Bijlage hoeder van de raad of functie zonderinhoud

Met dit afsluitende hoofdstuk beogen we gemeenteraden een aantal handvatten te bieden voor het keuzeproces. Het is geenszins onze bedoeling om burgemeesters, gemeenteraadsleden of griffiers voor te schrijven hoe ze tegen de rol van de vicevoorzitter zouden moeten aankijken of hoe ze met die rol om zouden moeten gaan. We bespreken wel de belangrijkste keuzes en keuzemomenten, met als doel gemeenteraadsleden procesondersteuning te bieden en te laten zien waar ruimte ligt voor de couleur locale. Omdat er geen vast omlijnd proces is waarlangs een raad eventueel tot de benoeming van een vicevoorzitter komt, bespreken we keuzemomenten hieronder niet als ‘stappen’ in een lineair proces, maar als kernvragen die een raad zichzelf volgens ons zou moeten stellen.

Een handreiking voor het keuzeproces in zeven kernvragen Vraag 1. Wat is de rol van de vicevoorzitter? Vraag 2. Willen we al dan niet een vicevoorzitter benoemen? Vraag 3. Willen we procedureafspraken vastleggen? Vraag 4. Willen we een profielschets opstellen? Vraag 5. Wie is de meest aangewezen vicevoorzitter? Vraag 6. Bieden we aanvullende training en ondersteuning? Vraag 7. Evalueren we op gepaste momenten de samenwerking en hoe doen we dat?

48

Vraag 1. Wat is de rol van de vicevoorzitter? Het keuzeproces rondom het vicevoorzitterschap begint wat ons betreft idealiter niet met de vraag wie er al dan niet vicevoorzitter zou moeten zijn of worden. Het is verstandig om eerst te reflecteren op de vraag hoe lokaal tegen de rol van de vicevoorzitter wordt aangekeken en wat er van een vicevoorzitter wordt verwacht (vergelijk Rob, 2016b). Daarbij moeten we wel meteen opmerken, dat dit geen open vraag is, in de zin dat de gemeenteraad volledig vrij is hierin zijn eigen keuzes te maken. Immers, de burgemeester zit de gemeenteraad voor en bepaalt zelf hoe hij die functie vorm geeft. Het is niet zo, dat de gemeenteraad via deze wetsbepaling een bepaalde invulling van het voorzitterschap kan afdwingen. De bevoegdheid zou daar ook niet voor moeten worden ingezet. Artikel 77 Gemeentewet geeft de gemeenteraad alleen de bevoegdheid om te bepalen wie de vicevoorzitter is. Tegelijk biedt de wettelijke bepaling veel ruimte om, bij voorkeur in goed overleg, vorm te geven aan het functieprofiel van de vicevoorzitter. Over zijn taken en verantwoordelijkheden is immers weinig wettelijk vastgelegd. En we zien dan ook een grote variëteit aan modellen. Op hoofdlijnen kan gekozen worden tussen drie varianten: A.

Een minimale variant, waarin de vicevoorzitter de burgemeester alleen vervangt als voorzitter van de gemeenteraad bij daadwerkelijke verhindering of ontsteltenis B. Een portefeuille-variant, waarin de vicevoorzitter het technisch voorzitterschap van (een deel van) de gemeenteraadsvergadering op zich neemt op het moment dat de portefeuilles van de burgemeester aan de orde zijn C. Een uitgebreidere variant, waarin de vicevoorzitter een verantwoordelijkheid draagt als hoeder van de raad, als degene die staat voor de eenheid van de raad en/of als politiek gezicht van raad naar buiten. De minimale variant ziet de vicevoorzitter alleen als tijdelijk vervanger van de burgemeester in het geval hij onverhoopt afwezig mag zijn. De portefeuille-variant beoogt primair de dubbelrol van de burgemeester als voorzitter van de gemeenteraad én portefeuillehouder te accommoderen door het technisch voorzitterschap van de raadsvergadering tijdelijk over te dragen op het moment dat de burgemeester zijn portefeuilles inhoudelijk moet verdedigen. De uitgebreidere variant kan verschillende vormen aannemen (zie hoofdstuk 4), afhankelijk van welke taken en verantwoordelijkheden het gemeentebestuur voor de vicevoorzitter ziet.

De vicevoorzitter kan bijvoorbeeld fungeren als (mede-)hoeder van de raad in de zin dat hij bijdraagt aan het bewaken van de kwaliteit van de besluitvorming, vanuit welke rol hij bijvoorbeeld deelneemt aan (voor)overleggen over de agenda van de raad of als voorzitter van commissievergaderingen optreedt. Het voorzitterschap van de werkgeverscommissie van de griffier en van de vertrouwenscommissie die de klankbordgesprekken met de burgemeester voert, kunnen onderdeel zijn van die rol. Ook kan de vicevoorzitter worden gezien als politiek ‘leider’ van de raad die een bijzondere verantwoordelijkheid draagt voor de eenheid van de raad als geheel en bijvoorbeeld bewaakt of de raad wel voldoende actief invulling geeft aan zijn controlerende taak ten opzichte van het college. Verder kan de vicevoorzitter, nadrukkelijker dan de burgemeester – die geacht wordt politiek neutraal te blijven, optreden als het politieke gezicht van de gemeenteraad naar buiten en de raad als geheel bijvoorbeeld vertegenwoordigen in de media. 49

We moeten hier meteen uitdrukkelijk opmerken, dat het niet zo is dat de gemeenteraad eenzijdig voor één van deze varianten kan kiezen. Hij kan de burgemeester bijvoorbeeld niet dwingen het technisch voorzitterschap over te dragen. Sterker nog, een wettelijke basis voor die staande praktijk ontbreekt, wat overigens niet wil zeggen dat het daarmee wettelijk onmogelijk zou zijn om het technisch voorzitterschap tijdelijk over te dragen aan de vicevoorzitter (zie hoofdstuk 4). Tegelijk zou, de politieke verhoudingen in ogenschouw nemend en met respect voor ieders positie en verantwoordelijkheden, een goed en open gesprek mogelijk moeten zijn over hoe hiermee wordt omgegaan. Daarnaast kan, liefst ook in goed onderling overleg, worden bepaald welke bijkomende functies bij de functie van vicevoorzitter horen, zoals het voorzitterschap van de werkgeverscommissie van de griffier en/of van de vertrouwenscommissie. Hier is de raad verder vrij in. Een expliciete afweging ten aanzien van de taken en verantwoordelijkheden van de vicevoorzitter en ten aanzien van de rolverdeling tussen burgemeester, griffier en vicevoorzitter zou wat ons betreft integraal onderdeel moeten zijn van de inrichting van de vergadercyclus. Het meest aangewezen moment voor een discussie hierover lijkt het aantreden van een nieuwe raad te zijn. Die brengt immers eigen ideeën en opvattingen met zich mee.

Het zou niet misstaan om die afweging op gepaste momenten, bijvoorbeeld bij het aantreden van een nieuwe burgemeester of griffier, of na een bestuurlijke probleemsituatie opnieuw tegen het licht te houden. Vraag 2. Willen we al dan niet een vicevoorzitter benoemen? De gemeenteraad heeft altijd een vicevoorzitter, maar kan besluiten om af te wijken van de regel dat het langstzittende raadslid de waarneming van het voorzitterschap van de raad op zich neemt en een eigen vicevoorzitter benoemen. Of hij dat doet, is een afweging op zich. Er is veel voor te zeggen. Zo heeft het de raad de mogelijkheid om bewust iemand te kiezen met de juiste competenties in het licht van de gekozen rol van de vicevoorzitter en/of iemand die kan bogen op draagvlak in de gemeenteraad. Tegelijk moet de raad beseffen, dat het zelf kiezen van een vicevoorzitter tot politisering kan leiden. Het komt hier dus aan op de professionaliteit van de raad. Vraag 3. Willen we procedureafspraken vastleggen? Besluit de raad zelf een vicevoorzitter aan te wijzen, dan is het is raadzaam vooraf vast te leggen hoe de procedure voor de voordracht van de vicevoorzitter is ingericht. Over het keuzeproces is, buiten het feit dat een stemming schriftelijk gebeurt, wettelijk namelijk niets vastgelegd. Het vooraf vastleggen van de afspraken geeft helderheid en voorkomt ad hoc beslissingen en onnodig conflict over de procedure.

Het is, om diezelfde redenen, ook raadzaam de taakomschrijving van de vicevoorzitter schriftelijk vast te leggen. In hoe de raad de verschillende onderdelen van de afspraken vastlegt, is hij verder vrij. Hierbij kan gedacht worden aan het reglement van orde, een instellingsbesluit, in verordeningen - bijvoorbeeld die op de vertrouwenscommissie of de werkgeverscommissie - of gedragscodes.

50

Vraag 4. Willen we een profielschets opstellen? Besluit de raad een eigen vicevoorzitter aan te wijzen, dan is hij volstrekt vrij in de keuze wie dat zou moeten worden, zolang deze maar uit zijn midden komt. In de praktijk blijken nu de persoonlijke kwaliteiten van het betreffende lid voor gemeenteraden het zwaarst te wegen. Debat in de raad over wat de gewenste kwaliteiten van de vicevoorzitter zijn en over wie daaraan voldoet, is op dit moment echter geen vanzelfsprekendheid. Het maken van meer expliciete keuzes in dezen is raadzaam. Daarvoor zou de gemeenteraad zichzelf de vraag moeten stellen: wat verwacht de raad van een vicevoorzitter en wat niet? Bij het antwoord op die vraag kan het functioneel zijn om, naar het voorbeeld van bijvoorbeeld Breda, te werken met een profielschets. Zo’n profielschets beschrijft de belangrijkste competenties en vaardigheden waarover een vicevoorzitter aldus de raad idealiter zou moeten beschikken en biedt een houvast voor het maken van de keuze tussen kandidaten. De BZK-handreiking voor opstellen van een profielschets voor een nieuwe burgemeesters biedt mogelijk inspiratie. Vraag 5. Wie is de meest aangewezen vicevoorzitter? Mocht hij daartoe besluiten, dan moet de gemeenteraad uiteindelijk een vicevoorzitter kiezen. Daarbij weegt hij verschillende belangen en overwegingen tegen elkaar af.

Persoonlijke kwaliteiten zijn daarbij belangrijk, maar ook overwegingen ten aanzien van het politieke draagvlak voor kandidaten kunnen legitiem zijn. Het is in ieder geval niet aan ons om te bepalen wat goede gronden zijn voor een afweging. Wat we wel vaststellen is dat bij de keuze voor een vicevoorzitter op dit moment (partij)politieke overwegingen een prominente rol spelen. Dat past misschien ook bij een politiek orgaan als de gemeenteraad, en de functie van vicevoorzitter kan handig politiek wisselgeld zijn. Tegelijk staat deze praktijk op gespannen voet met het belang van de persoonlijke voorzitterskwaliteiten van beoogd waarnemend raadsvoorzitters en de politieke neutraliteit van de vicevoorzitter. Ook op dit punt is een meer expliciete afweging raadzaam; nu wordt nog al eens automatisch binnen één bepaalde fractie geworven of wordt een bepaald raadslid als vanzelfsprekend als vicevoorzitter aangewezen, zonder naar diens persoonlijke kwaliteiten te kijken. Als die persoonlijke kwaliteiten inderdaad voorop staan, dan zou een raad daar ook meer op moeten selecteren. Vraag 6. Bieden we aanvullende training en ondersteuning? Een aantredend vicevoorzitter kan behoefte hebben aan trainings- en ontwikkelingsmogelijkheden en aan specifieke ondersteuning. Eerder in dit rapport bespraken we onder andere cursus vergadertechnieken, conflicthantering en mediatraining.

Ook zal een vicevoorzitter moeten investeren in zijn eigen kennis. De gemeenteraad kan, ingevolge het rechtspositiebesluit raads- en commissieleden, een rol spelen in het mogelijk maken daarvan, bijvoorbeeld door middel van financiële ondersteuning vanuit het opleidingsbudget. Ook anderen kunnen daarin uiteraard een rol spelen, bijvoorbeeld griffiers. Zoals één van hen stelt in onze enquête: “[Versterking van de rol van de vicevoorzitter] ligt deels ook bij mij als griffier. Ik zou de vicevoorzitter hierbij wellicht wat meer kunnen coachen en ondersteunen.” Misschien even zo goed kan een burgemeester zijn plaatsvervanger ondersteunen. Ook de belangenvereniging Raadslid.Nu, de 51

Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, zou hier, meer geïnstitutionaliseerd, een rol in kunnen vervullen. Verder zouden vicevoorzitters onderling ervaringen en lessen kunnen uitwisselen. In Vlaanderen is bijvoorbeeld een ‘Collegagroep Gemeenteraadsvoorzitters’ gevormd, die ervaringen uitwisselt en adviseert over relevante wet- en regelgeving (Van Moerkerke, 2014). In Nederland vond eerder ook al eens een bijeenkomst plaats tussen vicevoorzitters van 100.000+-gemeenten, maar deze sessie had geen structurele inbedding. Als daar behoefte aan is, zou een vereniging als Raadslid.Nu dat soort initiatieven kunnen ondersteunen. Vraag 7. Evalueren we op gepaste momenten de samenwerking en hoe doen we dat? Zoals het van belang is om vroegtijdig afspraken te maken over de rolverdeling tussen burgemeester, griffier en vicevoorzitter, zo kan het ook raadzaam zijn om die afspraken en ieders functioneren daarbinnen op gepaste momenten te evalueren, onderling en in gesprek met de raad. Dat vraagt, naar analogie van de klankbordgesprekken met de burgemeester, een professionele benadering die objectief en vanuit verschillende perspectieven kijkt naar ieders functioneren, en daarbij respect heeft voor ieders verantwoordelijkheden (voor inspiratie, zie o.a. BZK, 2016a).

Gezien de relatief beperkte invloed van de vicevoorzitter in het lokaal bestuur, lijkt het niet nodig die evaluatie al te groot op te tuigen, maar omdat de functie van de vicevoorzitter wel degelijk van belang is en de lokale bestuurspraktijk gediend is bij gezonde verhoudingen, is een tussentijdse evaluatie van de samenwerking op gepaste momenten van grote toevoegde waarde.

52

Referenties Boogers, M., Brink, B., Denters, S.A.H., Engels, J.W.M., Klok, P., Munneke, S., et al. (2016). Een onderzoek naar de taak, plaats en bevoegdheden van burgemeesters in Duitsland, Engeland, België en Denemarken. Groningen/Enschede: Rijksuniversiteit Groningen/Universiteit Twente. Buylen, B., Castenmiller, P., & De Ceuninck, K. (2014). Controle op Nederlandse wijze in Vlaamse gemeenten: pure science fiction of realistisch toekomstscenario?. Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, 7(3), 47–62. BZK. (2016a). Handreiking burgemeesters: benoeming, herbenoeming, klankbordgesprekken en afscheid. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. BZK. (2016b). Staat van het bestuur 2016. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Commissie Toekomstgericht lokaal bestuur. (2016). Op weg naar meervoudige democratie: oproep van de Commissie Toekomstgericht lokaal bestuur. Den Haag: Commissie Toekomstgericht lokaal bestuur. Denktank VNG. (2016). Maatwerkdemocratie: naar een krachtiger, trefzekere gemeenteraad 2020 als kruispunt in de lokale democratie. Den Haag: Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Elzinga, D.J. (2013). Burgemeester is politieke functionaris geworden. Binnenlands Bestuur (24 mei 2013), 13. Flos, B.-J., De Jager-De Lange, A., Maatkamp, J., & Salentijn, H. (2017).

Nationaal raadsledenonderzoek 2017: vijfde trendonderzoek naar de tijdsbesteding en werkzaamheden van gemeenteraadsleden. Nijmegen: Daadkracht voor de overheid. Fraanje, R. (2015). Sturen in dienstbaarheid: verkennend essay naar de rollen van de gemeenteraad bij de uitvoering van de nieuwe taken in het sociaal domein. Den Haag: Raadslid.Nu. Gilsing, R., Boutellier, H., Nederland, T., Noordhuizen, B., & Smits van Waesberghe, E. (2015). De gemeenteraad in een nieuwe rol: over democratische legitimiteit in het sociale domein. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut. Karsten, N., & Boogers, M. (2014). Parlementair burgemeesterschap: de veranderende relatie tussen burgemeester en gemeenteraad. In E.R. Muller & J. de Vries (red.), Burgemeester: positie, rol en functioneren van de burgemeester (pp. 133-144). Deventer: Kluwer. Karsten, N., De Ceuninck, K., & Reynaert, H. (2017). Burgemeester (m/v) in de Lage Landen: Zelfde job? Zelfde rol? Zelfde vragen? Res Publica, 59(3), 307-330. Karsten, N., Oostendorp, J.H.W., & Kooten, F. van (te verschijnen 2018). Gezocht: integere en daadkrachtige verbinder (m/v): het onderscheidend vermogen van profielschetsen voor Nederlandse burgemeesters beoordeeld. Bestuurswetenschappen. Karsten, N., Schaap, L., & Hendriks, F. (2014). Krachtig en kwetsbaar: de Nederlandse burgemeester en de staat van een hybride ambt. Bestuurswetenschappen, 68(3), 48-67.

Karsten, N., Schaap, L., Hendriks, F., Zuydam, S. van, & Leenknegt, G.-J. (2014). Majesteitelijk en magistratelijk: de Nederlandse burgemeester en de staat van het ambt. Tilburg: Tilburg University. Korsten, A.F.A., & Aardema, H. (2006). De vallende burgemeester: een onderzoek naar factoren, omstandigheden, patronen en preventie- en interventiemogelijkheden. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Krouwel, A., & Geurkink, B. (2016). Politieke fragmentatie in Nederlandse gemeenteraden. In M. van Dam, M. Bongers, P. Georgopoulou, G. Gnodde, E. Groen, E. Meurs, L. Randsdorp, R. Wiggers & B. Wijma (red.), De geleerde griffier: jaarboek van griffiers 2016 (pp. 127-139). Delft: Eburon. 53

Kruiter, A.-J., & Lange, S.L. de (2014). De toekomst van de gemeenteraad. Beleid en Maatschappij, 41(1), 143-145. Moerkerke, B. van (2014). Gemeenteraadsvoorzitters leren van elkaar. Lokaal (7), 2-5. Ostaaijen, J.J.C. van (2016). Hard naar het college, zacht naar de samenleving. Tilburg: Tilburg University. Ostaaijen, J.J.C. van (2017). Nog steeds vreemde buren? Lokaal bestuur en lokale verkiezingen in Nederland en Vlaanderen. Res Publica, 59(3), 255-280. Peters, K. (2017). De controlerende raad [bijdrage aan de Dag voor de Raad, 17-03-2017]. Delft. Raad van State. (2017). Jaarverslag 2016. Den Haag: Raad van State. Rob. (2016a). 15,9 – De verbindende rol van het raadslid in een vitale democratie. Den Haag: Raad voor het openbaar bestuur. Rob. (2016b). Begin bij het begin: advies over de rol, positie en aanstellingswijze van burgemeesters. Den Haag: Raad voor het openbaar bestuur. Sackers, H.J.B. (2010). Herder, hoeder en handhaver: de burgemeester en het bestuurlijk sanctierecht. Nijmegen: Radboud Universiteit Nijmegen. Stuurgroep Evaluatie Dualisering Gemeentebestuur. (2004). Aangelegd om in vrijheid samen te werken. Dualisering: bijsturing geboden. Den Haag: Stuurgroep Evaluatie Dualisering Gemeentebestuur. Verbeek, M., & Van Bouwel, M. (2012). Meer democratie dankzij aparte gemeenteraadsvoorzitter. Lokaal (14), 12-14. VVSG. (2009).

Aanbevelingen van en voor gemeenteraadsvoorzitters. Brussel: Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten. VVSG. (2012). Gemeenteraadsvoorzitter: uittreksel uit de pocket Gemeentedecreet ontleed (11e editie). Brussel: Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten. Zuydam, S. van, Karsten, N., Oostendorp, J.H.W., Hoogstad, M., & Kooten, F. van (2017). Hoe een bestuurder de beste bestuurder wordt: het insiderperspectief op de eigenschappen van excellente decentrale bestuurders. Tilburg/Maarsbergen: TiU/Necker van Naem.

54

Bijlage 1. Overzicht deelnemers panelgesprekken Griffiers Arjan Oudbier (Apeldoorn) Hans Nubé (Diemen) Hester Tjalma (Vereniging van Griffiers) Joep Timmermans (Gilze-Rijen) Karin van der Pas (Kaag en Braassem) Nancy Mosterman (Lelystad) Sytze Dijkstra (Tytsjerksteradiel)

Vicevoorzitters Frans Poot (D66, De Bilt) Jack Jetten (Groot-Nuth, Nuth) Kees Metz (ZVV, Zaltbommel) Maarten Koning (D66, Utrecht) Wil van Pinxteren (Lokaal en Liberaal Haaren, Haaren) Wouter Vogelsang (Burgerbelangen, Ermelo)

Apeldoorn, 13-09-2017; commissie Openbaar Bestuur, Vereniging van Griffiers

Utrecht, 29-09-2017; Raadslid.Nu

Onze dank gaat verder nog uit naar Daan Quaars (vicevoorzitter gemeenteraad Breda, VVD), Hendrie van Assem (vicevoorzitter gemeenteraad Woerden, Inwonersbelangen), Leo van Steijn (griffier, gemeente Brielle) en verschillende deelnemers van de bijeenkomst ‘Trots op de Raad’ van Raadslid.Nu (22-06-2017, Capelle a/d IJssel), voor hun telefonische, mondelinge of schriftelijke inbreng in het onderzoek.

55