn gevestigd, zijn Hollandscheveld (43), Elim (10), Noordscheschut (10), Pesse (10), Stuifzand (8), Nieuwlande (6), Fluitenberg (4), Nieuweroord (4), Tiendeveen (4), Beilen29 (1) en Dedemsvaart30 (1). Van 303 bedrijven is de functie van het bezoekadres bekend. Met in het

26. Zicht op ondermijning (z.d.). Afwijkende omzetten. Geraadpleegd via: https://www.zichtopondermijning.nl/ 27.

Company.info is gefuseerd met webservices.nl en onderdeel van FD Mediagroep. Op Company.info worden bedrijfsgegevens samengebracht en gestructureerd. Het biedt betrouwbare en actuele informatie, zakelijk nieuws en voorspellende inzichten over bedrijven en haar bestuurders. Het volgende is via Company.info te achterhalen: adresgegevens, bedrijfsgegevens, bedrijfsnieuws, aandeelhouders, datatools, financiële prestaties, vastgoedinformatie en voertuiginformatie. 28. SBI-codes staan voor de Standaard Bedrijfsindeling-codes waarmee een bedrijf zich heeft ingeschreven bij de KvK. 29 . Hoewel het bezoekadres niet in de gemeente Hoogeveen ligt, geldt dit wel voor het postbusadres. Daarom is dit bedrijf toch meegenomen in de analyse. 30 . Hoewel het bezoekadres niet in de gemeente Hoogeveen ligt, geldt voor dit bedrijf dat het een statutaire zetel in Hoogeveen heeft. Daarom is dit bedrijf toch meegenomen in de analyse.

55

achterhoofd de gedachte dat dit casusonderzoek gaat over bedrijven die actief zijn in de autobranche valt het op dat het 167 keer een woonfunctie betreft. In vergelijking met het bezoekadres komt het postbusadres 282 keer overeen. Van 303 postbusadressen is de functie bekend en hiervoor geldt dat het 187 keer een woonfunctie betreft. In het geval er sprake is van een woonfunctie is de WOZwaarde op 01-01-2021 bekeken. Dit is van 177 woningen bekend geworden. De laagste WOZ-waarde is 35.000 en de hoogste is €1.297.000, met een gemiddelde van €294.017. In het vervolg wordt eerst de methodiek van de bedrijvenanalyse beschreven, om daarna in te gaan op de resultaten. Bedrijvenanalyse: methodiek Het achterliggende idee van de bedrijvenanalyse is dat ondernemingen doorgaans winst willen maken. Daarvoor is het van belang dat klanten de onderneming kunnen bereiken, waarvoor een hogere mate van vindbaarheid, zichtbaarheid en professionaliteit geboden is. Het is dan ook opmerkelijk wanneer een onderneming hier niet aan voldoet. Dit is mogelijk een indicatie dat de onderneming louche is. Door gebruik te maken van de openbare informatie op Google en Company.info ‒ waarvoor het dossiernummer van de onderneming nodig is om de betreffende onderneming te vinden en analyseren – is de mate van vindbaarheid, zichtbaarheid en professionaliteit van de ondernemingen in kaart gebracht.

Iedere onderneming krijgt daarbij scores voor de aan- of afwezigheid van een website en de kwaliteit daarvan, de aan- of afwezigheid van een vast of mobiel telefoonnummer, het aantal en de aard van reviews van de onderneming, het overeenkomen van het bezoeken postadres, een verschil in opgave van de SBI-code door de ondernemer bij de KvK en de toekenning door Company.info en de aan- of afwezigheid en de zakelijkheid van een e-mailadres. Een onderneming kan tussen de 0 en maximaal 17 punten krijgen, waarbij 17 punten staat voor een onvindbaar, onzichtbaar en onprofessioneel bedrijf (zie het onderstaande schema voor een uitvoerige beschrijving van de methodiek). Tabel 1: Methodiek bedrijvenanalyse Ondernemingen willen winst maken. Daarvoor is het van belang dat klanten het bedrijf kunnen bereiken, waarvoor doorgaans een hogere mate van vindbaarheid, zichtbaarheid en professionaliteit geboden is. Het is dan ook opmerkelijk wanneer een onderneming hier niet aan voldoet, wat een mogelijke indicatie is voor een onderneming die ‘niet-pluis’ is. Door gebruik te maken van de openbare informatie op Google en Company.info is de mate van vindbaarheid, zichtbaarheid en professionaliteit van 316 autobedrijven uit de gemeente Hoogeveen in kaart gebracht. De ondernemingen kunnen maximaal 17 minpunten toebedeeld krijgen, namelijk 9 op Google en 8 op Company.info.

Doordat een onderneming in totaal 17 minpunten toebedeeld kon krijgen, hanteren we een onvoldoende score indien een onderneming minimaal 9 minpunten heeft gescoord. Een onderneming die 17 minpunten scoort, staat voor een slecht vindbaar, slecht zichtbaar en mogelijk onprofessioneel bedrijf. De eerste factor die op Google wordt onderzocht, zoomt zowel in op de mate van vindbaarheid als op de mate van zichtbaarheid en professionaliteit. Het betreft de aan- of afwezigheid van een webadres, waarbij afwezigheid resulteert in 2 minpunten. Indien een onderneming wel een webadres heeft maar deze onprofessioneel oogt, resulteert dat in 1 minpunt. De tweede factor betreft de aan- of afwezigheid van een telefoonnummer. Indien een onderneming namelijk geen vast of mobiel telefoonnummer vermeldt op Google, is het niet bereikbaar voor klanten en krijgt het 2 minpunten. Wanneer een onderneming geen vast telefoonnummer heeft maar wel een mobiel telefoonnummer, krijgt het 1 minpunt. Het idee is namelijk dat een onderneming zich zou horen te vestigen in een kantoorruimte waar een vaste telefoonaansluiting tot de mogelijkheden behoort. Wanneer dan blijkt dat een onderneming geen vast telefoonnummer heeft, zegt dat iets over de mate van professionaliteit.

De reden dat de afwezigheid van een telefoonnummer en webadres in totaal vier punten waard is, is omdat deze twee indicatoren het meest illustratief zijn voor de mate van vindbaarheid, zichtbaarheid en professionaliteit. Om de mate van professionaliteit van een onderneming verder in kaart te brengen, is gekeken naar het aantal reviews dat een onderneming heeft ontvangen op Google, Facebook en het Telefoonboek. Het idee hierachter is dat een kwalitatief goed bedrijf positieve reviews ontvangt. Er worden dan ook minpunten toegekend aan een onderneming indien het geen enkele review heeft ontvangen op Google (1 minpunt), Facebook (1 minpunt) of het Telefoonboek (1 minpunt). In het geval een onderneming op geen van de drie reviews heeft ontvangen, krijgt het 1 extra minpunt. Naast de hoeveelheid reviews die een onderneming ontvangt, is het ook van belang te kijken naar de

56

beoordelingen die een onderneming krijgt indien het reviews heeft ontvangen. Hierbij is er voor gekozen om een onderneming 1 minpunt te geven indien de gemiddelde beoordeling op Google en/of Facebook lager is dan 3,5 (op een schaal van 1 tot en met 5). Hetzelfde geldt wanneer een onderneming reviews heeft ontvangen op het Telefoonboek maar de gemiddelde score lager is dan een 6,0 (op een schaal van 1 tot en met 10). In totaal kunnen hier dus ook 3 minpunten toegekend worden. Op Company.info worden een aantal andere indicatoren in kaart gebracht. Zo is onderzocht of het bezoek- en postbusadres overeenkomen. De reden dat deze factor wordt meegenomen, is omdat het niet overeenkomen van het bezoek- en postbusadres erop kan duiden dat de onderneming bedrijfsactiviteiten uitvoert die worden verhuld doordat de post op een ander adres wordt bezorgd. Indien hier sprake van is, krijgt de onderneming 1 minpunt toegekend. Verder geeft het inzicht in de Standaard Bedrijfsindeling-codes (hierna: SBI-codes) waarmee een bedrijf zich heeft ingeschreven bij de KvK, evenals eventuele andere SBI-codes die door Company.info zijn toegekend. Indien dit het geval is en de door Company. info toegevoegde SBI-codes zijn qua aard zeer verschillend van de SBI-codes waarmee een onderneming zichzelf heeft ingeschreven, leidt dat tot 2 minpunten.

Hiervan is bijvoorbeeld sprake indien een onderneming zich bij de KvK heeft ingeschreven als financiële holding, maar volgens Company.info ook auto’s verhuurt. Met betrekking tot de aan- of afwezigheid van een vast en mobiel telefoonnummer en webadres geldt dezelfde toekenning van minpunten als op Google. Indien een vast en mobiel telefoonnummer ontbreken, leidt dat dus tot 2 minpunten terwijl de aanwezigheid van enkel een mobiel telefoonnummer 1 minpunt oplevert. Daarnaast wordt aan een onderneming opnieuw 2 minpunten toegekend wanneer een webadres ontbreekt. Een verschil ten opzichte van de puntentoekenning op Google is dat hierbij niet wordt gekeken naar de professionaliteit van de website. Een toevoeging ten opzichte van wat op Google staat, is dat op Company.info eventueel een emailadres staat vermeld. Indien dit niet het geval is, krijgt een onderneming 2 minpunten. Wanneer er wel een e-mailadres staat maar deze persoonlijk van aard is in plaats van zakelijk krijgt een onderneming alsnog 1 minpunt toegekend. Dit geeft namelijk een indicatie voor de mate van professionaliteit van een onderneming.

Bedrijvenanalyse: uitkomsten Allereerst is op Google gekeken in hoeverre de 315 ondernemingen vindbaar, zichtbaar en professioneel zijn. Met betrekking tot de aanwezigheid van een telefoonnummer op Google is de conclusie dat 211 van de 315 ondernemingen (67%) een telefoonnummer hebben. Voor de 211 ondernemingen die een telefoonnummer op Google hebben staan, geldt dat het in 112 gevallen een vast telefoonnummer betreft en in 99 gevallen een mobiel telefoonnummer. Voor wat betreft de aanwezigheid van een website op Google blijken 145 van de 315 ondernemingen (46%) een website te hebben. Daarvan zijn er 21 beoordeeld als onprofessioneel, omdat basale informatie mist op de website. Slechts 124 ondernemingen hebben dus een professioneel ogende website. Een andere zoekopdracht op Google is het in kaart brengen van het aantal reviews die de ondernemingen hebben ontvangen op Google, Facebook en het Telefoonboek, en de daarbij behorende scores. Met betrekking tot Google blijken 168 van de 315 ondernemingen reviews te hebben ontvangen. Deze 168 ondernemingen hebben in totaal 7.432 scores gekregen, uiteenlopende van 1 tot 575 scores. De 168 ondernemingen hebben gemiddeld 44 scores gekregen.

De waarde van de scores liggen op een schaal van 1 tot en met 5 (waarvoor geldt dat een 1 een slechte score is en een 5 een goede score) en het blijkt dat de gemiddelde waarde van de 7.432 scores een 4,4 is Voor het aantal gegeven reviews op Facebook geldt dat 65 van de 315 ondernemingen deze hebben ontvangen. Het gaat in totaal om 1.186 scores, waarbij de 65 ondernemingen gemiddeld 18 scores hebben gekregen. De gemiddelde waarde van de 1.186 scores is een 4,8 op een schaal van 1 tot en met 5. Via het Telefoonboek hebben 85 van de 315 ondernemingen reviews gekregen. Het gaat in totaal om 756 gegeven scores met als gemiddelde 9 gegeven scores per onderneming. Op een schaal van 1 tot en met 10 is de gemiddelde waarde van de scores een 7,1. Tot slot is gebleken dat 118 ondernemingen geen enkele review hebben gekregen, 59 ondernemingen zowel op Google als Facebook reviews hebben ontvangen, 60 ondernemingen reviews hebben ontvangen op zowel Google als het Telefoonboek, 52 ondernemingen reviews hebben ontvangen op zowel Facebook als

57

het Telefoonboek, en 27 ondernemingen reviews hebben ontvangen op zowel Google als Facebook en het Telefoonboek. Ook is op Company.info gekeken naar de mate waarin de ondernemingen contactgegevens vermelden. Van de 315 ondernemingen hebben 118 ondernemingen (37%) een vast telefoonnummer vermeld op Company.info. Daarnaast hebben maar liefst 210 ondernemingen (67%) een mobiel telefoonnummer vermeld. In totaal 18 ondernemingen hebben zowel geen vast als mobiel telefoonnummer op Company.info staan. Ten aanzien van een website is het zo dat 114 van de 315 (36%) ondernemingen op Company.info het adres van hun website hebben staan. Het laatste aspect waarnaar is gekeken op Company.info, namelijk de aanwezigheid van een e-mailadres, wijst uit dat 163 van de 315 ondernemingen (52%) een e-mailadres vermelden. Van de 163 ondernemingen hebben 87 ondernemingen een zakelijk e-mailadres, tegenover 76 ondernemingen met een persoonlijk e-mailadres. De SBI-codes waarmee de 315 bedrijven staan ingeschreven bij de KvK zijn 295 keer autogerelateerd en 20 keer niet. In totaal 49 bedrijven staan – eventueel naast een SBI-code die autogerelateerd is - met een opvallende andere branche ingeschreven bij de KvK. Voorbeelden van andere SBI-codes zijn: ‘’Uitleenbureaus’’, ‘’Winkels in tweedehands goederen (geen kleding)’’ en ‘’Groothandel in overige consumentenartikelen (non-food) n.e.g.’’.

Wat betreft de SBI-codes die Company.info heeft toegevoegd, wat bij 165 bedrijven is gebeurd, is het 148 keer auto-gerelateerd maar 17 keer niet. Company.info heeft aan in totaal 19 bedrijven een opvallende andere branche toegevoegd. Het gaat bijvoorbeeld om ‘’Algemene burgerlijke en utiliteitsbouw’’, ‘’Interieurreiniging van gebouwen’’ en ‘’Winkels in watersportartikelen’’. Alle resultaten tezamen resulteert in de totaalscores op de bedrijvenanalyse. In figuur 1 zijn de scores van de 315 ondernemingen weergegeven. Figuur 1 – De mate van vindbaarheid, zichtbaarheid en professionaliteit van de ondernemingen in de gemeente Hoogeveen (n=315) 40