Bijlage hoeder van de raad of functie zonderinhoud

43% 36%

36% 32%

16%

13%

10%

9% 4%

Helemaal oneens

Oneens

Eens

Raadsleden (n=1.515)

Helemaal eens

2%

Geen mening

Griffiers (n=234)

Figuur 5. De functie van vicevoorzitter van de gemeenteraad is in onze gemeente belangrijk

Anders dan bij een aantal andere stellingen die we onze respondenten hebben voorgelegd, zien we hier een behoorlijke spreiding (de standaarddeviatie bedraagt .972). Dat betekent dat de meningen op dit punt flink verschillen. In de ene gemeente is de functie van vicevoorzitter dus aanzienlijk belangrijker dan in andere gemeenten. De grootte van de gemeente speelt hierin mee: in gemeenten groter dan 100.000 inwoners geven raadsleden en griffiers vaker aan dat de functie van vicevoorzitter van de gemeenteraad belangrijk is dan in gemeenten met minder dan 50.000 inwoners.5 Raadsleden en griffiers delen in dit opzicht ook niet helemaal dezelfde mening: griffiers zijn het statistisch significant vaker dan raadsleden (helemaal) eens met de stelling dat de functie van vicevoorzitter van de gemeenteraad in hun gemeente belangrijk is.6 Hoewel er dus wezenlijk belang aan de functie wordt gehecht, moeten we de invloed van vicevoorzitters niet overschatten. Ruime meerderheden onder de raadsleden en griffiers zijn het in onze enquête oneens met de stelling dat de vicevoorzitter veel invloed heeft op de dagelijkse gang van zaken rondom de gemeenteraad. Die stelling wordt slechts door respectievelijk 12% en 17% van de respondenten (helemaal) onderschreven.

Respondenten uit gemeenten groter dan 100.000 inwoners zijn het echter statistisch significant vaker eens met deze stelling dan respondenten uit gemeenten tussen 10.000 en

5 2

χ (4, n=1.689)= 29.786, p < .001. Het verschil tussen respondenten uit gemeenten groter dan 100.000 inwoners en respondenten uit gemeenten kleiner dan 50.000 inwoners is statistisch significant (p< .05), na toepassing van de Bonferroni-correctie. 6 Griffiers: Md.=3, raadsleden: Md=2, n=1.972, U=14475, z= -3.566, p < .05, r=.08.

24

49.999 inwoners. Kortom: de invloed van de vicevoorzitter lijkt groter te zijn in Nederlands grootste gemeenten.7 46% 47%

50% 40%

39% 33%

30% 20%

14% 10%

10%

2% 3%

3% 3%

Helemaal eens

Geen mening

0% Helemaal oneens

Oneens

Eens

Raadsleden (n=1.513)

Griffiers (n=236)

Figuur 6. De vicevoorzitter heeft veel invloed op de dagelijkse gang van zaken rondom de gemeenteraad

In de verschillende gesprekken die we in het kader van dit onderzoek hebben gevoerd kwamen desondanks interessante praktijkvoorbeelden voorbij van waar een vicevoorzitter verschil kan maken buiten het vervullen van het technisch voorzitterschap van een deel van de raadsvergadering. Zo kwam een gemeente ter sprake waar een herindelingsdiscussie speelde en waar de vicevoorzitters van de betrokken gemeenteraden het voorzitterschap van een regiegroep van fractievoorzitters op zich namen. Ook gaf een vicevoorzitter te kennen in afwezigheid van de burgemeester een raadsvergadering te hebben voorgezeten en daarin andere manieren van werken te hebben gehanteerd, die leidden tot een bezinning op het regulier gehanteerde vergadermodel. Hoewel de vicevoorzitters die wij spraken niet meteen een getrouwe afspiegeling zullen zijn van de gehele populatie Nederlandse vicevoorzitters, zagen zij ieder geval een behoorlijke ruimte om vanuit hun functie, in lijn met het pleidooi van Peters (2017) en Van Ostaaijen (2016), het leiderschap vanuit de raad aan te wakkeren en de eenheid in de raad de bevorderen. Een vicevoorzitter zou bijvoorbeeld een rol kunnen spelen in het bewaken van de strategische lijnen in de besluitvorming door de gemeenteraad. Een deel van hen pleitte ervoor om je als vicevoorzitter ook vooral niet te bescheiden op te stellen.

Dat advies geven ook Vlaamse gemeenteraadsvoorzitters elkaar (Verbeek & Van Bouwel, 2012): wees assertief! Ten minste een deel van de Nederlandse griffiers deelt die mening. “Hij zou meer sturend mogen zijn in het belang van de raad als geheel”, zo stelt één van hen over de vicevoorzitter. Een ander ziet voor de vicevoorzitter een “verbindende rol binnen de raad”. Toch wordt de mening dat de vicevoorzitter een bijzondere verantwoordelijkheid zou hebben voor het functioneren van de raad als eenheid onder raadsleden en griffiers niet breed gedeeld. Met de 7

Χ2 (4, n=1.697)=45.88, p < .001. Het verschil tussen respondenten uit gemeenten groter dan 100.000 inwoners en respondenten tussen 10.000 en 49.999 inwoners is statistisch significant bij p <.05, met toepassing van de Bonferroni-correctie.

25

betreffende stelling zijn steeds meerderheden het (helemaal) oneens. Daarmee blijft de constatering van Van Ostaaijen (2016) dat die verantwoordelijkheid nergens duidelijk is belegd overeind, los van de vraag of dat een wenselijke situatie is. Er bestaat echter een zekere differentiatie tussen respondenten. Zowel gemeentegrootte als de positie van respondenten in de gemeente (raadslid dan wel griffier) lijkt uit te maken voor de mate waarin zij het eens zijn met deze stelling. Respondenten werkzaam in gemeenten groter dan 100.000 inwoners zijn het vaker eens met deze stelling dan respondenten uit gemeenten met 20.000 tot 99.999 inwoners.8 Bovendien stellen griffiers vaker dan raadsleden dat de vicevoorzitter in dit kader een bijzondere verantwoordelijkheid heeft.9 36% 35%

40% 30%

27%

31%

22% 16%

20%

7%

10%

10%

8% 7%

0% Helemaal oneens

Oneens

Eens

Helemaal eens

Raadsleden (n = 1.504)

Geen mening

Griffiers (n=232)

Figuur 7. De vicevoorzitter heeft een bijzondere verantwoordelijkheid voor het functioneren van de raad als eenheid

50% 40%

39%

36%

34%

34%

30% 18%

20% 10%

12%

9%

10% 3%

5%

0% Helemaal oneens

Oneens

Eens

Raadsleden (n=1501)

Helemaal eens

Geen mening

Griffiers (n=233)

Figuur 8. De vicevoorzitter is voor mij een belangrijk aanspreekpunt

Meer in praktische zin lijkt de vicevoorzitter tot slot nog wel regelmatig een rol als aanspreekpunt te vervullen, vooral voor griffiers. Ruim de helft van de griffiers stelt dat de vicevoorzitter een belangrijk aanspreekpunt is, terwijl slechts 15% van de raadsleden deze mening heeft. Deze opvatting van griffiers is te begrijpen in het licht van hun relatie tot de raad. Griffiers dragen een verantwoordelijkheid voor het 8

Χ2 (4, n=1.596)=19.64, p < .001. Het verschil tussen respondenten uit gemeenten van 100.000 inwoners of meer en respondenten uit gemeenten met 20.000-49.999 inwoners en 50.000-99.999 inwoners is statistisch significant bij p< .05, na toepassing van de Bonferroni-correctie. 9 Griffiers: Md = 2, n=216, raadsleden: Md=2, n=1380. U=164388, z =2.57, p = .01, r=.06.

26

functioneren van de raad als geheel en regelen in die functie veel praktische zaken in en rond de gemeenteraad; het is dan handig om één aanspreekpunt te hebben met wie de griffier belangrijke zaken kan afstemmen. Binnen gemeenteraden kunnen verschillende personen die rol vervullen, maar de vicevoorzitter is er daar zeker één van. Conclusie 6 De functie van vicevoorzitter wordt gemiddeld genomen als belangrijk gezien, maar de verschillen tussen gemeenten zijn groot. Ook raadsleden en griffiers denken verschillend over het belang van de functie. De invloed van de vicevoorzitter op de dagelijkse gang van zaken is beperkt.

4.3. Verantwoordelijkheden van de vicevoorzitter Naast het bepalen van de formele taken die een vicevoorzitter heeft, is het ook relevant om na te gaan welke verantwoordelijkheden hem worden toegeschreven. Die zijn immers niet noodzakelijk allemaal formeel vastgelegd. Om de verantwoordelijkheden van vicevoorzitters beter te kunnen duiden, hebben we raadsleden en griffiers een elftal taken voorgelegd en hen gevraagd hoe belangrijk de rol van de vicevoorzitter bij deze activiteiten is. Dezelfde lijst met taken legden we eerder voor aan burgemeesters, wat het mogelijk maakt om een directe vergelijking te maken tussen de rol van vicevoorzitters en de rol van burgemeesters (Karsten, Schaap, Hendriks, et al., 2014, pp. 72-73). 4.3.1. Belangrijkste verantwoordelijkheden Niet geheel onverwacht is de belangrijkste verantwoordelijkheid van de vicevoorzitter die van het voorzitten van de raadsvergadering in afwezigheid van de burgemeester dan wel ter vervanging van de burgemeester. Omdat die verantwoordelijkheid al uitgebreid aan de orde kwam in paragraaf 4.1.2, bespreken we die hier niet nogmaals. Als belangrijkste verantwoordelijkheden volgen daarna ‘het bewaken van de integriteit’, ‘het bewaken van de kwaliteit van de besluitvorming in de gemeenteraad’ en ‘het overleggen met fractievoorzitters/ seniorenoverleg/presidium’.

De overige verantwoordelijkheden scoren bij raadsleden gemiddeld onder de 2,00 op een vierpuntsschaal en worden daarmee niet erg belangrijk tot niet belangrijk geacht.

27

Tabel 3. Belang van verantwoordelijkheden van de vicevoorzitter (1 ‘niet belangrijk’ – 4 ‘zeer belangrijk’)

Het voorzitten van de raadsvergadering Het bewaken van de integriteit

Gemiddelde Gemiddelde Gemiddelde vicevoorzitters raadsleden burgemeesters10 3,08 2,76 3,44 2,76 2,28 3,70

Het bewaken van de kwaliteit van de besluitvorming in de raad

2,66

2,19

3,37

Het overleggen met fractievoorzitters/seniorenoverleg/presidium

2,37

2,09

3,32

Het bemiddelen in conflicten

2,33

1,90

3,00

Het afleggen van verantwoording

2,20

1,91

3,25

Het opstellen van de raadsagenda

2,06

1,83

-

Het coachen van raadsleden

1,97

1,60

2,78

Het voorbereiden van commissievergaderingen

1,91

1,73

-

Het verwerven van draagvlak voor beleid

1,87

1,64

3,14

Het richting geven aan beleid

1,79

1,58

2,67

Het bewaken van de integriteit De belangrijkste verantwoordelijkheid voor het bevorderen van de bestuurlijke integriteit van de gemeente ligt, ingevolge artikel 170, lid 2 Gemeentewet, bij de burgemeester. Zowel uit onze enquête als uit onze panelgesprekken blijkt evenwel, dat ook de vicevoorzitter van de gemeenteraad in dezen in de praktijk een belangrijke verantwoordelijkheid draagt. Die verantwoordelijkheid is tweeledig. In de eerste plaats is de vicevoorzitter vaak een sparringpartner voor de burgemeester als er vermoedens van integriteitsschendingen rijzen met betrekking tot gemeenteraadsleden. De burgemeester zoekt in die gevallen regelmatig contact met de vicevoorzitter. “Kom eens binnen. Er speelt weer wat”, is een uitspraak die we in die context een aantal keer hebben horen vallen in ons onderzoek. In de tweede plaats fungeert de vicevoorzitter als aanspreekpunt voor anderen als de integriteit van de burgemeester in het geding is. Die rol zien we in ten minste een aantal gemeenten ook geformaliseerd in gedragscodes, waarin de processtappen bij integriteitschendingen, of beter: vermoedens daarvan, zijn vastgelegd. Dit alles vraagt in ieder geval, dat een vicevoorzitter goed bekend is met de gedragscodes voor bestuurlijke integriteit in de gemeente en stevig in z’n schoenen staat.

De vicevoorzitters die deelnamen aan ons panelgesprek gaven op dit punt aan zichzelf voldoende geëquipeerd te achten om deze rol te vervullen. Ook bij de knelpunten die vicevoorzitters ervaren, worden op dit punt geen zorgen genoemd. Het is evenwel een belangrijk geachte verantwoordelijkheid, waar vicevoorzitters zich bewust van moeten zijn. Het bewaken van de kwaliteit van de besluitvorming in de gemeenteraad In het verlengde van de verantwoordelijkheid van de burgemeester voor het bewaken van de kwaliteit van de besluitvorming in de gemeenteraad, wordt de vicevoorzitter in onze enquête op dit punt ook een belangrijke verantwoordelijkheid toegedicht. Die verantwoordelijkheid strekt evident verder dan het technisch voorzitten van delen van gemeenteraadsvergaderingen alleen. In verschillende gemeenten is de vicevoorzitter een belangrijke counterpart van de burgemeester daar waar het de inrichting van het

10

Data afkomstig uit Karsten, Schaap, Hendriks en anderen (2014).

28

besluitvormingsproces of de bespreking in de raad betreft in het geval van belangrijke en/of politiek gevoelige dossiers. Een enkeling vat de rol van de vicevoorzitter in dezen ruimer op of zou die graag breder opgevat zien. Eén griffier zou de vicevoorzitter bijvoorbeeld graag zien als de “bewaker van de opleiding van raadsleden”, in de wetenschap dat het voor burgemeesters lastig kan zijn om raadsleden daarop aan te spreken. Het overleggen met fractievoorzitters/seniorenoverleg/presidium In het overleggen met fractievoorzitters, dan wel het seniorenoverleg of het presidium wordt aan vicevoorzitters eveneens een belangrijke verantwoordelijkheid toegekend, die overigens in het verlengde ligt van zijn andere verantwoordelijkheden. Eerder gaven we al aan, dat de variëteit aan vergadermodellen zo groot is, dat het moeilijk is om op dit punt algemene uitspraken te doen. We zien wel, dat het over het algemeen belangrijk wordt gevonden dat er sprake is van een functionele verbinding tussen de verschillende overleggen rondom de inrichting van de besluitvorming in de gemeenteraad. De vicevoorzitter kan daarin een belangrijke schakel vormen. Dat is voor de burgemeester soms moeilijker, omdat die nu eenmaal ook voorzitter is van het college.

Zo wordt door een aantal van onze gesprekspartners hartstochtelijk gepleit tegen een rol van de burgemeester als voorzitter van het presidium, zoals dat in een deel van de gemeenten het geval is. Zonder dat pleit hier te willen beslechten, kunnen we wel aangeven dat het in stelling brengen van de vicevoorzitter hier een mogelijk alternatief biedt. Of dat in de lokale bestuurscultuur past, is afhankelijk van hoe de burgemeester, vicevoorzitter, griffier en raad daar over denken. Het lijkt echter niet onverstandig over de samenstelling van de verschillende overleggen ten minste een open gesprek te voeren. 4.3.2. Hoeder van de gemeenteraad!? Over het geheel genomen zien we in dit pakket van verantwoordelijkheden dus wel degelijk een rol voor de vicevoorzitter terug als ‘hoeder van de gemeenteraad’ (Stuurgroep Evaluatie Dualisering Gemeentebestuur, 2004). Net als de burgemeester, kan de vicevoorzitter een belangrijke bijdrage aan het gemeentelijke goed bestuur leveren door de integriteit en de kwaliteit van de besluitvorming mede te bewaken. De bijdrage van de vicevoorzitter daaraan is aanzienlijk kleiner dan die van de burgemeester, zo leert de vergelijking van surveyantwoorden, en de invloed van de vicevoorzitter is beperkt, maar aan de rol van vicevoorzitter wordt in dezen wel degelijk een zeker belang gehecht.

De aanduiding van de vicevoorzitter als ‘hoeder van de gemeenteraad’ gaat een aantal partijen misschien te ver (zie o.a. Kamerstuk 2004-2005, 30008 nr. 1, bijlage 1), maar het is evident dat een goed samenspel tussen burgemeester, griffier, vicevoorzitter en raad de kwaliteit van de lokale besluitvorming ten goede komt. In hoofdstuk 6 komen we daarom terug op de rolverdeling tussen deze partijen. Conclusie 7 De belangrijkste verantwoordelijkheid van de vicevoorzitter is het voorzitten van de raadsvergadering in afwezigheid of ter vervanging van de burgemeester. Daarnaast levert de vicevoorzitter een bescheiden, maar belangrijke bijdrage aan het bewaken van de integriteit en aan het bewaken van de kwaliteit van de lokale besluitvorming.

29

4.4. Tijdsbesteding Gemiddeld besteden vicevoorzitters 3,5 uur in de maand extra aan hun raadswerkzaamheden, bovenop de uren die zij kwijt zijn aan hun raadslidmaatschap in het algemeen. Dit betekent dat naast de 16 uur die raadsleden gemiddeld besteden aan hun raadswerk (Rob, 2016a; Flos, De Jager-De Lange, Maatkamp & Salentijn, 2017), vicevoorzitters nog bijna een halve dag in de maand extra in de weer zijn voor hun gemeente. Net als er grote verschillen bestaan in de functieprofielen van vicevoorzitters, bestaan er echter ook grote verschillen tussen vicevoorzitters in hoeveel tijd deze functie kost. Ongeveer een derde van de vicevoorzitters is minder dan één uur in de maand kwijt aan zijn/haar werkzaamheden in deze functie. Acht procent van de vicevoorzitters geeft daarentegen aan vanwege de functie per maand 10 uur of meer extra te besteden aan het raadslidmaatschap. Slechts een enkele vicevoorzitter geeft in onze enquête overigens aan de extra tijdsinspanning als knelpunt te ervaren. 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1 uur of minder in de maand

1-2 uur in de maand

3-4 uur in de maand

5-9 uur in de maand

10 uur of meer in de maand

Figuur 9. Extra tijdsbesteding door vicevoorzitters per maand

De gevonden verschillen in tijdsbesteding hangen deels samen met gemeentegrootte. Vicevoorzitters van raden in gemeenten groter dan 100.000 inwoners besteden statistisch significant meer tijd aan hun functie, dan vicevoorzitters in gemeenten kleiner dan 50.000 inwoners.11 Waar in kleinere gemeenten het vicevoorzitterschap gemiddeld twee tot drie uur in de maand kost, besteden vicevoorzitters in 100.000+ gemeenten ongeveer 8 uur in de maand extra aan hun raadslidmaatschap. Verschillende respondenten, raadsleden én griffiers, roepen in onze enquête de vraag op of de raadsvergoeding voor vicevoorzitters, mede gelet op de extra tijdsbesteding, niet hoger zou moeten zijn dan voor andere raadsleden, zoals ook fractievoorzitters recht hebben op een extra toelage. In het panelgesprek dat wij met vicevoorzitters voerden kwam die vraag ook kort aan de orde, maar dan niet in de zin dat er gepleit werd voor een wezenlijk hogere vergoeding. Er leek eerder behoefte te bestaan aan

11

F (4, 223) = 8.708, p < .001. Vicevoorzitters van raden in gemeenten groter dan 100.000 inwoners (M=8.048, SD=6.61) zijn statistisch significant meer tijd kwijt aan hun functie, dan vicevoorzitters in gemeenten kleiner dan 50.000 inwoners (M=2.22, SD=3.83).

30

een grotere erkenning voor de extra inzet als vicevoorzitter, zoals ook in onze enquête 6% van de vicevoorzitters als knelpunt ervaart dat er voor de functie te weinig waardering is. Een extra toelage voor vicevoorzitters zou de functie van symbolische erkenning kunnen hebben, maar het is niet aan ons daar voor of tegen te pleitten. Ter vergelijking: in Vlaanderen, waar de taak van de gemeenteraadsvoorzitter veel uitgebreider is, is de presentievergoeding voor voorzitters dubbel die van andere gemeenteraadsleden (Verbeek & Van Bouwel, 2012). Conclusie 8 Vicevoorzitters besteden gemiddeld 3,5 uur per maand extra aan hun raadslidmaatschap, maar gemeentegrootte maakt wezenlijk verschil. Vicevoorzitters in 100.000+-gemeenten besteden significant meer tijd aan de functie dan die in gemeenten met 50.000 of minder inwoners.

31

5. Competentieprofiel voor vicevoorzitters Eén van de doelen van dit rapport is om inzicht te geven in welke competenties er van een vicevoorzitter van de gemeenteraad worden gevraagd. Eerder in dit rapport bleek al, dat de persoonlijke kwaliteiten van raadsleden belangrijk zijn in de keuze van een vicevoorzitter, maar daarmee weten we nog niet zo veel over wat een vicevoorzitter moet kunnen en wat dat vraagt. In dit hoofdstuk bespreken we daarom de belangrijkste eigenschappen waarover een vicevoorzitter moet beschikken. 5.1. Gezag en draagvlak in de raad Wat, blijkens de gevoerde gesprekken, vooral belangrijk is voor vicevoorzitters, is dat zij gezag moeten hebben in de gemeenteraad. De vicevoorzitter moet iemand zijn met “een zekere statuur” in de raad, zo verwoordde een griffier het. Het moet iemand zijn die kan bogen op “natuurlijk gezag” en die het respect van de raad heeft, zo gaven raadsleden aan. Een vicevoorzitter moet immers een aanspreekpunt kunnen zijn voor anderen, anderen kunnen aanspreken en ook een zekere doorzettingsmacht hebben. Het lastige van een begrip als ‘gezag’ is, dat het niet heel grijpbaar is. Wat maakt nu dat iemand gezag heeft in een raad? Is dat iets wat je van nature hebt of niet hebt, of is het iets dat je ook kunt aanleren of verdienen? Heel gemakkelijk kunnen we op deze vragen geen antwoord geven.

Wat we wel kunnen aangeven is dat een vicevoorzitter het vertrouwen moet hebben van de raad, en het liefst van de gehele gemeenteraad. Een vicevoorzitter vervult zijn functie immers namens de hele raad. Dat vraagt om een breed draagvlak onder gemeenteraadsleden en om iemand die “integer en van onbesproken” gedrag is. Om met één van onze gesprekspartners te spreken, is het dan niet handig als de vicevoorzitter een “exponent is van de raad”. Ook raadt een aantal van hen af een vicevoorzitter te benoemen die pas net in de raad zit. Verder zien we, dat bij de rol van onafhankelijk vicevoorzitter ook een wat meer bescheiden opstelling past; raadsleden die zich al te zeer laten voorstaan op hun functie als vicevoorzitter verliezen mogelijk hun zo belangrijke gezag in de raad. Maar het natuurlijk gezag van vicevoorzitters is daarmee, voor zover dat überhaupt kan, nog niet gevat. Wat we wel kunnen aangeven is waaraan vicevoorzitters dat gezag op onderdelen ontlenen. Dat doen ze onder andere aan hun onafhankelijkheid en hun persoonlijke kwaliteiten, die we in de volgende paragrafen in meer detail bespreken. Daarnaast kunnen we nog opmerken, dat de gemeenteraad het draagvlak voor de vicevoorzitter mogelijkerwijs kan vergroten door hem bewust te benoemen. Eerder zagen we al, dat dat een belangrijke overweging was bij zittende gemeenteraden die een eigen vicevoorzitter benoemden.

Daarmee is niet gezegd dat het zelf benoemen van een vicevoorzitter altijd meer draagvlak oplevert: het kan ook een splijtende politieke verkiezing opleveren in de raad. 5.2. Onafhankelijkheid Voor vicevoorzitters van gemeenteraden is het, net als voor elke andere voorzitter, belangrijk dat zijn in hun functie politiek onafhankelijk optreden en oordelen. Ze moeten in hun rol als voorzitter zogezegd boven de partijen staan en politiek neutraal kunnen handelen. Daarmee raken we meteen aan één van de ingewikkeldheden aan de rol van de vicevoorzitter. Die is immers altijd gemeenteraadslid en daarmee per definitie niet volledig (partij)politiek onafhankelijk. Dat brengt vicevoorzitters in een lastig pakket, zo 32

blijkt niet alleen uit onze enquête, maar ook uit de gevoerde gesprekken. De ingewikkeldheid rondom onafhankelijkheid werkt twee kanten op: het is de vraag of vicevoorzitters voldoende politiek neutraal kunnen handelen, maar ook of zij zich als gemeenteraadslid nog voldoende politiek kunnen profileren. Deze ingewikkeldheden gelden met name voor fractievoorzitters, zo blijkt. Is de vicevoorzitter voldoende politiek neutraal? Onafhankelijkheid in relatie tot het vicevoorzitterschap is een dankbaar gespreksonderwerp. In de eerste plaats is het voor vicevoorzitters niet altijd gemakkelijk om politiek neutraal te zijn en te blijven, niet alleen omdat ze altijd ook partijpoliticus zijn, maar ook omdat ze door mederaadsleden en anderen altijd als partijpoliticus gezien worden. Het is dan ook niet altijd gemakkelijk die twee rollen van elkaar te scheiden, voor jezelf niet en in de beleving van anderen. Verschillende vicevoorzitters geven aan op dit punt moeilijkheden te ervaren. Het is “lastig om politiek neutraal te zijn, [terwijl je] dat wel moet zijn, vind ik”, geeft één van hen aan. Ook in het panelgesprek met vicevoorzitters is uitgebreid over dit punt gesproken, omdat het van de betreffende raadsleden vraagt dat ze op momenten terughoudend zijn in hun optreden als lid van een politieke fractie.

Ze kunnen soms net iets minder spontaan reageren in politiek debat, omdat ze rekening moeten houden met het feit dat ze ook vicevoorzitter zijn. Dat geldt natuurlijk vooral voor die delen van de gemeenteraadsvergadering die ze zelf voorzitten – daar kunnen ze inhoudelijk bijna niet aan bijdragen. Maar ook breder moeten ze ervoor waken dat ze, tenminste in hun functie als vicevoorzitter, voldoende politiek neutraal kunnen blijven optreden. Van de vicevoorzitters zelf geeft uiteindelijk overigens maar 2% aan dit als knelpunt te ervaren. Ook in de gemeenteraadsvoorzitters in Vlaanderen is de dubbelrol van politiek neutraal voorzitter en raadslid soms een ingewikkelde (zie ook Buylen et al., 2014). Hen wordt daarom aanbevolen, in de gemeenteraadsvergadering maar ook daarbuiten, uitdrukkelijk onderscheid te maken tussen moment waarop zij spreken als vicevoorzitter en momenten waarop zij als ‘gewoon’ raadslid een standpunt verkondigen (Verbeek & Van Bouwel, 2012). Vragen we gemeenteraadsleden en griffiers of de vicevoorzitter in hun gemeente voldoende politiek neutraal is, dan krijgen we een heel divers beeld. Griffiers zien op dit punt over het algemeen weinig problemen; 82% van hen is het met deze stelling (helemaal) eens.

Ook van de raadsleden is een meerderheid het (helemaal) eens met deze stelling, maar onder hen is een forse minderheid van 30% te vinden die vindt dat de vicevoorzitter in hun gemeente onvoldoende politiek neutraal is.12 Raadsleden van coalitiepartijen zijn daarbij vaker van mening dat de vicevoorzitter voldoende politiek neutraal is dan raadsleden van oppositiepartijen.13 Bovendien zijn er kleine verschillen op basis van gemeentegrootte: respondenten uit gemeenten groter dan 100.000 inwoners zijn positiever over de politieke neutraliteit 12

Het verschil in opvatting tussen griffiers en raadsleden is statistisch significant (U=116464, z=-6.1, p < .001, r=.15). Griffiers (Md=3, M=3.14, n=216) zijn het vaker eens met de stelling dat de vicevoorzitter voldoende politiek neutraal is dan raadsleden (Md=3, M=2.75, n=1380). 13 Het verschil tussen raadsleden van coalitiepartijen en raadsleden van oppositiepartijen is statistisch significant (u=188956, z=-5.6, p < .001, r=.15). Raadsleden van coalitiepartijen (Md=3, M=2.86, n=832) zijn het vaker met de stelling eens dat de vicevoorzitter voldoende politiek neutraal is dan raadsleden van oppositiepartijen (Md=3, M=2.59, n=545).

33

van de vicevoorzitter dan respondenten uit gemeenten tot 9.999 inwoners en respondenten uit gemeenten tussen de 20.000 en 49.999 inwoners).14 De politieke onafhankelijkheid van vicevoorzitters lijkt daarmee in ieder geval een punt van aandacht te zijn, meer dan vicevoorzitters zelf lijken te beseffen en vooral met betrekking tot de oppositie en in kleinere gemeenten. 60%

53%

50%

44%

40%

29%

30% 20% 10%

19% 11%

18% 10%

8%

3%

5%

0% Helemaal oneens

Oneens

Eens

Raadsleden (n=1.507)

Helemaal eens

Geen mening

Griffiers (n=233)

Figuur 10. Onze vicevoorzitter is voldoende politiek neutraal

Kan de vicevoorzitter zich nog wel voldoende politiek profileren? In de tweede plaats zien we, dat de ingewikkeldheid rondom hun politieke onafhankelijkheid voor vicevoorzitters ook de andere kant op werkt. Vicevoorzitters worden geacht om politiek neutraal te zijn en kunnen zich daardoor soms minder sterk politiek profileren dan ze zelf misschien zouden willen. “Het vicevoorzitterschap] gaat ten koste van mijn politieke profiel als raadslid en verzwakt de fractie”, zo stelt één van hen. “Het verzwakt de positie van de fractie door de gedwongen neutraliteit van de vicevoorzitter”, stelt een ander. Onafhankelijkheid van fractievoorzitters extra lastig Uit de door ons gevoerde gesprekken blijkt, dat deze problematiek in beide opzichten in het bijzonder opgeld doet voor fractievoorzitters. Zij staan centraler in het politieke debat en van hen wordt eerder verwacht dat zij het politieke standpunt van de fractie naar voren brengen. Die verwachtingen kunnen botsen met de rol van vicevoorzitter van de raad. “Ik laat zware politieke debatten aan mijn collega's, omdat het anders afbreuk kan doen aan mijn positie als voorzitter”, zo stelt één van de vicevoorzitters in onze enquête. Zeker voor fractievoorzitters, en in mindere mate voor woordvoerders op een bepaald beleidsterrein, is dat niet eenvoudig. Van hen wordt immers juist een politieke inbreng in het debat verwacht.

Maar de inbreng van de fractievoorzitter in het politieke debat gaat vrijwel verloren op het moment dat hij het betreffende deel van de raadsvergadering moet voorzitten, en dat laat hem minder ruimte om het politieke debat met het college en met de rest van de raad te voeren. “De rol van vicevoorzitter is veel gemakkelijk geworden nu ik geen fractievoorzitter meer ben”, merkte één van de vicevoorzitters daarom op in het panelgesprek. En een raadslid merkt in onze enquête op: “Het 14

χ2(4, n=1.602)=15.90, p < .01. Het verschil tussen respondenten uit gemeenten groter dan 100.000 inwoners en respondenten uit gemeenten met 0-9.999 inwoners dan wel 20.000-49.999 inwoners is statistisch significant met p < .05, na toepassing van de Bonferroni-correctie.

34

langstzittende raadslid bedankte omdat hij het lastig te combineren vond met het fractievoorzitterschap.” Die overweging is goed te begrijpen, al helemaal als het lid afkomstig is uit een eenmansfractie. Daarmee zal de gemeenteraad, en ook de betreffende kandidaten, rekening moeten houden bij de keuze van een vicevoorzitter. De raad zou zelfs bewust kunnen besluiten om de vicevoorzitter géén fractievoorzitter te laten zijn. Daar is veel voor te zeggen. Het zou meer recht doen aan het onderscheid tussen de rol als raadslid en de rol van vicevoorzitter. Tegelijk geeft de hoedanigheid van fractievoorzitter, zeker als hij de grootste (coalitie)partij in de gemeenteraad vertegenwoordigt, de vicevoorzitter wel enige statuur in de gemeenteraad en dat kan de uitoefening van zijn functie ten goede komen, merkte een griffier op in ons panelgesprek. In een aantal gemeenten kiest men er om deze reden voor om een fractievoorzitter uit de oppositie aan te benoemen tot vicevoorzitter. Die zou, in de ogen van sommigen, politiek onafhankelijker kunnen optreden. Maar ook die zal misschien de behoefte voelen om zich politiek te profileren, wat voor vicevoorzitters niet altijd even gemakkelijk is. Hoe dan ook sluit de overweging om de vicevoorzitter, mede gelet op zijn gewenste onafhankelijkheid, geen fractievoorzitter te laten zijn niet aan bij de huidige praktijk.

In zo’n 60% van de gemeenten is de vicevoorzitter tevens fractievoorzitter, 57% van de raadsleden geeft dat namelijk aan, evenals 61% van de griffiers. Dat komt mede omdat vaak de fractievoorzitter van de grootste partij wordt aangewezen als vicevoorzitter, of omdat men om andere (partij)politieke overwegingen bij een fractievoorzitter uitkomt. De stelling dat de vicevoorzitter géén fractievoorzitter zou mogen zijn, vindt onder raadsleden en griffiers ook weinig weerklank. Ruime meerderheden van onze respondenten zijn het (helemaal) oneens met deze stelling. 50%

41%

40% 30% 30%

34%

21%

21%

20%

15%

14% 7%

10%

9% 7%

0% Helemaal oneens

Oneens

Eens

Raadsleden (n=1443)

Helemaal eens

Geen mening

Griffiers (n=230)

Figuur 11. De vicevoorzitter van de gemeenteraad zou geen fractievoorzitter mogen zijn

Toch zouden we gemeenteraden deze overweging nadrukkelijk willen meegeven bij het bepalen van het antwoord op de vraag wie de meest aangewezen vicevoorzitter is. De combinatie van het fractievoorzitterschap met het vicevoorzitterschap blijkt in de praktijk namelijk best ingewikkeld, en schaadt in ieder geval in een deel van de gemeenten de uitoefening van beide functies. Overigens moeten we daarbij opmerken, dat een adagium als dit het moeilijk zou maken om vicevoorzitters te selecteren uit eenmansfracties of andere kleine fracties, terwijl daar wel uitstekende kandidaten te vinden kunnen zijn. 35

Het zou daarom ook zeker geen gouden regel moeten zijn, maar de raad zou dit punt wat ons betreft in ieder geval moeten betrekken in de overweging. Voor kleine fracties geldt dan overigens juist weer dat de extra tijdsinvestering die het vicevoorzitterschap vraagt onevenredig groot kan zijn. Conclusie 9 Vicevoorzitters moeten gezag hebben in de raad en moeten in hun functie politiek onafhankelijk kunnen optreden. Dat laatste is vooral voor fractievoorzitters lastig. 5.3. Competenties Naast gezag en onafhankelijkheid zijn ook andere persoonlijke competenties van belang voor vicevoorzitters. Volgens zowel vicevoorzitters en raadsleden als griffiers, zijn communicatieve vaardigheden, bestuurlijke sensitiviteit en betrokkenheid voor vicevoorzitters de belangrijkste eigenschappen. Maar eigenlijk worden alle 13 voorgelegde eigenschappen belangrijk geacht; al deze vaardigheden scoren gemiddeld boven de 2,00 op een vierpuntsschaal (waarbij 1 ‘niet belangrijk’ betekent en 4 ‘zeer belangrijk). Coachend vermogen scoort daarbij gemiddeld het laagst, op enige afstand van de andere eigenschappen. Tabel 4. Het gepercipieerde belang van 13 competenties voor het goed functioneren van een vicevoorzitter

Gemiddelde Communicatief 3,21 Bestuurlijk sensitief 3,18 Betrokken 3,17 Omgevingsbewust 3,12 Besluitvaardig 3,03 Deskundig 2,96 Analytisch 2,91 Organisatiegevoelig 2,84 Doelgericht 2,80 Vasthoudend 2,79 Daadkrachtig 2,76 Onderhandelingsvaardig 2,74 Coachend 2,35

Vergelijken we deze uitkomst met wat er van burgemeesters wordt verwacht, dan zien we vooral veel overeenkomsten. Daarbij scoren communicatieve vaardigheden en inleveringsvermogen namelijk eveneens hoog. Het belangrijkste verschil heeft betrekking op daadkracht: waar dat voor burgemeesters wordt gezien als de op één na belangrijkste eigenschap (Karsten, Oostendorp & Van Kooten, te verschijnen 2018), scoort daadkracht voor vicevoorzitters aanmerkelijk lager. Dat verschil laat zich uiteraard goed verklaren door de executieve bevoegdheden die een burgemeester als zelfstandig bestuursorgaan en als collegelid heeft, waar dat niet geldt voor een raadslid.

36

Vergelijken we de antwoorden van raadsleden en griffiers op deze vraag, dan zien we dat griffiers de eigenschappen ‘betrokken’, ‘omgevingsbewust’, ‘daadkrachtig’, ‘besluitvaardig’ en ‘bestuurlijk sensitief’ statistisch significant belangrijker vinden dan raadsleden.15 Vergelijken we de opvattingen van vicevoorzitters met die van andere raadsleden en griffiers, dan zien we dat raadsleden een groot aantal van deze eigenschappen minder belangrijk vinden dan vicevoorzitters en griffiers. Daaruit kunnen we concluderen dat raadsleden veelal minder belang hechten aan de eigenschappen van een vicevoorzitter dan griffiers en vicevoorzitters zelf. Statistisch significante verschillen tussen coalitie- en oppositiepartijen treffen we in dezen niet aan. Vicevoorzitters zelf vinden tot slot doelgericht zijn minder belangrijk dan raadsleden. Zij hechten juist meer belang aan vasthoudendheid dan raadsleden en griffiers. Ook vinden zij organisatiegevoeligheid belangrijker dan anderen.16 Deskundigheid Tijdens de panelgesprekken spraken we op het punt van competenties vooral over deskundigheid, omdat we daarvan weten dat het, naast betrokkenheid en integriteit, een belangrijk aspect is van geloofwaardigheid (Van Zuydam, Karsten, Oostendorp, Hoogstad & Van Kooten, 2017). Tegelijk weten we nog weinig over de specifieke expertise die het vicevoorzitterschap vraagt.

Uit die gesprekken blijkt, uiteraard, dat vicevoorzitters moeten beschikken over goede voorzitterskwaliteiten. Het gaat dan in de eerste plaats om de vaardigheid van het technisch voorzitten van een gemeenteraadsvergadering. Onze gesprekspartners geven aan, dat een cursus vergadertechnieken hen als (beginnend) vicevoorzitter zou kunnen helpen om deze specifieke vaardigheid onder de knie te krijgen. Een Vlaams gemeenteraadsvoorzitter zegt daarover: Wettelijk is het niet verboden dat een voorzitter zich actief in de debatten mengt, maar de meesten concentreren zich op het goede verloop van de vergadering. En op dat punt kunnen ze veel opsteken van hun collega’s. Hoe ga je om met een raadslid dat een omslachtige tussenkomst houdt? Hoe rond je de bespreking van een agendapunt af? Ik raad voorzitters ook aan eens een gemeenteraad in een buurgemeente bij te wonen.’

15

‘Betrokken’ – griffiers: M = 3.33, SD= .604. raadsleden: M = 3.14, SD= .654; t (314.886) = -4.294, p < .001, twotailed, eta squared = .011. ‘Omgevingsbewust’ – griffiers: M = 3.23, SD= .675. raadsleden: M = 3.10, SD= .709; t (1617) = -2.654, p = .008, two-tailed, eta squared = .004. ‘Daadkrachtig’ - griffiers: M = 2.92, SD= .791. raadsleden: M = 2.74, SD= .876; t (313.697) = -3.178, p =.002, two-tailed, eta squared = .006. ‘Besluitvaardig’ - griffiers: M = 3.16, SD= .706. raadsleden: M = 3.00, SD= .792; t (1.592) = -2.806, p = .005, two-tailed, eta squared = .005. ‘Bestuurlijk sensitief’ griffiers: M = 3.45, SD= .611. raadsleden: M = 3.13, SD= .701; t (1.584) = -6.399, p < .001, two-tailed, eta squared = .025 16 ‘Doelgericht’: F(2, 1.585) = 4.675, p = .009. Vicevoorzitter: M = 2.95, SD= .727. raadsleden: M = 2.77, SD= .836. Vicevoorzitters verschillen statistisch significant van raadsleden (p < .05). ‘Vasthoudendheid’: F(2, 1570) = 17.660, p < .001. Vicevoorzitter: M = 3.06, SD= .660. raadsleden: M = 2.73, SD= .809, griffiers: M= 2.83, SD=.763. Vicevoorzitters verschillen statistisch significant van raadsleden en griffiers (p < .05). ‘Organisatiegevoeligheid’: F(2, 1.588) = 12.825, p < .001. Vicevoorzitter: M = 3.02, SD= .688. raadsleden: M = 2.84, SD= .752, griffiers: M= 2.66, SD=.776. Vicevoorzitters verschillen statistisch significant van raadsleden en griffiers (p < .05).

Een Welchs t-test laat vergelijkbare resultaten zien.

37

Ook conflicthantering zou een welkom onderdeel kunnen zijn van het trainings- en ontwikkelaanbod voor vicevoorzitters, zo bleek uit het panelgesprek. Die vaardigheid scoort weliswaar niet bijzonder hoog in het overzicht van verantwoordelijkheden van de vicevoorzitter (zie tabel 3), maar er lijkt op dit punt wel enige behoefte aan ondersteuning te bestaan, omdat het voor vicevoorzitters niet altijd even gemakkelijk is om conflicten tussen andere raadsleden, die in wezen gelijken zijn, effectief te beslechten. Ook mediatraining wordt expliciet genoemd als iets dat belangrijk kan zijn voor (aantredend) vicevoorzitters. Collega-vicevoorzitters merken nu bijvoorbeeld met enige regelmaat dat zij door lokale media om commentaar worden gevraagd na afloop van een raadsvergadering waarin zij als voorzitters optraden. Het is dan niet altijd gemakkelijk om het onderscheid duidelijk te maken naar de buitenwereld tussen je optreden als politiek onafhankelijk en neutraal vicevoorzitter enerzijds en je raadslidmaatschap of zelfs woordvoerder- of fractievoorzitterschap anderzijds. Journalisten vragen al snel om een politieke reactie, terwijl je die als vicevoorzitter niet kunt geven en dat vraagt enige handigheid in het omgaan met media. Verder doen verschillende gesprekspartners een beroep op de specifieke kennis van vicevoorzitters.

Ze zouden in ieder geval goed op de hoogte moeten zijn van de verschillende processen en procedures in de gemeenteraad, zoals het reglement van orde. Conclusie 10 Communicatieve vaardigheid, bestuurlijke sensitiviteit en betrokkenheid zijn de belangrijkste eigenschappen voor vicevoorzitters. Ze moeten verder een vergadering verdienstelijk kunnen leiden, conflicten kunnen hanteren en om kunnen gaan met media. Er bestaat op die punten een zekere behoefte aan trainings- en ontwikkelmogelijkheden voor vicevoorzitters.

38

6. De rolverdeling tussen burgemeester, griffier en vicevoorzitter Voor een vicevoorzitter is het uiteraard belangrijk dat hij goede relaties onderhoudt met de burgemeester en de griffier. Zij treffen elkaar immers regelmatig in overleg over het reilen en zeilen van de gemeenteraad. Het is echter niet gemakkelijk om eenduidig te omschrijven wat de rolverdeling is tussen burgemeester, griffier en vicevoorzitter. Dat hangt namelijk sterk af van het takenpakket dat bij de vicevoorzitter is belegd en van de lokale manier van werken. Een vicevoorzitter die de burgemeester alleen incidenteel vervangt bij diens afwezigheid hoeft veel minder met de burgemeester en de griffier te overleggen dan een vicevoorzitter die vanuit die functie voorzitter is van het presidium of de agendacommissie, of die bijvoorbeeld standaard de commissievergaderingen voorzit. Bovendien is de rolverdeling tussen deze drie functionarissen sterk afhankelijk van personen, zo blijkt uit de door ons gevoerde gesprekken: de ene burgemeester heeft behoefte aan regulier overleg, terwijl de andere burgemeester dat minder heeft. Het is voor ons daarom ook lastig aan te geven wat in dezen wijsheid is. We kunnen wel vaststellen, dat er op dit moment sprake lijkt van gezonde verhoudingen. En dat is, ook blijkens de ervaringen in Vlaanderen, een belangrijke voorwaarde voor een goed functionerend bestel (VVSG, 2009).

Zowel raadsleden als griffiers geven in ruime meerderheid aan, dat de burgemeester de vicevoorzitter genoeg ruimte geeft. Van de vicevoorzitters zelf geeft maar 2% aan, dat hun verhouding met de burgemeester niet altijd goed is. Ook heeft de vicevoorzitter over het algemeen een goede verstandhouding met de griffie, zo blijkt. Er is zelfs geen enkele vicevoorzitter die aangeeft dat zijn of haar verhouding met de griffier een knelpunt is. Evenwel geeft 14% van de raadsleden en 11% van de griffiers aan dat de burgemeester de vicevoorzitter (helemaal) niet genoeg ruimte geeft. Bovendien ervaart uiteindelijk 10% van de vicevoorzitters te weinig ruimte om de functie invulling te kunnen geven. Dat is dus een aandachtspunt in de relatie tussen burgemeester, vicevoorzitter en griffier, maar uit onze enquête blijkt niet dat er grote problemen spelen in de verhoudingen, individuele gevallen daargelaten. 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

63% 53%

5% 3% Helemaal oneens

14% 14%

9% 8% Oneens

Eens

Raadsleden (n=1.514)

Helemaal eens

20%

13%

Geen mening

Griffiers (n=233)

Figuur 12. Onze burgemeester geeft de vicevoorzitter genoeg ruimte

39

70%

61%

60%

52%

50% 36%

40%

30%

30% 20% 10%

12% 2% 0%

3% 2%

Helemaal oneens

Oneens

1%

0% Eens

Raadsleden (n=1.510)

Helemaal eens

Geen mening

Griffiers (n=233)

Figuur 13. Onze vicevoorzitter heeft een goede verstandhouding met de griffie

Opvallend is wat ons betreft wel, dat in lang niet alle gemeenten over de rolverdeling tussen burgemeester, vicevoorzitter en griffier is gesproken. In gemeenten waar de vicevoorzitter de burgemeester alleen incidenteel vervangt, is dat misschien niet nodig, maar in andere gemeenten lijkt het toch in ieder geval verstandig om op gepaste momenten over de wederzijdse verwachtingen en elkaars rol te spreken. Zeker aan het begin van een nieuwe raadsperiode, of bij het aantreden van een nieuwe burgemeester of griffier, is dat geen overbodige luxe. Dat komt de onderlinge verhoudingen in principe ten goede. In Vlaanderen wordt bovendien nadrukkelijk aandacht gevraagd voor de verhoudingen tussen de gemeenteraadsvoorzitter en de gemeentesecretaris, die in dat bestel belangrijke partners zijn (VVSG, 2009). In het huidige Nederlandse bestel is die relatie misschien van minder centraal belang, maar het is in ieder geval goed om te reflecteren op de vraag of ook die relatie aandacht vraagt. Het vertrekpunt is in alle gevallen natuurlijk het gegeven dat de burgemeester de raad voorzit. Daaraan moet gegeven de wettelijke bepalingen niet getornd worden. Dat betekent dat de burgemeester geheel zelfstandig de afweging maakt hoe hij het voorzitterschap vorm geeft. Maar dat staat vruchtbaar overleg over ieders rol in principe niet in de weg.

De vicevoorzitter wordt door onze respondenten niet voor niets met enige regelmaat aangeduid als een belangrijke sparringpartner van de burgemeester, of juist als check op diens functioneren als raadsvoorzitter. De griffier en de vicevoorzitter kunnen eveneens elkaars functioneren versterken. Zo stelt een griffier in onze enquête: “De vicevoorzitter heeft [bij ons] niet zozeer de functie van vicevoorzitter, maar is 'het gezicht van de raad' naar binnen en naar buiten, samen met de griffier. Door[dat ze dit] samen oppakken is er sprake van neutraliteit en behouden [ze] draagvlak, vertrouwen, etc.”. Willen de burgemeester, griffier en vicevoorzitter elkaar ondersteunen in ieders functioneren, dan lijkt overleg in de driehoek burgemeester-griffier-vicevoorzitter gepast. In sommige gemeenten vindt dat overleg periodiek plaats. In andere gemeenten volstaat overleg ‘op afroep’, dat wil zeggen als daar bij ten minste één van de drie partijen behoefte aan is. In weer andere gemeenten wordt de afstemming bilateraal afgehandeld in overleg tussen de burgemeester en de vicevoorzitter en tussen de vicevoorzitter en de griffier. Eén ideaalmodel, dat werkt in alle omstandigheden, bestaat ook hier niet; het is vooral belangrijk dat de manier van werken past binnen de lokale bestuurscultuur en leidt tot goede relaties. 40

Maar dan moeten de burgemeester, griffier en vicevoorzitter wel de vinger aan de pols houden. Afgaande op de resultaten van onze enquête doen ze dat, in ieder geval in een ruime meerderheid van de gemeenten, afdoende. Die conclusie wordt verder onderbouwd door de tevredenheid van raadsleden en griffiers met de huidige inrichting van het bestel in dezen. Van onze respondenten vindt bijvoorbeeld een meerderheid van 58,4% dat een versterking van de positie van de vicevoorzitter niet nodig is. Een minderheid van 27,5% vindt dat dit wel nodig is. Over het geheel genomen klinkt er dus geen brede roep om versterking van de positie, al is er een stevige minderheid die daar wel voor pleit. 60% 48%

50%

42%

40% 30% 20% 10%

23% 12%

16% 8%

10% 12%

14% 15%

0% Helemaal oneens

Oneens

Eens

Raadsleden (n=1.441)

Helemaal eens

Geen mening

Griffiers (n=229)

Figuur 14. De positie van de vicevoorzitter behoeft versterking

Daar waar wel behoefte bestaat aan versterking van de positie van de vicevoorzitter, gaat het over geheel genomen om drie aspecten van de functie. Er is één groep van raadsleden en griffiers die graag zou zien dat de vicevoorzitter een grotere rol zou krijgen in lokaal bestuur, bijvoorbeeld door hem een verantwoordelijkheid te geven voor het functioneren van de gemeenteraad als geheel. Andere mogelijkheden zijn hem wettelijke bevoegdheden te geven in het bijeenroepen van de gemeenteraad of hem de beslissende stem te geven als de stemmen staken. Een ander aspect waarvoor versterking van de positie van de voorzitter wenselijk wordt geacht, is het lokaal beter vastleggen van zijn taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, bijvoorbeeld in een reglement van orde of een verordening. De Vlaamse ervaringen leren in ieder geval, dat onduidelijkheid over de rol, positie en bevoegdheden van de vicevoorzitter tot problemen kan leiden (Verbeek & Van Bouwel, 2012). Een derde en laatste aspect waarop voor versterking wordt gepleit is de training en ondersteuning van vicevoorzitters, met als doel hun vaardigheden en expertise te versterken. Conclusie 11 Raadsleden en griffiers vinden beide in meerderheid dat een versterking van de positie van de vicevoorzitter niet nodig is. Ruim een kwart van de respondenten vindt versterking wel nodig.

41

Ook stellen we vast, dat zowel raadsleden als griffiers de burgemeester in meerderheid zien als de meest aangewezen voorzitter van de gemeenteraad. Zo’n 66% van onze respondenten is daar voorstander van, waarmee dat model onder hen bij uitstek de voorkeur geniet boven andere modellen. Een (sterke) voorkeur voor het Vlaamse model, waarin de raad een eigen voorzitter aanwijst, is er dus niet - in tegendeel, ook al past dat misschien eerder in een dualistisch stelsel als het Nederlandse dan in een monistisch stelsel als dat van onze zuiderburen. 70% 60%

68% 58%

50% 40% 30%

1% 0%

3%

1% 0%

1%

De voorzitter van het presidium

2% 0%

Een raadslid van een (de grootste) oppositiepartij

10%

Een raadslid van de grootste fractie in de gemeenteraad

11%12%

Het langstzittende raadslid

19% 12%

20%

0% 0%

4%

7% 1% 0%

Raadslid (n=1.448)

Weet niet

Anders, namelijk:

Het oudste raadslid

Het raadslid met het meeste draagvlak onder de verschillende fracties in de gemeenteraad

Het meest bekwame raadslid

De burgemeester

0%

Griffiers (n=231)

Figuur 15. Wie zou naar uw mening de gemeenteraad het beste kunnen voorzitten?

Uit de toelichting op de antwoorden die respondenten geven, komt naar voren dat de burgemeester over het algemeen als de meest aangewezen voorzitter van de gemeenteraad wordt gezien vanwege diens ‘positie boven de partijen’, die zijn (partijpolitieke) onafhankelijkheid waarborgt. In dit opzicht zou een burgemeester, beter dan een raadslid, politiek neutraal kunnen blijven in zijn rol als voorzitter. Ook in die zin is er onder onze respondenten over het algemeen tevredenheid met de huidige inrichting van het bestel – al zijn er hartstochtelijk voor- en tegenstanders van de verschillende opties en wordt door een aantal respondenten aanvullend gepleit voor een buitenstaander die lid is van raad noch college als voorzitter van de raad. Het essentiële verschil tussen de rol van de Vlaamse burgemeester, die toch eerst en vooral een politieke functionaris is, en de Nederlandse, wiens rol veel apolitieker is, verklaart waarschijnlijk het feit dat Nederlandse raadsleden en griffiers geen voorstander zijn voor het Vlaamse model. Wat namelijk als één van de belangrijkste voordelen van het Vlaamse model wordt gezien, is dat het de burgemeester in die 42

gemeenten waar de gemeenteraad een eigen voorzitter heeft aangewezen meer ruimte heeft om zijn eigen politieke agenda uit te dragen en uit te voeren (Karsten et al., 2017). Die rol heeft de Nederlandse burgemeester niet of nauwelijks, alhoewel zijn rol, mede als gevolg van de gestage uitbreiding van de OOV-bevoegdheden, wel politieker wordt. Conclusie 12 Zo’n 60% van de raadsleden en griffiers ziet in de burgemeester de meest aangewezen voorzitter van de gemeenteraad. Dat model geniet onder hen bij uitstek de voorkeur boven andere alternatieven.

43

7. Conclusies en aanbevelingen In dit hoofdstuk vatten we de belangrijkste conclusies uit dit rapport samen en formuleren we op basis daarvan een aantal aanbevelingen. Voor de conclusies volstaan we met een overzicht van de eerder in dit rapport opgetekende bevindingen. 7.1 Conclusies 1. Een meerderheid van de Nederlandse gemeenten maakt gebruik van de bevoegdheid ex artikel 77, lid 1 Gemeentewet om een ander gemeenteraadslid dan het langstzittende lid te benoemen tot waarnemend raadsvoorzitter. 2. De gemeenteraad weegt de persoonlijke kwaliteiten van het betreffende raadslid en partijpolitieke overwegingen het vaakst mee bij het benoemen van een vicevoorzitter. 3. Een op de acht respondenten geeft aan dat er geen bewuste afweging is gemaakt ten aanzien van het al dan niet zelf benoemen van een vicevoorzitter. 4. De vicevoorzitter is ouder en vaker man dan het gemiddelde raadslid. Hij is vaak fractievoorzitter en lid van een coalitiepartij, maar meestal is hij geen voorzitter van het presidium. 5. Het functieprofiel van vicevoorzitters varieert sterk. Er is een grote variëteit aan modellen, waarvan het moeilijk is na te gaan in hoeveel van de Nederlandse gemeenten elk van de modellen wordt gehanteerd. Het algemene beeld is dat de vicevoorzitter de burgemeester niet stelselmatig vervangt als voorzitter van de gemeenteraad. 6.

De functie van vicevoorzitter wordt belangrijk gevonden, maar de verschillen tussen gemeenten zijn groot. Ook denken raadsleden en griffiers verschillend over het belang van de functie. De invloed van de vicevoorzitter op de dagelijkse gang van zaken is beperkt. 7. De belangrijkste verantwoordelijkheid van de vicevoorzitter is het voorzitten van de raadsvergadering in afwezigheid of ter vervanging van de burgemeester. Daarnaast levert de vicevoorzitter een bescheiden, maar belangrijke bijdrage aan het bewaken van de integriteit en aan het bewaken van de kwaliteit van de lokale besluitvorming. 8. Vicevoorzitters besteden gemiddeld 3,5 uur per maand extra aan hun raadslidmaatschap, maar gemeentegrootte maakt wezenlijk verschil. Vicevoorzitters in 100.000+-gemeenten besteden substantieel meer tijd aan de functie dan die in gemeenten met 50.000 of minder inwoners. 9. Vicevoorzitters moeten gezag hebben in de raad en moeten in hun functie politiek onafhankelijk kunnen optreden. Dat laatste is vooral voor fractievoorzitters lastig. 10. Communicatieve vaardigheid, bestuurlijke sensitiviteit en betrokkenheid zijn de belangrijkste eigenschappen voor vicevoorzitters. Ze moeten verder een vergadering verdienstelijk kunnen leiden, conflicten kunnen hanteren en om kunnen gaan met media.

Er bestaat op die punten een zekere behoefte aan trainings- en ontwikkelmogelijkheden voor vicevoorzitters. 11. Raadsleden en griffiers vinden beide in meerderheid dat een versterking van de positie van de vicevoorzitter niet nodig is. Ruim een kwart van de respondenten vindt versterking wel nodig. 12. Zo’n 60% van de raadsleden en griffiers ziet in de burgemeester de meest aangewezen voorzitter van de gemeenteraad. Dat model geniet onder hen bij uitstek de voorkeur boven andere alternatieven. 44

7.2 Aanbevelingen In deze paragraaf formuleren we, op basis van de conclusies en het achterliggende onderzoek, een aantal aanbevelingen gericht aan gemeenteraadsleden, burgemeesters, griffiers, beroepsverenigingen en de wetgever. A. Overschat de rol van de vicevoorzitter niet, maar onderschat haar evenmin De vicevoorzitter van de gemeenteraad speelt geen prominente rol in het lokaal bestuur. Het is daarom ook niet nodig het vraagstuk van de vicevoorzitter tot grote proporties op te blazen. Toch levert de vicevoorzitter in veel gemeenten een belangrijke bijdrage aan het reilen en zeilen van de gemeenteraad, aan het bewaken van de integriteit en aan het bewaken van de kwaliteit van de lokale besluitvorming. En het kan zomaar zijn dat de vicevoorzitter de burgemeester een keer onverhoopt moet vervangen. Dat vraagt op z’n minst aandacht voor hoe burgemeester, gemeenteraad, griffier en vicevoorzitter tegen de functie aankijken en een goede inpassing daarvan in het lokaal bestuur. B. Voer, met respect voor ieders verantwoordelijkheden, het gesprek over de rol van de vicevoorzitter We zien een grote variëteit aan vergadermodellen en constateren dat er lokaal heel verschillend wordt gedacht over de positie van de vicevoorzitter en het belang van die functie.

Een meer expliciete afweging ten aanzien van de taken en verantwoordelijkheden van de vicevoorzitter en ten aanzien van de rolverdeling tussen burgemeester, griffier en vicevoorzitter zou integraal onderdeel moeten zijn van de inrichting van de vergadercyclus. Zo kunnen heldere afspraken worden gemaakt, die recht doen aan de couleur locale. Het gesprek daarover zou wel met respect voor ieders verantwoordelijkheden moeten worden gevoerd, in het bijzonder die van de burgemeester als raadsvoorzitter. Gegeven de ontwikkeling die het burgemeestersambt doormaakt in de richting van een politieker ambt is de vraag daarbij des te meer gerechtvaardigd wie (een deel van) de gemeenteraadsvergadering voorzit wanneer de inhoudelijke portefeuilles van de burgemeester aan de orde zijn, in het bijzonder de OOVportefeuille. Op dit moment bepaalt de burgemeester nog al eens eigenstandig hoe daarmee wordt omgegaan. In een op de zeven gemeenten krijgt de vicevoorzitter in de ervaring van raadsleden, ook breder, te weinig ruimte; één op de tien vicevoorzitters ervaart zelf te weinig ruimte. Een nauwere betrokkenheid van de gemeenteraad en de griffier komt de gedragenheid van de rolverdeling tussen burgemeester en vicevoorzitter ten goede.

Raadslid.Nu en/of de VNG zouden gemeenten kunnen ondersteunen door een aantal varianten van het Model Regelement van orde voor de raad en van modelverordeningen uit te werken, waarin de rol van de vicevoorzitter op verschillende manieren is belegd. Dat maakt de keuzemogelijkheden voor de raad inzichtelijk. In hoofdstuk 8 van dit rapport bieden we hiervoor al een aantal handvatten. C. Maak een bewuste afweging ten aanzien van het al dan niet benoemen van een vicevoorzitter Een op de acht respondenten geeft aan dat de gemeenteraad in zijn/haar gemeente geen bewuste afweging heeft gemaakt ten aanzien van het al dan niet zelf benoemen van vicevoorzitter ex artikel 77, 45

lid 1 Gemeentewet. Het maken van zo’n afweging is wel raadzaam. Ook als de raad zich goed kan vinden in de wettelijke bepaling dat, tenzij hij anders besluit, het langstzittende gemeenteraadslid de burgemeester bij verhindering of ontsteltenis vervangt, dan is het verstandig dat met elkaar vast te stellen. Dat schept helderheid en geeft de vicevoorzitter het nodige draagvlak. D. Maak procesafspraken Overweegt de raad zelf een vicevoorzitter aan te wijzen, dan is het is raadzaam vooraf vast te leggen hoe de procedure voor de voordracht van de vicevoorzitter is ingericht, bijvoorbeeld in het reglement van orde van de gemeenteraad. Dat voorkomt ad hoc beslissingen. E. Ga na wat de gemeenteraad van een vicevoorzitter verwacht Het is op dit moment geen vanzelfsprekendheid dat er een debat plaatsvindt in de raad over wat de gewenste kwaliteiten van de vicevoorzitter zijn en over wie daaraan voldoet. Het maken van meer expliciete keuzes in dezen is raadzaam: wat verwacht de raad van een vicevoorzitter en wat niet, en wie voldoet er aan dit profiel? Het werken met een profielschets voor de vicevoorzitter kan daarbij functioneel zijn. F. Voorkom onnodige politisering Bij de keuze voor een vicevoorzitter spelen (partij)politieke overwegingen op dit moment een prominente rol. Dat past misschien ook bij een politiek orgaan als de gemeenteraad.

De functie van vicevoorzitter kan handig politiek wisselgeld zijn in de coalitieonderhandelingen. Tegelijk staat deze praktijk op gespannen voet met het belang van de persoonlijke voorzitterskwaliteiten van beoogd waarnemend raadsvoorzitters en de politieke neutraliteit van de vicevoorzitter. Ook op dit punt is een meer expliciete afweging raadzaam; nu wordt nog al eens automatisch binnen één bepaalde fractie geworven of wordt een bepaald raadslid als vanzelfsprekend als vicevoorzitter aangewezen, zonder naar diens persoonlijke kwaliteiten te kijken. G. Zorg dat de vicevoorzitter neutraal kan opereren maar tegelijk ook ‘gewoon’ raadslid kan zijn Van een vicevoorzitter wordt verwacht dat hij in zijn functie politiek neutraal opereert. Dat vraagt van vicevoorzitters dat zij hun onafhankelijkheid zo goed mogelijk waarborgen en gestalte geven. Maar het vraagt ook iets van hun omgeving, die hun onafhankelijkheid moet respecteren en ondersteunen. Tegelijk moet een vicevoorzitter ook gewoon raadslid kunnen zijn en blijven en zich politiek moeten kunnen blijven profileren, zij het niet in die functie. Dat is een ingewikkelde combinatie, zeker voor fractievoorzitters. De gemeenteraad zou er daarom, in tegenstelling tot de staande praktijk en de overheersende opvattingen onder zittende griffiers en raadsleden, voor kunnen kiezen om de vicevoorzitter géén fractievoorzitter te laten zijn.

H. Bied, waar nodig, trainings- en ontwikkelingsmogelijkheden aan Een aantal vicevoorzitters heeft behoefte aan specifieke trainings- en ontwikkelingsmogelijkheden, zoals bijvoorbeeld een cursus vergadertechnieken of mediatraining. Ook het uitwisselen van onderlinge ervaringen kan van waarde zijn. De gemeenteraad, griffiers, Raadslid.Nu en de VNG zouden hen daarin, 46

waar nodig, kunnen ondersteunen. Dat kan financieel, in opleidingsaanbod, of door, naar Vlaams voorbeeld, een netwerk van vicevoorzitters te ondersteunen. I.

Leg de wettelijke bepalingen en het rechtspositiebesluit nog eens langs de meetlat

Rondom de deconstitutionalisering van het raadsvoorzitterschap begin deze eeuw is een aantal keuzes gemaakt met betrekking tot de rol van de vicevoorzitter van de gemeenteraad. Inmiddels zijn de rol en de samenstelling van de gemeenteraad flink veranderd, evenals het burgemeestersambt. Een herijking van de gemaakte keuzes door de wetgever lijkt in dat licht niet onverstandig. Dat wil zeker niet zeggen dat er behoefte lijkt te bestaan aan grondige wijzigingen. Grote problemen lijken zich immers niet voor te doen. Er is een grote variëteit aan manieren van werken ontstaan die, uitzonderingen daargelaten, recht doet aan de couleur locale. Maar nagaan of de argumentatie van destijds nog altijd opgaat, kan geen kwaad, en misschien zijn er op onderdelen zinvolle aanpassingen mogelijk, bijvoorbeeld ten aanzien van het technisch voorzitterschap. Tegelijk is (verdere) formalisering niet altijd een passend antwoord op een veelzijdige en levendige bestuurspraktijk.

47

8. Handreikingen voor het keuzeproces voor een vicevoorzitter van de gemeenteraad De gemeenteraad heeft dus de bevoegdheid ex artikel 77, lid 1 Gemeentewet om een eigen vicevoorzitter uit zijn midden te benoemen en hij is volstrekt vrij in die keuze (Kamerstuk, 2004–2005, 30 008), ook al heeft de wetgever vastgehouden aan de voorziening dat, tenzij anders bepaald, het langstzittende gemeenteraadslid de burgemeester vervangt bij diens verhindering of ontsteltenis als raadsvoorzitter. De vicevoorzitter van de gemeenteraad speelt geen prominente rol in het Nederlandse lokaal bestuur. Het is dan ook niet nodig het vraagstuk van de vicevoorzitter tot grote proporties op te blazen. Dit wil echter niet zeggen dat nadenken over de rol van de vicevoorzitter en de keuzes die daarin te maken zijn overbodig is. De vicevoorzitter levert in veel gemeenten een belangrijke bijdrage aan het reilen en zeilen van de gemeenteraad, aan het bewaken van de integriteit en aan het bewaken van de kwaliteit van de lokale besluitvorming. Bovendien kan het zomaar zijn dat de vicevoorzitter de burgemeester een keer onverhoopt moet vervangen. Dat vraagt op z’n minst aandacht voor hoe de burgemeester, gemeenteraad, griffier en vicevoorzitter tegen de functie aankijken en een goede inpassing daarvan in het lokaal bestuur.