handreiking-van-wob-naar-woo

4.7 Beslistermijn (artikel 4.4, eerste en tweede lid, Woo) De beslistermijn blijft vier weken, maar kan nog slechts met twee weken worden verdaagd indien de omvang of de gecompliceerdheid een verdaging rechtvaardigt. Het bestuursorgaan moet voor het verstrijken van de eerste termijn de verzoeker schriftelijk op de hoogte stellen van de verdaging. Deze schriftelijke mededeling moet worden gemotiveerd. Artikel 4.4 Termijn 1. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek om informatie zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken gerekend vanaf de dag na die waarop het verzoek is ontvangen. 2. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste twee weken verdagen, indien de omvang of de gecompliceerdheid van de informatie een verlenging rechtvaardigt. Van de verdaging wordt voor de afloop van de eerste termijn schriftelijk gemotiveerd mededeling gedaan aan de verzoeker. 3. Onverminderd artikel 4:15 van de Algemene wet bestuursrecht wordt de termijn voor het geven van een beschikking opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop het bestuursorgaan de verzoeker meedeelt dat toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht, tot en met de dag waarop door de belanghebbende of belanghebbenden een zienswijze naar voren is gebracht of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. 4.

Indien de opschorting, bedoeld in het derde lid, eindigt, doet het bestuursorgaan daarvan zo spoedig mogelijk mededeling aan de verzoeker, onder vermelding van de termijn binnen welke de beschikking alsnog moet worden gegeven. 5. Indien het bestuursorgaan heeft besloten informatie te verstrekken, wordt de informatie verstrekt tegelijk met de bekendmaking van het besluit, tenzij naar verwachting een belanghebbende bezwaar daartegen heeft, in welk geval de informatie wordt verstrekt twee weken nadat de beslissing

92 Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 20.

38

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

is bekendgemaakt. Indien wordt verzocht om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht, wordt de openbaarmaking opgeschort totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan of het verzoek is ingetrokken. 6. Indien het bestuursorgaan heeft besloten informatie te verstrekken die rechtstreeks betrekking heeft op een derde of die van een derde afkomstig is, maakt het bestuursorgaan dit besluit gelijktijdig bekend aan deze derde. In aanvulling op artikel 4.4 en artikel 4.2a Woo blijft gelden dat bij zeer omvangrijke verzoeken van de verzoeker wordt verwacht dat hij meewerkt aan opschorting van de beslistermijn (artikel 8.3 en 8.4 Woo; zie nu artikel 15a en 15b Wob).93 In de Wob is nu bepaald dat de beslistermijn twee weken is als het bestuursorgaan voornemens is milieu-informatie te verstrekken (artikel 6, zesde lid, aanhef en onder a, Wob). Ook is in de Wob bepaald dat de opschortingsmogelijkheid voor het vragen van zienswijzen aan belanghebbenden niet van toepassing is op milieu-informatie (artikel 6, zesde lid, aanhef en onder c, Wob). Beide bepalingen komen niet terug in de Woo. Dit betekent dat voor de behandeling van verzoeken over milieu-informatie dezelfde termijnen gelden als voor ‘gewone’ verzoeken.

4.8 Antimisbruikbepaling (artikel 4.6 Woo) In de Woo is een antimisbruikbepaling opgenomen. Indien de verzoeker kennelijk (ook) een ander doel heeft dan het verkrijgen van publieke informatie of indien het verzoek evident geen bestuurlijke aangelegenheid betreft, kan het bestuursorgaan besluiten het verzoek niet te behandelen. Dit besluit moet binnen twee weken na ontvangst van het verzoek worden genomen of onverwijld nadat is gebleken dat de verzoeker kennelijk een ander doel heeft. Een verzoek kan dus ook buiten behandeling worden gesteld als bijvoorbeeld tijdens de behandeling van een omvangrijk verzoek blijkt dat de verzoeker een ander doel heeft dan het verkrijgen van informatie.94 Artikel 4.6 Antimisbruikbepaling Indien de verzoeker kennelijk een ander doel heeft dan het verkrijgen van publieke informatie of indien het verzoek evident geen bestuurlijke aangelegenheid betreft, kan het bestuursorgaan binnen twee weken na ontvangst van het verzoek, dan wel onverwijld nadat is gebleken dat de verzoeker kennelijk een ander doel heeft dan het verkrijgen van publieke informatie, besluiten het verzoek niet te behandelen. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak volgt dat voor het aannemen van misbruik zwaarwichtige gronden zijn vereist.

Die zijn onder meer aanwezig indien rechten of bevoegdheden, zoals het recht om te verzoeken om openbaarmaking van informatie, zodanig evident worden aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden daarvan blijk geeft van kwade trouw. Het doel van een verzoek om documenten kan daarom relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden. In de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak zijn verschillende voorbeelden te vinden van verzoeken die misbruik van de Wob betreffen omdat ze kennelijk zijn ingediend voor een ander doel dan het verkrijgen van documenten. Het gaat dan bijvoorbeeld om verzoeken die zijn gericht op financieel gewin (het innen van dwangsommen en/of proceskostenvergoedingen95) of om verzoeken die zijn ingediend uit rancune jegens een bestuursorgaan en/of om een bestuursorgaan te frustreren.96 Ook andere voorbeelden van misbruik zijn denkbaar, zoals verzoeken die tot doel hebben de Archiefwet te doorkruisen97 of verzoeken die voortkomen uit een obsessief streven naar openbaarheid.98

93 94 95 96

Kamerstukken II 2015/16, 33 328, nr. 20, p. 8. Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 79-80. Zie bijvoorbeeld ABRvS 8 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1587. Kamerstukken II 2011/12, 33 328, nr. 3, p. 70. Zie bijvoorbeeld ABRvS 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2640; ABRvS 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1987; en ABRvS 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:974. 97 Zie ABRvS 13 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2478; en ABRvS 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3045. 98 Kamerstukken II 2011/12, 33 328, nr. 3, p. 35, waarin wordt verwezen naar een brief van de Minister van BZK van 31 mei 2011 over omvangrijke en oneigenlijke verzoeken (Kamerstukken II 2010/11, 32 802, nr. 1).

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

39

De wetsgeschiedenis bij artikel 4.6 Woo is summier. Er kan uit worden afgeleid dat de bepaling beoogt een voorziening te treffen voor verzoeken waarvoor het recht op informatie apert niet is bedoeld. Als voorbeeld, in de memorie van toelichting van 13 maart 2014, wordt slechts genoemd een verzoek om informatie over de kleur van het meubilair in de afgelopen vijf jaar of verzoeken van vergelijkbare aard.99 Daarna is nauwelijks aandacht meer besteed aan misbruik. Daarom kan er voorzichtig van worden uitgegaan dat de wetgever zich kan vinden in de wijze waarop thans door de uitvoering en de rechtspraak met het thema misbruik wordt omgegaan. De hiervoor genoemde rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak kan daarom als leidraad blijven dienen bij de toepassing van artikel 4.6 Woo.

4.9 Contactpersonen (artikel 4.7 Woo) Bestuursorganen dienen een of meer contactpersonen aan te wijzen voor de beantwoording van vragen over de beschikbaarheid van publieke informatie. Artikel 4.7 Contactpersoon Ter beantwoording van vragen over de beschikbaarheid van publieke informatie wijst het bestuursorgaan een of meer contactpersonen aan. De verplichting een contactpersoon aan te stellen is opgenomen ter vervanging van de aanvankelijke verplichting in het wetsvoorstel om een register bij te houden van de informatie waarover een bestuursorgaan beschikt. Een van de functies van dat register zou zijn dat eenieder gemakkelijk zou kunnen nagaan of een bestuursorgaan beschikt over bepaalde informatie. Daarvoor komt nu de contactpersoon in de plaats, die vragen moet beantwoorden over de informatie waarover een bestuursorgaan beschikt. Gedurende de behandeling van de Woo is aan de functie van de contactpersoon een zwaarder gewicht toegekend. In de (gewijzigde) memorie van toelichting werd er nog van uitgegaan dat de functie van contactpersoon geen fulltime functie is. De rol zou op verschillende plaatsen in de organisatie kunnen worden belegd, bijvoorbeeld bij een of meerdere medewerkers van de afdeling die ook verantwoordelijk is of zijn voor de beantwoording van burgerbrieven, e-mails of telefoontjes.

Leidt de beantwoording van de vraag tot een verzoek om een groot aantal documenten, dan kan, zo staat in de memorie van toelichting, worden opgeschaald naar de procedure voor het afhandelen van een Woo-verzoek. Er hoeft dus niet eerst een Woo-verzoek100 te worden gedaan voordat contact met de contactpersoon kan worden gelegd.101 Laagdrempeligheid en klantvriendelijkheid moeten voorop staan. Tijdens de behandeling in de Eerste Kamer werd de rol van de contactpersoon zwaarder aangezet. Het moeten mensen zijn die ten dienste staan van de burger en die gespecialiseerd raken in het uitvoeren van de Woo en in het in gesprek gaan met burgers, journalisten en wetenschappers om na te gaan welke informatie zij precies vragen en zoeken.102 De contactpersoon krijgt volgens de Minister van BZK in de Eerste Kamer eigenlijk twee functies: de contactpersoon moet heel goed op de hoogte zijn van de informatie die een organisatie in beheer heeft en is daarnaast belast met actieve voorlichtingsfunctie. Verzoekers moeten door de contactpersoon worden geholpen bij wat zij precies zoeken en bij het scherp krijgen van het informatieverzoek.

Ook moet de contactpersoon ervoor zorgen dat contact wordt gelegd met de mensen die daadwerkelijk toegang tot de gevraagde informatie hebben en die de informatie kunnen verschaffen.103 Hoewel dit aanvankelijk de wetgever niet voor ogen stond, lijkt het erop dat de functie van contactpersoon wel degelijk een fulltime functie zal zijn, zeker in de wat grotere gemeenten.

99 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 79. 100 Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 44. 101 Kamerstukken I 2021/22, nr. 1, item, 11, p. 42 (Handelingen I). 102 Kamerstukken I 2021/22, nr. 1, item, 11, p. 31 (Handelingen I). 103 Kamerstukken I 2021/22, nr. 1, item, 11, p. 51 (Handelingen I).

40

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Aanbevelingen • Beslis wie de contactpersoon of –personen wordt/worden. • Zorg dat de contactgegevens van de contactpersoon of -personen kenbaar worden gemaakt, via (onder meer) de gemeentelijke website en aan de balie.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

41

5 Uitzonderingen 5.1 Inleiding In hoofdstuk 5 van de Woo staan de uitzonderingen op het uitgangspunt dat informatie openbaar is. De systematiek van de uitzonderingen in de Woo komt grotendeels overeen met de systematiek in de Wob. Zo staan in het eerste lid van artikel 5.1 Woo de absolute uitzonderingsgronden en in het tweede lid de relatieve uitzonderingsgronden. De Woo introduceert twee nieuwe absolute uitzonderingsgronden104 en een nieuwe, relatieve uitzonderingsgrond voor het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen. Er is een striktere omschrijving van de uitzondering voor onevenredige benadeling. De uitzonderingsgronden voor milieu-informatie worden veralgemeniseerd. De grootste verandering ziet op persoonlijke beleidsopvattingen in documenten ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming; die moeten voortaan in beginsel in niet tot personen herleidbare vorm openbaar worden gemaakt. In hoofdstuk 5 van de Woo is daarnaast de mogelijkheid opgenomen om informatie aan een of enkele personen te verstrekken in plaats van openbaar te maken voor eenieder.

Verstrekking aan een of enkele personen is aan de orde als de informatie betrekking heeft op de verzoeker (artikel 5.5 Woo), als er klemmende redenen zijn om de verzoeker de gevraagde informatie niet te onthouden (artikel 5.6 Woo) of als het gaat om toegang tot informatie ten behoeve van onderzoek (artikel 5.7 Woo). Deze modaliteit is nieuw ten opzichte van de Wob die niet voorziet in de mogelijkheid om de kring te beperken van personen aan wie de informatie beschikbaar wordt gesteld. Aan de verstrekking aan een of enkele personen kunnen voorwaarden worden verbonden. Overtreding van deze voorwaarden wordt strafbaar gesteld (artikel 8.1, eerste lid, Woo).

5.2

De bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, Woo) Artikel 10, eerste lid, onder c, Wob bepaalt dat informatieverstrekking achterwege blijft als het gaat om bedrijfsof fabricagegegevens die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Van meet af aan was het de bedoeling van deze absolute weigeringsgrond een relatieve uitzonderingsgrond te maken en zouden zowel de vertrouwelijk aan de overheid meegedeelde bedrijfs- en fabricagegegevens als “andere concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens” een relatieve bescherming toekomen.105 Op de valreep, via een amendement, is er door de Tweede Kamer voor gekozen om de absolute bescherming van door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid meegedeelde bedrijfs- en fabricagegegevens te handhaven.106 Alleen de overige bedrijfs- en fabricagegegevens vallen nu nog onder een nieuwe relatieve uitzonderingsgrond. Artikel 5.1 Uitzonderingen (…) 2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: (…) f. De bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens ; (…)

104 Dat zijn artikel 5.1, eerste lid, onder d en e Woo. Artikel 5.1, eerste lid, onder d beschermt de bijzondere persoonsgegevens en is daarom niet echt nieuw. Wel sluit de formulering nu aan bij de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder e worden niet openbaar de nummers die ter identificatie van een persoon bij wet zijn voorgeschreven. 105 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 13, p. 20. 106 Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 26.

42

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld en tevens milieu-informatie zijn, genieten net als nu onder de Wob alleen een relatieve bescherming (artikel 5.1, zesde lid, Woo).

5.3

De bescherming van het milieu waarop informatie betrekking heeft (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder g, Woo) Informatie komt niet voor openbaarmaking in aanmerking als het belang daarvan niet opweegt tegen de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft. In de Wob gold deze uitzonderingsgrond alleen voor milieu-informatie. In de Woo is deze uitzonderingsgrond verplaatst naar de lijst met algemene uitzonderingsgronden en dus van toepassing op de openbaarmaking van alle soorten informatie. Artikel 5.1 Uitzonderingen (…) 2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: (…) g. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft; (…) Deze uitzonderingsgrond is bijvoorbeeld van toepassing op informatie over voortplantingsgebieden en habitat van zeldzame soorten.107 Ondanks dat deze uitzonderingsgrond in de Woo niet meer is toegespitst op milieu-informatie (zoals in de Wob; artikel 10, zevende lid, aanhef en onder a, Wob), zal deze naar wij verwachten alsnog alleen voor milieu-informatie gelden. Uit de bewoordingen van de bepaling volgt immers dat het steeds gaat om informatie die betrekking heeft op het milieu.

5.4

De beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder h, Woo) Informatie komt niet voor openbaarmaking in aanmerking indien het belang daarvan niet opweegt tegen de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage. Deze uitzonderingsgrond gold voor wat betreft de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage in de Wob al voor milieu-informatie. Daaraan is in de Woo de beveiliging van personen toegevoegd. Ook is de uitzondering niet meer beperkt tot milieu-informatie. Artikel 5.1 Uitzonderingen (…) 2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: (…) h. de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage; (…) De uitzonderingsgrond is van toepassing bij een verzoek om informatie “waarvan het bekend worden extra risico’s met zich brengt”.108 Waar kan men aan denken? Voor wat betreft de beveiliging van personen kan het zowel gaan om individuele personen als om groepen personen. In het eerste geval gaat het om een persoon ten aanzien van wie een specifiek veiligheidsrisico is onderkend en voor wie veiligheidsmaatregelen zijn getroffen die in de meeste gevallen niet openbaar kunnen

107 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 49. 108 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 49.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

43

worden gemaakt. Gedacht kan worden aan beveiligingsmaatregelen voor een bedreigde burgemeester. In het tweede geval kan het gaan om groepen personen in bijvoorbeeld een openbaar gebouw of een openbare ruimte, waarbij het veiligheidsrisico juist door grote aantallen aanwezigen wordt gevormd.109

5.5

Het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, Woo) Het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen betreft een nieuwe uitzonderingsgrond. Eerder werd informatie die het goed functioneren van deze rechtspersonen zou kunnen schaden niet openbaar gemaakt op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, Wob (het voorkomen van onevenredige benadeling). De rechtspraak daarover wordt met deze nieuwe uitzonderingsgrond gecodificeerd.110 Artikel 5.1 Uitzonderingen (…) 2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: (…) i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen. (…) Deze uitzonderingsgrond kan van toepassing zijn op informatie die betrekking heeft op door een bestuursorgaan gevoerd beraad, maar die niet onder de bescherming valt van de uitzonderingsgrond voor persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad (artikel 5.2 Woo).

Dat is bijvoorbeeld het geval als de informatie meer feitelijk van aard is, zoals prognoses of beleidsalternatieven, maar openbaarmaking desalniettemin dusdanig schadelijk kan zijn voor het goed functioneren van de overheid dat het belang van vertrouwelijkheid moet prevaleren boven het belang bij openbaarmaking. Een ander voorbeeld is informatie die bestemd is voor beraad waarbij derden betrokken zijn (geweest) met een eigen belang, bijvoorbeeld als de overheid betrokken is bij het oplossen van een probleem en in dat kader in overleg treedt met derden die niet tot de kring van de overheid behoren. Ook in dat geval is artikel 5.2 Woo niet van toepassing, maar kan bescherming van de informatie wenselijk zijn. Het bestuursorgaan zal moeten aantonen dat bij openbaarmaking van de informatie over het beraad het goed functioneren van de overheid in het gedrang komt.111 De belangenafweging moet ‘ex nunc’ worden gemaakt, dat wil zeggen op het moment van besluitvorming. Tijdsverloop kan dus van invloed zijn op de uitkomst van de belangenafweging.

In een crisisachtige situatie kan bijvoorbeeld eerder aanleiding zijn de openbaarmaking van documenten te weigeren, terwijl als de kwestie in een wat rustiger vaarwater is gekomen meer informatie openbaar kan worden gemaakt.112 Voorts kan deze uitzonderingsgrond van toepassing zijn op gespreksverslagen met betrekking tot binnen of door de overheid uitgevoerde onderzoeken, zoals disciplinaire onderzoeken of onderzoeken naar een bepaalde gebeurtenis. Als dergelijke gespreksverslagen openbaar worden gemaakt, kan dat tot gevolg hebben dat betrokkenen in de toekomst terughoudender worden met het afleggen van verklaringen bij vergelijkbare onderzoeken. Dat zal ten koste gaan van die onderzoeken en daarmee van het goed functioneren van de overheid.113 Tijdsverloop zal bij gespreksverslagen geen of in elk geval veel minder een rol spelen. De uitzonderingsgrond kan niet worden ingeroepen ter verbloeming van misstanden of uit angst voor een verlies van vertrouwen in het bestuursorgaan.114

109 Idem. 110 Zie bijvoorbeeld ABRvS 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:666; ABRvS 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2883 en ABRvS 27 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2605. 111 Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 46-50. 112 Idem. 113 Idem. 114 Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 49.

44

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5.6 Onevenredige benadeling (artikel 5.1, vijfde lid, Woo) Openbaarmaking van informatie kan achterwege blijven indien openbaarmaking tot onevenredige benadeling leidt. Deze uitzonderingsgrond kan alleen worden ingeroepen in “uitzonderlijke gevallen” en er moeten andere belangen aan de orde zijn dan de belangen die worden beschermd door de uitzonderingsgronden van artikel 5.1, eerste en tweede lid, Woo. Artikel 5.1 Uitzonderingen (…) 5. In uitzonderlijke gevallen kan openbaarmaking van andere informatie dan milieu-informatie voorts achterwege blijven indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. Het bestuursorgaan baseert een beslissing tot achterwege laten van de openbaarmaking van enige informatie op deze grond ten aanzien van dezelfde informatie niet tevens op een van de in het eerste of tweede lid genoemde gronden. (…) Uit de toelichting volgt dat het niet meer de bedoeling is dat deze uitzonderingsgrond als restgrond wordt gebruikt.115 Met andere woorden: de uitzonderingsgrond voor onevenredige benadeling kan niet subsidiair worden aangevoerd bij een afwijzing op basis van een van de uitzonderingsgronden van artikel 5.1, eerste of tweede lid, Woo.

Dat betekent dat een bestuursorgaan bijvoorbeeld niet én een beroep kan doen op de uitzondering voor bedrijfs- en fabricagegegevens én op het voorkomen van onevenredige benadeling voor datzelfde bedrijf. Indien het beroep op een uitzonderingsgrond van artikel 5.1, eerste of tweede lid, Woo door de rechter wordt afgewezen, kan de rechter het bestuursorgaan nog wel door middel van een bestuurlijke lus in staat stellen om een nieuwe afwijzing te baseren op artikel 5.1, vijfde lid, Woo.116 Daarnaast kan de uitzonderingsgrond alleen in uitzonderlijke gevallen worden ingeroepen. Daarmee wordt de motiveringsplicht ten aanzien van deze uitzonderingsgrond verzwaard.117 Een bestuursorgaan zal bij een beroep op de onevenredige benadeling steeds moeten toelichten waarom sprake is van een uitzonderlijk geval dat een beroep op deze uitzondering rechtvaardigt. De uitzonderingsgrond kan niet worden ingeroepen als sprake is van milieu-informatie.

5.7

Uitzonderingen van artikel 5.1 Woo niet van toepassing op emissiegegevens (artikel 5.1, zevende lid, Woo) De openbaarmaking van emissiegegevens kan niet worden geweigerd met een beroep op de uitzonderingen van artikel 5.1, eerste en tweede lid, Woo. Artikel 5.1 Uitzonderingen 1. Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit: a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen; b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden; c. persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 3.1 onderscheidenlijk paragraaf 3.2 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de betrokkene uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven voor de openbaarmaking van deze persoonsgegevens of deze persoonsgegevens kennelijk door de betrokkene openbaar zijn gemaakt; 2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: a. de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties; b. de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of

115 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 42. 116 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 80-81. 117 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 30.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

45

c. d. e. f.

g. h. i.

bestuursorganen, in geval van milieu-informatie slechts voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter; de opsporing en vervolging van strafbare feiten; de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen; de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; bedrijfs- en fabricagegegevens die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld, alsmede andere concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens; de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft; de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage; het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.

(…) 7. Het eerste en tweede lid zijn niet van toepassing op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. De uitsluiting van de uitzonderingen voor emissiegegevens gaat verder dan de bepalingen omtrent emissiegegevens in de Wob. Onder de Wob gold voor emissiegegevens slechts dat enkele absolute en relatieve uitzonderingsgronden niet van toepassing zijn en dat bij de overige uitzonderingsgronden het bestuursorgaan er rekening mee moest houden dat de informatie betrekking heeft op emissiegegevens. Van openbaarmaking van emissiegegevens mag wel worden afgezien als het gaat om persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad. Net als onder de Wob is deze uitzonderingsgrond relatief gemaakt voor milieu-informatie, waaronder emissiegegevens (zie artikel 5.2, vierde lid, Woo en paragraaf 5.9 hierna).

5.8 Motiveringsplicht (artikel 5.1, derde lid, Woo en artikel 5.3 Woo) In artikel 5.1, derde lid, Woo wordt voorgeschreven dat bij de afwijzing van een verzoek in verband met een relatieve uitzonderingsgrond, het besluit hiervoor een uitdrukkelijke motivering moet bevatten. De bepaling is via een amendement in de Woo opgenomen. Uit de toelichting bij het amendement kan worden afgeleid dat met een ‘uitdrukkelijke’ motivering niet meer wordt bedoeld dan dat als een beroep op artikel 5.1, tweede lid, Woo wordt gedaan, dit wel wordt gemotiveerd. Een verzwaarde motiveringsplicht ten opzichte van de Wob lijkt te niet worden beoogd.118 Voorts is in artikel 5.3 Woo bepaald dat indien een afwijzing betrekking heeft op een verzoek om informatie die ouder dan vijf jaar is, een verzwaarde motiveringsplicht geldt ten aanzien van de relatieve uitzonderingsronden (artikel 5.1, tweede en vijfde lid, Woo) en de uitzondering voor persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad (artikel 5.2 Woo). In dat geval moet het bestuursorgaan uitdrukkelijk motiveren waarom het belang van de betreffende uitzondering(en), ondanks het tijdsverloop, zwaarder weegt (wegen) dan het algemeen belang van openbaarheid. Het opnemen van het woord ‘ondanks’ duidt er daarbij op dat het enkele tijdsverloop van vijf jaar in uitgangspunt voldoende reden vormt om de informatie openbaar te maken.

Voor de absolute uitzonderingen van artikel 5.1, eerste lid, Woo geldt de verzwaarde motiveringsplicht voor oudere informatie niet. Artikel 5.1 Uitzonderingen (…) 2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: a. de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties; b. de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, in geval van milieu-informatie slechts voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter; c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;

118 Kamerstukken II 2015/16, 33 328, nr. 22.

46

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

d. de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen; e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, tenzij de betrokken persoon instemt met openbaarmaking; f. bedrijfs- en fabricagegegevens die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld, alsmede andere concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens; g. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft; h. de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage; i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen. 3. Indien een verzoek tot openbaarmaking op een van de in het tweede lid genoemde gronden wordt afgewezen, bevat het besluit hiervoor een uitdrukkelijke motivering. (…) Artikel 5.3 Informatie ouder dan vijf jaar Bij een verzoek om informatie die ouder is dan vijf jaar motiveert het bestuursorgaan bij een weigering van die informatie waarom de in de artikelen 5.1, tweede en vijfde lid, en 5.2 bedoelde belangen ondanks het tijdsverloop zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarheid.

Het uitgangspunt is dat de uitzonderingen van artikel 5.1, tweede en vijfde lid, Woo en artikel 5.2 Woo na vijf jaar niet meer van toepassing zijn, tenzij het bestuursorgaan kan motiveren dat dit in het voorliggende geval anders is.119 Dit betekent niet dat informatie ouder dan vijf jaar automatisch openbaar moet worden gemaakt als daartoe een verzoek wordt ingediend. Als de uitzonderingsgronden daartoe aanleiding geven, kan een verzoek om dergelijke informatie alsnog worden afgewezen.120

5.9 Persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad (artikel 5.2 Woo) In de Woo blijft het uitgangspunt dat geen informatie wordt verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen opgenomen in documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad. Intern beraad is in de Woo niet gedefinieerd, maar betekent hetzelfde als in artikel 1, onderdeel c, Wob, te weten: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.121 In de Woo wordt preciezer gedefinieerd wat wel en wat niet onder het begrip “persoonlijke beleidsopvattingen” kan worden verstaan. Persoonlijke beleidsopvattingen zijn wel: ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad. En niet: feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. Artikel 5.2 Persoonlijke beleidsopvattingen 1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter (…) 4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

119 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 81. 120 Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 50. 121 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 49 en Kamerstukken II 2020/21, 33 328, nr. Q, p. 10-11.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

47

De verduidelijking heeft tot doel de (meer) feitelijke informatie – zoals feiten, risico’s en varianten – te onderscheiden van persoonlijke beleidsopvattingen.122 Het betreft bovendien een aanscherping die onterechte aanmerking als persoonlijke beleidsopvatting moet tegengaan.123 Beleidsalternatieven vallen niet onder persoonlijke beleidsopvattingen als het gaat om objectieve effecten of gevolgen van een beleidsalternatief. De weging van beleidsalternatieven wordt wel als persoonlijke beleidsopvatting gezien en hoeft dus niet openbaar te worden gemaakt.124 Als het gaat om milieu-informatie moet het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen worden afgewogen tegen het belang van openbaarmaking (artikel 5.2, vierde lid, Woo).

De bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen dient volgens de initiatiefnemers ter bescherming van de ambtenaar, niet tot bescherming van het bestuursorgaan dat al dan niet van de persoonlijke beleidsopvatting gebruik maakt.125 Het gaat ook niet om de bescherming van de bestuurders, maar om de bescherming van de ambtenaren.126 Artikel 5.2, tweede lid, Woo biedt, net als artikel 11, tweede lid, Wob nu doet, een grondslag om persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm openbaar te maken of, indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, in wel tot personen herleidbare vorm. Bestuursorganen kunnen dat doen ‘met het oog op een goede en democratische bestuursvoering’. Met de term bestuursvoering wordt gedoeld op het ‘bestuur’ als te onderscheiden wetgeving en rechtspraak. Het gaat om datgene wat bestuursorganen zoal doen.127 Artikel 5.2 Persoonlijke beleidsopvattingen (…) 2. Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt (…).

De initiatiefnemers van de Woo gaan ervan uit dat bestuursorganen vaker persoonlijke beleidsopvattingen openbaar zullen maken dan onder de Wob. Zij wijzen op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 24 februari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:399) waarin een door de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat genomen besluit onder meer geen stand hield omdat onvoldoende was gemotiveerd waarom geen toepassing was gegeven aan artikel 11, tweede lid, Wob, mede gegeven de ouderdom van de betrokken documenten. Volgens de initiatiefnemers zou deze uitspraak ook onder Wob voor bestuursorganen al leidend moeten zijn. Aanbeveling In beleid zou kunnen worden vastgelegd in welke gevallen gebruik zal worden gemaakt van de mogelijkheid om persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm openbaar te maken of, indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, in wel tot personen herleidbare vorm. Op het uitgangspunt dat geen informatie wordt verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen opgenomen in documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt een belangrijke uitzondering gemaakt.

Via een amendement is in de Woo opgenomen dat persoonlijke beleidsopvattingen opgenomen in documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door, onder meer, het college van burgemeester en wethouders, een burgmeester of een wethouder in niet tot personen herleidbare vorm openbaar moeten worden gemaakt, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.128

122 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 51. 123 Kamerstukken I 2020/21, 33 328, nr. Q, p. 11. 124 Kamerstukken II 2015/16, 33 328, nr. 20, p. 5. 125 Kamerstukken I 2020/2, 33 328, nr. Q, p. 19. 126 Kamerstukken I 2021/22, nr. 1, item, 11, p. 37 (Handelingen I). 127 Kamerstukken I 2020/21, 33 328, nr. Q, p. 12. 128 Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 27.

48

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5.2 Persoonlijke beleidsopvattingen (…) 3. Onverminderd het eerste en tweede lid wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester en een wethouder, informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad. Het begrip formele bestuurlijke besluitvorming heeft, zo zegt de toelichting op het amendement, betrekking op alle besluiten die de betrokken bestuursorganen nemen die verband houden met hun publieke taak, zowel in de beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering als de evaluatie van beleid. De term duidt derhalve niet op het besluitbegrip uit artikel 1:3 Awb.

Dat verklaart ook de toepasselijkheid van de bepaling op onder andere een wethouder, aangezien dit geen bestuursorganen zijn die uit eigen naam Awb-besluiten nemen.129 Van een formeel bestuurlijk besluit is volgens de initiatiefnemers sprake als een aan in artikel 5.2, derde lid, Wob genoemd bestuursorgaan of ambtsdrager beslist op een voorgelegde keuze die verband houdt met de publieke taak van de ambtsdrager of het college.130 Het gaat dus als het ware om de documenten ‘in de tas van de bestuurders’ op het moment dat een ‘besluit’ moet worden genomen. Aangenomen wordt dat ook de in mandaat namens genoemde bestuursorganen genomen besluiten onder artikel 5.2, derde lid, Woo vallen.131 Persoonlijke beleidsopvattingen in documenten opgesteld voor formele bestuurlijke beleidsvorming zullen voortaan in beginsel openbaar moeten worden gemaakt. Er kan van worden afgezien als het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.

De ‘tenzij-bepaling’ is toegevoegd op voorspraak van de Minister van BZK.132 Zij heeft gewezen op een aantal situaties waarin voorrang moet worden verleend aan de bescherming van het interne beraad: als de eenheid van het kabinetsbeleid in het geding is, als belangen van derden een rol spelen (de minister noemt als voorbeeld: een ambtelijke waardering van een onderhandelingssituatie met lokale partners) of als een ambtenaar persoonlijk kan worden beschadigd door openbaarmaking. Er is, kortom, ruimte om in bepaalde omstandigheden van openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen af te zien. Bovendien is van belang dat artikel 5.2, derde lid, Woo de uitzonderingen van artikel 5.1 Woo onverlet laat. Dit betekent dat in voorkomend geval van openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen kan worden afgezien vanwege een van de in artikel 5.1 Woo genoemde belangen. Van openbaarmaking wordt dan niet afgezien, omdat sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen, maar omdat aan openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen een van de in artikel 5.1, eerste lid, Woo genoemde absolute uitzonderingsgronden in de weg staat of omdat door openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen een van de in artikel 5.1, tweede lid, Woo genoemde belangen te zeer zou worden geschaad.

Aanbevelingen • Houd bij het opstellen van documenten die aan het college, de burgemeester of een wethouder worden voorgelegd ter voorbereiding van een te nemen besluit er rekening mee dat de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen voortaan in beginsel openbaar zullen worden gemaakt. • Dat betekent uitdrukkelijk niet dat bepaalde onderwerpen of gevoeligheden uit de weg moeten worden gegaan of niet langer op schrift zouden moeten worden gesteld. Het gaat er slechts om dat in eventueel gehanteerde formats en in de formulering er rekening mee kan worden gehouden.

5.10 Formatie (artikel 5.4 Woo) Artikel 5.4 Woo regelt dat gedurende de formatie de informatie die berust bij de formateur of de informateur, dan wel informatie die door een bestuursorgaan aan de formateur of de informateur is gezonden, gedurende

129 Kamerstukken I 2020/2021 33 328, nr. Q, p. 13. 130 Kamerstukken I 2020/21, 33 328, nr. Q, p. 13. 131 Kamerstukken I 2020/21, 33 328, nr. Q, p. 13 en 14. 132 Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 25.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

49

de formatie niet openbaar is. De ratio hierachter is dat vertrouwelijke onderhandelingen moeten worden beschermd.133 Zodra de formatie is afgerond, vallen de ten behoeve van de formatie opgestelde documenten, voor zover ze onder het bestuursorgaan berusten, weer ‘gewoon’ onder de Woo en zal met toepassing van de artikelen 5.1 en 5.2 Woo moeten worden beoordeeld in hoeverre de documenten openbaar kunnen worden gemaakt. Voorstelbaar is dat vanwege de noodzaak om ook in de toekomst vertrouwelijke onderhandelingen te kunnen voeren op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, Woo de openbaarmaking van bepaalde documenten wordt geweigerd.134

5.11 Ondersteuning gemeenteraadsleden door de griffie (artikel 5.4a, eerste lid, Woo) Artikel 5.4a, eerste lid, Woo bevat nog een expliciete uitzondering voor informatie betreffende de ondersteuning van individuele leden van de gemeenteraad door ambtenaren werkzaam bij de griffie. Die informatie is niet openbaar. Artikel 5.4a Ondersteuning Kamerleden, statenleden en raadsleden 1. In afwijking van de artikelen 5.1 en 5.2 is niet openbaar de informatie betreffende de ondersteuning van individuele leden van de Eerste Kamer of de Tweede Kamer der Staten-Generaal, provinciale staten of de gemeenteraad door ambtenaren werkzaam bij de Eerste Kamer of de Tweede Kamer, de griffie van provinciale staten of de griffie van de gemeenteraad. 2. In afwijking van artikel 5.2, eerste lid, wordt met betrekking tot informatie die aan individuele Kamerleden wordt verstrekt onder persoonlijke beleidsopvattingen verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad. Een voorbeeld daarvan is de bijstand van de griffie bij het opstellen van initiatiefwetsvoorstellen, amendementen en procedurele adviezen.135 De in artikel 5.4a, tweede lid, Woo opgenomen uitzondering als gevolg waarvan informatie die aan Kamerleden wordt verstrekt niet openbaar wordt gemaakt, ongeacht de inhoud ervan, geldt niet voor gemeenteraadsleden.

De indieners van het amendement waarmee deze bepaling aan artikel 5.4a Woo is toegevoegd, hebben niet toegelicht waarom voor gemeenteraadsleden geen uitzondering is gemaakt.136

5.12 Informatie die de verzoeker betreft (artikel 5.5 Woo) Verzoeken om verstrekking van op de verzoeker betrekking hebbende informatie neergelegd in documenten, die niet op grond van de artikelen 5.1 of 5.2 Woo openbaar kan worden gemaakt, moeten worden behandeld overeenkomstig artikel 5.5 Woo. De gevraagde informatie wordt aan de verzoeker verstrekt, tenzij een van de uitzonderingsgronden genoemd in de artikelen 5.1 en 5.2 Woo daaraan in de weg staat. Op grond van artikel 5.5, tweede lid, Woo kan een echtgenoot, geregistreerd partner, ouder of kind van een overledene om verstrekking van informatie over die overledene verzoeken. Aan de verstrekking van informatie op grond van artikel 5.5 Woo kunnen voorwaarden worden verbonden ter bescherming van een van de in de artikelen 5.1 en 5.2 Woo genoemde belangen.

133 Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 51. 134 ABRvS 6 mei 2004, ECLI:NL:RVS:2004:ECLI:AO8873. 135 Kamerstukken II 2015/16, 33 328, nr. 27, p. 5. 136 Kamerstukken II 2015/16, 33 328, nr. 28.

50

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Artikel 5.5 Verstrekking van informatie die de verzoeker betreft 1. Onverminderd het elders bij wet bepaalde, verstrekt een bestuursorgaan iedere natuurlijke of rechtspersoon op diens verzoek de op de verzoeker betrekking hebbende in documenten neergelegde informatie, tenzij een in artikel 5.1, eerste lid, onderdelen a, b en c, voor zover betrekking hebbend op derden, genoemd belang aan de orde is of een in artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 genoemd belang zwaarder weegt dan het belang van de verzoeker bij toegang tot op hem betrekking hebbende informatie. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document, waarover hij informatie wenst te ontvangen. 2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op een verzoek met betrekking tot gegevens ten aanzien van een overleden echtgenoot, geregistreerd partner, kind of ouder van de verzoeker, tenzij een schriftelijke wilsverklaring van de overledene aan de verstrekking in de weg staat. 3. Het bestuursorgaan draagt zorg voor een deugdelijke vaststelling van de identiteit van de verzoeker. 4. Het bestuursorgaan kan aan de verstrekking voorwaarden verbinden ter bescherming van een van de belangen, genoemd in de artikelen 5.1 en 5.2, tenzij de gevraagde informatie met toepassing van de artikelen 5.1 en 5.2 openbaar voor eenieder zou zijn.

De in de artikelen 5.1 en 5.2 Woo genoemde belangen worden bij toepassing van artikel 5.5 Woo anders gewogen dan bij een verzoek om openbaarmaking van informatie voor eenieder. Verstrekking kan alleen achterwege blijven indien de in de artikelen 5.1 en 5.2 Woo genoemde belangen zwaarder wegen dan het belang van de verzoeker bij toegang tot de op hem betrekking hebbende informatie. Logischerwijs kan de verstrekking ook niet worden geweigerd met een beroep op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de verzoeker zelf.137 Wel is het mogelijk dat verstrekking achterwege blijft wegens de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van derden. Daarvan kan sprake zijn als de informatie over de verzoeker onlosmakelijk is verweven met informatie over een andere natuurlijke persoon of rechtspersoon.138 Over het toepassingsbereik van artikel 5.5 Woo is in de parlementaire geschiedenis benadrukt dat het niet bedoeld is voor toegang tot informatie waarbij de verzoeker een zeker belang heeft.139 Daarvoor bestaan andere bepalingen, zoals artikel 7:4 Awb dat het recht op inzage biedt in de op een zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan een hoorzitting.

Artikel 5.5 Woo is bedoeld als vangnet in het geval het recht dat eenieder heeft om op hem betrekking hebbende informatie te kennen niet optimaal geregeld is.140 Wat betreft de verhouding van artikel 5.5 Woo tot andere openbaarmakingsregelingen is verder het volgende van belang. Indien er een andere regeling is die in de toegang tot de op de verzoeker betrekking hebbende informatie voorziet, heeft die voorrang. Dat volgt uit het gebruik van de term “onverminderd het elders bij wet bepaalde”. Een uitputtend bedoelde openbaarmakingsregeling staat de toepassing van artikel 5.5 Woo in de weg, als die naast de openbaarheid van informatie ook de individuele verstrekking van die informatie uitputtend regelt. Dat is het geval bij artikel 15 AVG, maar bijvoorbeeld ook bij de Wet politiegegevens, de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en de Archiefwet 1995. Een regeling die uitsluitend de openbaarmaking van informatie (en dus niet de verstrekking) uitputtend regelt, staat de toepassing van artikel 5.5 Woo niet in de weg. Daarbij kan gedacht worden aan artikel 67 Algemene wet inzake rijksbelastingen of artikel 74 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.141 Artikel 5.5 Woo is alleen van toepassing op informatie die (rechtstreeks) betrekking heeft op de natuurlijke of rechtspersoon die erom verzoekt.

De identiteit van de verzoeker moet dan ook op deugdelijke wijze worden vastgesteld (artikel 5.5, derde lid, Woo). De verzoeker moet in zijn verzoek expliciteren om welk document of welke aangelegenheid het hem te doen is (artikel 5.5, eerste lid, laatste volzin, Woo). Dit betekent dat er niet verzocht kan worden om verstrekking van álle op de verzoeker betrekking hebbende informatie die bij een

137 Kamerstukken II 2019/20, 33 328, nr. 9, p. 51. 138 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 82. 139 Kamerstukken II 2019/20, 33 328, nr. 9, p. 51. 140 Kamerstukken II 2019/20, 33 328, nr. 9, p. 51 en 52. 141 Idem.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

51

bestuursorgaan berust.142 In de praktijk zal het vooral gaan om informatie uit een dossier dat het bestuursorgaan bij de uitoefening van haar taak over de verzoeker heeft aangelegd of om een dossier over een aangelegenheid waarbij de verzoeker betrokken is (geweest).143 Omdat het verzoek ook betrekking kan hebben op niet natuurlijke personen en op andere gegevens dan persoonsgegevens, strekt artikel 5.5 Woo verder dan het inzagerecht van artikel 15 AVG. Op grond van de AVG kan men slechts aanspraak maken op inzage in de verwerking van persoonsgegevens. Artikel 5.5, tweede lid, Woo maakt het mogelijk om informatie over een overleden echtgenoot, partner, kind of ouder aan een verzoeker te verstrekken. Deze mogelijkheid kan in het bijzonder uitkomst bieden indien een bestuursorgaan geïnformeerd is over de (mogelijke) toedracht van het overlijden, maar de nabestaanden daarvan zelf niet op de hoogte zijn. Indien er een schriftelijke wilsverklaring is van de overledene waarin wordt verklaard dat bepaalde informatie niet aan (sommige) nabestaanden mag worden verstrekt, moet er overeenkomstig de wilsverklaring op het verzoek worden beslist.

De aanspraak van nabestaanden op de verstrekking van de informatie kan niet worden weerlegd met een verklaring van een derde over de wil van de overledene.144 Het vierde lid van artikel 5.5 Woo bepaalt dat aan de verstrekking voorwaarden kunnen worden verbonden. Deze voorwaarden moeten strekken ter bescherming van een van de belangen genoemd in de artikelen 5.1 en 5.2 Woo. Hieruit volgt dat er geen voorwaarden aan de verstrekking verbonden kunnen worden indien de informatie op grond van de artikelen 5.1 en 5.2 Woo openbaar zou zijn voor eenieder. De voorwaarden kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op de mate waarin de verstrekte informatie met anderen mag worden gedeeld.145 De Woo biedt ook ruimte de voorwaarden slechts voor een bepaalde periode op te leggen. Zowel tegen de weigering van de verstrekking van de informatie als tegen een opgelegde voorwaarde staat bezwaar en beroep open.146

5.13 Verstrekking van niet-openbare informatie wegens klemmende redenen (artikel 5.6 Woo) Er kunnen klemmende redenen zijn om informatie aan een verzoeker te verstrekken, ondanks dat deze informatie op grond van een of meer van de belangen genoemd in de artikelen 5.1 en 5.2 Woo niet openbaar kan worden gemaakt. Deze in artikel 5.6 Woo neergelegde bevoegdheid van het bestuursorgaan moet restrictief worden toegepast. Aan de verstrekking kunnen voorwaarden worden verbonden ter bescherming van een van de in de artikelen 5.1 en 5.2 Woo genoemde belangen. Artikel 5.6 Verstrekking van niet-openbare informatie wegens klemmende redenen 1. Het bestuursorgaan kan, in geval informatie ingevolge de artikelen 5.1 en 5.2 niet openbaar gemaakt kan worden, besluiten de informatie uitsluitend aan de verzoeker te verstrekken, indien er klemmende redenen zijn om de verzoeker niettegenstaande de toepasselijke uitzonderingsgrond of -gronden de gevraagde informatie niet te onthouden. 2. Het eerste lid vindt slechts toepassing voor zover dit niet in strijd is met een toepasselijke geheimhoudingsplicht. 3. Het bestuursorgaan kan aan de verstrekking voorwaarden verbinden ter bescherming van een van de belangen, genoemd in de artikelen 5.1 en 5.2.

Artikel 5.6 Woo regelt aldus, dat in geval de belangen in de artikelen 5.1 en 5.2 Woo zich tegen openbaarmaking van informatie verzetten, er klemmende redenen kunnen zijn om de gevraagde informatie toch aan de verzoeker te verstrekken. Artikel 5.6 Woo verschilt van artikel 5.5 Woo in die zin dat artikel 5.6 Woo ook van toepassing is op informatie die geen betrekking heeft op de verzoeker. Daarnaast bevat artikel 5.6 Woo een discretionaire bevoegdheid (“het bestuursorgaan kan besluiten de informatie te verstrekken”), terwijl artikel 5.5 Woo een gebonden bevoegdheid inhoudt (“het bestuursorgaan verstrekt de informatie indien”). Verder lezen

142 Kamerstukken II 2019/20, 33 328, nr. 9, p. 52. 143 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 82. 144 Idem. 145 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 82-83. 146 Kamerstukken II 2019/20, 33 328, nr. 9, p. 52.

52

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

wij artikel 5.6 Woo zo, dat dit artikel het mogelijk maakt dat aan de verzoeker op hem betrekking hebbende informatie wegens klemmende redenen wordt verstrekt, terwijl deze informatie niet op grond van artikel 5.5 Woo kan worden verstrekt. Om te voorkomen dat het systeem van de uitzonderingsgronden wordt uitgehold, zal er niet snel tot verstrekking op grond van artikel 5.6 Woo moeten worden overgegaan.147 Wat moet onder klemmende redenen worden verstaan? Volgens de toelichting kan slechts om zwaarwegende redenen tot verstrekking van de gegevens worden overgegaan.148 Het zal in de praktijk om onvoorziene, uitzonderlijke gevallen gaan. Als voorbeeld kan worden genoemd bij de arbeidsinspectie berustende informatie over de aanwezigheid van schadelijke stoffen bij een bedrijf. Deze informatie zou (mogelijk) niet voor een ieder openbaar kunnen worden gemaakt, omdat het om vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens gaat. Het feit dat een werknemer als gevolg van deze gevaarlijke stoffen een dodelijke ziekte heeft opgelopen, maar dit zonder de betreffende (vertrouwelijke) bedrijfs- en fabricagegegevens niet kan aantonen, zou een klemmende reden kunnen zijn om de informatie te verstrekken.149 Artikel 5.6 Woo laat bijzondere geheimhoudingsbepalingen onverlet.

Dit betekent dat bijvoorbeeld het medisch beroepsgeheim van verzekeringsartsen en de geheimhoudingsplicht van vertrouwensinspecteurs van de inspectie van het onderwijs onverminderd van toepassing zijn en aan de verstrekking wegens klemmende reden in de weg staan. Ook aan de verstrekking van informatie wegens klemmende redenen kunnen voorwaarden worden verbonden. De voorwaarden zullen veelal een (gedeeltelijke) geheimhouding betreffen.

5.14 Toegang tot niet-openbare informatie ten behoeve van onderzoek (artikel 5.7 Woo) De Woo heeft een apart regime voor toegang tot informatie ten behoeve van onderzoek. Artikel 5.7 Woo regelt dat onderzoekers toegang kan worden geboden tot informatie, zonder dat daarbij vooraf hoeft vast te staan dat de betreffende informatie op grond van de artikelen 5.1 en 5.2 Woo openbaar kan worden gemaakt. Aan het verlenen van deze toegang wordt de voorwaarde verbonden dat de verkregen informatie niet verspreid wordt zonder dat het bestuursorgaan bij besluit heeft bepaald dat de informatie met toepassing van de artikelen 5.1 en 5.2 Woo openbaar wordt gemaakt. Artikel 5.7 Woo faciliteert de staande praktijk en beoogd geen nieuwe rechten in het leven te roepen.150 Artikel 5.7 Toegang tot niet-openbare informatie ten behoeve van onderzoek 1. Een bestuursorgaan kan ten behoeve van historisch, statistisch, wetenschappelijk of journalistiek onderzoek toegang bieden tot informatie: a. die ingevolge de artikelen 5.1 en 5.2 niet openbaar gemaakt kan worden; of b. waarvan de vaststelling of deze informatie ingevolge de artikelen 5.1 en 5.2 openbaar gemaakt kan worden een onevenredige inspanning vergt. 2. Het bestuursorgaan kan aan het verlenen van toegang voorwaarden verbinden. 3.

De toegang tot informatie overeenkomstig het eerste lid wordt in ieder geval verleend onder de voorwaarde dat degene aan wie toegang wordt verleend, de verkregen informatie niet verder verspreidt zonder voorafgaand besluit van het bestuursorgaan waarin de informatie met toepassing van de artikelen 5.1 en 5.2 openbaar gemaakt wordt. Bestuursorganen kunnen degenen die daarom verzoeken ten behoeve van historisch, statistisch wetenschappelijk of journalistiek onderzoek toegang tot informatie verschaffen. Dat kan ook als de betreffende informatie gelet op de in de artikelen 5.1 en 5.2 Woo genoemde belangen niet openbaar kan worden gemaakt of als het een te grote inspanning vergt om te beoordelen of de informatie gelet op die artikelen openbaar kan worden

147 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 41. 148 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 83. 149 Zie bijvoorbeeld ABRvS 21 december 1982, ECLI:NL:RVS:1982:AM7860. 150 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 84.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

53

gemaakt. De toegang zou bijvoorbeeld kunnen worden verschaft door de betreffende onderzoeker toe te laten tot de gemeentearchieven. Het is vervolgens aan de verzoeker zelf om de betreffende informatie te verzamelen. Artikel 5.7 Woo waarborgt hiermee dat onderzoekers een zo onbelemmerd mogelijke toegang tot informatiebronnen hebben. Artikel 5.7 Woo geeft bestuursorganen ruimte om ruimhartig toegang te verschaffen tot informatie ten behoeve van onderzoek. Het is echter een bevoegdheid van het bestuursorgaan en geen verplichting. Niet iedere persoon die stelt onderzoek te doen, hoeft tot de archieven te worden toegelaten. Ook kan het bestuursorgaan van oordeel zijn dat de te onderzoeken informatie zich niet voor toepassing van artikel 5.7 Woo leent of dat de vertrouwelijkheid onvoldoende kan worden gewaarborgd. Van dit laatste kan sprake zijn als er onvoldoende capaciteit is om een goede uitvoering van artikel 5.7 Woo te waarborgen. Het bestuursorgaan heeft de vrijheid om beleid te ontwikkelen waarin wordt vastgelegd hoe er met toegang tot informatie in het kader van onderzoek wordt omgegaan.151 Net als bij de artikelen 5.5 en 5.6 Woo kunnen er aan het verschaffen van toegang tot informatie voorwaarden worden verbonden (artikel 5.7, tweede lid, Woo).

Het bestuursorgaan moet aan de verlening van toegang in elk geval de voorwaarde verbinden dat de informatie die is verzameld niet verder wordt verspreid zonder dat er door het bestuursorgaan besloten is dat de informatie openbaar wordt gemaakt (artikel 5.7, derde lid, Woo). Gelet op deze aan de verspreiding verbonden voorwaarde, zal de onderzoeker in het kader van de verslaglegging in overleg moeten treden met het bestuursorgaan dat hem de toegang tot de informatie verschafte.152 Dit sluit aan bij de huidige praktijk waarin onderzoekers vaak worden gevraagd om een geheimhoudingsverklaring te tekenen of waarbij er uit hoofde van een tijdelijke ambtelijke benoeming een geheimhoudingsplicht op hen rust, waarna er vervolgens overleg plaatsvindt over de vraag of bepaalde informatie vertrouwelijk moet blijven. Er hoeft bij toepassing van artikel 5.7 Woo niet voorafgaand aan het onderzoek beslist te worden of de informatie openbaar kan worden gemaakt. De toetsing aan de artikelen 5.1 en 5.2 Woo kan volgens de toelichting beperkt blijven tot de te publiceren informatie.153 Hiermee wordt bedoeld dat er alleen ten aanzien van de informatie die de onderzoeker daadwerkelijk voor de verslaglegging van het onderzoek wil gebruiken, wordt beslist over de openbaarmaking.

Kan de informatie, gelet op de belangen genoemd in de artikelen 5.1 en 5.2 Woo, niet openbaar worden gemaakt, dan mag de onderzoeker deze informatie op grond van artikel 5.7, derde lid, Woo immers niet verder verspreiden. De onderzoeker moet dus voor de verslaglegging aangeven welke informatie hij daadwerkelijk aan zijn onderzoeksresultaten ten grondslag wil leggen. Het bestuursorgaan neemt vervolgens ten aanzien van die informatie een regulier besluit op een verzoek om openbaarmaking. Voor zover de openbaarmaking niet wordt geweigerd, moet het bestuursorgaan deze informatie dan ook zelf actief openbaar maken op grond van artikel 3.3, tweede lid, onderdeel i, Woo.154 Informatie die niet openbaar kan worden gemaakt, mag de onderzoeker op grond van artikel 5.7, derde lid, niet verder verspreiden en dus ook niet in de verslaglegging opnemen. Dit betekent in de praktijk dat de onderzoeker bij de verslaglegging van het onderzoek rekening moet houden met het door het bestuursorgaan genomen besluit. In de toelichting op de Woo wordt uitgelegd dat het voorgaande niet in strijd is met de in artikel 7 Grondwet opgenomen vrijheid van drukpers en vrijheid van meningsuiting.155 Dit grondrecht kent de beperking “behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet”, waar de Woo ook onder valt.