handreiking-van-wob-naar-woo

39 40 41 42 43 44

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 72. Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 44-45. Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 23. Idem. Idem. Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 73 en Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 24.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

21

• • •

het in een besloten vergadering behandelde en stukken waarop geheimhouding is opgelegd (artikel 25, 55 of 86 Gemeentewet); vertrouwelijke beraadslagingen en stukken omtrent burgemeesterbenoemingen, evenals omtrent een verstoorde relatie tussen de burgemeester en de raad (artikel 61c Gemeentewet); en eventuele vertrouwelijke stukken van de rekenkamer (artikel 185, eerste en vijfde lid, Gemeentewet).

3.4.3 Agenda’s en besluitenlijsten agenda’s en besluitenlijsten van vergaderingen van het college van burgemeester en wethouders (d); Besluitenlijsten van het college worden op grond van artikel 60, derde lid, Gemeentewet doorgaans al openbaar gemaakt. In aanvulling daarop moeten ingevolge artikel 3.3, tweede lid, Woo ook de agenda’s van vergaderingen van het college in beginsel openbaar worden gemaakt. Het betreft hier een omschrijving van de te bespreken onderwerpen. De bepaling ziet niet op geagendeerde of vastgestelde stukken.45 Het college bepaalt zelf de vorm waarin de agenda voor de vergadering openbaar wordt gemaakt. Voor de agenda’s geldt een afwijkende termijn van openbaarmaking: deze dienen uiterlijk bij aanvang van de vergadering openbaar te zijn gemaakt. Notulen hoeven niet actief openbaar te worden gemaakt.46 In geval openbaarmaking van besluitenlijsten op grond van artikel 60, derde lid, Gemeentewet in strijd is met het openbaar belang, komen deze besluitenlijsten ook niet voor openbaarmaking op grond van artikel 3.3, tweede lid, Woo in aanmerking. Ook die bepaling uit de Gemeentewet bevat een bijzondere openbaarmakingsregeling, waarop artikel 3.3 Woo niet van toepassing is (zie artikel 8.8 Woo en bijbehorende bijlage).

3.4.4 Adviezen adviezen (1°) over de ontwerpen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, van adviescolleges of – commissies alsmede van andere externe partijen die om advies zijn verzocht en (2°) over andere onderwerpen van adviescolleges of – commissies, alsmede de op dat advies betrekking hebbende adviesaanvraag, uitgezonderd adviezen die betrekking hebben op individuele gevallen (e); Sub 1 ziet op de verplichte openbaarmaking van adviezen van adviescolleges of -commissies en van andere externe partijen die om advies zijn gevraagd over de ontwerpen als bedoeld in artikel 3.3, eerste lid, onder c, Woo. Sub 2 ziet op adviesaanvragen en adviezen over andere onderwerpen. Het gaat in die categorie uitsluitend om adviezen (en de daarbij behorenden adviesaanvragen) van adviescolleges of -commissies, niet van andere externe partijen. In beide onderdelen gaat het ook weer uitsluitend om de adviezen zelf, niet om de concepten of bijvoorbeeld de (interne) correspondentie over die concepten. Als wordt gesproken over adviescolleges- en commissies gaat het volgens de wetsgeschiedenis in ieder geval om adviezen waarop de Kaderwet adviescolleges van toepassing is, maar ook bijvoorbeeld om adviezen van de Afdeling advisering van de Raad van State.

Het betreft ook adviezen van tijdelijke commissies die bij ministerieel besluit of besluit van een ander bestuursorgaan, bijvoorbeeld het college of de raad, zijn ingesteld.47 In die gevallen is de raad of het college verantwoordelijk voor de openbaarmaking van de adviesaanvraag en het adviescollege of de adviescommissie voor de openbaarmaking van het advies. Als het advies is gegeven door een andere externe partij, zal de actieve openbaarmaking moeten geschieden door het bestuursorgaan dat het advies heeft aangevraagd. Adviezen en adviesaanvragen met betrekking tot individuele gevallen zijn uitgezonderd van de actieve openbaarmakingsplicht. Deze uitzondering heeft betrekking op bezwaarcommissies, commissies in de sfeer van personeelszaken of andere onderwerpen, voorzover de advisering gaat over een individuele natuurlijke persoon of rechtspersoon.48

45 46 47 48

22

Idem. Kamerstukken I 2020/21, nr. Q, p. 16. Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 25. Idem.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3.4.5 Convenanten convenanten (f); Met convenant wordt, zo volgt uit de wetsgeschiedenis, bedoeld: “een schriftelijke en door partijen ondertekende afspraak of een samenstel van zulke afspraken, hoe ook genoemd, van een bestuursorgaan (of de rechtspersoon waarvan het bestuursorgaan onderdeel uitmaakt) met één of meer wederpartijen, die betrekking of mede betrekking heeft op de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden, of anderszins gericht of mede gericht is op het voorbereiden dan wel realiseren van overheidsbeleid”.49 Dat er ‘convenant’ op een document staat, betekent nog niet dat sprake is van een convenant in de zin van de Woo. Een document moet inhoudelijk aan de definitie voldoen om onder deze categorie te vallen. Afspraken tussen de centrale overheid en een of meer gemeenten en/of de VNG kunnen een convenant zijn. Het gaat niet om werkinstructies of interbestuurlijke (werk)afspraken.

Het gaat evenmin om overeenkomsten die ook tussen burgers onderling kunnen worden gesloten, zoals koop- of huurovereenkomsten, of om overeenkomsten tussen overheid en een burger of bedrijf over een individuele aangelegenheid.50 3.4.6 Jaarplannen en jaarverslagen jaarplannen en jaarverslagen van bestuursorganen inzake de voorgenomen uitvoering van de taak of de verantwoording van die uitvoering (g); Het gaat daarbij om jaarplannen (waaronder begrotingen) en jaarverslagen op het niveau van het bestuursorgaan. Plannen van bijvoorbeeld directies of afdelingen hoeven niet verplicht actief openbaar te worden gemaakt.51 Datzelfde geldt voor individuele werkplannen of prestatieafspraken.52 Begrotingen en jaarverslagen zullen overigens vaak al openbaar worden gemaakt door toezending aan de raad gelet op het bepaalde daaromtrent in de Gemeentewet (artikel 189 e.v. respectievelijk artikel 197 e.v. Gemeentewet). 3.4.7 Woo-verzoeken de inhoud van verzoeken om informatie en de daarop genomen besluiten en de daarbij verstrekte informatie (i); Dit betreft de Woo-verzoeken, de daarop genomen besluiten en de documenten die met die besluiten (gedeeltelijk) openbaar worden gemaakt.

Ook de beslissingen op bezwaar die een bestuursorgaan neemt naar aanleiding van informatieverzoeken zullen actief openbaar moeten worden gemaakt.53 Het is verstandig het werkproces zo in te richten dat gemakkelijk zichtbaar is dat het primaire besluit en de beslissing op bezwaar bij elkaar horen. De verplichting tot actieve openbaarmaking geldt niet voor informatie die wordt verstrekt op grond van de artikelen 5.5, 5.6 en 5.7 Woo.54 Informatie die op grond van die artikelen wordt verstrekt, is immers niet openbaar voor eenieder. 3.4.8 Onderzoeksrapporten op verzoek van een bestuursorgaan ambtelijk of extern opgestelde onderzoeksrapporten die geen onderdeel vormen van de uitvoering van de taak van dat bestuursorgaan, die voornamelijk uit feitelijk materiaal bestaan en die betrekking hebben op: 1°. de wijze van functioneren van de eigen organisatie; 2°. de voorbereiding of de evaluatie van beleid, inclusief de uitvoering, naleving en handhaving (j); Uit de toelichting volgt dat deze bepaling betrekking heeft op algemene onderzoeken over de organisatie of

49 Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 25 en 26; Met een convenant wordt gedoeld op een convenant in de zin van de Aanwijzingen voor convenanten, zoals voor het eerst vastgesteld op 21 januari 2003. 50 Idem. 51 Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 26. 52 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 74. 53 Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 28. 54 Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 27.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

23

het beleid voor de uitvoering. Het moet gaan om onderzoeken naar de wijze waarop een bestuursorgaan in zijn algemeenheid uitvoering geeft aan zijn taken, los van individuele gevallen. Het gaat niet om onderzoeken die deel uitmaken van het normale uitvoeringsproces van een bestuursorgaan, zoals onderzoeken in het kader van stafadvisering. Ter illustratie worden in de toelichting de volgende voorbeelden genoemd van onderzoeken die al dan niet onder deze bepaling vallen: • Niet onder de actieve openbaarmakingsverplichting vallende onderzoeken: een uitzoekklus in opdracht van een afdelingshoofd, interne adviezen, interne audits, juridische adviezen en (andere) onderzoeken die deel uitmaken van het normale uitvoeringsproces, zoals bodemonderzoeken of metingen ten behoeve van stadsontwikkeling. • Wel onder de actieve openbaarmakingsverplichting vallende onderzoeken: externe audits, formele evaluatieonderzoeken en anderszins individuele gevallen overstijgende onderzoeken die een algemeen beeld geven van het beleid of de uitvoering daarvan.

Verder wordt in de toelichting op deze bepaling verduidelijkt dat met de achter sub (1) genoemde onderzoeken wordt bedoeld het functioneren van de eigen organisatie in het verleden, en niet een onderzoek naar mogelijke veranderingen, bijvoorbeeld in het kader van een reorganisatie, waaruit vervolgens nog gekozen moet worden.55 Met de achter sub (2) bedoelde onderzoeken wordt gedoeld op onderzoeken over de uitvoering, naleving en handhaving, en niet op onderzoeken in het kader van de uitvoering, naleving of handhaving, bijvoorbeeld in het kader van stadsontwikkeling of een inspectiebezoek.56 Oftewel, het gaat over de manier waarop wordt uitgevoerd, gehandhaafd en nageleefd; niet over de gevallen waarin wordt uitgevoerd, nageleefd of gehandhaafd. 3.4.9 Beschikkingen beschikkingen, met uitzondering van beschikkingen (…) (k) Beschikkingen zullen actief openbaar moeten worden gemaakt. Onder dit begrip wordt verstaan wat daaronder wordt verstaan in artikel 1:3, tweede lid, Awb, te weten ‘een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan’. Ook de beslissing op bezwaar is een beschikking.

De verplichting tot openbaarmaking ziet enkel op de beschikking, niet op de aanvraag of andere onderdelen van het onderliggende dossier.57 Uit artikel 8.8 Woo en de daarbij behorende bijlage volgt dat in de bijlage genoemde bepalingen voorgaan op onder meer artikel 3.3. Dit betekent dat in bijzondere wetten opgenomen regels over openbaarmaking van beschikkingen voorgaan boven het bepaalde in artikel 3.3 Woo. Hoewel in de wetgeschiedenis alleen de bouwvergunning wordt genoemd als voorbeeld van een beschikking die op grond van de Woo actief openbaar zal moeten worden gemaakt,58 geldt de verplichting tot actieve openbaarmaking dus voor alle beschikkingen, tenzij het gaat om een van de achter (1°) tot en met (21°) genoemde beschikkingen. De reden om die beschikkingen uit te zonderen, is dat de afweging tussen het belang bij openbaarheid en de belangen genoemd in artikel 5.1 Woo in de regel in het voordeel van laatsgenoemde belangen zal uitvallen. Een verplichting tot actieve openbaarmaking, waarbij na iedere belangenafweging doorgaans niet tot openbaarmaking wordt overgegaan, is volgens de wetgever niet doelmatig.59 Dat betekent overigens niet dat de uitgezonderde beschikkingen nooit openbaar hoeven te worden gemaakt.

Na toetsing aan artikel 5.1 Woo, bijvoorbeeld naar aanleiding van een verzoek om informatie, kan het voorkomen dat een bestuursorgaan alsnog tot openbaarmaking zal moeten besluiten; er is alleen geen verplichting voor bestuursorganen om dat steeds uit eigen beweging te doen.60 Hieronder wordt voor zes categoriën beschikkingen toegelicht om welke uitzonderingen op de hoofdregel het gaat.

55 56 57 58 59 60

24

Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 28. Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 27-28. Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 28 en 29. Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 29. Idem en ook Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 12, p. 15. Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 74.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

beschikkingen met uitzondering van beschikkingen (k.5°) houdende de oplegging van een bestuurlijke bestraffende sanctie; Het gaat in deze categorie om boetes en andere sancties die beogen te straffen/leed toe te voegen.61 beschikkingen met uitzondering van beschikkingen (k.6°) houdende de oplegging van een bestuurlijke herstelsanctie die geen betrekking heeft op het omgevingsrecht, het milieurecht of anderszins betrekking heeft op emissies in het milieu; Herstelsancties hoeven dus in beginsel niet op grond van de Woo actief openbaar te worden gemaakt. Ten eerste, omdat de belangenafweging niet op voorhand ten gunste van de openbaarheid uitvalt en ten tweede, omdat er al bijzondere wetten zijn die in de actieve openbaarmaking van herstelsancties voorzien. Volgens de wetgever moeten herstelsancties wel openbaar worden gemaakt als milieu-informatie of de leefomgeving in het geding is.62 Daarom moeten herstelsancties die betrekking hebben op het omgevingsrecht, het milieurecht of anderszins betrekking hebben op emissies in het milieu wel actief openbaar worden gemaakt. In individuele gevallen kan daar dan weer vanaf worden gezien op grond van een van de in artikel 5.1 Woo genoemde weigeringsgronden. Overigens geldt voor de openbaarmaking van herstelsancties een afwijkende termijn: eerst moet het bezwaar en beroep tegen de sanctie zijn afgerond.

Ook kan een bestuursorgaan beleid ontwikkelen op grond van artikel 3.1 Woo voor de openbaarmaking van herstelsancties waarvan de openbaarmaking niet verplicht is. beschikkingen met uitzondering van beschikkingen (k.10°) die betrekking hebben op persoonsgegevens als bedoeld in artikel 22, eerste lid, artikel 31 of artikel 46 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming (UAVG); Deze categorie ziet op beschikkingen die betrekking hebben op bijzondere persoonsgegevens (artikel 22, eerste lid, UAVG), strafrechtelijke persoonsgegevens (artikel 31 UAVG) of persoonlijke identificatienummers, zoals het BSN (artikel 46 UAVG). Uit de wetsgeschiedenis volgt dat voor deze categorie niet voldoende is dat een beschikking bijzondere persoonsgegevens bevat. Het moet gaan om beschikkingen waarvan de persoonsgegevens de kern van de beschikking raken.

Een voorbeeld van een beschikking waarin bijzondere persoonsgegevens kunnen voorkomen, maar daar niet de kern van vormen, is een bouwvergunning voor onder meer gehandicapten-voorzieningen, waarbij de eventuele aanduiding van de persoon voor wie de voorzieningen bestemd zijn, kan worden geanonimiseerd.63 beschikkingen met uitzondering van beschikkingen (k.12°) inzake een wettelijk voorgeschreven onderzoek naar aan een natuurlijke persoon of een rechtspersoon klevende bezwaren; Vaak zullen geen belangen van derden zijn betrokken, zodat al uit artikel 3.3, tweede lid, onder k, sub 20, Woo volgt dat deze beschikkingen niet openbaar hoeven te worden gemaakt. Maar, zo zegt de wetsgeschiedenis, bij bijvoorbeeld de verklaring van geen bezwaar voor potentiële pleeggezinnen (artikel 5.1, eerste lid, onderdeel d, van de Jeugdwet), de screening van personeelsleden van particuliere beveiligingsorganisaties of recherchebureaus of van bedrijven die meedoen aan een aanbesteding (artikel 4.5 van de Aanbestedingswet 2012) kan het onduidelijk zijn of er belangen van derden zijn. Om deze reden is dit type beschikkingen uitgezonderd van de verplichting tot actieve openbaarmaking.64 beschikkingen met uitzondering van beschikkingen (k.15°) inzake het aangaan of beëindigen van een arbeidsovereenkomst;

61 62 63 64

Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 30. Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 31. Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 32. Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 33.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

25

Deze uitzonderingsgrond ziet uitsluitend op werkzaamheden van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) inzake de werkgelegenheid.65 Vanwege de inwerkingtreding van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren is het aantal beschikkingen over de rechtspositie van ambtenaren uiteraard fors afgenomen. Voor zover er nog wel zulke beschikkingen worden genomen, hoeven ze niet actief openbaar te worden gemaakt (k.7°). beschikkingen met uitzondering van beschikkingen (k.20°) waarbij geen belangen van derden kunnen zijn betrokken en die niet de verlening of vaststelling van subsidies betreffen; Dit betreft een ‘vangnetbepaling’ voor beschikkingen waarbij belangen van derden niet aan de orde kunnen zijn. De wetsgeschiedenis noemt als voorbeelden beschikkingen inzake de registratie in de Basis Registratiepersonen, de toestemming van een beheerder van een archiefbewaarplaats tot raadpleging of gebruik van archiefbescheiden, de vaststelling van een dwangsom bij niet tijdig beslissen, een APK-keuring, een rijbewijs en een vaarbewijs. Deze vangnetbepaling geldt niet voor subsidiebeschikkingen aan anderen dan natuurlijke personen.66 3.4.10 Schriftelijke oordelen in klachtprocedures schriftelijke oordelen in klachtprocedures over gedragingen van bestuursorganen (l).

De verplichting om oordelen in klachtprocedures actief openbaar te maken, geldt in aanvulling op de verplichting voor bestuursorganen om jaarlijks een register van ontvangen klachten te publiceren (artikel 9:12a Awb). Uit de wetsgeschiedenis volgt dat wordt gehecht aan de openbaarmaking van de inhoud van de klacht, het betreffende organisatieonderdeel, de functiebenaming van de ambtenaar over wie is geklaagd en de wijze van afhandeling door het bestuursorgaan. Deze elementen zijn vaste onderdelen van de oordelen in individuele klachten.67 Het gaat hier dus om oordelen in klachtprocedures die op de door hoofdstuk 9 Awb voorgeschreven wijze worden afgehandeld. Aanbevelingen • Houd er bij het opstellen van documenten die onder de reikwijdte van artikel 3.3, tweede lid, Woo vallen rekening mee dat deze documenten openbaar worden. - Bij adviesaanvragen (onderdeel e) kan aan adviescolleges of –commissies worden verzocht de adviezen zoveel mogelijk op een wijze op te stellen dat deze na vaststelling integraal openbaar kunnen worden gemaakt. - Jaarplannen en jaarverslagen (onderdeel g) kunnen op een openbaar te maken wijze worden opgesteld.

- Bij veel voorkomende beschikkingen dient (1) eenmalig te worden bezien of een van de uitzonderingscategorieën van onderdeel k aan de orde is, en (2) zo niet, een sjabloon te worden ontwikkeld voor het opstellen van de beschikking, waarin de niet-openbaar te maken onderdelen van de beschikking (zoals de naam van de geadresseerde) in de openbaar te maken versie eenvoudig kunnen worden verwijderd. - Ook oordelen in klachtprocedures (onderdeel l) kunnen dusdanig worden opgesteld dat deze na vaststelling integraal openbaar kunnen worden gemaakt, bijvoorbeeld door in het oordeel zelf geen persoonsgegevens op te nemen van de klager en/of van de beklaagde medewerker van het bestuursorgaan.68 Dat scheelt een nadere bewerking (lakwerk) achteraf. • Richt een procedure in om documenten te ontdoen van persoonsgegevens en/of andere informatie die ingevolge de artikelen 5.1 of 5.2 Woo niet voor openbaarmaking in aanmerking komt. - Zo kan voor de bij de raad ter behandeling ingekomen stukken (onderdeel a) en voor de vergaderstukken en verslagen van de raad en van commissies (onderdeel c) aan de griffie worden

65 66 67 68

26

Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 34. Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 36. Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 36-37. Kamerstukken II 2018/19, 35 112, nr. 3, p. 18.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

-

-

-

opgedragen de stukken steeds te toetsen aan de uitzonderingen van de artikelen 5.1 en 5.2 Woo en vervolgens de openbaar te maken versie aan te leveren aan het daarvoor verantwoordelijke onderdeel van de gemeente. Datzelfde kan aan de bestuursondersteuning worden opgedragen met betrekking tot de agenda’s en besluitenlijsten van vergaderingen van het college (onderdeel d). Degene die een verzoek op grond van artikel 4.1 Woo in behandeling heeft (onderdeel i), kan zorgdragen voor een versie van het verzoek en het besluit die openbaar kunnen worden gemaakt. Degene die een beschikking opstelt (in de zin van onderdeel k) kan bij vaststelling daarvan ook direct een openbaar te maken versie aanleveren. Hiertoe kan ook het werkproces worden aangepast. Behalve een procedure is het noodzakelijk dat betrokken medewerkers voldoende kennis hebben om de artikelen 5.1 en 5.2 Woo juist toe te passen.

3.5 Actieve openbaarmaking in de vorm van overzichten (artikel 3.3a Woo) Om de uitvoeringslasten te beperken introduceert artikel 3.3a Woo een alternatieve manier van openbaar maken van informatie over subsidies, over andere beschikkingen dan subsidies en over schriftelijke oordelen in klachtprocedures als bedoeld in de Awb. In plaats van de openbaarmaking van integrale documenten worden de wezenlijke elementen uit de genoemde documenten in een overzicht gepresenteerd. Artikel 3.3a Woo is een ‘kan’-bepaling; een gemeente kan er dus voor kiezen om wel of niet van de mogelijkheid gebruik te maken om overzichten te publiceren. Er kan ook voor worden gekozen om beschikkingen van de ene categorie openbaar te maken op de in artikel 3.3 Woo voorgeschreven wijze en een andere categorie volgens artikel 3.3a Woo. De wetgever wijst er wel op dat áls het bestuursorgaan voor een of meer categorieën voor het publiceren van overzichten heeft gekozen, het met het oog op de toegankelijkheid van belang is dat het bestuur die keuze consistent blijft volgen.

Let wel, omdat bij toepassing van artikel 3.3a Woo het betreffende document niet openbaar wordt gemaakt, blijft de mogelijkheid bestaan om op grond van artikel 4.1 Woo te verzoeken om het volledige document openbaar te maken.69 Artikel 3.3a Woo specificeert vrij precies wat in elk geval in de overzichten moet worden opgenomen (artikel 3.3a, eerste tot en met vierde lid, Woo). De overzichten moeten tenminste iedere twee weken worden bijgewerkt (artikel 3.3a, vijfde lid, Woo). Artikel 3.3a Actieve openbaarmaking in de vorm van overzichten 1. Een bestuursorgaan kan in plaats van door openbaarmaking overeenkomstig artikel 3.3, tweede lid, onderdeel k, de informatie over beschikkingen inzake subsidies aan anderen dan natuurlijke personen openbaar maken in een voor personen elektronisch raadpleegbaar overzicht, waarbij, voor zover de informatie in de beschikking is opgenomen en de artikelen 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 niet aan openbaarmaking in de weg staan, in ieder geval openbaar wordt gemaakt: a. de grondslag van de subsidie; b. de ontvanger; c. de activiteiten waarvoor de subsidie wordt verstrekt, alsmede in de beschikking opgenomen doelvoorschriften; d. de hoogte van verleningen, vaststellingen en wijzigingen; e. de intrekkingen; f. de dagtekening van de beschikking. 2.

Een bestuursorgaan kan in plaats van door openbaarmaking overeenkomstig artikel 3.3, tweede lid, onderdeel k, de informatie over andere beschikkingen dan beschikkingen inzake subsidies openbaar maken in een voor personen elektronisch raadpleegbaar overzicht, waarbij, voor zover de informatie in de beschikking is opgenomen en de artikelen 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 niet aan openbaarmaking in de weg staan, in ieder geval openbaar wordt gemaakt: a. de grondslag van de beschikking; b. het rechtsgevolg van de beschikking, inclusief in de beschikking opgenomen voorschriften;

69 Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 41.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

27

c. de duur van de beschikking; d. de geadresseerde, voor zover de bescherming van de persoonlijke levenssfeer hieraan niet in de weg staat; e. de dagtekening van de beschikking. 3. Een bestuursorgaan kan in plaats van door openbaarmaking overeenkomstig artikel 3.3, tweede lid, onderdeel l, de informatie over schriftelijke oordelen in klachtprocedures openbaar maken in een voor personen elektronisch raadpleegbaar overzicht, waarbij, voor zover de informatie in het oordeel is opgenomen en de artikelen 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 niet aan openbaarmaking in de weg staan, in ieder geval openbaar wordt gemaakt: a. de datum van ontvangst van de klacht; b. het betrokken organisatieonderdeel; c. de functiebenaming van de ambtenaar over wie is geklaagd; d. de omschrijving van de gedraging waartegen de klacht gericht is; e. de bevindingen; f. het oordeel; g. de conclusies; h. de dagtekening van het oordeel. 4. Een bestuursorgaan kan in het overzicht, bedoeld in het derde lid, vergelijkbare klachten betreffende een organisatieonderdeel gecombineerd weergeven, indien ook het oordeel en de conclusies vergelijkbaar zijn. Voor iedere gecombineerde weergave wordt in plaats van de informatie, bedoeld in het derde lid, onderdelen a en h, het aantal verzonden oordelen per maand vermeld. 5. Een overzicht als bedoeld in dit artikel wordt ten minste iedere twee weken bijgewerkt.

Aanbeveling Besluit wel of niet gebruik te maken van de mogelijkheid om overzichten te publiceren en, zo ja, besluit voor welke categorieën documenten daarvan gebruik wordt gemaakt. Regel dat de overzichten ten minste iedere twee weken worden bijgewerkt.

3.6 Wijze van openbaarmaking (artikel 3.3, negende lid, 3.3a, zesde lid en artikel 3.3b Woo) Gemeenten worden verplicht om voor de openbaarmaking van de in de artikelen 3.3 en 3.3a Woo genoemde documenten gebruik te maken van PLOOI. Het betreft een door de Minister van BZK ten behoeve van de actieve openbaarmaking van documenten ontwikkeld platform. Van PLOOI kan ook gebruik worden gemaakt bij openbaarmaking op grond van artikel 3.1 Woo, maar dat is dus geen verplichting.70 Artikel 3.3b De openbaarmaking van de in de artikelen 3.3 en 3.3a genoemde documenten geschiedt elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze door middel van een door Onze Minister in stand gehouden digitale infrastructuur. Deze infrastructuur is beschikbaar voor de openbaarmaking van andere documenten. Het doel van artikel 3.3b Woo is dat als alle bestuursorganen gebruik maken van PLOOI een volledig overzicht ontstaat van alle verplicht actief openbaar gemaakte documenten. Op grond van de in de artikelen 3.3 en 3.3a Woo genoemde ministeriële regelingen kan de Minister van BZK aan de openbaar te maken documenten eisen stellen. Deze eisen zullen fungeren als standaarden voor de actieve openbaarmaking.71 Artikel 3.3 Actieve openbaarmaking van categorieën informatie (…) 9.

Onze Minister kan bij ministeriële regeling nadere regels stellen over de wijze waarop in dit artikel genoemde documenten actief openbaar worden gemaakt.

70 Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 16, p. 5. 71 Idem.

28

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Artikel 3.3a Actieve openbaarmaking in de vorm van overzichten (…) 6. Onze Minister kan bij ministeriële regeling nadere regels stellen over de wijze waarop in dit artikel genoemde overzichten actief openbaar worden gemaakt.

Aanbeveling Beslis of ook gebruik zal worden gemaakt van PLOOI als informatie op grond van artikel 3.1 Woo actief openbaar wordt gemaakt.

3.7 Moment van openbaarmaking (artikel 3.3, vierde en vijfde lid, Woo) De openbaarmaking van documenten als bedoeld in artikel 3.3, eerste en tweede lid, Woo geschiedt zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk twee weken na ontvangst of vaststelling van de informatie (artikel 3.3, vierde lid, Woo). Hierdoor heeft het bestuursorgaan na vaststelling of ontvangst van het document twee weken de tijd voor de nodige voorbereidingen voor openbaarmaking, zoals het anonimiseren, het verwijderen van andere onderdelen waarop een uitzondering van toepassing is en/of het voeren van overleg met eventuele belanghebbenden.72 Een belanghebbende is bijvoorbeeld degene op wie de informatie betrekking heeft, de geadresseerde van een beschikking of een partij bij een convenant.73 Voor aan aantal documenten geldt een afwijkende regeling (artikel 3.3, vijfde lid, Woo): • De ontwerpen en de bijbehorende adviesaanvragen bedoeld in artikel 3.3, eerste lid, onder c, Woo, alsmede de daarop betrekking hebbende adviezen als bedoeld in artikel 3.3, tweede lid, onder e, sub 1, Woo, worden door het bestuursorgaan dat het advies heeft gevraagd openbaar gemaakt uiterlijk gelijktijdig met de indiening van het voorstel van wet bij de Staten-Generaal dan wel de bekendmaking van het algemeen verbindend voorschrift of het besluit, indien het bestuursorgaan in zijn adviesaanvraag heeft gemotiveerd dat eerdere

openbaarmaking afbreuk zou doen aan een met de wet, het voorschrift of het besluit beoogde doel (artikel 3.3, vijfde lid, aanhef en onder a, Woo). Hoofdregel is dus nog dat ook ontwerpen en daarop betrekking hebbende adviesaanvragen uiterlijk na twee weken openbaar worden gemaakt. Artikel 3.3, vijfde lid, onder a, Woo maakt dus een uitzondering mogelijk, maar dan moet wel al in de adviesaanvraag worden toegelicht dat het ontwerp en de adviesaanvraag pas openbaar worden gemaakt indien er een definitief wetsvoorstel is of, voor de gemeentelijke praktijk relevanter, indien het definitieve voorschrift of besluit bekend wordt gemaakt. • Vergaderstukken worden gelijktijdig met verspreiding aan de raadsleden openbaar gemaakt (artikel 3.3, vijfde lid, aanhef en onder c, Woo). • Agenda’s van collegevergaderingen worden uiterlijk bij aanvang van de vergadering openbaar gemaakt (artikel 3.3, vijfde lid, aanhef en onder d, Woo). • Woo-verzoeken worden gelijktijdig met de beslissing op dat verzoek openbaar gemaakt (artikel 3.3, vijfde lid, aanhef en onder e, Woo). • Onderzoeken worden uiterlijk binnen vier weken na ontvangst openbaar gemaakt (artikel 3.3, vijfde lid, aanhef en onder f, Woo).

Deze langere termijn geeft het bestuursorgaan de mogelijkheid bij openbaarmaking van het onderzoek ook inhoudelijk daarop te reageren.74 • Herstelsancties die actief openbaar moeten worden gemaakt, moeten uiterlijk twee weken nadat de beschikking onherroepelijk is geworden, openbaar worden gemaakt (artikel 3.3, vijfde lid, aanhef en onder g, Woo). Door herstelsancties pas openbaar te maken nadat ze onherroepelijk zijn geworden, wordt voorkomen dat herstelsancties die in bezwaar worden ingetrokken of in beroep worden vernietigd, raadpleegbaar blijven.75 • Voor ingekomen documenten als bedoeld in artikel 3.3, tweede lid, waarbij de verwachting bestaat dat belanghebbenden bedenkingen hebben bij openbaarmaking wordt de termijn met twee weken verlengd

72 73 74 75

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 18. Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 74. Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 27. Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 40.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

29

•

(artikel 3.3, vijfde lid, aanhef en onder h, Woo). Achtergrond daarvan is dat bij ingekomen documenten het bestuursorgaan geen tijd heeft gehad om voorbereidende werkzaamheden te verrichten. De verlenging van de termijn met twee weken is bedoeld voor eventueel overleg met belanghebbenden.76 Bij beschikkingen en andere documenten die de gemeente zelf opstelt, dient dit overleg plaats te vinden tijdens de voorbereiding, dus voordat de beschikking definitief is vastgesteld. Als een belanghebbende bedenkingen heeft bij openbaarmaking, maar het bestuursorgaan toch overgaat tot openbaarmaking, dan moet het bestuursorgaan twee weken wachten met de feitelijke openbaarmaking gerekend vanaf de mededeling die het bestuursorgaan daarover doet aan die belanghebbende (artikel 3.3, vijfde lid, aanhef en onder i, Woo; zie daarover ook paragraaf 3.10 hierna). De belanghebbende heeft vervolgens twee weken de tijd om eventueel bezwaar te maken tegen de voorgenomen openbaarmaking. Het bezwaar heeft geen opschortende werking. Om feitelijke openbaarmaking te voorkomen, zal de belanghebbende ook een voorlopige voorziening moeten vragen.77 Artikel 3.3 Actieve openbaarmaking van categorieën informatie (…) 4. De openbaarmaking, bedoeld in het eerste en tweede lid, geschiedt zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen twee weken na vaststelling of ontvangst van de informatie. 5.

In afwijking van het vierde lid: a. worden de ontwerpen en de bijbehorende adviesaanvragen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, alsmede de daarop betrekking hebbende adviezen, bedoeld in het tweede lid, onderdeel e, onder 1 , door het bestuursorgaan dat het advies heeft gevraagd openbaar gemaakt uiterlijk gelijktijdig met de indiening van het voorstel van wet bij de Staten-Generaal dan wel de bekendmaking van het algemeen verbindend voorschrift of het besluit, indien het bestuursorgaan in zijn adviesaanvraag heeft gemotiveerd dat eerdere openbaarmaking afbreuk zou doen aan een met de wet, het voorschrift of het besluit beoogde doel;(…); c. worden vergaderstukken als bedoeld in het tweede lid, onderdelen b en c, openbaar gemaakt, gelijktijdig met de verspreiding aan de deelnemers van de betreffende vergadering; d. worden agenda’s als bedoeld in het tweede lid, onderdeel d, openbaar gemaakt, uiterlijk bij aanvang van de betreffende vergadering; e. wordt de inhoud van een schriftelijk verzoek als bedoeld in het tweede lid, onderdeel i, openbaar gemaakt met de beslissing op dat verzoek; f. geschiedt de openbaarmaking van onderzoeken als bedoeld in het tweede lid, onderdeel j, onder 1°, uiterlijk binnen vier weken na ontvangst van het onderzoek; g.

geschiedt de openbaarmaking van een beschikking houdende een herstelsanctie die niet in het tweede lid, onderdeel k, onder 6, is uitgezonderd, uiterlijk twee weken nadat de beschikking onherroepelijk is geworden; h. worden ingekomen documenten als bedoeld in het tweede lid, niet openbaar gemaakt dan nadat belanghebbenden die naar verwachting bedenkingen zullen hebben tegen openbaarmaking, in de gelegenheid zijn gesteld binnen twee weken hun zienswijze naar voren te brengen; i. worden documenten als bedoeld in het tweede lid, waarbij gedurende de voorbereiding ervan of na toepassing van onderdeel h is gebleken dat een belanghebbende naar verwachting bezwaar heeft tegen een voorgeschreven openbaarmaking, openbaar gemaakt na twee weken na vaststelling, onderscheidenlijk het verstrijken van de op grond van onderdeel h gestelde termijn om een zienswijze naar voren te brengen. (…)

76 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 18. 77 Kamerstukken I 2021/22, nr. 1, item, 11, p. 45 (Handelingen I)

30

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Aanbevelingen • Richt werkprocessen zo in dat voorafgaand aan de vaststelling van een document de werkzaamheden die nodig zijn voor openbaarmaking al zoveel mogelijk worden verricht. Denk daarbij aan het anonimiseren van documenten, het anderszins lakken van documenten in verband met de belangen genoemd in de artikelen 5.1 en 5.2 Woo en overleg met belanghebbenden.78 Zie ook de bij paragraaf 3.4 opgenomen aanbevelingen. • Meer specifiek kan een bestuursorgaan procedures rondom (het aanvragen van) beschikkingen zo inrichten dat de aanvrager tijdig wordt geïnformeerd over de wijze waarop de beschikking na vaststelling daarvan openbaar wordt gemaakt. Daarbij kan dan ook worden geïnformeerd naar eventuele bedenkingen bij die wijze van openbaarmaking aan de zijde van de aanvrager.79

3.8 Mededeling niet-openbaarmaking (artikel 3.3, achtste lid, Woo) Bestuursorganen zijn niet verplicht de in artikel 3.3, tweede lid, Woo genoemde documenten zonder meer volledig openbaar te maken. Indien de in de artikelen 5.1 en 5.2 Woo genoemde belangen zich daartegen verzetten, moet of kan openbaarmaking (al dan niet gedeeltelijk) achterwege blijven. In geval van (gedeeltelijke) niet-openbaarmaking moet het bestuursorgaan daarvan mededeling doen, gelijktijdig met de openbaarmaking of, in het geval van gehele niet-openbaarmaking, op het tijdstip waarop de openbaarmaking zou hebben plaatsgevonden. Zo’n mededeling hoeft, zo menen wij, niet van een uitgebreide motivering te worden voorzien. Een verwijzing naar de relevante onderdelen van de artikelen 5.1 en 5.2 Woo zou moeten volstaan. Als een derde toch meent dat de niet-openbaar gemaakte informatie openbaar moet worden, dan kan hij of zij een verzoek doen als bedoeld in artikel 4.1 Woo en dan zal in een eventueel afwijzend besluit de weigering nader moeten worden gemotiveerd. Denkbaar is ook dat bij bepaalde categorieën wordt volstaan met een generieke toelichting om te voorkomen dat telkens opnieuw dezelfde mededeling wordt gedaan. Artikel 3.3 Actieve openbaarmaking van categorieën informatie (…) 8. Het bestuursorgaan doet mededeling van een gedeeltelijke niet-openbaarmaking gelijktijdig met de openbaarmaking.

Van een gehele niet-openbaarmaking doet het bestuursorgaan mededeling op de wijze en het tijdstip waarop het niet-openbaar gemaakte stuk openbaar zou zijn gemaakt. (…)

Aanbeveling Regel in de werkprocessen dat bij iedere actieve openbaarmaking ingevolge artikel 3.3, tweede lid, Woo mededeling wordt gedaan van een gehele of gedeeltelijke weigering, indien aan de orde.

3.9 Mededeling niet-openbaarmaking is niet appellabel De naleving van de actieve openbaarmakingsplicht kan niet als zodanig bij de rechter worden afgedwongen. Daarmee is het een inspanningsverplichting van het betreffende bestuursorgaan. Wanneer een burger toegang wil tot informatie die al via actieve openbaarmaking toegankelijk had moeten zijn, moet de burger alsnog een verzoek tot openbaarmaking indienen. Het is niet mogelijk bezwaar te maken of beroep in te stellen tegen het niet actief openbaar maken van informatie.80

3.10

Mededeling openbaarmaking is voor belanghebbenden appellabel (artikel 3.3, zevende lid jo. vijfde lid, aanhef en onder i, Woo) Een belanghebbende kan opkomen tegen het wél actief openbaar maken van informatie. Als een

78 Idem. 79 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 26. 80 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 75; Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 44 en Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 21.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

31

belanghebbende naar verwachting bezwaar heeft tegen actieve openbaarmaking, moet het bestuursorgaan twee weken wachten met het openbaar maken van de informatie, zodat de belanghebbende bij de bestuursrechter een voorlopige voorziening kan vragen om de openbaarmaking te voorkomen. Het bestuursorgaan moet daarvan mededeling doen aan die belanghebbende. Deze mededeling wordt gelijkgesteld met een besluit.81 Artikel 3.3 Actieve openbaarmaking van categorieën informatie (…) 5. In afwijking van het vierde lid: (…) i. worden documenten als bedoeld in het tweede lid, waarbij gedurende de voorbereiding ervan of na toepassing van onderdeel h is gebleken dat een belanghebbende naar verwachting bezwaar heeft tegen een voorgeschreven openbaarmaking, openbaar gemaakt na twee weken na vaststelling, onderscheidenlijk het verstrijken van de op grond van onderdeel h gestelde termijn om een zienswijze naar voren te brengen. (…) 7. Het bestuursorgaan deelt een belanghebbende mede dat toepassing wordt gegeven aan het vijfde lid, onderdeel i, onder vermelding van het tijdstip van openbaarmaking en de openbaar te maken documenten. De mededeling wordt gelijkgesteld met een besluit. (…) Zie voor het vragen van zienswijzen aan een belanghebbende die naar verwachting bedenkingen heeft tegen openbaarmaking paragraaf 3.7 hierboven.

3.11 Openbaarmaking van adviezen (artikel 3.3, zesde lid, Woo) Artikel 3.3, zesde lid, Woo regelt wie adviezen en adviesaanvragen openbaar moeten maken. Een adviesaanvraag aan een adviescollege- of commissie moet door het bestuursorgaan dat het advies heeft aangevraagd openbaar worden gemaakt (artikel 3.3, zesde lid, onder a, Woo). Adviezen van adviescolleges of -commissies moeten in beginsel door die colleges of commissies zelf openbaar worden gemaakt, tenzij artikel 3.3, vijfde lid, onder a of b, Woo van toepassing is (artikel 3.3, zesde lid, onder b, Woo). Adviezen van een andere externe partij worden door het bestuursorgaan dat het advies heeft gevraagd, openbaar gemaakt (artikel 3.3, zesde lid, onder c, Woo). Artikel 3.3 Actieve openbaarmaking van categorieën informatie (...) 6. De openbaarmaking, bedoeld in het tweede lid, onderdeel e, geschiedt: a. voor een adviesaanvraag aan een adviescollege of -commissie door het bestuursorgaan dat het advies heeft gevraagd; b. voor een advies van een adviescollege of -commissie door dat adviescollege of die commissie, behoudens de gevallen, bedoeld in het vijfde lid, onderdelen a en b; c. voor een advies van een andere externe partij door het bestuursorgaan dat het advies heeft ontvangen. (…)

3.12

Overgangsrecht voor de actieve openbaarmakingsplicht en gefaseerde inwerkingtreding (artikel 10.2, 10.2a en 10.3 Woo) De verplichting tot actieve openbaarmaking is niet van toepassing op documenten die zijn vastgesteld of ontvangen voordat deze verplichting op een bestuursorgaan van toepassing is geworden (artikel 10.2a Woo). Alleen nieuwe documenten vallen dus onder de actieve openbaarmakingsplicht.

81 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 34.

32

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Daarnaast kan de Minister van BZK voor de inwerkingtreding van (onderdelen van) artikel 3.3 Woo een andere inwerkingtredingsdatum vaststellen voor specifieke bestuursorganen, zodat die onderdelen pas in werking treden zodra de betreffende bestuursorganen aan die verplichtingen kunnen voldoen (artikel 10.2, eerste lid, Woo). De Minister kan ook een afwijkende openbaarmakingstermijn voorschrijven respectievelijk de verplichte actieve openbaarmaking van beschikkingen voor aangewezen bestuursorganen faseren (artikel 10.2, tweede lid, onder a en b, Woo). Op grond van artikel 10.3, tweede lid, Woo treden de artikelen 3.3, eerste en tweede lid, in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld. Dit wil zeggen dat verschillende onderdelen (informatiecategorieën) in werking kunnen treden op het tijdstip dat de betrokken bestuursorganen aan hun verplichtingen kunnen voldoen. Hierover zal nog het nodige bestuurlijke overleg moeten plaatsvinden.82 Artikel 10.2 Overgangsbepaling actieve openbaarmaking 1. Bij tijdelijke regeling van Onze Minister wordt bepaald welke onderdelen van artikel 3.3, eerste en tweede lid, niet van toepassing zijn op in die regeling aangewezen bestuursorganen voor een in die regeling bepaalde periode. 2. Bij tijdelijke regeling van Onze Minister kan worden bepaald dat: a.

voor in die regeling aangewezen bestuursorganen voor een in die regeling bepaalde periode in afwijking van artikel 3.3, vierde of vijfde lid, bij in die regeling aangewezen onderdelen van artikel 3.3, eerste en tweede lid, een andere periode geldt waarbinnen de openbaarmaking plaats vindt, of b. voor in die regeling aangewezen bestuursorganen voor een in die regeling bepaalde periode het in die regeling aangewezen type beschikkingen als bedoeld in artikel 3.3, tweede lid, onderdeel k, de verplichting tot openbaarmaking reeds geldt of nog niet van toepassing is. Artikel 10.2a Overgangsrecht bestaande documenten De in artikel 3.3, eerste en tweede lid, opgenomen verplichting tot openbaarmaking geldt niet voor documenten die zijn vastgesteld of ontvangen voordat deze verplichting voor het bestuursorgaan waarbij de documenten berusten, in werking is getreden. Artikel 10.3 Inwerkingtreding (..) 2. Artikel 3.3, eerste en tweede lid, treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld.

3.13 Actieve openbaarmaking bij een zwaarwegend algemeen belang (artikel 3.4 Woo) Een bestuursorgaan kan in bijzondere omstandigheden – ‘noodgevallen, zoals rampen, crises en levensbedreigende situaties’83- informatie uit eigen beweging openbaar maken, ondanks dat normaliter de uitzonderingen van de artikelen 5.1 en 5.2 Woo daaraan in de weg zouden staan. Er moet daarvoor sprake zijn van een zwaarwegend ander belang, zoals de openbare veiligheid of volksgezondheid, het milieu of de bescherming van de democratische rechtsorde.84 Artikel 3.4 Openbaarheid bij zwaarwegend algemeen belang In afwijking van de artikelen 5.1 en 5.2 kan een bestuursorgaan informatie uit eigen beweging openbaar maken, wanneer een ander zwaarwegend algemeen belang, daaronder begrepen het belang van openbare veiligheid, de volksgezondheid of het milieu of de bescherming van de democratische rechtsorde, dat in een concreet geval vergt.

82 Kamerstukken I 2020/21, 33 328, nr. S, p. 11. 83 Bijlage bij Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 34 en Kamerstukken I 2021/22, nr. 1, item 11, p.45. 84 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 75.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

33

3.14 Aandacht voor de uitvoering van de Woo in begroting en jaarverslag (artikel 3.5 Woo) Verder is nieuw dat een bestuursorgaan jaarlijks in de begroting aandacht moet besteden aan beleidsvoornemens inzake de uitvoering van de Woo en in de jaarlijkse verantwoording verslag moet doen van de uitvoering van de Woo in relatie tot die beleidsvoornemens. Deze bepaling is bedoeld om de naleving van de Woo, waaronder de bepalingen over actieve openbaarmaking, te stimuleren. Artikel 3.5 Openbaarheidsparagraaf Een bestuursorgaan besteedt in de jaarlijkse begroting dan wel de jaarlijkse begroting van het openbaar lichaam of de rechtspersoon waarvan het bestuursorgaan deel uit maakt, aandacht aan de beleidsvoornemens inzake de uitvoering van deze wet en doet in de jaarlijkse verantwoording verslag van de uitvoering ervan, mede in relatie tot de beleidsvoornemens.

Aanbeveling Zorg dat in de begrotingscyclus en in de verantwoordingscyclus aandacht is voor beleidsvoornemens respectievelijk verantwoording met betrekking tot de uitvoering van de Woo. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan kwantitatieve informatie over de toepassing van de artikelen 3.1 en 3.3 Woo. Om hoeveel documenten gaat het? Ook kan worden gedacht aan meer kwalitatieve informatie, zoals de type documenten en de onderwerpen die daarin aan bod komen. Ook over de toepassing van artikel 3.3a Woo zal moeten worden gerapporteerd.

3.15

Concluderend stappenplan

Beleid

(Voorbereiding van) de beoordeling

• Ontwikkel beleid voor het – in aanvulling op de verplichtingen die al uit artikel 3.3. Woo volgen – actief openbaar maken documenten (optioneel). • Besluit in hoeverre van de geboden mogelijkheid om overzichten te publiceren (artikel 3.3a) gebruik zal worden gemaakt en geef daar uitvoering aan.

• Houd er bij het opstellen van documenten die onder de reikwijdte van artikel 3.3, tweede lid, Woo vallen waar mogelijk rekening mee dat deze documenten openbaar worden. Bijvoorbeeld bij het opstellen van adviezen, jaarplannen, jaarverslagen en bij oordelen in klachtprocedures. • Richt werkprocessen in om documenten te ontdoen van persoonsgegevens en/of andere informatie die ingevolge artikel 5.1 of 5.2 Woo niet voor openbaarmaking in aanmerking komt. Bijvoorbeeld voor ingekomen stukken, vergaderstukken en beschikkingen. • Regel in die werkprocessen dat aanvragers voorafgaand aan het ontvangen van een beschikking worden geïnformeerd over de wijze waarop een beschikking openbaar wordt gemaakt en informeer naar eventuele bedenkingen.

Beslis of ook gebruik zal worden gemaakt van PLOOI als informatie op grond van artikel 3.1 Woo actief openbaar wordt gemaakt.

Publicatie

Zorg dat in de begrotingscyclus en in de verantwoordingscyclus aandacht is voor beleidsvoornemens respectievelijk verantwoording met betrekking tot de uitvoering van de Woo.

Verantwoording

34

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

4 Passieve openbaarmaking 4.1 Inleiding Het vierde hoofdstuk van de Woo bevat regels over passieve openbaarmaking, dat wil zeggen het op verzoek openbaar maken van documenten. Ten opzichte van de Wob verandert er niet heel veel. Uitgangspunt blijft dat eenieder een verzoek om openbaarmaking kan indienen en dat het verzoek moet worden ingewilligd met inachtneming van de uitzonderingen van de Woo. De belangrijkste wijzigingen zien op de wijze van indiening van een verzoek, de termijnen bij precisering van een te algemeen verzoek en de beslistermijn. Voorts bevat de Woo een antimisbruikbepaling en wordt in de Woo voorgeschreven dat bestuursorganen een contactpersoon moeten aanwijzen voor, kort gezegd, vragen over de beschikbare informatie.

4.2 Indienen van een verzoek (artikel 4.1, tweede lid, Woo) De Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer geeft de burger het recht digitaal met de overheid te communiceren. In lijn daarmee regelt de Woo uitdrukkelijk dat een verzoek elektronisch kan worden ingediend. Het bestuursorgaan bepaalt de wijze van elektronische indiening, bijvoorbeeld via een webformulier of een specifiek e-mailadres. Artikel 4.1 Verzoek 1. Eenieder kan een verzoek om publieke informatie richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek. 2. Een verzoek kan mondeling of schriftelijk worden ingediend en kan elektronisch worden verzonden op de door het bestuursorgaan aangegeven wijze. 3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen. 4. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document, waarover hij informatie wenst te ontvangen. 5. Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan binnen twee weken na ontvangst van het verzoek de verzoeker om het verzoek te preciseren en is het de verzoeker daarbij behulpzaam. 6.

Het bestuursorgaan kan besluiten een verzoek niet te behandelen, indien de verzoeker niet meewerkt aan een verzoek tot precisering als bedoeld het vijfde lid. In afwijking van artikel 4:5, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt het besluit om het verzoek niet te behandelen aan de verzoeker bekendgemaakt binnen twee weken nadat het verzoek is gepreciseerd of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. 7. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in hoofdstuk 5. Verdieping Een verzoek dat niet via de aangewezen wijze elektronisch wordt ingediend, komt niet voor behandeling in aanmerking (artikel 2:15 Awb).85 Als het bestuursorgaan om die reden een verzoek buiten behandeling wil stellen, moet het bestuursorgaan de verzoeker wel eerst een herstelmogelijkheid bieden om het verzoek alsnog op een juiste wijze in te dienen (artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder b, Awb). Het bestuursorgaan kan een verkeerd ingediend verzoek ook gewoon behandelen. Aandachtspunt daarbij is dat daarmee een zogenoemde bestendige praktijk kan ontstaan waarbij verzoeken meermaals via de betreffende elektronische weg zijn ingediend en hierop is besloten.

In dat geval mogen verzoekers ervan uitgaan dat deze andere elektronische weg (ook) openstaat voor verzoeken en zal het bestuursorgaan via die weg ingekomen verzoeken steeds in behandeling moeten nemen.86

85 86

Kamerstukken II 2011/12, 33 328, nr. 3, p. 68. ABRvS 29 april 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD0772.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

35

Aanbevelingen • Wijs op de gemeentelijke website een mogelijkheid aan voor het elektronisch indienen van verzoeken. Neem daarbij ook een link op naar het betreffende webformulier of e-mailadres. • Zorg dat de elektronische postbus waar verzoeken binnenkomen in ieder geval dagelijks wordt geraadpleegd door een voldoende deskundige medewerker. Het is immers van belang dat een Woo-verzoek als zodanig wordt herkend. Op deze manier kan worden gewaarborgd dat verzoeken tijdig in behandeling worden genomen. • Zorg dat medewerkers van de gemeente op de hoogte zijn van (1) de aangewezen wijze om elektronisch verzoeken in te dienen en (2) de contactgegevens van degenen binnen de gemeente die verantwoordelijk zijn voor het bieden van een herstelmogelijkheid bij het onjuist indienen van een verzoek. Als er dan een verzoek wordt ingediend op een andere elektronische wijze dan de aangewezen wijze, bijvoorbeeld via het algemene e-mailadres van de gemeente, dan kan de medewerker die dat verzoek ontvangt het verzoek doorsturen naar degene binnen de gemeente die de verzoeker eventueel in de gelegenheid kan stellen het verzoek alsnog op een juiste wijze in te dienen. • Er kan ook voor worden gekozen om verzoeken in behandeling te nemen die via een andere elektronische wijze zijn ingediend dan de aangewezen wijze.

Zodra er een vaste praktijk ontstaat om dergelijke verzoeken in behandeling te nemen, moet er rekening mee worden gehouden dat ook latere verzoeken die op die andere wijze worden ingediend in behandeling moeten worden genomen.

4.3 Borgen behoud documenten (artikel 4.1a Woo) Nieuw is ook dat de Woo uitdrukkelijk bepaalt dat het bestuursorgaan het behoud van de documenten waarop een door hem ontvangen verzoek betrekking heeft, moet waarborgen. Dat is vastgelegd in artikel 4.1a Woo. Deze verplichting bestaat onder de Wob ook al. In de wetgeschiedenis is daarom ook uitdrukkelijk opgemerkt dat het codificatie van bestaande rechtspraak betreft.87 Daarbij wordt verwezen naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 14 december 2005.88 Artikel 4.1a Borgen behoud documenten Het bestuursorgaan waarborgt het behoud van de documenten waarop een door hem ontvangen verzoek betrekking heeft. In de wetsgeschiedenis wordt er voorts op gewezen dat uit artikel 4.1a Woo geen bewaarplicht volgt voor alle bij een bestuursorgaan berustende documenten, zoals ook de Wob en de Archiefwet 1995 een dergelijke verplichting niet kennen.89 Daarvoor wordt opnieuw gewezen op de uitspraak van 14 december 2005, waarin de Afdeling bestuursrechtspraak aangaf dat “met in de dagelijkse bestuurspraktijk opkomende stukken en bestanden op een zodanige wijze (...) worden omgegaan, dat geen afbreuk wordt gedaan aan de aanspraken op openbaarheid van documenten die aan de Wob kunnen worden ontleend”.

Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak neemt dat “niet weg dat het in die dagelijkse praktijk niet wel mogelijk is dat altijd alle elektronische berichten, kladjes en notities bewaard blijven. Deze gaan soms (na verloop van tijd) verloren of worden niet bewaard omdat er – uit het oogpunt van deugdelijke en overzichtelijke dossiervorming – een zekere schifting plaatsvindt.” Uit artikel 4.1a Woo volgt tevens dat tijdens de behandeling van een verzoek ten aanzien van gevraagde documenten de vernietiging op basis van een selectielijst in de zin van de Archiefwet 1995 moet worden aangehouden totdat op het verzoek onherroepelijk is beslist. De vernietiging moet dus zo nodig worden uitgesteld.90

87 88 89 90

36

Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 43. ABRvS 14 december 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU7942. Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 43. Idem.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

4.4 Preciseren van een verzoek (artikel 4.1, vijfde en zesde lid, Woo) Net als onder de Wob moet het bestuursorgaan de verzoeker vragen zijn verzoek te preciseren als dat te algemeen is geformuleerd. Nieuw is dat een bestuursorgaan dat binnen twee weken na ontvangst van het verzoek moet doen. Als een verzoeker niet meewerkt aan precisering, kan het bestuursorgaan besluiten het verzoek niet te behandelen. Voorheen moest dat besluit binnen vier weken worden genomen, gerekend vanaf de reactie van de verzoeker op het preciseringsverzoek of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt was verstreken (conform artikel 4:5, vierde lid, Awb). Onder de Woo verandert die termijn van vier weken in twee weken.91 Artikel 4.1 Verzoek 1. Eenieder kan een verzoek om publieke informatie richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek. 2. Een verzoek kan mondeling of schriftelijk worden ingediend en kan elektronisch worden verzonden op de door het bestuursorgaan aangegeven wijze. 3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen. 4. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document, waarover hij informatie wenst te ontvangen. 5.

Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan binnen twee weken na ontvangst van het verzoek de verzoeker om het verzoek te preciseren en is het de verzoeker daarbij behulpzaam. 6. Het bestuursorgaan kan besluiten een verzoek niet te behandelen, indien de verzoeker niet meewerkt aan een verzoek tot precisering als bedoeld het vijfde lid. In afwijking van artikel 4:5, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt het besluit om het verzoek niet te behandelen aan de verzoeker bekendgemaakt binnen twee weken nadat het verzoek is gepreciseerd of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. 7. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in hoofdstuk 5.

4.5 Doorverwijzen en informatie vorderen (artikel 4.2 Woo) Net als in de Wob regelt de Woo dat een bestuursorgaan een verzoek om informatie moet doorsturen als de informatie niet bij hem, maar bij dat andere bestuursorgaan berust (artikel 4.2, eerste lid, Woo). Nieuw is de bepaling die een bestuursorgaan verplicht informatie bij derden te vorderen als blijkt dat informatie niet meer bij hem berust, maar nog wel bij hem behoort te berusten. Artikel 4.2 Doorverwijzen 1. Voor zover het verzoek betrekking heeft op informatie die berust bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, wordt de verzoeker zo nodig naar dat bestuursorgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het voor zover betrekking hebbend op informatie die bij een ander bestuursorgaan berust, onverwijld doorgezonden aan dat bestuursorgaan, onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker. 2. Indien het verzoek betrekking heeft op informatie die op grond van enig wettelijk voorschrift bij het bestuursorgaan had behoren te berusten, vordert het bestuursorgaan de gevraagde informatie van degene die over de informatie beschikt. Degene die over de gevraagde informatie beschikt, verstrekt deze per omgaande aan het bestuursorgaan. Diegene die over de informatie beschikt, is verplicht de informatie per omgaande aan het bestuursorgaan te verstrekken (artikel 4.2 lid 2 Woo).

Het verstrekken van de informatie kan zo nodig met een last onder dwangsom worden afgedwongen (artikel 8.5 lid 2 Woo).

91 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 76-77.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

37

4.6 Omvangrijk verzoek: overleg met verzoeker (artikel 4.2a Woo) Hoewel voldoende gespecificeerd, kan een verzoek om informatie zodanig omvangrijk zijn dat niet binnen de termijn van artikel 4.4, eerste lid, Woo kan worden beslist. Voor die gevallen schrijft de Woo voor dat het bestuursorgaan met de verzoeker in overleg treedt en afspraken maakt over de prioritering van de afhandeling van het verzoek. De gevraagde documenten worden zo veel mogelijk in de door de verzoeker gewenste volgorde verstrekt. Artikel 4.2a Overleg tussen bestuursorgaan en verzoeker Indien een voldoende gespecificeerd verzoek zodanig omvangrijk is dat niet binnen de termijn van artikel 4.4, eerste lid, kan worden beslist, treedt het bestuursorgaan voor het einde van die termijn in overleg met de verzoeker over de prioritering van de afhandeling van het verzoek. Het bestuursorgaan verstrekt de gevraagde documenten zo veel mogelijk in de door de verzoeker gewenste volgorde. Bij sommige verzoeken gaat het in potentie om het inventariseren, beoordelen en verstrekken van duizenden documenten. Het is dan voor zowel de verzoeker als voor het bestuursorgaan aantrekkelijk om afspraken te maken over een snelle verstrekking van bijvoorbeeld de vijftig of honderd meest interessante documenten.

De gedachte van de wetgever is dat de reikwijdte van het informatieverzoek op deze manier beter kan worden afgebakend en bij de verzoeker begrip kan worden gekweekt voor een eventuele langere behandelduur bij omvangrijke verzoeken. In een deel van de gevallen zal het verzoek met die eerste, snellere verstrekking zelfs afdoende beantwoord zijn. De levering van een eerste tranche aan documenten binnen de wettelijke termijn doet overigens niet af aan het recht van een verzoeker om ook de resterende informatie te verkrijgen die onder de reikwijdte van het verzoek valt. Het overleg over het prioriteren van de afhandeling moet worden onderscheiden van de hulp bij het specificeren van een verzoek (artikel 4.1, vijfde lid, Woo). Een niet gespecificeerd verzoek hoeft niet te worden behandeld, ook niet door het verstrekken van een eerste tranche van stukken.92