RK HW - Casusonderzoek verbonden partijen - Eindrapport DEF

Figuur 5. Werkgebied OZHZ Sinds de oprichting van de GR OZHZ in 2010 hebben vier wijzigingen plaatsgevonden49: •

• •

2012 - najaar: Toetreding colleges van alle toen deelnemende gemeenten aan GR en uittreding van het dagelijkse bestuur (DB) van de Dienst Gezondheid en Jeugd Zuid-Holland Zuid. Op 8 oktober 2012 heeft het algemeen bestuur (AB) voor de eerste keer in de nieuwe samenstelling vergaderd. Dit nadat in 2011 door gemeenten het signaal werd afgegeven dat zij rechtstreeks wilden deelnemen aan de GR50 Tussen 2012 - 2015: Bepalingen opgenomen in GR over het installeren van een Auditcommissie en de bevoegdheid tot het verlenen van een uitsluitend recht (voor zover vereist) 2015 - 1 januari: Aanscherping GR na wijziging Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

47

Alblasserdam, Dordrecht, Gorinchem, Hardinxveld-Giessendam, Hendrik-Ido-Ambacht, Hoeksche Waard, Molenlanden, Papendrecht, Sliedrecht en Zwijndrecht. 48 In het geval van de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid valt het gebied samen met dat van de Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid (art. 5.3 lid 2 Wabo). Van dat gebied kan alleen worden afgeweken wanneer bij ministeriële regeling een andere kring van gemeenten wordt aangewezen. Mocht Hoeksche Waard willen gaan deelnemen aan een andere Omgevingsdienst (zoals bijv. DCMR of de RUD Zeeland), dan zal dus eerst artikel 10.7 van de Regeling omgevingsrecht door de minister moeten worden aangepast. Dan moet natuurlijk nog aan de uittredingsvoorwaarden van de GR OZHZ en de toetredingsvoorwaarden van de andere gemeenschappelijke regeling worden voldaan. Let wel: dit geldt alleen voor basistaken, voor andere taken staat het in beginsel vrij om bij een andere omgevingsdienst aan te sluiten, mits dus aan de voorwaarden uit de gemeenschappelijke regelingen wordt voldaan. 49 Integrale Toelichting bij de GR OZHZ: tekst na vierde wijziging, februari 2019.

50 Teneinde de GR geschikt te maken voor de gewenste wijziging, vond in de loop van 2012 besluitvorming plaats bij Gedeputeerde Staten en bij het dagelijks bestuur van de toenmalige Regio Zuid-Holland Zuid, alsmede bij de rechtsopvolger van laatstgenoemde het dagelijks bestuur van de Dienst Gezondheid en Jeugd Zuid-Holland Zuid, en heeft bij de colleges van alle regiogemeenten besluitvorming plaatsgevonden over de toetreding (Integrale Toelichting bij de GR OZHZ: tekst na vierde wijziging, februari 2019).

29

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

•

2019: Wijziging samenstelling van en zeggenschap binnen het bestuur als gevolg van het uittreden van Leerdam en Zederik en de fusievorming in de Hoeksche Waard en in de Albasserwaard-Molenlanden in 201951

3.3.1 Waarom is gekozen voor deze vorm van samenwerking en zijn de argumenten voor die keuze nog actueel? Keuze samenwerkingsvorm Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid Nederland telt op dit moment 29 regionale omgevingsdiensten. Iedere Omgevingsdienst heeft een eigen werkgebied met eigen opdrachtgever: Nederlandse gemeenten en provincies. De omgevingsdiensten werden opgericht na het verschijnen van het rapport ‘De tijd is rijp’ van de Commissie Herziening handhavingsstelsel VROM-regelgeving (commissie-Mans) uit 2008, een rapport dat werd uitgebracht na de vuurwerkramp in Enschede (13 mei 2000) en de brand in Volendam (1 januari 2001). In het rapport werd inzichtelijk gemaakt dat er behoefte bestond aan regionaal werkende organisaties die taken op het gebied van vergunningen, toezicht en handhaving op zich zouden nemen.52 De commissie-Mans deed in het rapport een aantal voorstellen om een einde te maken aan de versnippering en vrijblijvendheid op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (afgekort: VTH). Het rapport bood een oplossingsrichting met omgevingsregio’s en -diensten die de basis vormt voor het VTH-stelsel zoals we dat nu kennen. OZHZ is de oudste omgevingsdienst in Nederland met een 12-jarige staat van dienst. De meeste omgevingsdiensten zijn jonger. Daar waar OZHZ in 2010 startte, werden andere eerste omgevingsdiensten opgericht in 2013.

OZHZ werd opgericht nog voordat provincies en gemeenten wettelijk verplicht werden omgevingsdiensten in te stellen die zijn belast met de uitvoering van een deel van de VTH-taken van de provincie en gemeenten. Dit op grond van artikel 5.3 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Deze verplichting dateert van 2016/2017 toen het huidige VTHstelsel werd opgenomen in wetgeving.53 54 De basis voor deze wetgeving werd gelegd in het hierboven genoemde rapport ‘De tijd is rijp’ (2008). Omgevingsdiensten zijn dus sinds 2016/2017 een verplichte Gemeenschappelijke Regeling (GR) in die zin dat de juridische vorm is voorgeschreven en ze verplicht basistaken voor gemeenten leveren. Ook de regio waarbinnen de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid valt, staat vast. Van dat gebied kan alleen worden afgeweken wanneer bij ministeriële regeling een andere kring van gemeenten wordt aangewezen (en betreffende oude en nieuwe samenwerkingspartners akkoord gaan met uittreding en intreding). Gemeenten kunnen vrijwillig ook taken opdragen en mandateren aan omgevingsdiensten. Zie paragraaf 3.3.2 voor meer informatie over het verplichte en vrijwillige karakter van de taken die OZHZ voor de gemeente Hoeksche Waard verricht. De argumenten die ten grondslag liggen aan de oprichting van omgevingsdiensten in Nederland zijn nog altijd actueel en daarmee ook relevant voor de gemeente Hoeksche Waard.

Uit het recent verschenen rapport ‘Om de leefomgeving: omgevingsdiensten als gangmaker voor bestuur’, van de adviescommissie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (4 maart 2021) – ook wel commissie-Van Aartsen – blijkt dat in de praktijk het VTH-stelsel nu nog steeds wordt gekenmerkt door fragmentatie en vrijblijvendheid. Tegelijkertijd vormen volgens de adviescommissie de omgevingsdiensten het aangrijpingspunt voor de verbetering van dit VTH-stelsel. .55 Dit maakt de samenwerking met OZHZ anno 2022 voor Hoeksche Waard wettelijk legitiem. Rechtsvorm Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid, een openbaar lichaam in de zin Wet gemeenschappelijke regelingen OZHZ is een uitvoeringsdienst. Omgevingsdiensten zoals OZHZ zijn te typeren als verlengd lokaal en regionaal bestuur. De wetgever heeft bepaald dat deze diensten de juridische vorm van een openbaar lichaam in de zin van de

51

Per 1 januari 2019 fuseerden de gemeenten Binnenmaas, Cromstrijen, Korendijk, Oud-Beijerland en Strijen tot de nieuwe gemeente Hoeksche Waard en de gemeenten Giessenlanden en Molenwaard tot de nieuwe gemeente Molenlanden. 52 De belangrijkste conclusies in het rapport ‘De tijd is rijp’ van de Commissie Herziening handhavingsstelsel VROM-regelgeving (commissie-Mans) uit 2008: • de verdeling van de handhavingstaak over meer dan 500 verschillende instanties maakt het onmogelijk om een kritische massa te organiseren voor de vereiste menskracht en deskundigheid; • de fragmentatie leidt tot grote en ongerechtvaardigde verschillen in de aanpak van de handhaving en in de behandeling van burgers en bedrijven; • de fragmentatie maakt het heel moeilijk en kostbaar, zo niet onmogelijk, om omgevingsproblemen aan te pakken die de jurisdicties van afzonderlijke besturen overschrijden, met name mobiele en ketenactiviteiten; • de fragmentatie en de gebrekkige informatie-uitwisseling vormen een grote barrière voor de aanpak van de zware en georganiseerde milieucriminaliteit. 53 Rapport adviescommissie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving: ‘Om de leefomgeving: omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur’, 4 maart 2021. 54 In 2016 werd het VTH-stelsel opgenomen in paragraaf 5.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

In 2017 werd het VTH-stelsel verder uitgewerkt in het Besluit Omgevingsrecht (Bor) en in de ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor). 55 Het rapport ‘Om de leefomgeving: omgevingsdiensten als gangmaker voor bestuur’, van de adviescommissie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (4 maart 2021), bevat tien maatregelen om te komen tot een effectief, slagvaardig en toekomstvast stelsel.

30

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

Wet gemeenschappelijke regelingen dienen te hebben.56 57 In de Gemeenschappelijke regeling Omgevingsdienst ZuidHolland Zuid wordt de dienst dan ook formeel omschreven als een ‘rechtspersoonlijkheid bezittend openbaar lichaam, genaamd Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid’ (2019). Ten tijde van de oprichting van OZHZ in 2010 was het nog niet verplicht om de samenwerking vorm te geven als een openbaar lichaam. Er was een aantal omgevingsdiensten dat meer de vorm had van een netwerksamenwerking in plaats van een openbaar lichaam. Deze vorm werd niet goedgekeurd door de minister. De vorm van gemeenschappelijke regeling met een openbaar lichaam werd daarom verplicht gesteld.58 OZHZ heeft zelf vanaf de start in 2010 al deze vorm gehad. Een keuze die destijds in lijn was met de vigerende opvattingen van de overheid voor dit type samenwerkingsverbanden. Kortom, de keuze voor de vorm gemeenschappelijke regeling en openbaar lichaam die destijds is gemaakt, is anno 2022 nog conform wetgeving en legitiem.59

3.3.2 Wat zijn de doelstellingen en kaders voor de verbonden partij? OZHZ staat voor de leefbaarheid in de regio, waaronder de Hoeksche Waard. Dit is omschreven in de missie en visie van de omgevingsdienst. De dienst wil bijdragen aan een veilige, gezonde, duurzame en leefbare omgeving door taken uit te voeren voor de provincie Zuid-Holland en tien gemeenten in Zuid-Holland Zuid. Omdat OZHZ een verplichte gemeenschappelijke regeling is, zijn dit voor een deel taken die wettelijk zijn voorgeschreven. Het Besluit Omgevingsrecht (Bor) regelt welke gemeentelijke en provinciale taken in ieder geval bij de omgevingsdienst moeten worden ondergebracht – de zogenoemde basistaken. Dit zijn de meer complexe milieutaken. Hoewel veelal gedacht wordt dat er geen ruimte is voor gemeenten om zelf sturing te geven aan de verplichte basistaken, is er ruimte om te kiezen voor extra kwaliteit bovenop het basis kwaliteitsniveau dat is vereist. Door OZHZ kan dan ook maatwerk geleverd worden.

56

Rapport ‘Om de leefomgeving: omgevingsdiensten als gangmaker voor bestuur’, van de adviescommissie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (4 maart 2021), 57 De commissie-Mans schreef in 2008 hierover dat bij een oplegging van een gemeenschappelijke regeling om samen te werken bij de handhaving van het omgevingsrecht op grond van de Wabo ingevolge artikel 5.8 lid 4 Wabo altijd een openbaar lichaam moet worden gevormd, terwijl dat bij een ‘Wgr-oplegging’ slechts een mogelijkheid is (artikel 8 Wgr). (Rapport ‘De tijd is rijp’ van de Commissie Herziening handhavingsstelsel VROM-regelgeving (commissie-Mans), 2008). 58 Rapport ‘Om de leefomgeving: omgevingsdiensten als gangmaker voor bestuur’, van de adviescommissie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (4 maart 2021). 59 “De commissie heeft in haar analyse van de governance gekeken naar alternatieven. Daarbij kwamen verschillende mogelijke organisatievormen op, zoals het zelfstandig bestuursorgaan en de Rijksdienst. Deze boden echter geen significante voordelen ten opzichte van de huidige vorm. Rapport ‘Om de leefomgeving: omgevingsdiensten als gangmaker voor bestuur’, van de adviescommissie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (4 maart 2021).

31

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

Basistaken (ook voor OZHZ) zoals omschreven in hoofdstuk 7 van het Besluit Omgevingsrecht (Bor) 1. Gedeputeerde staten en burgemeester en wethouders dragen er zorg voor dat in ieder geval de volgende taken voor de in bijlage IV aangewezen omgevingsvergunningen en activiteiten waarvoor zij bevoegd gezag zijn door een omgevingsdienst worden uitgevoerd a. het voorbereiden van beschikkingen tot het verlenen, wijzigen, intrekken of weigeren van omgevingsvergunningen die zijn aangewezen in de categorieën 1 tot en met 4 van bijlage IV voor de projecten en activiteiten die zijn aangewezen in die categorieën; b. het beoordelen van meldingen als bedoeld in artikel 8.41, eerste lid, van de Wet milieubeheer, het voorbereiden van beschikkingen als bedoeld in artikel 8.40a, eerste lid, van de Wet milieubeheer en het stellen van voorschriften als bedoeld in artikel 8.42, eerste lid, van de Wet milieubeheer ten aanzien van activiteiten die zijn aangewezen in categorie 6 van bijlage IV alsmede het beoordelen van meldingen ten aanzien van activiteiten die zijn aangewezen in categorie 9 van bijlage IV; c. het toezicht op de naleving van: 1°.

de omgevingsvergunningen en de daaraan verbonden voorschriften die zijn aangewezen in de categorieën 1 tot en met 4 van bijlage IV voor de projecten en activiteiten die zijn aangewezen in die categorieën alsmede de verboden, bedoeld in de artikelen 2.1, 2.2, 2.3 en 2.3a van de wet voor die projecten en activiteiten; 2°. de voorschriften gesteld bij of krachtens het Activiteitenbesluit milieubeheer die gelden voor de activiteiten die zijn aangewezen in categorie 6 van bijlage IV; 3°. de voorschriften gesteld bij of krachtens de wet, de Wet milieubeheer en de Wet bodembescherming, die van toepassing zijn op de projecten en activiteiten die zijn aangewezen in de categorieën 1 tot en met 10 van bijlage IV en op het ketentoezicht op de activiteiten die zijn aangewezen in categorie 11 van bijlage IV; d. het voorbereiden van beschikkingen tot handhaving van de voorschriften en omgevingsvergunningen en de daarin opgenomen voorschriften, alsmede van de verboden, bedoeld in de onderdelen a tot en met c. 2. Onder het voorbereiden van beschikkingen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, valt niet de toepassing van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur 3.

De taken voor de in bijlage IV aangewezen omgevingsvergunningen en activiteiten, bedoeld in het eerste lid, worden voor de categorieën van inrichtingen, bedoeld in artikel 5.3, vierde lid, van de wet, uitsluitend door de in bijlage V aangewezen omgevingsdiensten uitgevoerd 4. Een naamswijziging van een in bijlage V aangewezen omgevingsdienst gaat, totdat een overeenkomstige wijziging van die bijlage in werking treedt, voor dit besluit gelden nadat een door Onze Minister daarover genomen besluit bekend is gemaakt in de Staatscourant

Daarnaast biedt OZHZ buiten de verplichte taken ook andere taken aan, waarbij gemeentebesturen kunnen kiezen of ze dit afnemen. In de Gemeenschappelijke regeling staat welke taken OZHZ voor Hoeksche Waard kan uitvoeren. Het is een niet-limitatieve opsomming afgaande op de woorden ‘in elk geval’ (zie artikel 2 en 3 onderstaand tekstvlak). De basistaken en de plustaken zijn in dit overzicht niet met een schaartje te knippen.

32

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

Taken OZHZ voor Hoeksche Waard zoals omschreven in gemeenschappelijke regeling na vierde wijziging 1. De Omgevingsdienst kan adviserende, ondersteunende en uitvoerende werkzaamheden verrichten op het gebied van de zorg voor het milieu en de leefomgeving en programma’s en projecten uitvoeren op het gebied van milieu en de leefomgeving. 2. De Omgevingsdienst voert voor de colleges van de gemeenten in elk geval de volgende taken en bevoegdheden uit, met inachtneming van het door de gemeenten vastgestelde beleid: a. de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de in artikel 5.1 van die wet genoemde wetten; b. de milieutaken op grond van andere wet- en regelgeving dan genoemd onder a, voor zover een of meer gemeenten besluiten tot mandatering en/of opdrachtverlening van deze taken en bevoegdheden aan de Omgevingsdienst; c. de Algemene wet bestuursrecht en andere relevante regelgeving betreffende de procedures in samenhang met de taken genoemd onder a en b, met inbegrip van het adviseren, ondersteunen en vertegenwoordigen van de colleges in bezwaar- en beroepsprocedures; d. de Wet op de economische delicten en het coördineren van (opsporings)overlegverbanden met alle handhavingspartners. 3. De Omgevingsdienst voert voor Gedeputeerde Staten in elk geval de volgende taken en bevoegdheden uit, met inachtneming van het door Gedeputeerde Staten vastgestelde beleid: a.

De in het tweede lid, onder a tot en met d genoemde wet- en regelgeving, voor zover Gedeputeerde Staten het bevoegd gezag zijn; b. De provinciale milieuverordening; c. Taken en bevoegdheden bij of krachtens de Wet natuurbescherming en de Ontgrondingenwet. 4. Met betrekking tot de reikwijdte, uitvoering en nadere invulling van de in de vorige leden genoemde taken worden door of namens het dagelijks bestuur schriftelijk werkafspraken gemaakt met het college. 5. De Omgevingsdienst kan op verzoek van bestuursorganen, niet zijnde deelnemers aan deze regeling, adviserende, ondersteunende en uitvoerende werkzaamheden verrichten op het gebied van milieu en de leefomgeving en programma’s en projecten op het gebied van milieu en de leefomgeving uitvoeren. 6. Indien ten gevolge van wijziging van wettelijke regelingen, uitvoerende werkzaamheden als bedoeld in dit artikel gaan strekken ter uitvoering van andere wet- en regelgeving dan ter uitvoering waarvan zij ten tijde van het van kracht worden van deze gemeenschappelijke regeling strekten, dan wel indien in deze werkzaamheden ten gevolge van een dergelijke wijziging veranderingen optreden, blijven zij, voor zover hun strekking en omvang door die wijziging niet wezenlijk veranderen, behoren tot de taken die overeenkomstig dit artikel aan de Omgevingsdienst zijn opgedragen.

De gemeente Hoeksche Waard heeft net zoals de andere deelnemers een breder milieutakenpakket ondergebracht bij OZHZ dan enkel de basistaken. In opdracht van de gemeente Hoeksche Waard voert OZHZ zowel alle verplichte basistaken als aanvullende plustaken uit. Hiertoe verleent het college van de gemeente Hoeksche Waard het mandaat aan OZHZ, recentelijk door de vaststelling van het ‘Mandaatbesluit gemeente Hoeksche Waard voor de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid, 2022’ en de daarbij horende mandaatlijst.60 In deze mandaatlijst zijn door de gemeente (net zoals bij alle andere deelnemende gemeenten) bevoegdheden toegekend op het gebied van milieu: ook wel brede milieutaken genoemd.61 Concreet wordt daarbij onderscheid gemaakt tussen de volgende typen bevoegdheden (voor een compleet overzicht van de gemandateerde bevoegdheden zie bijlage E). Type bevoegdheid Algemene bevoegdheden Vergunningsverlening

Specificatie type bevoegdheid Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Wet milieubeheer Waterwet Gevaarlijke stoffen Besluit bodemkwaliteit Besluit lozen buiten inrichtingen Vuurwerkbesluit Bouwbesluit 2012

Toezicht en handhaving Overig (geluidsanering) Tabel 6. Overzicht categorieën VTH-taken Hoeksche Waard - OZHZ (Mandaatbesluit, 2022)

60

Mandaatbesluit gemeente Hoeksche Waard voor de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid, 2022 (opvolger van Mandaatbesluit vastgesteld in 2019). 61 Nota uitvoering 2020 – 2023.

33

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

OZHZ spreekt elk jaar met de gemeente Hoeksche Waard af welke taken OZHZ precies uitvoert (net zoals met de andere negen gemeenten en de provincie). Daar waar de eerste jaren van OZHZ (opgericht in 2010 en operationeel sinds 2011) de aandacht vooral uitging naar het op orde brengen van de bedrijfsvoering en operationele uitvoering en verantwoording, maakt OZHZ in toenemende mate de verbinding met de opgaven en ambities van zijn opdrachtgevers.62 Anno 2022 voert OZHZ in grote lijnen onderstaande werkzaamheden uit voor de gemeente Hoeksche Waard: • Opnemen van het benodigde budget voor de basisregistratie ondergrond (BRO) • Incidenteel financieren van het actualiseren van omgevingsvergunningen milieu (inhaalslag) • Verhogen van het budget Omgevingsvergunningen milieu en toestemmingen & meldingen milieu • Incidenteel financieren van het opstellen van het Register Externe Veiligheid • Opnemen van structureel budget voor advieswerkzaamheden Concreet voert OZHZ in 2022 de volgende taken uit voor Hoeksche Waard:

`

Figuur 6. Overzicht gemandateerde VTH-taken Hoeksche Waard - OZHZ (Jaarprogramma 2022) In algemene zin beschrijft de GR OZHZ (vierde lid van artikel 4) dat de gemeente (en de andere deelnemers) met OZHZ afspraken maakt over de reikwijdte, uitvoering en nadere invulling van de uit te voeren taken. Om een beeld te geven van deze afspraken over taken, hieronder één basistaak en één plustaak nader uitgelicht (voor een compleet overzicht mandaatlijst met bevoegdheden zie bijlage E). De tabel laat zien dat er door de gemeente Hoeksche Waard ruimte wordt genomen om lokaal kleur te geven aan het kwaliteitsniveau van de verplichte basistaken.

62

Volgens één van de respondenten en omschreven in de Nota Uitvoering 2020 – 2023.

34

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

Basistaak

Type bevoegdheid OZHZ

Toelichting

Bevoegdheden Wet milieubeheer

Deze bevoegdheden verwijzen naar wettelijke bevoegdheid omgevingsdienst om meldingen te beoordelen, beschikkingen voor te bereiden en voorschriften te stellen. De adviesrol wordt in deze bevoegdheden wel explicieter omschrijven dan in het wettelijk voorschreven kader.

•

•

Plustaak

De bevoegdheid tot het in behandeling nemen en beoordelen van meldingen en het nemen van besluiten ingevolge het gestelde bij of krachtens de artikelen in paragraaf 8.1 van de Wet milieubeheer. De bevoegdheid tot het nemen van besluiten op grond van hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer inzake milieueffectrapportage, in het kader van een vergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. (Betreft de procedurestappen, het advies reikwijdte en detailniveau milieueffectrapportageprocedure (m.e.r.) en het besluit m.e.r.-beoordeling)

Het schriftelijk op de hoogte stellen van de eigenaren en bewoners van de woningen of andere geluidsgevoelige gebouwen dat van overheidswege wordt overwogen geluidwerende voorzieningen aan te brengen (artikel 6.3 Besluit geluidhinder).

Tabel 7. Basistaak en plustaak OZHZ voor Hoeksche Waard in beeld gebracht Voor de werkzaamheden die OZHZ uitvoert, zijn specifieke kwaliteitseisen afgesproken. Deze zijn gelijk voor alle opdrachtgevers en zijn in de vorm van prestatie-indicatoren opgenomen in de Programmabegroting. Door OZHZ en de deelnemers zijn deze prestatieafspraken gemaakt. Het betreft speerpunten en bijbehorende indicatoren: Categorie

Speerpunt

Algemeen

Kwaliteit - financiën Informatievoorziening opdrachtgevers Overleg opdrachtgevers Productiviteit Overhead aandeel Flexibele capaciteit Ziekteverzuim

Vergunningen en meldingen

Tijdige en geïntegreerd vergunningen Risicobeheersing Dienstbaarheid

Toezicht en handhaving

Betrouwbaarheid Provincie Betrouwbaarheid Gemeenten Betrouwbaarheid gemeenten AL, DO en ML/ AL en DO Risicobeheersing

Beoordelingen en beschikkingen bodem

Tijdigheid Risicobeheersing Klanttevredenheid

Tabel 8. Overzicht speerpunten en indicatoren OZHZ (jaarstuk OZHZ 2021)

3.3.3 Hoe zijn de doelstellingen en kaders vertaald naar afspraken en overeenkomsten met deze verbonden partij? De ambities, speerpunten, gemandateerde taken en de governancestructuur van de verbonden partij Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid zijn omschreven in diverse regelingen63: •

63

Juridisch bestuurlijk kader: In de Gemeenschappelijke regeling Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid zijn de taken en bevoegdheden opgenomen die OZHZ in elk geval uitvoert voor de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten en voor gedeputeerde staten van Zuid-Holland. De daadwerkelijke opdracht van de

Jaarprogramma, 2019.

35

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

bevoegdheden gebeurt bij de afzonderlijke mandaatbesluiten. In het ‘Reglement van orde voor de vergaderingen en andere werkzaamheden van het dagelijks bestuur van de Gemeenschappelijke regeling Omgevingsdienst ZuidHolland Zuid 2013’ en het ‘Reglement van Orde voor de vergaderingen en andere werkzaamheden van het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid 2013’ zijn specifieke bepalingen opgenomen over de werkwijze van het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur van OZHZ •

Financieel kader: In de begroting van OZHZ worden jaarlijks de financiële uitgangspunten van OZHZ (voor o.a. de gemeente Hoeksche Waard) omschreven. In deze begroting wordt onder meer vastgelegd welke bijdrage elke deelnemer verschuldigd is aan de Omgevingsdienst. Een belangrijke indicator voor dit bedrag is het inwoneraantal van de gemeente. In het jaarverslag wordt jaarlijks gerapporteerd over de Programmabegroting van OZHZ. Hierin wordt onder meer gerapporteerd over de prestatie-indicatoren op het gebied van kwaliteit (zie ook paragraaf 3.3.2)

•

Jaarprogramma: In het jaarprogramma Hoeksche Waard worden de taken omschreven die OZHZ uitvoert. De afspraken worden in samenspraak tussen OZHZ en de wethouder van de gemeente Hoeksche Waard per jaar vastgelegd. Het jaarprogramma wordt gevoed door het overleg tussen OZHZ en bestuurders en ambtenaren over gemeentelijke ambities en de in beeld gebrachte ontwikkelingen. Het jaarprogramma bevat inhoudelijke speerpunten en concrete financiële afspraken. Afgezien van de concrete omschrijving van taken en financiële kaders, bevat het jaarprogramma verder geen concrete doelen

•

Uitvoeringskader (wettelijk en beleid): OZHZ is een beleidsarme organisatie en maakt zelf geen beleid. De deelnemers in de gemeenschappelijke regeling (de gemeenten en de provincie) bepalen het beleid en de daarbij horende prioritering voor de uitvoering. Deze keuzes zijn verwerkt in de jaarprogramma’s van deze partijen. In de Nota Uitvoering staat beschreven met welke beleidskaders van gemeenten en provincie, OZHZ de VTH-taken namens de opdrachtgevers uitvoert. In de Nota Bedrijfsvoering worden meerjarige kaders voor de bedrijfsvoering omschreven. Om te zorgen voor effectiviteit en efficiency in de regio voor wat betreft VTH-taken zijn er ook collectieve programma's en plannen vastgesteld (denk hierbij aan het Regieplan programmasturing/ programmaplannen 2021 en het Regionaal Uitvoeringsniveau (RUN) (2012)). Uitgangspunt bij OZHZ is dat bij het uitvoeren van VTH-taken wordt voldaan aan vigerende wet- en regelgeving.

•

Organisatorische kaders: Er zijn in het bijzonder doelstellingen rond de organisatie. Bijvoorbeeld hoe groot mag de overhead zijn, wat mag de doorlooptijd van de vergunningsprocedure zijn etc. OZHZ moet ook aansluiten bij toekomstige ontwikkelingen. Daar is een apart programma voor, dat door het algemeen bestuur is vastgesteld. Wanneer dat is ontwikkeld en wordt geïmplementeerd, dan komt het terug in de individuele jaarplannen.

Onderstaande figuur visualiseert de verschillende plannen die richting geven aan OZHZ.

Figuur 7. Visualisatie plannen OZHZ (Nota Bedrijfsvoering 2022 - 2026)

36

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

Bestuur Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid Hieronder een toelichting op de inrichting van het bestuur zoals opgenomen in het eerder beschreven juridisch bestuurlijke kader. De gemeente Hoeksche Waard is net als de andere tien deelnemers: • •

Mede-eigenaar van OZHZ (als één van de 11 deelnemers in de GR) 100% opdrachtgever van OZHZ (ieder voor zich en soms ook collectief)

Als mede-eigenaar wordt de GR door Hoeksche Waard aangestuurd door deelname aan het algemeen bestuur (AB) en dagelijks bestuur (DB). Samen vormen dit AB en DB het bestuur van de GR OZHZ. Het AB en DB vervullen de eigenaarsrol en gaan over de instandhouding van de organisatie. Het AB vervult de rol van collectief eigenaar en van collectief opdrachtgever. Het AB van OZHZ bestaat uit de voorzitter en daarnaast uit 12 leden, aangewezen door het college van Gedeputeerde staten en door de colleges van burgemeester en wethouders van de tien gemeenten in Zuid-Holland Zuid. Vanuit het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (GS) en het college van B&W van Dordrecht worden twee leden in het AB benoemd (GR, 2019). Vanuit de gemeente Hoeksche Waard zit de wethouder verantwoordelijk voor milieubeheer in het algemeen bestuur van OZHZ. Het DB bestaat uit een voorzitter, plaatsvervangend voorzitter en drie andere AB-leden. Door en uit het AB aan te wijzen. De samenstelling van het DB wordt bepaald aan de hand van de indeling naar subregio's. De gemeente Hoeksche Waard neemt de plaats in van de gemeenten in de voormalige subregio die dezelfde naam had. De overige twee leden van het DB worden door en vanuit het AB aangewezen rekening houdend met de subregio’s Alblasserwaard, Molenlanden64 en Drechtsteden65.

Concreet betekent dit voor de gemeente Hoeksche Waard dat de persoon (afkomstig van college B&W) die namens de gemeente lid is van het AB, ook wordt aangewezen als lid van het DB. Als 100% opdrachtgever geeft de gemeente Hoeksche Waard opdracht aan OZHZ om VTH-taken uit te voeren voor de gemeente. Via een mandaatregeling worden taken opgedragen aan de omgevingsdienst. Aan de directeur wordt dit mandaat verleend. Het is aan de directeur om de door de burgemeester en/of het college verstrekte beleid en instructies te betrekken bij de uitoefening van de aan hem/haar opgedragen bevoegdheden. OZHZ voert deze opgedragen taken uit binnen wettelijke grenzen en de door de gemeente vastgestelde beleidskaders. Het AB en DB hebben geen bevoegdheden op het gebied van de uitvoering. Het bestuur van OZHZ heeft niet de bevoegdheid om VTH-uitvoeringsbeleid vast te stellen. Het college van burgemeester en wethouders (B&W) en Gedeputeerde Staten (GS) zijn het bevoegd gezag voor VTH-besluiten (ook als de uitvoering bij de omgevingsdienst ligt). De jaarprogramma’s van de afzonderlijke deelnemende partijen, de Nota Uitvoering, de Nota Bedrijfsvoering en de collectieve programma’s geven richting aan de wijze waarop OZHZ de VTH-taken namens de opdrachtgevers in lijn met vigerende wetgeving uitvoert.

Het AB staat aan het hoofd van de dienst: dit betekent dat alle bevoegdheden in beginsel bij het AB belegd zijn. In ieder geval het vaststellen van de begroting en de jaarrekening en de beleidsregels waarmee de andere organen van de omgevingsdienst rekening moeten houden. Het AB is géén beleidsbestuur, er vindt wel afstemming over het beleid en de uitvoering plaats. Dat wordt voorbereid door het DB en de ambtelijke organisatie. De gemeente Hoeksche Waard bekrachtigt het beleid, de begroting en de jaarrekening. Daarmee kan zij net zoals andere gemeenten grip uitoefenen op de Omgevingsdienst. Het DB heeft bevoegdheden die worden omschreven in de Wgr artikelen 57b en 57c. Concreet betekent dit dat (afgaande op artikel 57b) dat het DB in ieder geval bevoegd is om:

64

I.c. de AB-leden afkomstig van de gemeenten Gorinchem en Molenlanden (GR OZHZ, 2019). Exclusief Dordrecht, en inclusief de gemeenten Alblasserdam, Hardinxveld-Giessendam, Hendrik-Ido-Ambacht, Papendrecht, Sliedrecht 7 en Zwijndrecht (GR OZHZ, 2019). 65

37

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

‒ ‒ ‒ ‒ ‒ ‒

Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam te voeren, voor zover niet bij of krachtens de wet of regeling het algemeen bestuur hiermee belast is Beslissingen van het algemeen bestuur voor te bereiden en uit te voeren Regels vast te stellen over de ambtelijke organisatie van het openbaar lichaam Ambtenaren te benoemen, te schorsen en te ontslaan Tot privaatrechtelijke rechtshandelingen van het openbaar lichaam te besluiten, met uitzondering van privaatrechtelijke rechtshandelingen als bedoeld in artikel 55a van de Wgr Te besluiten namens het openbaar lichaam, het dagelijks bestuur of het algemeen bestuur rechtsgedingen, bezwaarprocedures of administratief beroepsprocedures te voeren of handelingen ter voorbereiding daarop te verrichten, tenzij het algemeen bestuur, voor zover het het algemeen bestuur aangaat, in voorkomende gevallen anders beslist

Voorgaande betekent dat het DB (op grond van artikel 57b van Wgr) de directeur van OZHZ benoemt, schorst of ontslaat. Het is ook het DB die de regels betreffende de taak en de bevoegdheid van de directeur vastlegt. Deze directeur staat het AB, het DB, de voorzitter en de ingestelde Auditcommissie terzijde bij de uitoefening van hun taak. Het dagelijkse werk wordt uitgevoerd door de organisatie zelf. OZHZ bestaat uit elf verschillende units, met elf unit managers als leidinggevenden. OZHZ wordt ten tijde van voorliggend onderzoek aangestuurd door een directeur en een adjunct-directeur. Er werken ruim 200 medewerkers. In de reglementen van orde van het AB en het DB zijn bepalingen opgenomen over de werkwijze van beide organen.66 In het Reglement van Orde van het AB worden diverse instrumenten beschreven die het AB als hoofd van de dienst in handen heeft om te sturen, naast de vaststelling van de begroting, jaarrekening en beleidsregels, namelijk: inspreekrecht, stemmen, amendement, moties, initiatiefvoorstellen, interpellatie, schriftelijke vragen en inlichtingen. Daarnaast bestaat de mogelijkheid om zienswijzen in te dienen op de (concept)begroting en het exploitatieresultaat.

Figuur 8. Visualisatie sturing en verantwoording OZHZ (Presentatie OZHZ 1 oktober 2019) Adviesgroep Opdrachtgevers en Adviesgroep Eigenaren Op ambtelijk niveau zijn twee adviesgroepen ingericht. In de Adviesgroep Eigenaren (AGE) worden de financiële zaken besproken. In de Adviesgroep Opdrachtgevers (AGO) wordt gesproken over de inhoud. Beide gremia zijn ontworpen om te komen tot afstemming op ambtelijk niveau en ter voorbereiding op het overleg van het DB en het AB. De

66

Reglement van orde voor de vergaderingen en andere werkzaamheden van het dagelijks bestuur van de Gemeenschappelijke regeling Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid 2013 (overheid.nl).

38

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

doorlooptijd van overleg en besluitvorming wordt als gevolg hiervan langer, maar de kwaliteit en het draagvlak voor besluiten en producten wordt volgens respondenten groter. Er zijn daardoor weinig heftige discussies in het AB.67

3.3.4 Welke formele afspraken zijn er ten aanzien van het afleggen van verantwoording? In de Gemeenschappelijke regeling OZHZ worden enkele afspraken beschreven ten aanzien van het afleggen van verantwoording van de verbonden partij aan de Provincie Zuid-Holland en de deelnemende gemeenten, namelijk: Hoofdstuk 5: Verantwoording en informatie - Artikel 22 Verantwoordings- en informatieplicht

‒

‒

‒

‒

Het bestuur verstrekt zo spoedig mogelijk aan de raden van de deelnemende gemeenten respectievelijk Provinciale Staten schriftelijk alle inlichtingen die door een of meer leden van die bestuursorganen worden gevraagd. De reglementen van orde van het algemeen en dagelijks bestuur regelen de wijze waarop hieraan uitvoering wordt gegeven Een lid van het algemeen bestuur legt verantwoording af aan het college dat hem als lid heeft aangewezen voor het door hem in het algemeen bestuur gevoerde beleid, en geeft alle door het college gevraagde inlichtingen. Dit geschiedt op de binnen de gemeente of provincie gebruikelijke wijze Een lid van het algemeen bestuur legt verantwoording af aan de raad van de gemeente waaruit het afkomstig is respectievelijk aan Provinciale Staten voor het door hem in het algemeen bestuur gevoerde beleid, en geeft alle door een of meer leden van die raad respectievelijk Provinciale Staten gevraagde inlichtingen. Dit geschiedt op de binnen de gemeente of provincie gebruikelijke wijze Het afleggen van verantwoording en het verstrekken van inlichtingen geschiedt met inachtneming van hetgeen daarover in de wet is bepaald

Aanvullend zijn in het ‘Mandaatbesluit gemeente Hoeksche Waard voor de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid 2022’68 bepalingen opgenomen waaruit blijkt dat er sprake is van een informatieplicht van OZHZ – in de vorm van de gemandateerde directeur – richting het college bij zwaarwegende omstandigheden en gebeurtenissen die van invloed zijn op de gemandateerde bevoegdheden en/of politieke en maatschappelijke gevolgen kunnen hebben. Wat zwaarwegende omstandigheden zijn, is niet nader gespecificeerd in deze bepaling. Indien hier sprake van is, dan dient er in ieder geval overleg plaats te vinden tussen beide partijen voordat OZHZ verder gaat met het verder uitoefenen van bevoegdheden van OZHZ. Artikel 6: Informatieplicht

‒

‒

Een ieder aan wie bij of krachtens dit besluit mandaat of ondermandaat is verleend informeert het college bij zwaarwegende omstandigheden en gebeurtenissen die betrekking hebben op de gemandateerde bevoegdheden. Onverminderd het eerste lid, heeft de directeur een aan de uitoefening van de bevoegdheid voorafgaande informatieplicht en een signaleringsplicht jegens het college indien de uitoefening van de gemandateerde bevoegdheid voor het college naar verwachting politieke en maatschappelijke gevolgen kan hebben of indien een besluit tot consequentie kan hebben dat de gemeente aansprakelijk zal worden gesteld of anderszins aangesproken zal worden. In de gevallen bedoeld in de vorige volzin verschaft de directeur alle benodigde informatie en voert hij overleg met het college alvorens de bevoegdheden bedoeld in artikel 2 uit te oefenen.

Zowel de GR OZHZ als het mandaatbesluit bevatten algemene afspraken ten aanzien van de informatievoorziening van OZHZ richting respectievelijk de provincie Zuid-Holland en de tien gemeenten en in het bijzonder de gemeente Hoeksche Waard. Deze afspraken zijn in zichzelf weinig specifiek over de informatievoorziening richting de raad. Wettelijk gezien heeft de raad van de deelnemende gemeente Hoeksche Waard toegang tot alle openbare stukken van OZHZ en heeft hij recht op inlichtingen (op grond van art. 16 t/m 19 Wgr). In de Gemeenschappelijke regeling OZHZ worden de afspraken ten aanzien van verantwoording- en informatieplicht omschreven in artikel 22 lid 3 en 4 67

OZHZ heeft ook een auditcommissie, bestaande uit drie leden van het AB, die geen DB-leden zijn. Deze commissie adviseert het AB over financiële zaken en bedrijfsvoeringaspecten, in het bijzonder over de gang van zaken rond beleid en de financiële zaken die ermee samenhangen (planning en controlcyclus). De auditcommissie richt zich op alle activiteiten die van belang zijn voor een adequate beheersing van OZHZ op het gebied van rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid ten aanzien van de kaderstellende en controlerende verantwoordelijkheid van het AB (Ontwerpbegroting, 2023). 68 In het Mandaatbesluit dat geldig was van 2019 tot en met 30 april 2022 stonden vergelijkbare bepalingen. Wel een verschil in het 2e lid: in het mandaatbesluit van 2022 wordt geschreven over het college en in 2019 over burgemeester en/of het college.

39

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

(zie onderstaand tekstvlak). Hierin wordt expliciet verwezen naar deze wetgeving en wordt in het bijzonder gekeken naar het AB-lid (en tevens wethouder in de gemeente Hoeksche Waard) dat verantwoording aflegt aan de raad.

Artikel 22: Verantwoordings- en informatieplicht

‒

‒

‒

‒

Het bestuur verstrekt zo spoedig mogelijk aan de raden van de deelnemende gemeenten respectievelijk Provinciale Staten schriftelijk alle inlichtingen die door een of meer leden van die bestuursorganen worden gevraagd. De reglementen van orde van het algemeen en dagelijks bestuur regelen de wijze waarop hieraan uitvoering wordt gegeven Een lid van het algemeen bestuur legt verantwoording af aan het college dat hem als lid heeft aangewezen voor het door hem in het algemeen bestuur gevoerde beleid, en geeft alle door het college gevraagde inlichtingen. Dit geschiedt op de binnen de gemeente of provincie gebruikelijke wijze Een lid van het algemeen bestuur legt verantwoording af aan de raad van de gemeente waaruit het afkomstig is respectievelijk aan Provinciale Staten voor het door hem in het algemeen bestuur gevoerde beleid, en geeft alle door een of meer leden van die raad respectievelijk Provinciale Staten gevraagde inlichtingen. Dit geschiedt op de binnen de gemeente of provincie gebruikelijke wijze Het afleggen van verantwoording en het verstrekken van inlichtingen geschiedt met inachtneming van hetgeen daarover in de wet is bepaald

3.3.5 Ontvangt de raad volledige, tijdige en juiste informatie van het college en de verbonden partij? Informatievoorziening OZHZ in algemene zin Alle verordeningen en regelingen van het AB en DB staan op www.overheid.nl: een openbaar platform. Omdat de vergaderingen van het AB openbaar zijn, kan iedereen ze bijwonen en zijn de bijbehorende stukken online te vinden. De bestuursleden van het AB vergaderen meerdere keren per jaar. Zo vond er in 2022 reeds drie keer overleg plaats en werd in 2021 drie keer door het AB vergaderd. Informatievoorziening richting college en ambtelijke organisatie Zowel op bestuurlijk als ambtelijk niveau vindt afstemming plaats tussen OZHZ en de gemeente Hoeksche Waard. Het formele contact tussen de wethouder en OZHZ wordt gezien als de formele route. Het is deze wethouder die lid is van zowel het AB als het DB en vanuit deze rollen informatie vergaart over OZHZ. Daarnaast ontvangt de wethouder informatie over OZHZ via rapportages waarover vervolgens gesproken wordt, namelijk: • • •

Jaarrekening (die naar alle gemeenteraden en Provinciale Staten wordt gestuurd) Drie keer per jaar voortgangsrapportage over gerealiseerde diensten Maandelijkse financiële rapportage

Op ambtelijk niveau vindt er afstemming plaats door middel van de Adviesgroep Eigenaren (AGE) en de Adviesgroep Opdrachtgevers (AGO) (zie ook paragraaf 3.3.3). Informatievoorziening richting raad De communicatie tussen OZHZ en de gemeente Hoeksche Waard loopt primair via de opdrachtgever – lees het college – en niet rechtstreeks met de raad. De verantwoordelijkheid voor de informatievoorziening over OZHZ richting de raad ligt dan ook primair bij het AB-lid: deze legt verantwoording af aan het college maar ook aan de raad van de gemeente waarin hij/zij wethouder is. Raadsleden van de gemeente Hoeksche Waard ontvangen conform wetgeving en lokale kaders op diverse manieren informatie over OZHZ, namelijk middels: •

Paragraaf verbonden partijen in de programmabegrotingen en jaarstukken van de gemeente Hoeksche Waard: Op hoofdlijnen worden raadsleden door middel van deze stukken geïnformeerd over wijzigingen van de verbonden partijen en financiële cijfers

•

Jaarstukken OZHZ: De financiële documenten van OZHZ worden actief gedeeld met raadsleden. Deze documenten – lees begroting, jaarprogramma’s, jaarstukken en de nota bedrijfsvoering van OZHZ – zijn openbare

40

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

stukken die voor iedereen en dus ook raadsleden vrij in te zien zijn. Zo wordt de jaarrekening naar alle deelnemende gemeenteraden en Provinciale Staten gestuurd •

Agenda AB: De griffies krijgen een mail over de agenda’s van het AB (inclusief vergaderlink). Dat wordt (hoewel het geen verplichting is) gedeeld met de gemeenteraad. Het is mogelijk om digitaal met het AB mee te kijken (ondanks vervallen Tijdelijke wet digitale besluitvorming gemeenten en provincies)

•

Raadsinformatiebrieven/nieuwsbrieven: Bij ontwikkelingen ten aanzien van OZHZ wordt de gemeenteraad Hoeksche Waard middels raadsinformatiebrieven/nieuwsbrieven geïnformeerd.

•

Informele briefing AB overleg: De griffies van gemeenten en provincie ontvangen een informele terugkoppeling van elke AB-vergadering. In een brief wordt in ‘populaire’ zin verslag gedaan van het overleg. Deze sturen de griffies door naar de gemeenteraad en Statenleden. Deze informatie wordt gedeeld met het oog op het vergroten van betrokkenheid

•

Informatiebijeenkomsten OZHZ voor de raad: In 2019 werd er een informatiebijeenkomst verzorgd door OZHZ. In het najaar van 2022 vindt/vond een gesprek plaats tussen de Omgevingsdienst en de gemeenteraden en Provinciale Staten in het kader van de herziening van de Wet gemeenschappelijke regelingen

Zelf beschikt de raad van Hoeksche Waard ook over de mogelijkheid om informatie in te winnen door de wethouder te bevragen over OZHZ. Tevens kan de raad de omgevingsdienst uitnodigen om een toelichting te geven op de taken die ze verrichten en de wijze waarop en mate waarin OZHZ doelstellingen verwezenlijkt. In algemene zin is deze informatievoorziening naar tevredenheid van de raad. Raadsleden hebben toegang tot veel informatie. Dat neemt niet weg dat er vanuit de raad behoefte is om meer gericht geïnformeerd te worden over OZHZ vanwege de hoeveelheid aan stukken die raad hierover ontvangt. Aan de raad gerichte kwalitatieve informatievoorziening en niet een veelheid aan stukken maken dat de raad in positie gebracht wordt om kaders te stellen en te controleren. Het is voor raadsleden nu niet inzichtelijk bijvoorbeeld wat het onderscheid is tussen de basistaken en de plustaken en hoe de (gemeente)raad hierop kan sturen. Vanuit OZHZ bestaat de behoefte om meer zichtbaar te zijn bij de raad. Tegelijkertijd heeft OZHZ er ook begrip voor dat hier beperkt ruimte voor is gezien de formele rol van de raad ten opzichte van deze verbonden partij en de relatief beperkte omvang van OZHZ in verhouding tot andere partijen.

3.3.6 Welke mogelijkheden heeft de raad om te sturen en te controleren en welke zijn de afgelopen 2 jaar gebruikt en op welke wijze? Is het effectief geweest? De raad van de gemeente Hoeksche Waard heeft formeel diverse mogelijkheden om sturing te geven aan OZHZ en deze verbonden partij te controleren. De raad heeft enkele wettelijk bepaalde instrumenten in handen: zie tabel hieronder (en bijlage D2 voor nadere toelichting). Wettelijke instrumenten Kaderstelling

Verordenende bevoegdheid Bestemmingsplan Initiatiefrecht Amendement Paragraaf verbonden partijen begroting Zienswijzen en toestemming wijziging gemeenschappelijke regeling Zienswijzen ontwerpbegroting Zienswijzen andere besluiten

41

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

Controle

Vragenrecht Onderzoekscommissie Regionale onderzoekscommissie Verantwoordingsplicht & Actieve informatieplicht Verantwoordingsplicht lid algemeen bestuur Onderzoek rekenkamer Paragraaf verbonden partijen jaarrekening Actieve informatieplicht

Kaderstelling en controle

Gemeenschappelijke raadsadviescommissie

Tabel 9. Kaderstellende en controlerende instrumenten raad OZHZ Kaderstelling raad - OZHZ De raad van de gemeente Hoeksche Waard heeft in de periode 2019 – 2022 op diverse manieren sturing geven aan OZHZ door: • • •

Vaststelling paragraaf verbonden partijen begroting gemeente Hoeksche Waard Vaststelling Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht (op voordracht AB)69 Aandragen ambities en aandachtspunten gemeente Hoeksche Waard middels beleidsstukken

OZHZ probeert via de zienswijzen op de (concept)begroting gemeenten en hun raden zowel inhoudelijk als financieel te laten sturen. Door Hoeksche Waard zijn in de periode 2019 - 2022 jaren geen zienswijzen ingediend. Hier zag men geen aanleiding voor. OZHZ spant zich in om de ambities van de deelnemende partijen te vertalen naar het beleid en de uitvoering. Denk hierbij aan het jaarlijks terugkerende jaarplan van de gemeente Hoeksche Waard, maar ook andere beleidsstukken, namelijk: het hoofdlijnenakkoord van de gemeenteraad en de Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht Hoeksche Waard die beiden door de raad werden vastgesteld. Controle raad - OZHZ De raad ziet op hoofdlijnen toe op het kwaliteitsbeleid.70 De raad beoordeelt zelf dus niet de kwaliteit van de uitvoering en handhaving van de betrokken wetten. Dit omdat de beoordeling van de kwaliteit aan de hand van concrete doelen bij het college is belegd.71 De raad van de gemeente Hoeksche Waard heeft in de periode 2019 – 2022 gebruik gemaakt van diverse controlerende instrumenten t.a.v. OZHZ: • • •

Vaststelling paragraaf verbonden partijen jaarstuk gemeente Hoeksche Waard Stellen schriftelijke vragen72: in de periode 2019-2022 werd door de raad één keer technische vragen gesteld over de OZHZ Verantwoordingsplicht en actieve informatieplicht (OZHZ en AB lid)

Effectiviteit inzet instrumentarium gemeenteraad Uit voorgaande overzichten blijkt dat de raad voor een deel gebruik heeft gemaakt van de beschikbare kaderstellende en controlerende instrumenten. In kaderstellende zin door middel van het gebruiken van de verordenende bevoegdheid en het vaststellen van de paragraaf verbonden partijen in de begroting. In controlerende zin heeft de raad gebruik gemaakt van het vragenrecht, het gebruik van informatie die tot de raad komt door de

69

Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Hoeksche Waard houdende regels omtrent kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht (Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht Hoeksche Waard, 2021). In presentatie OZHZ aan raad op 1 oktober 2019 wordt ook verwezen naar betrokkenheid raad bij het vaststellen VTH-kwaliteitsverordening (voordracht AB). 70 In het bijzonder de kwaliteit van het beleid gericht op de uitvoering en handhaving van de bij de OZHZ-taken betrokken wetten in het licht van de voor de gemeente vastgestelde beleidskaders voor de fysieke leefomgeving). 71 Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht Hoeksche Waard, 2021 72 In het ‘Reglement van Orde voor de vergaderingen en andere werkzaamheden van het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid 2013’ is een artikel opgenomen over het recht van raadsleden om schriftelijke vragen te stellen.

42

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

verantwoordingsplicht, actieve informatieplicht, verantwoordingsplicht lid algemeen bestuur en de vaststelling paragraaf verbonden partijen in de jaarrekening. Door de inzet van deze instrumenten is de raad in positie gebracht om richting te geven en te controleren. Wat opvalt is dat de raad toegang heeft tot veel informatie en dat de raad tegelijkertijd weinig actief sturing geeft, terwijl de raad toegang heeft tot het instrument zienswijzen. Uit de diverse gesprekken tijdens het onderzoek kwam naar voren dat in algemene zin er vanuit de raad relatief weinig aandacht is voor OZHZ. De reden daarvoor is dat OZHZ al enkele jaren in rustig vaarwater zit doordat wordt voldaan aan kwaliteitskaders en er sprake is van positieve financiële resultaten. Het gebruik van het raadsinstrumentarium is naar tevredenheid van de raad (zie ook paragraaf 3.4.7). Dat neemt niet weg dat er vanuit de raad behoefte is om meer gericht geïnformeerd te worden over OZHZ (zie ook paragraaf 3.3.5).

3.3.7 Hoe ervaren raadsleden, collegeleden en ambtelijke contactpersonen de samenwerking? Wat zijn punten ter verbetering? Beeldvorming samenwerking OZHZ, college en ambtelijke organisatie De samenwerking tussen OZHZ en Hoeksche Waard wordt als goed ervaren door OZHZ, het college en de ambtelijke organisatie. Niet alleen omdat de resultaten – financieel en kwaliteit – goed zijn en het beeld bestaat dat er effectief gewerkt wordt, maar ook omdat men meer een balans heeft gevonden in de manier van samenwerken. Na de herindeling moest die balans opnieuw gevonden worden. Tussen de partijen zijn korte lijnen. Als er iets uit de pas loopt, wordt hier meteen op geacteerd. Door deze korte lijnen kan goed worden gestuurd. Er vindt afstemming plaats op bestuurlijk en ambtelijk niveau. Het werken met twee adviesgroepen (eigenaren en opdrachtgevers) draagt volgens respondenten bij aan de kwaliteit en het draagvlak voor producten. Dit ondanks een langere doorlooptijd die de extra afstemming vraagt. Het werken met de adviesgroepen maakt dat mensen van verschillende organisaties elkaar beter leren kennen, dat er makkelijk geschakeld kan worden en dat er expertise uitgewisseld kan worden. Tezamen zorgt dit ervoor dat er weinig klachten binnen komen. Beeldvorming raadsleden samenwerking OZHZ De raad staat op afstand van de OZHZ.

Tijdens dit onderzoek werd zichtbaar dat de raad in beperkte mate kennis heeft van de activiteiten van OZHZ. De rol van de raad op afstand van OZHZ is naar tevredenheid van de raad (zie ook paragraaf 3.3.6). Raadsleden kijken met vertrouwen naar het collegelid dat primair afspraken maakt met en toeziet op de verbonden partij. Uitgangspunt is dat de raad daar waar nodig – namelijk bij belangrijke ontwikkelingen – zich door de betrokken wethouder laat informeren en in positie laat brengen om te handelen. Omdat de OZHZ de voorbije jaren goed heeft gepresteerd en het college niet bij de raad heeft aangeklopt, heeft de raad een positief beeld over het functioneren van OZHZ.

3.3.8 Wat zijn de resultaten tot nu toe? In deze paragraaf worden de resultaten beschreven in termen van de vooraf bepaalde financiële en kwalitatieve kaders. Het algemene beeld binnen de gemeente Hoeksche Waard is dat OZHZ al enkele jaren in rustig vaarwater verkeert: lees financieel en kwalitatief presteert de OZHZ goed in de ogen van respondenten. Resultaat kwaliteit In het jaarstuk 2021 wordt duidelijk dat OZHZ voldoet aan de VTH-kwaliteitseisen zoals genoemd in paragraaf 3.3.3. Dit is in lijn met de geboekte resultaten in 2020: in dat jaar voldeed OZHZ ook aan dezelfde eisen. Omdat het jaarstuk van 2019 verschilt in opzet met de jaarstukken 2020 en 2021, kunnen in dit rapport geen uitspraken worden gedaan over de mate waarin OZHZ voldoet aan de VTH-kwaliteitseisen in de hele periode 2019 - 2022. Zie onderstaande tabel voor een visualisatie van enkele speerpunten met bijbehorende prestatie-indicatoren en beoordelingen van realisatie in 2021 waaronder de indicator kwaliteitseisen. Overall scoort OZHZ goed op de vooraf bepaalde indicatoren.

43

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

Tabel 10. Algemene speerpunten en indicatoren OZHZ (jaarstuk OZHZ 2021) Financieel resultaat OZHZ boekte in 2018, 2019, 2020 en 2021 een positief financieel resultaat. In 2019 en 2020 werd (een deel van) dit resultaat geretourneerd naar de deelnemers van de GR. In 2021 werd het positieve financiële resultaat toegevoegd aan de algemene reserves van OZHZ om zo het weerstandsvermogen te vergroten. OZHZ is voor alle opdrachtgevers – ook Hoeksche Waard – binnen de afgesproken bandbreedte (90%-110%) van het budget gebleven.73 74 De financiering van OZHZ is berekend op basis van kengetallen per gemeente met een focus op wettelijke taken. De afrekening vindt plaats op basis van uren per deelnemer. De financiële cijfers zijn opgebouwd uit verschillende aspecten. Zo zijn de baten van OZHZ opgebouwd uit een inwonerbijdrage, inkomsten uit wettelijke taken, offerte- en subsidietaken en eventuele overige baten en vergoedingen. De lasten van OZHZ zijn opgebouwd uit personeelskosten, kapitaallasten, ondersteuning Servicegemeente Dordrecht (SCD), huisvesting en overige bedrijfskosten, additionele productkosten, onvoorziene kosten en overige bijzondere posten. Onderstaande tabel bevat een overzicht van de financiële kerngegevens van OZHZ en Hoeksche Waard. Zie bijlage F voor een vergelijkend overzicht van de omzetcijfers van de verschillende deelnemende partijen in 2021.

Budget Hoeksche Waard (omzet begroot) 2019

Realisatiecijfers Hoeksche Waard omzet (totale opbrengst)

Resultaat OZHZ totaal (winst/verlies)

Toedeling resultaat OZHZ

1.589.791,00

253.000,00

- 80.000 conform regionale afspraken toegevoegd aan algemene reserves om het weerstandsvermogen te vergroten - 173.000 geretourneerd aan deelnemers GR - Overbrenging restantkredieten naar 2020

2020

1.205.000,00 75

1.611.166,00

618.375,00

- 653.000 uitkeren aan de deelnemers - Overbrenging van restantkredieten naar de begroting 2021

73

Jaarstuk OZHZ, 2021. Wanneer men op het individuele jaarprogramma meer uitgeeft dan gepland, komt dat vaak door extra vragen vanuit de gemeenten, aldus één van de respondenten. 75 In het jaarstuk 2019 werd dit aangeduid als wettelijke taken. 74

44

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

2021

1.256.081,00

1.848.650,40

266.789,00

266.789 toevoegen aan de algemene reserve van de Omgevingsdienst om het weerstandsvermogen te vergroten (gezien de hoge inflatie en de onzekerheden die er spelen)

2022

1.286.180,00

Nog niet van toepassing

Nog niet van toepassing

Nog niet van toepassing

Tabel 11. Financiële cijfers OZHZ 2019 – 2022

3.3.9 Worden de doelen gerealiseerd, wat merken inwoners daarvan en wat zijn de maatschappelijke effecten (outcome)? In paragraaf 3.3.8 staat beschreven dat vooraf bepaalde speerpunten en bijbehorende indicatoren op het gebied van financiën en kwaliteit in grote lijnen worden gerealiseerd door OZHZ. Overall scoort OZHZ goed wanneer wordt gekeken naar alle prestatie-indicatoren. OZHZ wil bijdragen aan een veilige, gezonde, duurzame en leefbare omgeving. Deze thema’s kunnen worden gezien als de maatschappelijke doelstelling van OZHZ. In het jaarstuk 2021 wordt hier echter niet concreet over gerapporteerd. Wel legt OZHZ op hoofdlijnen een link met de vier thema’s veiligheid, duurzaamheid, gezondheid en leefbaarheid (zie onderstaande tabel). Thema

Toelichting

Veiligheid

OZHZ draagt bij aan een veilige regio. Door het verlenen van vergunningen zorgen wij ervoor dat bedrijfsactiviteiten zo min mogelijk gevolgen hebben voor de veiligheid van bewoners in de omgeving. Dit doen wij door in een vergunning vast te leggen hoeveel en welke stoffen een bedrijf mag verwerken, uitstoten of afvoeren. Samen met bijvoorbeeld de veiligheidsregio worden risicoanalyses gemaakt om onveilige situaties zoveel als mogelijk te voorkomen. Vervolgens controleren onze inspecteurs of de bedrijven zich aan de vergunningsvoorschriften houden.

Duurzaamheid

OZHZ draagt bij aan een duurzame regio. Dit doen wij door advies te geven over een bewuster (her)gebruik van energie en grondstoffen om schade aan het milieu te voorkomen. De omgevingsdienst adviseert over energiebesparing aan bedrijfstakken zoals bijvoorbeeld zorginstellingen, scholen en bedrijven in de agrarische sector. OZHZ denkt met gemeenten mee over een duurzame inrichting van de ondergrond en omgeving. We streven hierbij naar een goede balans tussen omgevingskwaliteit en ruimte voor economische ontwikkelingen.

Gezondheid

OZHZ draagt bij aan een gezonde omgeving. Door het verlenen van vergunningen zorgen wij ervoor dat bedrijfsactiviteiten zo min mogelijk schadelijke effecten hebben op de gezondheid van omwonenden of het milieu. Dit gebeurt door in een vergunning vast te leggen hoeveel en welke stoffen een bedrijf mag verwerken, uitstoten of afvoeren. Vervolgens controleren onze inspecteurs of de bedrijven zich aan de vergunningsvoorschriften houden. Bij het reinigen van vervuilde bodem adviseren onze deskundigen over hoe dat zo goed mogelijk en zonder risico’s voor de gezondheid kan. Daarnaast toetsen wij ook de saneringsplannen van gemeenten en bedrijven.

Leefbaarheid

OZHZ draagt bij aan een leefbare regio door in de woonomgeving overlast die bewoners een gevoel van onbehagen geeft, te signaleren en aan te pakken. OZHZ houdt toezicht op bedrijven en behandelt klachten van inwoners over milieuoverlast. Daarnaast ondersteunen wij een aantal gemeenten met toezicht en handhaving bij bijvoorbeeld evenementen. De bescherming van natuurgebieden (de groene handhaving) is een speciale taak die OZHZ uitvoert in de hele provincie. Ook op het gebied van geluid heeft OZHZ een rol. Geluidoverlast is een breed begrip. Wat voor de ene inwoner gezellige muziek is, kan voor een andere persoon irritante herrie zijn.

Tabel 12. Maatschappelijke thema’s OZHZ in beeld (jaarstuk 2021) In hetzelfde jaarstuk 2021 wordt echter niet expliciet gerapporteerd over maatschappelijke effecten. Doordat concrete maatschappelijke doelen en bijbehorende rapportages ontbreken, is het moeilijk om in dit onderzoek uitspraken te doen over de maatschappelijke effecten van de verbonden partij.

45

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

3.4 Stichting Inkoopbureau West-Brabant Stichting Inkoopbureau West-Brabant is een samenwerkingsverband op het gebied van inkoop en contractmanagement in de regio Zuidwest Nederland. Het bureau werd in 2002 opgericht door tien kleine en middelgrote gemeente in West-Brabant en Zuid-Holland Zuid. Inmiddels heeft het inkoopbureau een flinke groei doorgemaakt qua deelnemers en qua aanbod van diensten. Anno 2022 zijn 23 partijen aangesloten bij het inkoopbureau.76 Gemeenten, Gemeenschappelijke regelingen en stichtingen mogen aansluiten bij de stichting.77 Het inkoopbureau biedt verschillende diensten op het gebied van inkoopbegeleiding en vanaf 2014 ook op het gebied van contractmanagement. Denk hierbij aan activiteiten als: begeleiding en uitvoering van individuele en gezamenlijke inkoop- en aanbestedingstrajecten, opstellen inkoopplannen, uitvoering inkoopscans en –evaluaties, (mee) ontwikkelen inkoop- en aanbestedingsbeleid, uitvoering contractmanagement en fungeren als vraagbaak/ helpdesk op het gebied van inkoop en aanbesteding in gemeenteland. Het bureau opereert in de provincies Zeeland, WestBrabant, Midden-Brabant en Zuid-Holland Zuid.