RK HW - Casusonderzoek verbonden partijen - Eindrapport DEF

3.4.1 Waarom is gekozen voor deze vorm van samenwerking en zijn de argumenten voor die keuze nog actueel? Keuze samenwerkingsvorm Stichting Inkoopbureau West-Brabant De keuze om samen te werken met de stichting Inkoopbureau West-Brabant, was de wens om de inkoopfunctie (en al hetgeen daarmee zijdelings verband houdt) te professionaliseren.78 Door de inkoop van de gemeente te laten verzorgen door een regionaal inkoopbureau zouden er voordelen gecreëerd worden op financieel, kwalitatief en procesmatig gebied. Ook voor de destijds nog zelfstandige juridische voorgangers van de gemeente Hoeksche Waard. Deze gemeenten waren vóór 2019 al deelnemer aan de Stichting Inkoopbureau West-Brabant (met uitzondering van de gemeente Korendijk). Per 1 januari 2019 ging (op grond van artikel 44 van de wet Arhi) de overeenkomst van deze afzonderlijke gemeenten met het regionale inkoopbureau over naar de nieuwe gemeente Hoeksche Waard. 79 De samenvoeging van de vijf gemeenten Binnenmaas, Cromstrijen, Korendijk, Oud-Beijerland en Strijen tot één nieuwe gemeente en drie gemeentelijke regelingen Hoeksche Waard, versterkte de behoefte aan een goed functionerende inkoop- en aanbestedingsfunctie.

Dit omdat deze samenvoeging zorgde voor een flinke stijging van het inkoopvolume en daarmee de complexiteit toenam.80 Terwijl de herindeling tot onrust leidde op het gebied van inkoop in de nieuwe gemeente omdat een nieuwe organisatie vorm moest krijgen, was het Inkoopbureau West-Brabant de stabiele factor op het gebied van inkoop door de kennis van o.a. de contracten en lopende aanbestedingen. Deze stabiliteit heeft de gemeente geholpen na de herindeling. Anno 2022 zijn dezelfde argumenten voor het deelnemen aan de Stichting Inkoopbureau West-Brabant nog altijd actueel. De gemeente Hoeksche Waard neemt deel aan deze samenwerking met het oog op het professionaliseren van zowel de inkoopfunctie als de aanbestedingsfunctie. Zo blijkt ook uit onderstaand tekstfragment uit het jaarstuk 2021: “De stichting dient indirect diverse openbare belangen door het behalen van voordelen op zowel financieel, kwalitatief en procesmatig gebied voor de deelnemers, onder andere door het faciliteren van een regionaal inkoopbureau.” Hoewel de argumenten voor keuze samenwerking anno 2022 van kracht zijn, wordt gelijktijdig gekeken naar de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen de gemeente en het Inkoopbureau. Dit tegen de achtergrond van de schaalsprong die de gemeente Hoeksche Waard heeft gemaakt en daarmee mogelijk de vergroting van de capaciteit en kennis/kunde t.a.v.

inkoopbeleid in de gemeente zelf (zie ook paragraaf 3.4.7). Rechtsvorm Stichting Inkoopbureau West-Brabant Het Inkoopbureau West-Brabant is een stichting zonder winstoogmerk. Het inkoopbureau heeft geen eigen vermogen, maar wel een langlopende schuld aan de deelnemers van de stichting. Doordat de deelnemers eigenaar zijn van het Inkoopbureau West-Brabant, betekent dit dat het Inkoopbureau West-Brabant een organisatie is die dient

76

Deelnemers Inkoopbureau West-Brabant: ABG, Altena, Borsele, Dongen, Drimmelen, Etten-Leur, Geertruidenberg, GGD Zeeland, GHO gemeenten, Goeree-Overflakkee, GR de Bevelanden, Halderberge, Het Service Centrum, Hoeksche Waard, Kapelle, Moerdijk, Noord-Beveland, Reimerswaal, Rucphen, Steenbergen, Tholen, Woensdrecht, Zundert. (Deelnemers (inkoopbureauwestbrabant.nl)) 77 Samenwerkingsovereenkomst Gemeente Hoeksche Waard en Stichting Inkoopbureau West-Brabant, 26 september 2018. 78 Statuten Stichting Inkoopbureau West-Brabant, 8 maart 2005. 79 De gemeenten, en de daartussen bestaande samenwerkingsverbanden, de gemeente Binnenmaas, de gemeente Comstrijen, de gemeente Korendijk, de gemeente Oud-Beijerland, de gemeente Strijen en de WIHW-organisatie, die per 1 januari 2019 opgingen in de gemeente Hoeksche Waard waren reeds deelnemer aan de Stichting Inkoopbureau West-Brabant. 80 Ontwikkeladvies inclusief ontwikkelplan – definitief rapport 2.0, 14 januari 2022.

46

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

mee te bewegen met de wensen en behoeften van haar deelnemers. De gemeente Hoeksche Waard heeft bij het toetreden tot de stichting een borgsom gestort. De jaarlijkse gemeentelijke bijdrage is gebaseerd op het aantal af te nemen dagdelen van het Inkoopbureau.

3.4.2 Wat zijn de doelstellingen en kaders voor de verbonden partij? Binnen de gemeente Hoeksche Waard wordt inkoop gezien als een manier om als gemeente de juiste producten en diensten in te kopen tegen de juiste prijs. Daarmee kan een gemeente voorzien in doelen en opgaven. De gemeente Hoeksche Waard wil met inkopen bijdragen aan een vitaal Hoeksche Waard. Dit door de selectie van leveranciers, inkoopeisen en criteria die bijdragen aan de doelen van de gemeente. Daarbij wordt doelmatigheid en rechtmatigheid gezien als een vanzelfsprekendheid. De gemeente Hoeksche Waard wil transparant en integer handelen. De gemeente wil zich houden aan de wet- en regelgeving en het lokale gemeentelijke inkoopbeleid.81 Anno 2022 heeft de gemeente Hoeksche Waard drie inkoopdoelstellingen meegegeven aan het Inkoopbureau, namelijk: lokaal inkopen, duurzaam inkopen en sociaal inkopen (zie tabel hieronder voor een toelichting op deze doelen). De drie doelen zijn in lijn met de doelstellingen zoals geformuleerd in de periode 2019-2021. In diezelfde periode is er een duidelijke accentverschuiving te zien in de richting van de thema’s duurzaamheid en lokaal inkopen. Dit als gevolg van mondiale aandacht voor de thematiek duurzaamheid en coronamaatregelen in de periode 2020-2022. Het inkoopbeleid en bijbehorende doelen van Hoeksche Waard zijn opgesteld tijdens het fusieproces.

Dit beleid werd direct na de fusie vastgesteld. Het inkoopbeleid is nu vooral technisch aangepast aan de hand van wet- en regelgeving. Jaartal 2019

Doelstellingen Stichting Inkooporganisatie West-Brabant - Hoeksche Waard • • • • •

2020 2021

2022

Rechtmatig en doelmatig Inkopen zodat gemeenschapsgelden op controleerbare en verantwoorde wijze worden aangewend en besteed Een integere, betrouwbare, zakelijke en professionele inkoper en opdrachtgever zijn Inkopen tegen de meest optimale (integrale) prijskwaliteit verhouding Een continue positieve bijdrage leveren aan het gehele prestatieniveau van de gemeente De gemeente stelt een administratieve lastenverlichting voor zowel zichzelf als voor ondernemers voorop82

Vanwege de wisseling van contactpersonen bij de gemeente en de corona en drukte zijn er geen specifieke doelen benoemd voor 2020.83 • • • • •

•

•

Rechtmatig en doelmatig inkopen Het borgen van SROI in de aanbestedingen Actualiseren van het Inkoop- en aanbestedingsbeleid Professionaliseren van de organisatie op gebied van inkoop Lokaal Inkopen: Voor een vitale gemeente Hoeksche Waard is een sterke economie belangrijk. Met inkopen draagt de gemeente hieraan bij door lokale ondernemers uit te nodigen voor de inkopen van de gemeente. Met daarbij het uitgangspunt: als het lokaal kan, kopen we het lokaal Duurzaam inkopen: Een duurzame gemeente Hoeksche Waard die klimaatneutraal is in 2050. Daarbij wordt gekeken naar duurzaamheid, circulariteit, klimaatadaptatie, innovatie en biodiversiteit Sociaal inkopen: Een inclusieve gemeente Hoeksche Waard: een samenleving die gezamenlijk vorm wordt gegeven. Dat vraagt een arbeidsmarkt waar iedereen aan kan deelnemen. Via inkoop stuurt de gemeente op Social return on investment (SROI)84

Tabel 13. Doelstellingen Stichting Inkoopbureau West-Brabant – Hoeksche Waard periode 2019-2022

81

Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2022 (geactualiseerde versie van inkoop- en aanbestedingsbeleid 2019). Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2019 gemeente Hoeksche Waard. 83 Inkooprapportage Stichting Inkoopbureau West-Brabant, 2020. 84 Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2022 gemeente Hoeksche Waard (geactualiseerde versie van inkoop- en aanbestedingsbeleid 2019). 82

47

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

De doelstellingen van de Stichting Inkoopbureau West-Brabant zelf werden sinds de oprichting geconcretiseerd, al is het doel in de kern hetzelfde gebleven, namelijk (zoals beschreven in artikel 2 van de statuten van 2005 zoals beschreven in paragraaf 3.4.1): • •

Het professionaliseren van de inkoop- en aanbestedingsfunctie Het behalen van voordelen op zowel financieel, kwalitatief als procesmatig gebied

De gemeente Hoeksche Waard geeft dus jaarlijks doelstellingen mee aan het Inkoopbureau. In de Samenwerkingsovereenkomst is opgenomen welke verplichtingen de gemeente Hoeksche Waard en de stichting ten opzichte van elkaar hebben. Primair verplicht de gemeente zichzelf om een bepaald aantal dagdelen af te nemen per jaar bij het Inkoopbureau.

3.4.3 Hoe zijn de doelstellingen en kaders vertaald naar afspraken en overeenkomsten met deze verbonden partij? De doelen en kaders ten aanzien van verbonden partij Stichting Inkoopbureau West-Brabant zijn omschreven in diverse regelingen en overeenkomsten. In algemene zin zijn de kaders ten aanzien van Stichting Inkoopbureau WestBrabant omschreven in de Statuten Inkoopbureau West-Brabant en die zijn vertaald naar een Samenwerkingsovereenkomst, een Directiestatuut Inkoopbureau West-Brabant, een Huishoudelijk reglement Stichting Inkoopbureau West-Brabant en Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2022 (actualisatie eerdere versie 2019). •

Doelstellingen: De doelen van de verbonden partij (zoals beschreven in paragraaf 3.4.2) zijn formeel opgenomen in de Statuten, het Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Hoeksche Waard (versie 2019 en 2022) en zijn verwerkt in de Inkooprapportages van de Stichting Inkoopbureau West-Brabant.

•

Financiële kaders: In de Samenwerkingsovereenkomst is bepaald hoeveel dagdelen minimaal door de gemeenten jaarlijks worden afgenomen. Namelijk minimaal 15 dagdelen per week aan inkoopondersteuning (rekenend op basis van 44 werkbare weken op jaarbasis) bij het lnkoopbureau tegen de in artikel 7 genoemde vergoeding. Daarbij is vastgelegd dat de gemeente Hoeksche Waard in 2019 verplicht 19 dagdelen per week aan inkoopondersteuning afneemt en 8 dagdelen per week aan contractmanagement. Jaarlijks geeft de gemeente daarnaast verplicht een raming door van de af te nemen capaciteit aan diensten van het lnkoopbureau voor het daaropvolgende jaar. Hierbij wordt de gemeente geassisteerd door het Inkoopbureau en beschikbare informatie over evaluatieresultaten, in gang gezette activiteiten en te ontwikkelen projecten.85

•

Inhoudelijke kaders: In het Inkoop- en aanbestedingsbeleid worden door de gemeente Hoeksche Waard te verwezenlijken inhoudelijke doelen voor de gemeente Hoeksche Waard meegegeven. Deze kaders landen in een jaarlijks werkplan van het Inkoopbureau.

•

Juridisch bestuurlijke kaders: De juridische vorm, inrichting van de organisatiestructuur, verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen stichting, het algemeen bestuur (AB), dagelijks bestuur (DB), college, directeur en personeelsleden in dienst, worden in de Statuten, de Samenwerkingsovereenkomst en het Directiestatuut beschreven.

Bestuur Hieronder een toelichting op de inrichting van het bestuur zoals opgenomen in de bovengenoemde juridische en organisatorische kaders. Een stichting kent wettelijk gezien alleen een bestuur. In het geval van het Inkoopbureau is ervoor gekozen het bestuur te splitsen in een algemeen bestuur (AB) en een dagelijks bestuur (DB). Het bestuur van de stichting bestaat uit acht leden die werkzaam zijn bij deelnemers aan de samenwerking. Elke deelnemer kan één bestuurslid voordragen, dat vervolgens wordt benoemd door het bestuur. Dit bestuur kiest uit zijn midden een voorzitter, een secretaris en een penningmeester. Het bestuur heeft wettelijk gezien twee belangrijke taken: (1) het besturen van de stichting en (2) het vertegenwoordigen van de stichting. Voor het Inkoopbureau betekent dit concreet dat het bestuur het financiële beleid vaststelt, de uitgangspunten bepaalt voor de voor de stichting uit te voeren werkzaamheden en het beleid bepaalt dat behoort tot de verantwoordelijkheid van het bestuur.

85

Samenwerkingsovereenkomst gemeente Hoeksche Waard en Stichting Inkoopbureau West-Brabant, 26 september 2018.

48

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

Ieder kalenderjaar worden ten minste twee AB-vergaderingen gehouden. De jaarlijkse begroting wordt door de penningmeester voorbereid en door het bestuur van de stichting vastgesteld. Het is ook diezelfde penningmeester die verplicht het bestuur en dagelijkse bestuur (DB) informeert over de financiële positie van de stichting. De feitelijke uitvoering van de bestuursbesluiten is een taak van het dagelijks bestuur (DB) van de stichting. Een bestuur dat gevormd wordt door de voorzitter, secretaris en penningmeester met maximaal drie andere bestuursleden uit het voltallige bestuur. De bevoegdheden van het DB zijn geregeld in een afzonderlijk Huishoudelijk reglement. In dit reglement is bepaald dat: • • •

Het DB in overleg met de directie van de stichting, de zorg voor de voorbereiding van de vergaderingen van het bestuur heeft Het DB is belast met de voorbereiding en de feitelijke uitvoering van de besluiten van het bestuur Het DB bevoegd is personeelsleden van de stichting aan te nemen, te schorsen en te ontslaan

Het bestuur is bevoegd om een gevolmachtigde met de titel van directeur te benoemen. Volgens de statuten dient de directeur zorg te dragen voor de dagelijkse gang van zaken van de stichting. Hij/zij dient ervoor te zorgen dat het bestuur en het DB tijdig informatie ontvangen. De directeur dient het bestuur en het DB te informeren over de voortgang van de stichting. Ook als er ontwikkelingen zijn die afwijken van het vigerende beleid en/of de vastgestelde begroting. De directeur kan binnen de kaders overeenkomsten namens de stichting sluiten. Bij de uitvoering en planning van werk houdt de directeur zich volgens de Statuten aan de vastgestelde begroting en kaders. Hij/zij dient te zorgen voor een sluitende begroting, jaarrekening, jaarverslag en meerjarenraming.86 Het Inkoopbureau West-Brabant telt anno 2022 ongeveer 35 medewerkers, waarvan één directeur, drie managers en één officemanager.

Figuur 9. Governance structuur Stichting Inkoopbureau West-Brabant

3.4.4 Welke formele afspraken zijn er ten aanzien van het afleggen van verantwoording? In dit onderzoek – zowel tijdens de gesprekken als de documenten – werd duidelijk dat er geen expliciete afspraken zijn gemaakt over de wijze waarop verantwoording dient te worden afgelegd aan de gemeente Hoeksche Waard door Stichting Inkoopbureau West-Brabant. Dat er geen expliciete afspraken liggen op het gebied van rapportage richting raad is conform wetgeving: formeel is een stichting namelijk niet verplicht te rapporteren aan de gemeenteraad.

86

Directiestatuut van de Stichting Inkoopbureau West-Brabant, 2004.

49

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

3.4.5 Ontvangt de raad volledige, tijdige en juiste informatie van het college en de verbonden partij? Informatievoorziening richting college en ambtelijke organisatie Het Inkoopbureau rapporteert op verschillende manieren aan de gemeente Hoeksche Waard: • • •

•

Maandrapportages: Hierin wordt verantwoording afgelegd over welke trajecten er lopen en waar er knelpunten zijn Rapportage dagdelen: Er wordt bijgehouden hoeveel dagdelen zijn gebruikt en of dit in de pas loopt met de gemeentelijke opdracht Jaarrapportages (jaarverslag en stukken): In deze rapportage wordt op strategisch niveau geapporteerd over de doelstellingen, inkooptrajecten- en activiteiten, contractmanagement, gerealiseerde en geprognotiseerde inzet, extra dienstverlening en het inkoopteam. Hierin wordt de link gelegd tussen de door de gemeente Hoeksche Waard gestelde doelen en de verwezenlijking ervan Incidentele afstemming: Daar waar zich problemen voordoen, wordt dit besproken en wordt gezocht naar oplossingen

De gemeente wordt geïnformeerd over de inkopen vanaf 50.000 euro (rapportagegrens). Informatievoorziening richting raad Binnen Hoeksche Waard zijn er geen expliciete afspraken over de informatievoorziening over de Stichting Inkoopbureau West-Brabant richting de raad. Dat wil niet zeggen dat de raad geen informatie ontvangt over deze verbonden partij. Raadsleden van de gemeente Hoeksche Waard ontvangen op diverse manieren informatie over de Stichting Inkoopbureau West-Brabant, namelijk middels: •

Paragraaf verbonden partijen in de jaarstukken van de gemeente Hoeksche Waard: Op hoofdlijnen worden raadsleden door middel van deze stukken geïnformeerd over wijzigingen van de verbonden partij en financiële cijfers

•

Raadsinformatiebrieven: Bij ontwikkelingen ten aanzien van Stichting Inkoopbureau West-Brabant. Zo ontving de gemeenteraad Hoeksche Waard middels een raadsinformatiebrief informatie over de aanpassing van het Inkoopen Aanbestedingsbeleid 2019 (dit n.a.v. een motie die op 22 april 2021 werd aangenomen)

•

Beantwoording schriftelijke vragen van raad: Dit n.a.v. vragen over inkoop- en aanbestedingsbeleid 2.0 op 0702-2022

•

Informele contactmomenten tussen Stichting Inkoopbureau West-Brabant en de raad. Het betreft hier incidentele bijeenkomsten. De laatste bijeenkomst dateert van enkele jaren geleden.

In algemene zin is er bij de raad tevredenheid over de informatievoorziening. De raad wordt volgens bovengenoemde kanalen geïnformeerd. Dat wil niet zeggen dat alle raadsleden bekend zijn met de verbonden partij. Voor enkele (nieuwe) raadsleden is deze stichting vrij onbekend.87 Tijdens dit onderzoek werd zichtbaar dat de raad in beperkte mate kennis heeft van de activiteiten van het Inkoopbureau. Door één van de respondenten werd in dit verband gesproken over een informatiekloof tussen de raad en het college. Dit omdat de wethouder die namens de gemeente deelneemt aan het bestuur van het Inkoopbureau kennis heeft van de activiteiten van het Inkoopbureau, maar de raad die op afstand staat van de stichting in beperkte mate. Volgens respondenten staat de raad op afstand van de verbonden partij Stichting Inkoopbureau West-Brabant omdat dit inherent is aan het stichting-construct waardoor de raad als vanzelfsprekend op afstand staat (zie ook paragraaf 3.4.7). Verder speelt mee dat het een relatief kleine verbonden partij betreft in vergelijking met sommige andere verbonden partijen en het minder de aandacht van de raad heeft. Het beeld bestaat bij de raad dat het goed gaat met deze verbonden partij.

Stichting Inkoopbureau West-Brabant zou de raad graag vaker informeren over aanbestedingen, hoe deze kunnen bijdragen aan alle ambities en de raad informeren over de voorwaarden waaraan Stichting Inkoopbureau WestBrabant gebonden is.

87

Groepsgesprek gemeenteraad, 2022.

50

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

3.4.6 Welke mogelijkheden heeft de raad om te sturen en te controleren en welke zijn de afgelopen 2 jaar gebruikt en op welke wijze? Is het effectief geweest? De raad van de gemeente Hoeksche Waard heeft formeel diverse mogelijkheden om sturing te geven aan Inkoopbureau West-Brabant en deze verbonden partij te controleren. Hiertoe heeft de raad enkele wettelijke instrumenten voor in handen: zie onderstaande tabel (en bijlage D3 voor een meer uitgebreide toelichting). Wettelijke instrumenten Kaderstelling

Verordenende bevoegdheid Initiatiefrecht Amendement Paragraaf verbonden partijen begroting

Controle

Vragenrecht Onderzoekscommissie Verantwoordingsplicht & Actieve informatieplicht Onderzoek Rekenkamer Paragraaf verbonden partijen jaarrekening

Tabel 14. Kaderstellende en Controlerende instrumenten raad t.a.v. Stichting Inkoopbureau West-Brabant In de periode 2019 – 2022 is de raad op diverse momenten in kaderstellende en controlerende zin aan zet geweest. Kaderstelling raad – Stichting Inkoopbureau West-Brabant De raad heeft in de periode 2019 – 2022 indirect richting kunnen geven het Inkoopbureau door een motie in te dienen over het inkoopbeleid, namelijk de motie Lokaal inkopen (20 april 2021). Het gevolg van deze motie was dat lokaal inkopen als speerpunt in het beleid van de Hoeksche Waard is gekomen en van daaruit op agenda van het Inkoopbureau is gekomen. Het is één van de doelen die is meegegeven aan het Inkoopbureau. Daarnaast heeft de raad de paragraaf verbonden partijen in de begroting van Hoeksche Waard vastgesteld. Controle raad – Stichting Inkoopbureau West-Brabant De raad heeft toezicht kunnen houden op de verbonden partij Stichting Inkoopbureau West-Brabant door het lezen van jaarstukken, raadsinformatiebrieven en informeel contact. In de periode 2019 – 2022 heeft de raad bovendien één keer schriftelijke vragen gesteld over het inkoopbeleid. Dit naar aanleiding van vragen over het inkoop en aanbestedingsbeleid 2.0 (7 februari 2022). Effectiviteit inzet instrumentarium gemeenteraad Omdat het Inkoopbureau een stichting is, heeft de raad beperkte mogelijkheden in handen om te sturen en te controleren.

Het is inherent aan dit construct dat de raad op afstand staat: de activiteiten van het bureau zijn immers grotendeels bedrijfsmatig van aard. Uit voorgaande overzichten blijkt dat de raad voor een deel gebruik heeft gemaakt van de beschikbare kaderstellende en controlerende instrumenten. In kaderstellende zin door middel van het vaststellen van de paragraaf verbonden partijen in de begroting en indirect door het sturen op lokaal beleid middels een motie. Een instrument dat vergelijkbaar is aan het instrument amendement wat behoort tot het instrumentarium van de raad ten aan zien van stichtingen. Moties zijn echter niet wettelijk geregeld omdat ze geen rechtsgevolg hebben. In controlerende zin heeft de raad gebruik gemaakt van het vragenrecht, het gebruik van informatie die tot de raad komt door de verantwoordingsplicht en door de vaststelling van de paragraaf verbonden partijen in de jaarrekening. Door de inzet van deze instrumenten is de raad in positie gebracht om richting te geven en te controleren. Deze benutting van het raadsinstrumentarium en de betekenis voor de wijze waarop de raad de kaderstellende en controlerende rol op afstand kan invullen, is naar tevredenheid van de raad (zie ook paragraaf 3.4.7). Dat de raad door het stichting-construct op afstand staat en in beperkte mate kan sturen en controleren, wordt als afdoende ervaren door de raad.

Raadsleden kijken met vertrouwen naar het collegelid dat primair afspraken maakt met en toeziet op de verbonden partij (zie ook paragraaf 3.4.7). Dat neemt niet weg dat er binnen de gemeente ruimte wordt ervaren om helder te krijgen over welke aspecten de raad gaat ten aanzien van Stichting Inkoopbureau West-Brabant.

51

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

3.4.7 Hoe ervaren raadsleden, collegeleden en ambtelijke contactpersonen de samenwerking? Wat zijn punten ter verbetering? Beeldvorming samenwerking Stichting Inkoopbureau West-Brabant, college en ambtelijke organisatie De samenwerking tussen Stichting Inkoopbureau West-Brabant en de gemeente Hoeksche Waard wordt als positief ervaren. De gemeente heeft een positief beeld over het functioneren van de Stichting in termen van doelbereik (zie paragraaf 3.4.8). De verbonden partij heeft veel kennis in huis en kent de gemeente Hoeksche Waard goed. Daar waar nodig wordt de stichting extra ingehuurd om werkzaamheden te verrichten voor Hoeksche Waard. Na de herindeling bleek de kennis en ervaring van de Stichting van grote waarde voor Hoeksche Waard. Het samenspel tussen de gemeente en de verbonden partij wordt als prettig ervaren. Primair wordt er geschakeld tussen het Inkoopbureau en gemeente Hoeksche Waard via het AB/DB waarvan een lid van het college van Hoeksche Waard deel uitmaakt. De wethouder wordt gevoed door de ambtelijke organisatie. Er wordt door de gemeente en de verbonden partij gesproken op directieniveau en binnen het bestuur van het Inkoopbureau. Daarnaast zijn er nog kwartaaloverleggen op ‘lager’ operationeel niveau. De primaire lijn met het AB/DB wordt als goed ervaren.

Nagenoeg gelijktijdig hebben zowel de gemeente Hoeksche Waard als het bestuur van het Inkoopbureau opdracht gegeven om een onderzoek te laten uitvoeren naar de toekomst van de stichting. De gemeente Hoeksche Waard zette deze vraag uit bij onderzoeksbureau Significant (januari 2022 rapportage opgeleverd) en het bestuur van de stichting deed dit bij Twynstra Gudde (verwachte afronding onderzoek eind 2022). Door zowel de gemeente als het Inkoopbureau wordt daarmee anno 2021 en 2022 gekeken naar de wijze waarop de inkoop georganiseerd is en welke rollen en bevoegdheden waar belegd zijn. Hieruit spreekt de behoefte aan een verdere doorontwikkeling van de samenwerking en de eigen rol op het gebied van inkoop. Met oog voor het op orde brengen van de basisorganisatie door het adresseren van (on)rechtmatigheidsvraagstukken en het verbeteren van inzicht en overzicht in alle aankopen en aanbestedingen. Het is niet dat de stichting nu te maken heeft met onrechtmatigheidsproblemen, maar er wordt gekeken hoe bij inkoopprocessen mogelijke (on)rechtmatigheidsproblemen aan de voorkant te adresseren. Bij inkoopprocessen dienen inkopers zich namelijk te houden aan complexe regelgeving en eigen inkoopbeleid. Ook is er een scherpe blik voor de verdeling van rollen tussen beide organisaties en de invulling daarvan.

Daarbij wordt in eerste instantie gekeken naar de eigen rolopvatting en ontwikkelmogelijkheden, maar gaat in toenemende mate ook aandacht uit naar onderlinge afstemming hierover. Het onderzoek van Significant vormt de basis voor het gesprek dat de gemeente voert met het Inkoopbureau. Op basis van dit onderzoek zijn de eerste vervolgstappen gezet. Het onderzoeksrapport is besproken met het Inkoopbureau. Concreet is er een plan van aanpak voor de doorontwikkeling van de inkoopfunctie van Hoeksche Waard opgesteld door de gemeente (24 november 2022). Samen met het Inkoopbureau is gewerkt aan een spend 2021 en zijn in het najaar van 2022 de spend 2022, rechtmatigheidstoets 2022 en de opstelling van een aanbestedingskalender in uitvoering.88 Met dit plan van aanpak en de uitvoering van de spend 2021 wordt invulling gegeven aan de behoefte aan de doorontwikkeling van de inkoopfunctie (o.a. op het gebied van inzicht en aanpakken (on)rechtmatigheidsvraagstukken) die tijdens de gesprekken binnen dit onderzoek naar voren kwamen. Daar waar de stichting in eerste instantie verrast was door de keuze van de gemeente om de inkoopwerkwijze tegen het licht te houden en te verkennen welke activiteiten binnen de gemeente belegd zouden kunnen worden, is de stichting nu aangehaakt en vormt de verkenning een basis voor een gesprek in de ontwikkelfase waarin beide partijen zich bevinden.

Een zoektocht die onder meer het gevolg is van de herindeling van de gemeente Hoeksche Waard waardoor partijen uitgenodigd werden om op zoek te gaan naar een nieuwe balans. In het professionaliseringsproces heeft het verkrijgen van inzicht en overzicht de prioriteit. De aanscherping van rollen en taken komt daarna. De verdeling van rollen en functies tussen de gemeente en het Inkoopbureau wordt geadresseerd in het ontwikkeltraject wat vanuit de gemeente Hoeksche Waard is ingezet om de inkoopfunctie binnen Hoeksche Waard optimaal vorm te geven. Dit ontwikkeltraject is ook bedoeld om invulling te geven aan de inkoopbehoefte, rekening houdend met het eigen ambitieniveau, beleid, de sturingsfilosofie en organisatie/inrichting van de gemeente (zie ook paragraaf 3.4.3). Het aanpakken van (on)rechtmatigheidsvraagstukken vraagt volgens respondenten ook een heldere verdeling van rollen en functies. Beeldvorming raadsleden samenwerking Stichting Inkoopbureau West-Brabant De raad staat op afstand van de Stichting Inkoopbureau West-Brabant. Deze afstand is inherent aan het stichtingconstruct en wordt versterkt door de keuze om als raadsleden met vertrouwen te kijken naar het collegelid dat primair

88

Een spend verwijst naar een proces waarbij inkoop- en financiële gegevens van de gemeente ten aanzien van inkoop worden verzameld, opgeschoond, geclassificeerd en geanalyseerd.

52

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

afspraken maakt met en toeziet op de verbonden partij. Uitgangspunt is dat de raad daar waar nodig – namelijk bij belangrijke ontwikkelingen – zich door de betrokken wethouder laat informeren en in positie laat brengen om te handelen. Er zijn de voorbije jaren geen incidenten voorgevallen die hiertoe hebben geleid. Dit maakt dat de raad een positief beeld heeft over het functioneren van de stichting en dat de afstand tussen de raad en de stichting in stand blijft. De rol van de raad op afstand van de Stichting Inkoopbureau West-Brabant is naar tevredenheid van de raad (zie ook paragraaf 3.4.6).

3.4.8 Wat zijn de resultaten tot nu toe? Het (inzicht in het) doelbereik is nog niet naar tevredenheid van de gemeente als het gaat om de eigen inkoopdoelstellingen via activiteiten van het Inkoopbureau. Hoewel in financieel opzicht er tevredenheid is over het functioneren van het Inkoopbureau omdat de ingezette dagdelen nagenoeg helemaal aansluiten op het geprognosticeerde aantal dagdelen is er beperkt zicht op de mate waarin vooraf bepaalde doelen van de gemeente worden verwezenlijkt. Dit vraagt van de gemeente om doelstellingen te specificeren en te prioriteren. Het ontwikkeltraject inkoopbeleid dat door de gemeente is ingezet, dient een bijdrage te leveren aan het inzicht in het doelbereik. Er wordt voor gekozen om deze ontwikkeling stapsgewijs te doorlopen. Anno 2022 gaat binnen het ontwikkeltraject alle aandacht uit naar het aanpakken van (on)rechtmatigheidsvraagstukken. De gemeente wil overzicht en inzicht krijgen in alle aankopen en aanbestedingen, niet alleen in de inkopen vanaf 50.000 euro. Dit overzicht en inzicht is iets wat ontbreekt bij het Inkoopbureau en daarmee ook bij Hoeksche Waard (en waar aan gewerkt wordt). Volgens één van de respondenten is er daarmee ook beperkt zicht op hoe doelstellingen van het Inkoopbeleid voor wat betreft de gemeente Hoeksche Waard worden bereikt.

Dat er een gebrek aan inzicht is het doelbereik wil niet zeggen dat er geen inzicht is. Zo is er over het bereik van de doelen van de stichting zelf inzicht doordat een collegelid deel uitmaakt van het algemeen bestuur en dagelijks bestuur. En de inkoopadviseurs hebben oog voor de diverse doelstellingen van het Inkoopbureau. Daarbij wordt in het bijzonder het doel lokaal inkopen gemonitord. Maar in algemene zin kan de monitoring worden verbeterd. Volgens één van de respondenten vraagt goede monitoring om het bijhouden van de mate waarin elk inkooptraject bijdraagt aan de doelen duurzaamheid, lokaal en Social Return On Investment (inclusief specificatie normen). Volgens één van de respondenten is dit een volgende stap in het professionaliseringstraject. De belangrijkste inhoudelijke uitdagingen voor de gemeente Hoeksche Waard ten aanzien van inkoopwerkzaamheden die bij het Inkoopbureau belegd zijn anno 2022 liggen op het gebied van: lokaal inkopen, duurzaamheid en sociaal inkopen (zie ook doelen 2022 in paragraaf 3.4.2). Door respondenten werd aangegeven dat daar waar mogelijk op deze doelen wordt ingezet. Hoewel het kalenderjaar 2022 nog niet voorbij is en er dus ook nog geen inkooprapportage voor Hoeksche Waard ligt, werd tijdens het onderzoek al wel duidelijk dat deze doelstellingen niet de volle aandacht van het Inkoopbureau krijgen.

Dit als gevolg van de druk waar het Inkoopbureau mee te maken heeft. Voor het jaar 2023 staat op de planning (mits de basis op orde is) om invulling te geven aan de verschillende doelen en daarmee ontwikkelingen. Verder staat op de planning om de afstemming tussen de gemeente Hoeksche Waard en het Inkoopbureau te optimaliseren (maatwerk). Door één van de respondenten wordt deze fase dan ook wel aangeduid als een tussenfase.89 In de Inkooprapportage 2021 wordt op hoofdlijnen stilgestaan bij de wijze waarop de voor 2021 geformuleerde doelen zijn gerealiseerd. Zie onderstaande tabel voor een overzicht van de doelen en de wijze waarop dit is gerealiseerd.

89

Interview respondent.

53

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

Doelen 2021

Realisatie 2021

Rechtmatig en doelmatig inkopen

Naar aanleiding van eerdere onrechtmatige contracten is in 2021 een aantal aanbestedingen doorlopen om die rechtmatig te krijgen. Daarnaast is er continue aandacht, vooral ook bij de advisering op helpdeskvragen, om de rechtmatigheid in het oog te houden.

Het borgen van SROI in de aanbestedingen

SROI is geborgd in alle aanbestedingen die door het Inkoopteam zijn begeleid en met medewerking van de SROI-functionaris is ook in de uitvoering hiervoor aandacht.

Actualiseren van het Inkoop- en aanbestedingsbeleid

Voor de actualisering van het Inkoop- en aanbestedingsbeleid is het Inkoopbureau model gebruikt (basis VNG) met verdere aanvulling van lokale thema’s. Doordat er meerdere thema’s intensief afgestemd dienden te worden door de gehele organisatie heeft de actualisatie langer geduurd dan in eerste instantie gepland. Planning is om 2023 een nieuw inkoopbeleid te hebben.

Professionaliseren van de organisatie op gebied van inkoop

Er is (eind 2022) een plan van aanpak opgesteld ten aanzien van de professionalisering van de inkoopfunctie in de gemeente. Dit plan bestaat uit verschillende deelprojecten. Hier wordt nu uitvoering aan gegeven. De implementatie c.q. bewustwording geactualiseerd inkoopbeleid maakt daar onderdeel van uit. Bewustwording inkopen zal ook continu aandacht vragen.

Tabel 15. Doelen en realisatie doelen Stichting Inkoopbureau West-Brabant 2021 Omdat er voor 2020 geen specifieke doelen zijn benoemd vanwege de wisseling van contactpersonen bij de gemeente Hoeksche Waard, corona en drukte wordt over 2020 niet gerapporteerd over het doelbereik.90 In de rapportage van 2019 worden ook de gerealiseerde doelen beschreven. De omschrijving van de gerealiseerde doelstellingen zijn echter niet gelijk aan de vooraf beschreven doelstellingen91: Doelen 2019 •

•

• •

•

Rechtmatig en doelmatig Inkopen zodat gemeenschapsgelden op controleerbare en verantwoorde wijze worden aangewend en besteed Een integere, betrouwbare, zakelijke en professionele inkoper en opdrachtgever zijn Inkopen tegen de meest optimale (integrale) prijskwaliteit verhouding Een continue positieve bijdrage leveren aan het gehele prestatieniveau van de gemeente De gemeente stelt een administratieve lastenverlichting voor zowel zichzelf als voor ondernemers voorop92

Realisatie concrete inkoopdoelstellingen na de fusie in 2019 • •

•

Vergroting bekendheid van inkoop binnen de organisatie Vaststelling van alle relevante inkoopdocumenten, zoals Inkoop- en Aanbestedingsbeleid, Algemene inkoopvoorwaarden voor leveringen en diensten inclusief Addendum, GIBIT inclusief Addendum Uitvoering van een nulmeting ten behoeve van Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen

In de inkooprapportages Hoeksche Waard van het Inkoopbureau wordt ook verslag gedaan van de gerealiseerde en geprognosticeerde inzet. Het betreft de inzet van het Inkoopbureau in termen van dagdelen waarover aan de voorkant afspraken worden gemaakt. Door één van de respondenten werd in dit verband opgemerkt dat (in tegenstelling tot de meeste andere verbonden partijen) het risico van deze verbonden partij voor de gemeente niet zozeer zit in (hoog) oplopende kosten, maar in het risico dat het Inkoopbureau eventueel meerwerk niet kan leveren. Namelijk het werk dat boven op het afgesproken aantal dagdelen door in dit geval de gemeente Hoeksche Waard wordt aangevraagd.

90

Inkooprapportage Stichting Inkoopbureau West-Brabant, 2020. Inkooprapportage Stichting Inkoopbureau West-Brabant, 2019. 92 Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2019 gemeente Hoeksche Waard. 91

54

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

Beschikbare dagdelen

Gerealiseerde dagdelen

Saldo

2019

910 (netto beschikbaar): (44 weken x 19 dagdelen, inclusief 140 extra dagdelen en min 66 dagdelen als vaste bijdrage voor gezamenlijke trajecten)

909,11

0,89

2020

981 (netto beschikbaar): (44 weken x 19 dagdelen; inclusief 211 extra dagdelen en min 66 dagdelen als vaste bijdrage voor gezamenlijke trajecten)

982,14

-1,1493

2021

1023 (netto beschikbaar):

977,88

45,12

(44 weken x 21 dagdelen: inclusief 165 extra dagdelen en min 66 dagdelen als vaste bijdrage voor gezamenlijke trajecten) 2022

924 (bruto dagdelen)94

Tabel 16. Beschikbare en gerealiseerde dagdelen Stichting Inkoopbureau West-Brabant 2019-2022 De beschikbare en gerealiseerde dagdelen in 2019 en 2020 ontlopen elkaar nauwelijks. Het verschil tussen de beschikbare en de gerealiseerde dagdelen in 2021 is groter en ook het verschil tussen de netto beschikbaarheid van dagdelen in 2020 en 2021. De verklaring hiervoor is gelegen in de wijziging van het werkveld. Initieel werd besloten dat het Inkoopbureau alleen de Europese en Nationaal openbare trajecten zou begeleiden. De overige onderhandse trajecten (meervoudig en enkelvoudig) zouden dan door de eigen organisatie worden opgepakt. Omdat dit intern door de directie niet als een passende oplossing werd beschouwd, werd toch bij bijna alle trajecten begeleiding gevraagd, terwijl pas met de zomernota extra dagdelen geregeld konden worden. Er werden conform bestuurlijk besluit 165 dagdelen extra aangevraagd bij het Inkoopbureau. Extra capaciteit moest worden geregeld om reeds voorziene activiteiten te kunnen verrekenen.95 Uiteindelijk werden deze dagdelen niet volledig ingezet.

3.4.9 Worden de doelen gerealiseerd, wat merken inwoners daarvan en wat zijn de maatschappelijke effecten (outcome)? De gemeente Hoeksche Waard wil bijdragen aan een vitale Hoeksche Waard door de selectie van die leveranciers, inkoopeisen en criteria die bijdragen aan de doelen van de gemeente. Dit probeert de gemeente te bewerkstelligen middels de samenwerking met de verbonden partij Stichting Inkoopbureau West-Brabant. In 2021 en 2022 werden door de gemeente expliciet doelen geformuleerd op het gebied van duurzaamheid en lokaal inkopen. In 2022 werd een onderscheid gemaakt tussen drie maatschappelijk georiënteerde doelen, namelijk lokaal inkopen, duurzaam inkopen en sociaal inkopen. Door het Inkoopbureau wordt weinig expliciet gerapporteerd over de impact voor inwoners en maatschappelijke impact van Stichting Inkoopbureau West-Brabant in de gemeente Hoeksche Waard. In 2021 werd op hoofdlijnen wel gerapporteerd dat SROI (ofwel Social Return Of Investment) is geborgd in alle aanbestedingen die door het Inkoopteam zijn begeleid en dat in de uitvoering hier ook aandacht is met medewerking van de SROI-functionaris (zie ook paragraaf 3.4.8).

93

Door de gemeente Hoeksche Waard is in 2020 1,14 dagdeel meer afgenomen dan begroot. In de Inkooprapportage valt te lezen dat dit komt door het grote aantal aanvragen voor het begeleiden van trajecten. Extra aanvragen die niet waren aangegeven op het werkplan 2020, moesten in het tweede halfjaar van 2020 worden afgewezen, omdat inkoop geen capaciteit en ruimte had binnen de beschikbare afgenomen dagdelen. Als gevolg van het nijpende tekort in het laatste kwartaal hebben afdelingen deels zelf hun trajecten opgepakt en/ of is er gekozen om dit uit te besteden aan externe adviesbureaus. 94 Inkooprapportage Stichting Inkoopbureau West-Brabant, 2021. 95 Inkooprapportage Stichting Inkoopbureau West-Brabant, 2021.

55

4 Reflectie op verbonden partijen in Hoeksche Waard

In dit hoofdstuk wordt de analyse van de kaders en werkwijze van verbonden partijen in de gemeente Hoeksche Waard beschreven.

HOOFDSTUK 4 – Reflectie op werkwijze verbonden partijen in Hoeksche Waard

4 Reflectie op werkwijze verbonden partijen in Hoeksche Waard 4.1 Inleiding Verbonden partijen zijn volgens de gemeente Hoeksche Waard onmisbaar voor de uitvoering van gemeentelijke taken. Binnen de gemeente Hoeksche Waard is dan ook aandacht voor kaders die richting geven aan de werkwijze van verbonden partijen en de daarbij horende rolverdeling en samenspel tussen de verbonden partij, het college, de ambtelijke organisatie en de raad. In algemene zin voor alle verbonden partijen en specifiek ten aanzien van de afzonderlijke verbonden partijen. Het is in de dagelijkse samenwerking tussen de gemeente Hoeksche Waard en de verbonden partijen dat kleur wordt gegeven aan de activiteiten sturen, beheersen, verantwoorden en controleren. In de samenwerking wordt gezocht naar manieren om om te gaan met het spanningsveld tussen grip van de gemeente versus zelfstandigheid van verbonden partijen. Een spanning die bij alle drie de in hoofdstuk 3 beschreven verbonden partijen zichtbaar werd (in meer of mindere mate), een spanning waar alle gemeenten en hun raden mee te maken hebben in hun samenspel met verbonden partijen. In hoofdstuk 4 reflecteren we op de werkwijze van verbonden partijen in de gemeente Hoeksche Waard aan de hand van de vier governance activiteiten sturen, beheersen, verantwoorden en controleren.

Op de eerste plaats wordt stilgestaan bij richtinggevende kaders in Hoeksche Waard ten aanzien van verbonden partijen in onderstaand tekstvlak. Vervolgens wordt ingegaan op de vier governance activiteiten sturen, beheersen, verantwoorden en controleren in de drie afzonderlijke cases aan de hand van de in hoofdstuk 1 beschreven deelvragen. Paragraaf 4.2 bevat een samenvattend overzicht van deze cases. Het hoofdstuk wordt in paragraaf 4.3 afgesloten met een bespiegeling op de werkwijze verbonden partijen in de gemeente Hoeksche Waard in algemene zin. Dit tegen de achtergrond van het spanningsveld tussen grip gemeente en zelfstandigheid dat in den lande wordt ervaren, maar ook in voorliggend onderzoek naar voren komt.

Richtinggevende kaders Hoeksche Waard t.a.v. verbonden partijen In de gemeente Hoeksche Waard is een Nota verbonden partijen van kracht waarin de strategie wordt omschreven hoe verbonden partijen in algemene zin aan te sturen en hier regie op te voeren. De Nota ‘Verbonden partijen gemeenten Hoeksche Waard’ werd vastgesteld door de raden van de vijf voormalige gemeenten van Hoeksche Waard. Deze nota is uitgewerkt in het document ‘Uitwerking Nota verbonden partijen’. Onderstaande tijdlijn laat zien dat er in de periode 2013 – 2016 veel aandacht is uitgegaan naar de Nota verbonden partijen.

Figuur 9. Visualisatie tijdlijn ontwikkeling verbonden partijen (gemeenten) Hoeksche Waard

57

HOOFDSTUK 4 – Reflectie op werkwijze verbonden partijen in Hoeksche Waard

De nota dient periodiek te worden geactualiseerd en aangeboden aan de gemeenteraad. Binnen de gemeente is besloten om de nota te actualiseren op het moment dat het wetsvoorstel tot wijziging Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) in de Eerste Kamer is gepasseerd en daarna wet is geworden. Inmiddels is de nieuwe wet van kracht (zie ook hoofdstuk 2) en volgens de programmabegroting 2023-2026 zal voor de zomer van 2023 een nieuwe ‘Nota verbonden partijen’ ter besluitvorming aan de gemeenteraad worden voorgelegd. Niet alleen de Nota verbonden partijen maar ook de volgende notities en verordeningen vormen de basis voor het beleid voor verbonden partijen: •

Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV)

•

Wet gemeenschappelijke regelingen (gewijzigd per 1 januari 2015)

•

Financiële verordening gemeente Hoeksche Waard 2020

•

Raadsbesluiten van de vijf voormalige gemeenten: o

Vaststelling en uitwerking Nota ‘Verbonden partijen gemeenten Hoeksche Waard’ (2015);

o

Vaststelling notitie ‘Naar een goede wisselwerking tussen gemeenteraden en verbonden partijen in de Hoeksche Waard’ (2017)

o

Vaststelling Rekenkamerrapport risicomanagement (2017)

•

Doorwerking adviezen Denktank Grip op Gemeenschappelijke Regelingen Zuid-Holland Zuid

•

Wetsvoorstel Wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enige andere wetten in verband met het versterken van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen (Kamerstuk 35.513)

In de notities en verordeningen is oog voor zowel de ‘hard controls’ (vormgeving van formele structuren, instrumenten en processen) en ‘soft controls’ (wat vraagt een goede wisselwerking tussen verbonden partij en gemeente van de wijze waarop actoren opereren), waarbij de hard controls de boventoon voeren.

4.2 Samenvattend overzicht beantwoording onderzoeksvragen per casus De onderzochte cases zijn divers van aard en vertonen gelijkenissen in de aansturing en het toezicht op de verbonden partijen in de gemeente Hoeksche Waard. Gelijkenissen die te herleiden zijn naar het (ervaren) spanningsveld tussen grip houden als gemeente(raad) versus zelfstandigheid van verbonden partijen. Tegelijkertijd vertonen de cases ook verschillen die veelal te herleiden zijn naar het (juridische) construct. Daar de drie onderzochte verbonden partijen divers van aard zijn en bovendien geen volledige afspiegeling van alle verbonden partijen van de gemeente Hoeksche Waard zijn, bevat paragraaf 4.2 een samenvattend overzicht van de in hoofdstuk 3 uitvoerig beschreven cases. Daarbij worden de deelvragen van voorliggend onderzoek als leidraad genomen. In de drie onderstaande tabellen vindt u per onderzochte verbonden partij een overzicht van de onderzoeksvragen en de daarbij horende antwoorden.

58

HOOFDSTUK 4 – Reflectie op werkwijze verbonden partijen in Hoeksche Waard

59

HOOFDSTUK 4 – Reflectie op werkwijze verbonden partijen in Hoeksche Waard

60

HOOFDSTUK 4 – Reflectie op werkwijze verbonden partijen in Hoeksche Waard

61

HOOFDSTUK 4 – Reflectie op werkwijze verbonden partijen in Hoeksche Waard

4.3 Balanceren tussen grip van de gemeente versus zelfstandigheid verbonden partij: doorkijkje naar de toekomst o.b.v. lessen uit het heden Hoewel de onderzochte verbonden partijen divers van aard zijn, wordt een vergelijkbare spanning zichtbaar in de aansturing en het toezicht op de verbonden partijen in de gemeente Hoeksche Waard, namelijk de door de gemeente(raad) en verbonden partij ervaren spanning tussen grip van de gemeente versus zelfstandigheid van de verbonden partij. Want kies je als gemeente en/of raad ervoor om grip te houden op een verbonden partij of juist om afstand te bewaren door de verbonden partij ruimte te geven voor het stellen van kaders en/of de uitvoering van beleid?

Grip gemeente

Zelfstandigheid

Figuur 15. Balans grip van gemeente versus zelfstandigheid t.a.v. verbonden partijen De samenwerking met, de sturing van en het toezicht op verbonden partijen vraagt om een fundamentele keuze in de wijze waarop kleur wordt gegeven aan het spanningsveld grip en zelfstandigheid. Het is niet een keuze voor het één of het ander omdat beide aspecten van het spectrum naast elkaar kunnen bestaan. Zo leidt in tegenstelling tot wat vaak gedacht wordt meer informatie en controle niet persé tot meer grip en meer effectiviteit. Sterker nog, dit kan juist averechts werken doordat de zelfstandigheid van de verbonden partij bij het uitoefenen van zijn taak in het gedrang komt. Het is bovendien een keuze die per verbonden partij gemaakt zou moeten worden. Van nature zijn gemeenschappelijke regelingen meer gericht op het organiseren van grip, meer informatie en meer inspanning. Terwijl een stichting juist neigt naar het inregelen van meer afstand, omdat een gemeente(bestuur) geen deelnemer is van het samenwerkingsverband. Een B.V. (of N.V) hangt als construct tussen de GR en een stichting in: enerzijds is de samenwerking tussen partijen sterk verankerd in de algemene vergadering, anderzijds wordt gewerkt met een onafhankelijke Raad van Commissarissen die op afstand staat van de gemeente.

In dit onderzoek naar verbonden partijen Hoeksche Waard wordt diezelfde neiging tot het wel of niet inregelen van grip, meer informatie en meer inspanning zichtbaar: •

Bres Accommodaties is ingeregeld als een B.V. waardoor er veel ruimte is om invulling te geven aan de exploitatie en het beheer van gemeentelijk vastgoed. Tegelijkertijd is er behoefte van de gemeente en de raad om grip te houden op deze B.V. Deze behoefte is sterker aanwezig bij het college dan bij de ambtelijke organisatie en de raad. De wethouder die bestuurlijk betrokken is bij Bres Accommodaties ziet mogelijkheden om meer nabijheid te organiseren. Terwijl de ambtelijke organisatie het juist noodzakelijk vindt om meer zakelijke afstand te organiseren met een duidelijk scheiding van taken, rollen en verantwoordelijkheden. Op het moment dat belangrijke beslissingen genomen moeten worden (zoals met de toevoeging van 60 gemeentelijke locaties aan de portefeuille van Bres Accommodaties) wordt de verbonden partij door de raad op de voet gevolgd, maar zodra deze thematiek niet meer actueel is, neemt de raad een rol op afstand aan. Dit tot tevredenheid van de raad zelf. Hoewel de raad niet meer grip wil, is er wel behoefte aan meer gerichte informatievoorziening over thema’s die bij de inwoners van Hoeksche Waard leven en over het construct van de overheids B.V. Dat de gemeente 100% aandeelhouder en eigenaar is, maakt de samenwerking met deze verbonden partij namelijk complex. Dit vergt balanceerkunst tussen grip houden en zelfstandigheid.

Zeker daar er kansen liggen om te bepalen hoe precies invulling te geven aan het construct overheids B.V. en daarmee de rol van de gemeente.

62

HOOFDSTUK 4 – Reflectie op werkwijze verbonden partijen in Hoeksche Waard

•

Ten aanzien van de Gemeenschappelijke regeling Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid heeft de gemeente veel mogelijkheden om te sturen en richting te geven. OZHZ is een beleidsarme uitvoeringsorganisatie die doelen en uitgangspunten van de gemeente gebruikt om invulling te geven aan de taken die door de gemeente aan OZHZ zijn gemandateerd. Het is een verplichte GR in die zin dat de juridische vorm is voorgeschreven en de dienst verplicht basistaken voor de gemeente Hoeksche Waard levert. Dit onderzoek laat zien dat er ondanks het verplichte karakter van de GR ruimte is om als gemeente richting te geven aan het takenpakket: door het mandateren van plustaken en het op maat bepalen van de (kwaliteit van de) basistaken. Hoewel grip van de gemeente is ingeregeld in het juridische construct en alle daarbij horende kaderstellende en controlerende raadsinstrumenten (zo wordt de gemeente(raad) uitgebreid geïnformeerd), heeft de raad weinig aandacht voor deze verbonden partij. Deze rol van de raad op afstand waarbij met vertrouwen gekeken wordt naar het college (portefeuillehouder) is naar tevredenheid van de raad. In het recent verschenen rapport van de Commissie Aartsen wordt geadresseerd dat de ontwikkelingsrichting om omgevingsdiensten onafhankelijker te maken op gespannen voet staat met de behoefte om grip in te regelen als gemeente.

Een aandachtspunt voor de toekomst van Hoeksche Waard.

•

Door het Inkoopbureau West-Brabant vorm te geven als een stichting ontstaat er automatisch meer afstand. Afgezien van de inspanning die de raad heeft geleverd om de aandacht te vestigen op lokaal inkopen, staat de raad ook ten opzichte van deze verbonden partij op afstand. Echter in dit verband moet wel worden opgemerkt dat de Stichting Inkoopbureau West-Brabant op twee gedachten hinkt: enerzijds betreft het een stichtingconstruct dat niet is ingericht op samenwerking en waarbij de gemeente(raad) automatisch meer op afstand staat. Anderzijds is gekozen om te werken met een algemeen bestuur en dagelijks bestuur waarin de gemeente Hoeksche Waard deelneemt. Een bestuurder van de gemeente Hoeksche Waard neemt deel aan beide besturen, waarbij het algemeen bestuur beslissingen neemt en toezicht houdt en het dagelijks bestuur bestuursbeslissingen uitvoert. Dit laat zien dat men gelijktijdig grip wil houden en afstand wil bewaren. Hoewel de stichting zelfstandig is, laat dit onderzoek zien dat zowel de verbonden partij als de gemeente (lees college en ambtelijke organisatie) juist meer grip wil op het functioneren van de verbonden partij Stichting Inkoopbureau West-Brabant. Dit door het verbeteren van het overzicht van en inzicht in alle inkoop en aanbestedingen en door het helder afbakenen van taken, rollen en verantwoordelijkheden.

Er is op dit moment te weinig zicht van de gemeente op het eigen doelbereik binnen de samenwerking met Stichting Inkoopbureau West-Brabant. De stichting-vorm is overigens een juridisch construct dat door meer inkooporganisaties in Nederland wordt gehanteerd.

Voorliggend onderzoek laat zien dat het balanceren tussen grip en afstand per verbonden partij geen sinecure is en vraagt om maatwerk. Maatwerk met aandacht van de raad voor de drie I’s, namelijk: Informatie, Inspanning en Invloed.

Informatie

Inspanning

Invloed

Figuur 16. De drie I’s van balanceren tussen grip en zelfstandigheid t.a.v. verbonden partijen Het is de uitdaging voor de raad om in samenspraak met de andere samenwerkingspartners, te bepalen hoe invulling te geven aan de drie I’s ten aanzien van verbonden partijen. •

Informatie: Kies je als raad voor het ontvangen van maatwerk-informatie op hoofdlijnen of informatie op detailniveau? De roep om meer informatie is niet per se het antwoord op de vraag naar meer grip. Sterker nog, meer informatie kan juist zorgen voor een overdaad aan informatie waardoor raadsleden minder goed in positie zijn om hun kaderstellende

63

HOOFDSTUK 4 – Reflectie op werkwijze verbonden partijen in Hoeksche Waard

en controlerende rol te vervullen. De roep om meer informatie gaat in veel gevallen dan ook hand in hand met het gebrek aan vertrouwen. Het is niet zozeer een vraagstuk van meer of minder informatie, maar meer duidelijkheid over het soort informatie dat de raad wil ontvangen •

Inspanning: Kies je als raad ervoor om veel of weinig tijd te besteden aan een verbonden partij? Vertolk je als raad een actieve rol ten aanzien van een verbonden partij of is deze meer reactief? En hoe organiseer je dit rekening houdend met het volledige spectrum aan werkzaamheden waar de raad voor aan de lat staat? En wat is een actief-dynamische raad precies?

•

Invloed: Kies je als raad ervoor om instrumenten in te zetten waarmee je veel sturing kunt geven aan een verbonden partij (bijvoorbeeld door het indienen van zienswijzen) of kies je er als raad ervoor terughoudend te zijn met het inzetten van wettelijk en lokaal bepaalde kaderstellende en controlerende instrumenten?

Voor elke ‘I’ geldt dat er geen goede of foute keuze is, zolang er per verbonden partij maar door de raad een keuze gemaakt wordt ten aanzien van de drie I’s en dat deze keuzes binnen een bepaalde bandbreedte gemaakt worden zodat deze zich op passende manier tot elkaar kunnen verhouden. Want hoewel alle keuzes gemaakt kunnen worden, werkt niet alles even goed samen. Net zoals bij een mengpaneel kunnen de knoppen van de afzonderlijke systemen wel op verschillende manieren gebruikt worden, maar pas als deze knoppen op een juiste manier ten opzichte van elkaar geplaatst worden, kan er een balans ontstaan.

64

Bijlagen

65

A. Onderzoeksleidraad Deelvraag

Uitgangspunt

0. Wat is het lokale beleid ten aanzien van verbonden partijen?

• •

• 1. Waarom is gekozen voor deze vorm van samenwerking en zijn de argumenten voor die keuze nog actueel?

•

2. Wat zijn de doelstellingen en kaders voor de verbonden partij?

•

•

• 3. Hoe zijn de doelstellingen en kaders vertaald naar afspraken en overeenkomsten met deze verbonden partij (bijvoorbeeld in de vorm van (dienstverlenings-) overeenkomsten)?

•

•

Thema

Binnen de gemeente Hoeksche Waard zijn heldere algemene kaders voor sturing, beheersing, controle en verantwoording t.a.v. verbonden partijen aanwezig. Door de gemeente Hoeksche Waard zijn in regionaal verband ten aanzien van verbonden partijen afspraken gemaakt over sturing, beheersing (van risico’s), controle (namelijk regeling van het toezicht op) en (de wijze van afleggen van (externe)) verantwoording (incl. kwaliteit informatievoorziening) t.a.v. verbonden partijen. Het lokale beleid verbonden partijen in Hoeksche Waard is conform (aangepaste) wettelijke kaders.

Formele lokale kaders verbonden partijen in algemene zin: sturing, beheersing, controle en verantwoording

De gekozen vorm van samenwerking tussen gemeente Hoeksche Waard, de overige participanten en verbonden partij X is bij aanvang beargumenteerd, passend bij het oorspronkelijke doel verbonden partij. De huidige vorm van samenwerking (is geactualiseerd en) voldoet aan het actuele doel van de verbonden partij.

Doel

Zowel de doelstelling van de gemeente Hoeksche Waard ("What's in it for me?"), als de doelstelling van de samenwerking ("Waarom doen we dit samen en waarom met deze partners?) zijn duidelijk geformuleerd. Doelstellingen van de verbonden partij zijn kwalitatief en kwantitatief expliciet (SMART) vastgesteld.

Doel

Tussen verbonden partij X en de gemeente Hoeksche Waard zijn adequate afspraken gemaakt over de sturing, beheersing en controle van verbonden partij X: • Afspraken en overeenkomsten over sturing, beheersing en controle verbonden partij X zijn passend bij het doel verbonden partij. • De inrichting governance (juridische vorm en inrichting organisatiestructuur) verbonden partij X past bij het doel verbonden partij. • Er is sprake van een duidelijke verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen verbonden partij X, ambtelijke en bestuurlijke organisatie. • Er zijn heldere afspraken gemaakt over het besluitvormingsproces t.a.v. verbonden partij X en de rol van college en raad hierbij. • Er is evenwicht tussen het financiële belang en de (bestuurlijke) zeggenschap van de gemeente in verbonden partij X. • Er zijn heldere keuzes gemaakt voor de thematiek waar raad op controleert (organisatie verbonden partij versus beleid verbonden partij). De formele kaders over sturing, beheersing en controle over verbonden partij X in Hoeksche Waard zijn conform: • (Aangepaste) wettelijke kaders.

Formele lokale kaders: sturing, beheersing en controle

66

• • • • 4. Welke formele afspraken zijn er ten aanzien van het afleggen van verantwoording?

• •

• 5. Ontvangt de raad volledige, tijdige en juiste informatie van het college en de verbonden partij?

Het lokale beleid zoals beschreven in uitgangspunten Nota verbonden partijen (2014) en Notitie uitwerking Verbonden Partijen (2015). Mét aandacht voor: De “harde” kant van grip op verbonden partijen (procedures en instrumenten zoals uitgeschreven in de uitgangspunten nota). De “soft” controls (onderling vertrouwen). De raad als kadersteller en toezichthouder (gericht op sturing vooraf door raad met een dynamischactieve houding).

Tussen verbonden partij X en de gemeente Hoeksche Waard zijn adequate afspraken gemaakt over de wijze van afleggen van (externe) verantwoording (incl. kwaliteit informatievoorziening) over de verbonden partij X. De formele kaders over het afleggen van verantwoording over verbonden partij X in Hoeksche Waard zijn conform: • (Aangepaste) wettelijke kaders. • Het lokale beleid zoals beschreven in uitgangspunten Nota verbonden partijen (2014) en Notitie uitwerking Verbonden Partijen (2015). De verbonden partij legt verantwoording af aan de gemeente Hoeksche Waard (college).

Beheersen: • Het college en de ambtelijke organisatie van Hoeksche Waard hebben zicht op de verbonden partij. • Het college beheerst inrichting en aansturing verbonden partij.

Formele lokale kaders: verantwoording

Feitelijke praktijk: Beheersen en verantwoorden

Verantwoorden: • Het college houdt toezicht op adequate verantwoording door de verbonden partij en legt verantwoording af aan de raad. • Er zijn voldoende instrumenten (door het college en de verbonden partij) ingezet om de gemeenteraad van Hoeksche Waard (structureel en incidenteel) te informeren over voortgang, realisatie en eventuele risico’s ten aanzien van de verbonden partij. 6. Welke mogelijkheden heeft de raad om te sturen en te controleren en welke zijn de afgelopen 2 jaar gebruikt en op welke wijze? Is het effectief geweest?

Wettelijke mogelijkheden: • De raad maakt gebruik van de (nieuwe) wettelijke mogelijkheden om verbonden partij te sturen en controleren.

Wettelijke kaders, formele lokale kaders, feitelijke praktijk en effectiviteit

Sturen: • De raad heeft voldoende zicht op de verbonden partij om ten minste te kunnen voldoen aan de kaderstellende rol (met een dynamisch-actieve houding gericht op leren, samen ontwikkelen en gezamenlijk oplossen). • De gemeenteraad heeft sturing gegeven aan de verbonden partij door: - bepaling financiële en inhoudelijke kaders. - het meegeven van een doel en taak aan verbonden partij (incl. doel deelnemende gemeente) (zie ook normen deelvraag 2).