Bijlage hoeder van de raad of functie zonderinhoud

‘Hoeder van de raad’ of ‘functie zonder inhoud’? Een beschouwing op het vicevoorzitterschap van de gemeenteraad

dr. Niels Karsten MA Sabine van Zuydam MSc 14-11-2017

2

LEESWIJZER In dit rapport doen we verslag van een onderzoek naar de rol van de waarnemend gemeenteraadsvoorzitter, ook wel ‘vicevoorzitter’ genoemd, die de gemeenteraad op basis van artikel 77, lid 1 Gemeentewet kan benoemen. Het onderzoek werd verricht in opdracht van Raadslid.Nu. Het rapport opent met een inleiding op de relevantie van onderzoek naar de rol van de vicevoorzitter. In hoofdstuk 2 gaan we kort in op de wettelijke achtergrond van de rol van de vicevoorzitter van de gemeenteraad. In hoofdstuk 3 staan de belangrijkste feiten en cijfers centraal: wie zijn de vicevoorzitters van gemeenteraden, zijn zij bewust aangewezen door de gemeenteraad en waarom? Vervolgens gaan we, in hoofdstuk 4, in op de vraag wat de rol van de vicevoorzitter in de praktijk inhoudt: wat zijn de belangrijkste taken en verantwoordelijkheden van de vicevoorzitter? In hoofdstuk 5 gaan we in op de competenties en vaardigheden die van belang zijn voor het goed functioneren van een vicevoorzitter. Daarna besteden we, in hoofdstuk 6, aandacht aan de rolverdeling tussen vicevoorzitters, raadsleden, burgemeesters en griffiers en de belangrijkste aandachtspunten in die relaties. In hoofdstuk 7 gaan we in op de belangrijkste conclusies en aanbevelingen.

In het afsluitende hoofdstuk 8 bieden we een aantal handreikingen voor het keuzeproces; we bespreken daarin zeven vragen die de gemeenteraad zich volgens ons zou moeten stellen. Gemeenteraadsleden raden we aan in ieder geval de hoofdstukken 7 en 8 te lezen. Daarin komen de belangrijkste vragen en keuzes die een gemeenteraad kan maken aan bod. Vicevoorzitters raden we aan om in ieder geval de hoofdstukken 4, 5, 6, 7 en 8 te lezen. Daarin komt onder andere aan bod welke competenties er van vicevoorzitters worden gevraagd. Griffiers raden we aan in ieder geval de hoofdstukken 2, 5, 6, 7 en 8 te lezen, die hen onder andere meer zicht geven op waar zij vicevoorzitters in zouden kunnen ondersteunen. Burgemeesters raden we aan de hoofdstukken 6, 7 en 8 te lezen, waarin onder andere de rolverdeling tussen burgemeester en vicevoorzitter aan bod komt. Beroepsverenigingen raden we aan de hoofdstukken 7 en 8 te lezen, omdat daarin de belangrijkste aanbevelingen aan hen staan. Wie breder geïnteresseerd is in het onderzoek en de uitkomsten nodigen we uiteraard graag uit om het hele rapport te lezen.

3

Inhoud 1. Het vicevoorzitterschap van de gemeenteraad: een onderbelichte functie? .......................................... 5 2. De bevoegdheid van de gemeenteraad om een eigen vicevoorzitter aan te wijzen ............................... 9 3. Feiten en cijfers ....................................................................................................................................... 12 3.1. Gebruik van de bevoegdheid ex artikel 77, lid 1 Gemeentewet ..................................................... 12 3.2. Overwegingen achter het gebruik van de bevoegdheid .................................................................. 12 3.3. Overwegingen om geen gebruik te maken van de bevoegdheid .................................................... 14 3.4. Wie vervullen de rol van vicevoorzitter? ......................................................................................... 15 4. Wat houdt de rol in? ............................................................................................................................... 16 4.1. Inhoud van de functie ...................................................................................................................... 16 4.1.1. Vervanging bij verhindering of ontsteltenis.............................................................................. 16 4.1.2.

Technisch voorzitterschap ........................................................................................................ 17 4.1.3. Bijkomende functies ................................................................................................................. 21 4.2. Belang van de functie....................................................................................................................... 24 4.3. Verantwoordelijkheden van de vicevoorzitter ................................................................................ 27 4.3.1. Belangrijkste verantwoordelijkheden ....................................................................................... 27 4.3.2. Hoeder van de gemeenteraad!? ............................................................................................... 29 4.4. Tijdsbesteding .................................................................................................................................. 30 5. Competentieprofiel voor vicevoorzitters ................................................................................................ 32 5.1. Gezag en draagvlak in de raad ......................................................................................................... 32 5.2.

Onafhankelijkheid ............................................................................................................................ 32 5.3. Competenties ................................................................................................................................... 36 6. De rolverdeling tussen burgemeester, griffier en vicevoorzitter ........................................................... 39 7. Conclusies en aanbevelingen .................................................................................................................. 44 7.1 Conclusies ......................................................................................................................................... 44 7.2 Aanbevelingen .................................................................................................................................. 45 8. Handreikingen voor het keuzeproces voor een vicevoorzitter van de gemeenteraad .......................... 48 Referenties .................................................................................................................................................. 53 Bijlage 1. Overzicht deelnemers panelgesprekken ..................................................................................... 55

4

1. Het vicevoorzitterschap van de gemeenteraad: een onderbelichte functie? Artikel 77, lid 1 Gemeentewet1 bepaalt, dat de gemeenteraad de bevoegdheid heeft om uit zijn midden een waarnemend raadsvoorzitter aan te wijzen. Doet de gemeenteraad dit niet, dan wordt het voorzitterschap van de gemeenteraad bij verhindering of ontsteltenis van de burgemeester waargenomen door het langstzittende lid van de raad. Deze ‘vicevoorzitter’ zit bijvoorbeeld de gemeenteraad voor als de burgemeester afwezig is, of vervangt hem of haar in zo’n geval bij een werkbezoek. Een meerderheid van de gemeenteraden in Nederland maakt gebruik van de bevoegdheid om een vicevoorzitter aan te wijzen, zo blijkt uit voorliggend onderzoek. Tegelijk stelt Van Ostaaijen (2016) vast, dat de rol van de vicevoorzitter als eigenstandige functie binnen het lokaal bestuur op dit moment nog maar beperkt ontwikkeld is. De waarnemend raadsvoorzitter is daarmee, 15 jaar na de dualisering, in ieder geval niet de ‘hoeder van de gemeenteraad’ geworden die er door sommigen wel in werd gezien (Stuurgroep Evaluatie Dualisering Gemeentebestuur, 2004). De rol van de vicevoorzitter is er ook niet meteen één die in beschouwingen op de toekomst van het lokaal bestuur de volle aandacht krijgt (zie bijvoorbeeld Commissie Toekomstgericht lokaal bestuur, 2016; Denktank VNG, 2016).

Een enkeling kwalificeert het vicevoorzitterschap zelfs als een “functie zonder inhoud”, zoals een raadslid in onze enquête deed. Aanleiding om als gemeenteraadsleden, maar ook als griffier of burgemeester, actief en bewust over de rol en de verantwoordelijkheden van de vicevoorzitter na te denken is er echter wel degelijk. Tilburg University steunt de vereniging Raadslid.Nu daarom graag in haar voornemen gemeenteraden te ondersteunen in het nadrukkelijker nadenken over de vragen wie het vicevoorzitterschap invult, wat die taak behelst, wat de couleur locale is en wat ze vraagt van de betreffende raadsleden. Wij zien daarvoor ten minste vier redenen: (a) de veranderende rol van de gemeenteraad, (b) de veranderende samenstelling van gemeenteraden, (c) de veranderende rol van de burgemeester en (d) de kans om te leren van de ervaringen met gemeenteraadsvoorzitters in Vlaanderen. a) Veranderende rol van de gemeenteraad In de eerste plaats verandert de rol van de gemeenteraad fundamenteel door de opkomst van een participatiesamenleving en als gevolg van decentralisatie en regionalisering (Kruiter & De Lange, 2014; Gilsing, Boutellier, Nederland, Noordhuizen & Smits van Waesberghe, 2015; Fraanje, 2015).

Dat transformatieproces vraagt om een raad die actief nadenkt over zijn rol in het lokale bestuur en in de samenleving en die in staat is innovatieve manieren van werken te ontwikkelen. Er zou zelfs een “grondige verandering van de gegroeide cultuur” nodig zijn, en daarvoor is “onderlinge samenwerking in de raad” nodig (Raad voor het Openbaar Bestuur (Rob), 2016a, p. 27; zie ook Raad van State, 2017, pp. 15-17). De gemeenteraad wordt echter gekenmerkt door verdeeldheid. Aan die verdeeldheid ontleent de gemeenteraad, als politiek orgaan, deels zijn bestaansrecht. Tegelijk maakt ze het lastiger om het goed functioneren van de gemeenteraad te bewaken en daarin te vernieuwen (Van Ostaaijen, 2016, p. 9), en het wordt moeilijker om tot constructieve samenwerking te komen binnen de raad (Raad van State, 2017, 1

Bij verhindering of ontstentenis van de burgemeester wordt zijn ambt waargenomen door een door het college aan te wijzen wethouder. Het voorzitterschap van de raad wordt in dat geval waargenomen door het langstzittende lid van de raad. Indien meer leden van de raad even lang zitting hebben, vindt de waarneming plaats door het oudste lid in jaren van hen. De raad kan een ander lid van de raad met de waarneming belasten.

5

p. 17). “Het gebeurt slechts in uitzonderlijke gevallen dat de gemeenteraad gezamenlijk en eensgezind een vuist maakt”, stelt Van Ostaaijen (2016) vast, en hij oppert de mogelijkheid om de vicevoorzitter van de gemeenteraad daarom een bijzondere verantwoordelijkheid te geven voor het functioneren van de raad als geheel. Uiteraard hebben burgemeesters - als voorzitter van de gemeenteraad - en griffiers daar ook een verantwoordelijkheid in, maar die voelen zich minder verantwoordelijk voor het begeleiden van de raad in het nadenken over, bijvoorbeeld, zijn rol ten opzichte van het college, zo constateert Van Ostaaijen (2016). Daar zou ruimte kunnen liggen voor de vicevoorzitter. In diezelfde lijn riep hoogleraar Peters (2017) recent op tot meer eigenstandig leiderschap vanuit de raad. Een raad die leiderschap toont is beter in staat de controlerende taak ten opzichte van het college handen en voeten te geven, de verbinding met de samenleving te leggen en zich niet te veel af te laten leiden door het college, zo stelt zij. Ook in het organiseren van dat leiderschap vanuit de raad zou de vicevoorzitter een actieve rol kunnen spelen. b) Veranderende samenstelling van gemeenteraden In de tweede plaats hebben gemeenteraden te maken met een toenemend aantal fracties en een toenemend aantal partijen dat nodig is voor lokale meerderheden (Krouwel & Geurkink, 2016).

Die fragmentatie kan in democratische zin positief uitwerken omdat daarmee de verscheidenheid aan opvattingen die in de lokale samenleving bestaat goed in de raad is vertegenwoordigd, maar de versnippering brengt ook praktische en politieke problemen met zich mee (Krouwel & Geurkink, 2016, p. 127). Zo bestaat het risico dat politieke polarisatie en spanningen toenemen (idem, 136), wat het voor een raad nog lastiger kan maken om zich als één geheel op te stellen en de benodigde samenwerking tussen fracties te bewerkstelligen. Burgemeesters hebben, als voorzitter, een rol in het begeleiden van dat proces, maar zij voelen meestal een grotere verantwoordelijkheid voor het functioneren van het college en stellen zich veelal terughoudend op in hun relatie met de gemeenteraad (Van Ostaaijen, 2016). Zeker met vraagstukken als fragmentatie of politisering in de raad houden burgemeesters zich veelal niet actief bezig, omdat dat vooral de verantwoordelijkheid van de raad zelf zou zijn (Karsten, Schaap, Hendriks, Van Zuydam & Leenknegt, 2014, p. 77). Ook griffiers hebben uiteraard een rol in het in goede banen leiden van de fragmentatie van de gemeenteraad, maar de middelen en mogelijkheden van de griffie zijn beperkt en hun inzet in dit kader zorgt al voor een extra belasting van griffiers (Krouwel & Geurkink, 2016, p. 135).

Nauwere samenwerking met en ondersteuning vanuit de gemeenteraad in de persoon van de vicevoorzitter, kan mogelijk bijdragen aan het accommoderen van fragmentatie en het voorkomen van de praktische en politieke problemen die ermee gepaard kunnen gaan. c) Veranderende rol van de burgemeester In de derde plaats is het ambt van de voorzitter van de gemeenteraad, de burgemeester, de afgelopen jaren zo fundamenteel veranderd, dat ook dat aandacht vraagt voor de rolverdeling tussen burgemeester en vicevoorzitter. Van de gestage uitbreiding van de openbare orde en veiligheidsportefeuille van de burgemeester die in de afgelopen jaren heeft plaatsgevonden gaat een politiserende werking uit, vooral vanwege de politiek-maatschappelijk gevoelige aard van verschillende bevoegdheden. Het ambt van burgemeesters wordt daarmee politieker (Sackers, 2010; Elzinga, 2013; Karsten, Schaap & Hendriks, 2014). Dat kan op gespannen voet staan met hun rol als onpartijdig waker en verbinder. Bovendien zijn de institutionele verhoudingen tussen burgemeester en gemeenteraad inmiddels zodanig veranderd dat 6

de burgemeester voor zijn benoeming, aanblijven en herbenoeming sterk politiek afhankelijk is geworden van de gemeenteraad (Karsten & Boogers, 2014). Die ontwikkelingen brengen ons dicht bij de aloude discussie over de vraag of de dubbelfunctie van de burgemeester als voorzitter van college én raad wel een gelukkige is (Stuurgroep Evaluatie Dualisering Gemeentebestuur, 2004; Rob, 2016b). Tegenstanders daarvan wijzen er veelal op, dat deze ‘spagaat’ modelmatig niet past in een dualistisch stelsel en de burgemeester ook in de praktijk in de problemen kan brengen (zie ook Korsten & Aardema, 2006). Voorstanders van het gecombineerde voorzitterschap zien in de praktijk niet zoveel problemen en wijzen erop dat burgemeesters in deze positie juist een belangrijke verbinding tussen raad en college kunnen leggen (Karsten, Schaap, Hendriks, et al., 2014, pp. 75-77). We beogen zeker niet dat debat hier te beslechten; maar de ontwikkelingen in en rond het burgemeestersambt maken wel dat de rolverdeling tussen burgemeester en vicevoorzitter een actueel en relevant onderwerp is van gesprek (Van Ostaaijen, 2016; zie ook Stuurgroep Evaluatie Dualisering Gemeentebestuur, 2004).

In de praktijk zien we in voorliggend onderzoek namelijk gevallen waar voor dat gesprek geen ruimte is en gevallen waarin ad hoc oplossingen worden gezocht op het moment dat er al politieke spanningen rondom het voorzitterschap van de gemeenteraad zijn ontstaan. d) Leren van Vlaanderen Ook een blik over de grens geeft aanleiding om over het samenspel tussen burgemeester en de vicevoorzitter na te denken. In 2007 kregen Vlaamse gemeenteraden de mogelijkheid om een andere voorzitter dan de burgemeester aan te wijzen. Dat kon een raadslid zijn, maar ook een schepen. Het doel van deze maatregel was de positie van de gemeenteraad ten opzichte van het college te versterken (Buylen, Castenmiller & De Ceuninck, 2014). Na de gemeenteraadsverkiezingen van 2006 opteerde nog 68% van de Vlaamse gemeenten voor het traditionele model met de burgemeester als voorzitter van de gemeenteraad, maar anno 2017 heeft al 71% van de gemeenteraden bij onze zuiderburen een eigen voorzitter (Karsten, De Ceuninck & Reynaert, 2017). Dat is vrijwel altijd een raadslid, en in een enkel geval een schepen. Natuurlijk spreken we hier over een heel ander, monistisch bestuursmodel. Toch biedt een vergelijking met Vlaanderen, rekening houdend met de institutionele en culturele verschillen, goede mogelijkheden om van de ervaringen te leren.

Er zijn namelijk ook veel overeenkomsten in het functioneren van Nederlandse en Vlaamse gemeenteraden (Van Ostaaijen, 2017). Bovendien lijkt juist in een dualistisch stelsel zoals het Nederlandse het vraagstuk van het voorzitterschap van de raad relevant. De ervaringen uit andere landen laten we vanwege de beperkte vergelijkbaarheid voor nu buiten beschouwing (zie bijvoorbeeld Boogers et al., 2016). Doel van dit rapport Aanleiding om na te denken over de vraag wat het vicevoorzitterschap behelst is er dus voldoende. In dit rapport gaan we in op verschillende aspecten van die vraag. Doel is in beeld te brengen wat de rol van de vicevoorzitter in de praktijk inhoudt en welke competenties dat vraagt. Daarnaast bieden we met dit rapport handvatten voor het keuzeproces voor vicevoorzitters. We beogen daarbij uitdrukkelijk niet om gemeenteraden voor te schrijven hoe ze tegen de rol van de vicevoorzitter zouden moeten aankijken of hoe ze met die rol om zouden moeten gaan. Wel proberen we, op basis van een enquête onder raadsleden en griffiers en aanvullende gesprekken, inzicht te geven in hoe op dit moment tegen het 7

vicevoorzitterschap aan wordt gekeken. Daaruit destilleren we de belangrijkste keuzes voor gemeenteraden, die we samenvatten in 7 vragen die de gemeenteraad zich volgens ons zou moeten stellen. We streven dus naar een zekere bewustwording onder gemeenteraadsleden en griffiers en adviseren hen uitdrukkelijk na te denken over de vragen die we in dit rapport stellen. Voor die discussie proberen we ook handvatten aan te reiken.

Onderzoeksverantwoording Om meer te weten te komen over hoe raadsleden en griffiers denken over de rol en de verantwoordelijkheden van de vicevoorzitter van de gemeenteraad, is in juni 2017 via Overheid in Nederland een digitale enquête verspreid onder raadsleden en griffiers. De enquête is uiteindelijk door 1.727 raadsleden (19,8%) ingevuld, evenals door 245 griffiers (64,0%). Voor gedetailleerde informatie over de respons verwijzen we graag naar de separate rapportages van Overheid in Nederland. Aspecten die mogelijk invloed hebben op de oordelen van raadsleden over de rol van de vicevoorzitter zijn 1) of de respondent zelf vicevoorzitter is, 2) partijpolitieke kleur, 3) vertegenwoordiger van een coalitie- of oppositiepartij en 4) gemeentegrootte. Wat betreft partijpolitieke kleur en vertegenwoordiger van een coalitie- dan wel oppositiepartij, zijn de raadsleden die de enquête hebben ingevuld representatief voor alle raadsleden in Nederland. Als het gaat om gemeentegrootte is er een kleine vertekening in de respons: raadsleden uit gemeenten kleiner dan 20.000 inwoners zijn enigszins ondervertegenwoordigd, terwijl raadsleden uit gemeenten met 20.000-49.999 inwoners en raadsleden uit gemeenten groter dan 100.000 inwoners enigszins oververtegenwoordigd zijn. Daarbij zijn er in verhouding relatief veel raadsleden ook vicevoorzitter van de gemeenteraad.

Daar waar dit impact heeft op de resultaten is dat in de tekst aangegeven. In de enquête is onder meer aandacht besteed aan de overwegingen die een rol speelden bij het aanwijzen van de vicevoorzitter, de taken van de vicevoorzitter, de competenties die de functie vraagt en de toekomst van de positie. Daarbij hebben we aan de vicevoorzitters een aantal aanvullende vragen gesteld, bijvoorbeeld welke knelpunten zij (eventueel) ervaarden bij het uitvoeren van hun functie. Naast de enquête hebben we een tweetal panelgesprekken gevoerd. Zowel met vicevoorzitters als met griffiers hebben we gesproken over de eerste resultaten van de enquête en hebben we onze voorlopige conclusies en aanbevelingen gespiegeld aan hun ervaringen (zie bijlage 1). Op die manier konden we de uitkomsten van de enquête meer kleur en duiding geven. Al met al kan daarom op basis van deze data een beeld geschetst worden van wie de vicevoorzitter is, welke taken hij uitvoert en welke competenties daarbij komen kijken. Bovendien kunnen we aanbevelingen formuleren ten aanzien van de (toekomstige) selectie van vicevoorzitters. Onze dank gaat uit naar Raadslid.Nu en Overheid in Nederland voor het mogelijk maken van het onderzoek. Alle respondenten zijn we erkentelijk voor het invullen van de enquête. De deelnemers aan de panelgesprekken zijn we dankbaar dat ze hun ervaringen met ons hebben willen delen.

8

2. De bevoegdheid van de gemeenteraad om een eigen vicevoorzitter aan te wijzen In dit hoofdstuk gaan we in op de wettelijke achtergrond van de bevoegdheid van de gemeenteraad om een eigen vicevoorzitter aan te wijzen en de in dit rapport gebruikte terminologie. 2.1. Wettelijke bepalingen De burgemeester zit de gemeenteraad voor. Dit wordt bepaald in artikel 9 Gemeentewet. Tot 2008 was het raadsvoorzitterschap van de burgemeester opgenomen in de Grondwet, maar per wet van 27 juni 2008 is het raadsvoorzitterschap gedeconstitutionaliseerd (Kamerstuk, 2008, 31 013) en sindsdien wordt het raadvoorzitterschap geregeld per gewone wet. Het waarnemend raadsvoorzitterschap bij verhindering of ontsteltenis van de burgemeester wordt vervolgens, overigens al sinds de dualisering van het gemeentebestuur in 2002, geregeld in artikel 77, lid 1 Gemeentewet. Het betreft hier een vervanging die “alle aspecten van het voorzitterschap” omvat (Kamerstuk 2003-2004, 29310 nr. 6), dat wil zeggen dat alle taken die tot de burgemeester behoren in zijn hoedanigheid als raadsvoorzitter worden waargenomen door de vicevoorzitter. Maar let wel, de overige taken van de burgemeester worden in het geval van verhindering of ontstentenis van de burgemeester waargenomen door een door het college aan te wijzen wethouder, ofwel de locoburgemeester.

Artikel 77, lid 1 Gemeentewet Bij verhindering of ontstentenis van de burgemeester wordt zijn ambt waargenomen door een door het college aan te wijzen wethouder. Het voorzitterschap van de raad wordt in dat geval waargenomen door het langstzittende lid van de raad. Indien meer leden van de raad even lang zitting hebben, vindt de waarneming plaats door het oudste lid in jaren van hen. De raad kan een ander lid van de raad met de waarneming belasten. De waarnemend raadsvoorzitter heeft daarmee in die functie wettelijk gezien alleen een rol als de burgemeester afwezig is (zie ook Kamerstuk 2004-2005, 30008 nr. 1, bijlage 1). Ingevolge artikel 77, lid 2 Gemeentewet komt daar nog wel de waarneming van het volledige burgemeestersambt bij in het bijzondere geval van verhindering of ontstentenis van alle wethouders. In de praktijk wordt de rol van de vicevoorzitter echter al snel veelomvattender uitgelegd. Daarvoor zijn ten minste drie redenen. In de eerste plaats moet de vicevoorzitter de burgemeester in diens afwezigheid adequaat kunnen vervangen en op ieder moment kunnen instappen. Daarom betrekken veel gemeenten de vicevoorzitter bij de voorbereidende handelingen die de burgemeester verricht in zijn rol als raadsvoorzitter. Mocht de burgemeester dan onverhoopt afwezig zijn, dan weet zijn plaatsvervanger wat er speelt en kan hij het raadsvoorzitterschap soepel overnemen.

In de tweede plaats zien we de vicevoorzitter met enige regelmaat het technisch voorzitterschap van de gemeenteraadsvergadering op zich nemen op het moment dat een burgemeester bijvoorbeeld als portefeuillehouder zijn beleid verdedigt. Daaraan kan behoefte bestaan omdat de burgemeester anders het woord voert en tegelijk moet voorzitten, en dat is een op z’n minst ongemakkelijke dubbelrol (zie hoofdstuk 4). In de derde plaats zien we dat veel gemeenten een aantal aanvullende taken logisch bij het vicevoorzitterschap van de gemeenteraad vindt passen, zoals het voorzitterschap van de werkgeverscommissie van de griffier, al zijn er op dat punt grote verschillen (zie hoofdstuk 4). Ook om die reden is de rol van de vicevoorzitter in de praktijk vaak 9

uitgebreider dan alleen het voorzitten van de gemeenteraad op die momenten dat de burgemeester onverhoopt afwezig is. Artikel 77, lid 1 Gemeentewet bepaalt daarbij dat het voorzitterschap van de gemeenteraad wordt waargenomen door het langstzittende lid van de raad, tenzij de raad een ander lid met de waarneming belast. Omgekeerd gesteld heeft de gemeenteraad dus de bevoegdheid om uit zijn midden een waarnemend raadsvoorzitter aan te wijzen. Doet hij dit niet, dan wordt het voorzitterschap van de gemeenteraad bij verhindering of ontsteltenis van de burgemeester waargenomen door het langstzittende lid van de raad. De raad is “volstrekt vrij” in de keuze van een waarnemend voorzitter uit zijn midden (Kamerstuk, 2004–2005, 30 008). De wetgever heeft daarbij wel vastgehouden aan de standaardvoorziening dat in principe het langstzittende gemeenteraadslid de burgemeester bij diens verhindering of ontsteltenis als raadsvoorzitter vervangt. Buiten het feit dat de stemming over personen voor het doen van benoemingen ingevolge artikel 31 Gemeentewet geheim is, en dus schriftelijk gebeurt, ligt er over het keuzeproces met betrekking tot de vicevoorzitter wettelijk niets vast. Zo kan het, dat in sommige gemeenten in de coalitieonderhandelingen wordt bepaald wie de vicevoorzitter wordt en in andere gemeenten wordt gewerkt met een sollicitatieprocedure binnen de raad.

Mocht de raad een eigen vicevoorzitter willen aanwijzen, dan lijkt het evenwel verstandig van tevoren de procedure vast te leggen. Zoals elke benoeming, kan de benoeming van een vicevoorzitter immers behoorlijk politiek worden, en we kennen daar voorbeelden van uit de praktijk. Een deel van de aan ons onderzoek deelnemende griffiers en raadsleden pleitte er daarom voor om de procedure vóór de gemeenteraadsverkiezingen te regelen, om zo de continuïteit van de afspraken te waarborgen. Een ander deel pleitte er juist voor een nieuwe gemeenteraad hierin vrij te laten. Ook over de manier waarop dergelijke afspraken zouden moeten worden vastgelegd bestaan verschillen van mening. Zo pleitten de aan het panelgesprek deelnemende vicevoorzitters ervoor het een en ander vast te leggen in het reglement van orde; volgens ten minste een deel van de griffiers die we spraken was dit middel te zwaar. In dat gesprek werd de mogelijkheid van een instellingsbesluit geopperd. In de hoofdstukken 7 en 8 gaan we op deze kwesties verder in. 2.2. Terminologie De wettelijke aanduiding voor het raadslid dat de burgemeester bij verhindering of ontsteltenis vervangt is de ‘waarnemend raadsvoorzitter’. In de praktijk zijn ook andere termen gangbaar, zoals ‘plaatsvervangend raadsvoorzitter’ of ‘vicevoorzitter’. In dit rapport kiezen we ten behoeve van de leesbaarheid voor de term ‘vicevoorzitter’.

Dat doen we ook omdat deze term naar onze overtuiging het meest recht doet aan het feit dat er rondom deze rol een aantal specifieke vragen speelt, bijvoorbeeld met betrekking tot de samenwerking met de burgemeester, de griffier en andere raadsleden. Voor een goede behandeling van die vragen is wat ons betreft een scherp onderscheid nodig tussen de verschillende rollen en verantwoordelijkheden (zie ook Kamerstuk 2004-2005, 30008 nr. 1, bijlage 1), dat met de term ‘vicevoorzitter’ wordt geboden. Dat laat onverlet dat het hier formeel gaat om waarneming; de burgemeester is en blijft immers de voorzitter van de gemeenteraad.

10

Overigens heeft een aantal gemeenteraden ervoor gekozen om een eerste en een tweede vicevoorzitter aan te wijzen. Aan deze mogelijkheid gaan we hier verder voorbij. We zullen spreken over de vicevoorzitter. Afhankelijk van hoe veelomvattend de rol van de vicevoorzitter lokaal wordt ingevuld en afhankelijk van de vraag of er een extra achtervang nodig wordt geacht, kan de gemeenteraad er evenwel voor kiezen ook een tweede vicevoorzitter te benoemen. Als we over de vicevoorzitter spreken, dan zullen we ten behoeve van de leesbaarheid overigens consequent ‘hij’ gebruiken. Daarmee willen we zeker geen onrecht doen aan vrouwelijke vicevoorzitters of vrouwelijke kandidaat-vicevoorzitters.

11

3. Feiten en cijfers In dit hoofdstuk bespreken we de belangrijkste feiten en cijfers voor wat betreft het vicevoorzitterschap van de gemeenteraad. We bespreken daarbij achtereenvolgens of de raad gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid in dezen, op welke gronden de afweging is gemaakt en wie er vicevoorzitter zijn (geworden). We baseren ons daarbij voornamelijk op de resultaten van de enquête. 3.1. Gebruik van de bevoegdheid ex artikel 77, lid 1 Gemeentewet Volgens 52% van de gemeenteraadsleden en 69% van de griffiers die hebben deelgenomen aan ons onderzoek heeft de gemeenteraad in de betreffende gemeente gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid ex artikel 77, lid 1 Gemeentewet om een ander gemeenteraadslid dan het langstzittende lid te benoemen tot waarnemend raadsvoorzitter. Op basis van deze gegevens kunnen we veilig concluderen dat een meerderheid van de Nederlandse gemeenteraden van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt. Het precieze percentage blijft evenwel onduidelijk, omdat we vanwege de geboden anonimiteit niet weten uit welke gemeente elke respondent komt. Bovendien zijn raadsleden uit gemeenten onder de 20.000 inwoners ondervertegenwoordigd onder onze respondenten.

Daarnaast geven verschillende raadsleden in onze enquête aan niet op de hoogte te zijn van het bestaan van deze bevoegdheid van de gemeenteraad en stelt 7% van de raadsleden het antwoord op deze vraag niet te weten – voor griffiers is dat 1%. Er is dus in ieder geval ruimte voor meer bewustwording als het om deze bevoegdheid gaat, vooral onder gemeenteraadsleden. Conclusie 1 Een meerderheid van de Nederlandse gemeenten maakt gebruik van de bevoegdheid ex artikel 77, lid 1 Gemeentewet om een ander gemeenteraadslid dan het langstzittende lid te benoemen tot waarnemend raadsvoorzitter. 3.2. Overwegingen achter het gebruik van de bevoegdheid Wanneer de gemeenteraad gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om een ander lid als vicevoorzitter aan te wijzen, dan waren de belangrijkste overwegingen daarbij (a) de persoonlijke kwaliteiten van het betreffende raadslid, (b) partijpolitieke overwegingen en (c) anciënniteit, dat wil zeggen het aantal jaar ervaring als raadslid. Daarbij maken we dan geen onderscheid tussen de antwoorden van raadsleden en die van griffiers. Het versterken van de eigenstandige positie van de raad ten opzichte van het college, dat in Vlaanderen één van de belangrijkste redenen is geweest om de raad de mogelijkheid te geven een raadslid als voorzitter aan te wijzen (Buylen et al., 2014), scoort met 5,7% relatief laag.

Wat verder opvalt, is het relatief hoge aantal ‘anders’-overwegingen. Bekijken we de toelichtingen daarop, dan blijkt het in veel gevallen zo te zijn dat de grootste fractie in de raad vrijwel automatisch de vicevoorzitter levert. Dat is dan misschien niet per se een partijpolitieke overweging, maar wel een politieke overweging. Een fors kleiner deel van de betreffende raadsleden geeft aan, dat juist een lid van 12

de grootste oppositiepartij is aangewezen. Ook dat zouden wij classificeren als een politieke, zij het niet partijpolitieke, overweging. De functie van vicevoorzitter lijkt soms te worden gezien als ‘politiek wisselgeld’ in de coalitieonderhandelingen. Samen met de persoonlijke kwaliteiten van het betreffende lid, vormen politieke overwegingen dus evident de belangrijkste overwegingen, waarvan de eerste de belangrijkste is. Als overige redenen komen we onder andere tegen dat het langstzittende raadslid heeft aangegeven niet beschikbaar te zijn of niet capabel wordt geacht. Tabel 1. Overwegingen bij het benoemen van een vicevoorzitter

Persoonlijke kwaliteiten van het betreffende lid Partijpolitieke overwegingen Anciënniteit (aantal jaar ervaring als raadslid) Het draagvlak voor de vicevoorzitter vergroten door hem/haar bewust aan te wijzen Opportuniteit (bijv. er bood zich iemand aan) De wens om het vicevoorzitterschap te combineren met het voorzitterschap v.h. presidium Senioriteit (leeftijd) Het versterken van de eigenstandige positie van de raad t.o.v. het college Anders, namelijk: Weet niet Totaal

Aantal Percentage 443 43,5% 278 27,3% 178 17,5% 128 12,6% 95 9,3% 89 8,7% 73 7,2% 58 5,7% 203 19,9% 52 5,1% 1.019 100%

Conclusie 2 De gemeenteraad weegt de persoonlijke kwaliteiten van het betreffende raadslid en partijpolitieke overwegingen het vaakst mee bij het benoemen van een vicevoorzitter. Kijken we niet naar hoe vaak een overweging werd meegenomen in de afweging, maar naar hoe belangrijk de verschillende overwegingen waren, dan is het beeld net iets anders. Weliswaar blijken ook dan persoonlijke kwaliteiten het hoogste te scoren, maar wanneer de overweging meespeelde om het draagvlak voor de vicevoorzitter te vergroten door hem/haar bewust aan te wijzen, dan was die reden ook relatief belangrijk. Opportuniteit wordt dan weer relatief minder belangrijk geacht. Maar eigenlijk waren alle overwegingen die een rol speelden belangrijk: allemaal scoren ze tussen de 2,59 en 3,26 op een vierpuntsschaal, waarbij 1 stond voor ‘niet belangrijk’ en 4 voor ‘zeer belangrijk’. Tabel 2. Relatief belang van de overwegingen die een rol speelden bij het aanwijzen van de vicevoorzitter .

De persoonlijke kwaliteiten van het betreffende lid Het draagvlak voor de vicevoorzitter vergroten door hem/haar bewust aan te wijzen Partijpolitieke overwegingen Het versterken van de eigenstandige positie van de raad t.o.v. het college De wens om het vicevoorzitterschap te combineren met het voorzitterschap van het presidium Anciënniteit Senioriteit Opportuniteit

Gemiddelde 3,26 3,19 3,09 3,05 2,99 2,95 2,79 2,59

13

Analyseren we de data nader en maken we onderscheid tussen raadsleden enerzijds en griffiers anderzijds, dan blijkt dat persoonlijke kwaliteiten, de overweging om de eigenstandige positie van de raad ten opzichte van het college te versterken en de overweging om het draagvlak voor de vicevoorzitter vergroten volgens griffiers vaker een rol hebben gespeeld in de overweging. Dit verschil is statistisch significant. Vergelijken we in dezen de ervaringen van vicevoorzitters met de ervaringen van de overige raadsleden en/of griffiers, dan blijkt dat vicevoorzitters er vaker van overtuigd zijn dat persoonlijke kwaliteiten een rol speelden in de overwegingen van de raad en dat dit aspect ook zwaarder meewoog. Partijpolitieke overwegingen speelden volgens vicevoorzitters juist minder vaak mee, en als dat al zo was, dan was die overweging volgens hen ook minder belangrijk in de keuze. Bovendien menen vicevoorzitters statistisch significant minder vaak dan andere raadsleden dat opportuniteit een rol heeft gespeeld. Vicevoorzitters stellen dus meer dan anderen dat, anders dan partijpolitieke overwegingen of opportuniteit, hun persoonlijke kwaliteiten een overweging was voor hun benoeming. Raadsleden menen dan weer dat het draagvlak voor de vicevoorzitter minder vaak werd meegewogen dan vicevoorzitters en griffiers.

Vergelijken we de raadsleden van coalitiepartijen met die van oppositiepartijen, dan blijkt dat persoonlijke kwaliteiten volgens coalitiepartijen vaker en een belangrijkere rol hebben gespeeld, terwijl partijpolitieke overwegingen volgens oppositiepartijen vaker meespeelden en belangrijker waren.2 3.3. Overwegingen om geen gebruik te maken van de bevoegdheid Maakte de gemeenteraad geen gebruik van zijn bevoegdheid om een vicevoorzitter te benoemen, dan was volgens 57,9% van de raadsleden en 65,2% van de griffiers de reden daarvoor dat de gemeenteraad besloot het langstzittende lid als vicevoorzitter aan te willen wijzen en het daarom niet nodig was om gebruik te maken van deze bevoegdheid. Volgens 36,6% van deze respondenten is er in de betreffende gemeenten niet gesproken over deze bevoegdheid, c.q. werd het beschouwd als een formaliteit. In totaal geven 253 van de 1.972 respondenten dit antwoord, ofwel 12,8%. In totaal weet 4,8% van onze respondenten niet waarom geen gebruik is gemaakt van de bevoegdheid. We treffen in dezen geen statistisch significante verschillen aan tussen vicevoorzitters, overige raadsleden en griffiers. Uit het bovenstaande kunnen we concluderen dat een op de acht van onze respondenten stelt dat er geen bewuste afweging is gemaakt ten aanzien van het al dan niet zelf benoemen van vicevoorzitter.

Conclusie 3 Een op de acht respondenten geeft aan dat er geen bewuste afweging is gemaakt ten aanzien van het al dan niet zelf benoemen van een vicevoorzitter.

2

Deze verschillen zijn statistisch significant (p < .05), met toepassing van Bonferroni-correctie.

14

3.4. Wie vervullen de rol van vicevoorzitter? Gemiddeld is de vicevoorzitter van de gemeenteraad 59 jaar oud. De leeftijd van vicevoorzitters is door de bank genomen daarmee hoger dan die van raadsleden. Zij zijn namelijk gemiddeld 53 jaar oud. Dit gegeven is wellicht niet erg verrassend gezien de bepaling dat, tenzij de raad anders beslist, het langstzittende raadslid wordt aangewezen als vicevoorzitter. Ook het belang van ervaring speelt hier mogelijk in mee. De vicevoorzitter is daarnaast relatief vaak een man. Van de vicevoorzitters die deel namen aan deze vragenlijst was 82% man en 18% vrouw. Onder raadsleden in het algemeen is de verhouding in Nederland 72% man en 28% vrouw (BZK, 2016b). Zowel leden van oppositiepartijen als van coalitiepartijen vervullen de rol van vicevoorzitter, maar vicevoorzitters van coalitiepartijen zijn in de meerderheid (60,4%). Ongeveer 60% van de respondenten geeft aan dat de vicevoorzitter in hun gemeente ook de functie van fractievoorzitter vervult. Tegelijkertijd is het meestal niet het geval dat de vicevoorzitter zijn functie ook nog eens combineert met het voorzitterschap van het presidium. In onze vragenlijst geeft 78% van de raadsleden en 86% van de griffiers aan dat die functie door iemand anders wordt uitgeoefend. Conclusie 4 De vicevoorzitter is ouder en vaker man dan het gemiddelde raadslid.

Hij is vaker fractievoorzitter en lid van een coalitiepartij, maar meestal is hij geen voorzitter van het presidium.

15

4. Wat houdt de rol in? In dit hoofdstuk beschrijven we, op basis van de uitgevoerde enquête evenals de gevoerde gesprekken, wat de functie van vicevoorzitter behelst. We gaan na hoe belangrijk de functie van vicevoorzitter wordt gevonden en wat diens belangrijkste taken zijn. 4.1. Inhoud van de functie Gemeenten gaan heel verschillend om met de rol van de vicevoorzitter. We zien daarbij verschillende functieprofielen. In deze paragraaf bespreken we de belangrijkste onderdelen van de functie en, waar mogelijk, de verschillen tussen gemeenten. 4.1.1. Vervanging bij verhindering of ontsteltenis Uiteraard vervangt de vicevoorzitter de burgemeester als deze onverhoopt afwezig is, bijvoorbeeld in verband met ziekte. Het gaat dan, zoals gezegd, om een vervanging in alle aspecten van het burgemeestersambt voor zover die het voorzitterschap van de raad betreffen. Dit omvat, naast het feitelijk voorzitten van de raadsvergadering, mede “de convocatie, de vaststelling van de agenda en de ondertekening van de genomen raadsbesluiten” en het ondertekenen van de van de raad uitgaande stukken (Kamerstuk 2004-2005, 28 995 nr. C). In de praktijk komt het over het algemeen maar één of enkele keren per jaar voor dat de vicevoorzitter de burgemeester in deze rol vervangt.

In het uitzonderlijke geval dat een burgemeester langdurig ziek is en de commissaris geen waarnemend burgemeester heeft benoemd, is de waarneming door de vicevoorzitter van langere duur. De wet voorziet in die mogelijkheid (Kamerstuk 2003-2004, 29310 nr. 6). Ook bij bijvoorbeeld werkbezoeken of in overleggen die de burgemeester vanuit zijn rol als raadsvoorzitter bijwoont, zien we de vicevoorzitter de burgemeester in de praktijk zelden tot nooit vervangen. Burgemeesters zijn, gelukkig, simpelweg niet vaak onverhoopt afwezig. In een enkele gemeente is het gebruikelijker dat de vicevoorzitter de burgemeester vervangt, bijvoorbeeld bij raadsexcursies. 60% 50%

48% 43%

41% 41%

40% 30% 20% 7% 7%

10%

1% 0%

2% 1%

Vaak

Zeer vaak

6%

2%

0% Nooit

Zelden

Regelmatig

Raadsleden (n=1.525)

Geen mening

Griffiers (n=239)

Figuur 1. Hoe vaak vervangt de vicevoorzitter de burgemeester in de praktijk in het fractievoorzittersoverleg, of vergelijkbare overleggen?

16

70% 60%

58% 58%

50% 40%

33% 35%

30% 20% 5% 6%

10%

0% 0%

0% 1%

4%

0%

0% Nooit

Zelden Regelmatig Raadsleden (n=1.527)

Vaak Zeer vaak Griffiers (n=239)

Geen mening

Figuur 2. Hoe vaak vervangt de vicevoorzitter de burgemeester in de praktijk bij werkbezoeken, of andere vertegenwoordigende activiteiten?

De vicevoorzitter heeft echter ook een aantal taken dat niet door de burgemeester kan worden vervuld. Denk bijvoorbeeld aan het voorzitten van de installatievergadering van de nieuwe burgemeester, of het toespreken van een vertrekkend burgemeester. Ook dat zijn taken van de vicevoorzitter. Heikel punt daarbij is overigens in een aantal gemeenten wie bij dat soort gelegenheden de ambtsketen draagt. In gevolge artikel 3 van het Koninklijk Besluit inzake de ambtsketen van 18 november 1852 is dat de vicevoorzitter, omdat deze de burgemeester hier vervangt in zijn rol als voorzitter van de gemeenteraad. Overigens bepaalt artikel 77, lid 2 Gemeentewet dat de waarneming van het volledige burgemeestersambt in het bijzondere geval van verhindering of ontstentenis van alle wethouders ook bij de vicevoorzitter van de gemeenteraad ligt. Let wel: hij vervangt de burgemeester dan ook in het geval van bijvoorbeeld rampen of zware ongevallen. In ons panelgesprek met zittende vicevoorzitters riep dat met name vragen op over de piketdienst, omdat de gemeenten die in de groep vertegenwoordigd waren verschillende werkwijzen hanteerden. In de ene gemeente had de vicevoorzitter wel piketdienst op het moment dat het volledige college buiten de gemeente was, in andere gevallen was daarvoor een ambtenaar aangewezen. Voor elk van deze modellen waren voor- en tegenstanders te vinden.

De belangrijkste conclusie op dit punt was daarom, dat de vraag wie piketdienst draait bij afwezigheid van het volledige college ten minste moet worden besproken ook in relatie tot de rol van de vicevoorzitter van de raad. 4.1.2. Technisch voorzitterschap Ook in het geval dat de burgemeester niet verhinderd is, en formeel gehouden is de gemeenteraadsvergadering voor te zitten, neemt de vicevoorzitter in de praktijk soms het voorzitten van (een deel) van de gemeenteraadsvergadering op zich. Dat gebeurt vooral wanneer de inhoudelijke portefeuilles van de burgemeester aan de orde zijn, bijvoorbeeld openbare orde en veiligheid (OOV).

17

Het overdragen van het technisch voorzitterschap in zo’n geval markeert het onderscheid tussen de rol van de burgemeester als voorzitter enerzijds en zijn rol als bestuursorgaan en lid van het college anderzijds. Door het technisch voorzitterschap tijdelijk over te dragen heeft de burgemeester op dat moment inhoudelijk meer vrijheid en kan de raad, in de persoon van de vicevoorzitter, het agendapunt ordentelijk laten verlopen. Bij monde van een Vlaams gemeenteraadsvoorzitter stellen Verbeek en Van Bouwel (2012: pp. 13-14) daarover: “’Omdat je geen lid bent van het college en niet weet hoe dossiers tot stand zijn gekomen, ben je minder vooringenomen en sta je op gelijke voet met de andere raadsleden die de meeste dossiers ook voor het eerst onder ogen krijgen.’ Zo kunnen [voorzitters] ook goed beoordelen of een antwoord voldoende is of niet. Als moderator zijn ze minder betrokken partij dan de burgemeester, zij kunnen op de gemeenteraad niet worden aangevallen. Tegelijk zien voorzitters dat hun burgemeester meer ontspannen is, nu hij zich kan concentreren op het verdedigen van zijn beleid”. In Nederland horen we met enige regelmaat een vergelijkbare argumentatie, zeker voor wat betreft de OOV-portefeuille van de burgemeester. Mede als gevolg van de gestage uitbreiding van de OOVbevoegdheden van de burgemeester, komt die portefeuille regelmatig aan de orde in de gemeenteraad.

Volgens 84,3% van de burgemeesters gebeurt dat regelmatig tot vaak (Karsten, Schaap, Hendriks, et al., 2014, p. 105). Omdat de burgemeester dan als portefeuillehouder zijn beleid verdedigt, kan hij moeilijk tegelijkertijd als voorzitter fungeren en wordt het technisch voorzitterschap voor een deel van de vergadering soms overgedragen aan de vicevoorzitter. De burgemeester draagt dan het woord over aan de vicevoorzitter of maakt zelfs letterlijk plaats, om de rolwisseling te markeren. In de overgrote meerderheid van de gemeenten zit de vicevoorzitter evenwel vrijwel geen enkele tot een kwart van die vergaderingen (deels) voor. Slechts in zo’n 8% van de gemeenten zit de vicevoorzitter meer dan driekwart van de raadsvergaderingen waarin OOV wordt besproken voor een deel voor. Gemeentegrootte lijkt hierbij een rol te spelen. Hoe groter de gemeente, hoe vaker het voorkomt dat een vicevoorzitter (een deel van de) raadsvergadering voorzit als de OOV-portefeuille van de burgemeester aan de orde is.3 Het is echter ook in grote gemeenten geen vanzelfsprekendheid dat de vicevoorzitter deze delen van de raadsvergadering voorzit. Bijna 80% van de respondenten actief in gemeenten groter dan 50.000 inwoners geeft aan, dat de vicevoorzitter in vrijwel geen tot een kwart van de raadsvergaderingen waarin de OOV-portefeuille aan de orde is, een deel van de vergadering voorzit.

3

Χ2 (4, n=1.756)=114.86, p < .001. Behalve tussen respondenten uit gemeenten tot 9.999 inwoners en respondenten uit gemeenten tussen 10.000 en 19.999 inwoners zijn de verschillen statistisch significant (p < .05), na toepassing van een Bonferroni-correctie

18

44% 44% 37%

Raadsleden (n=1.541)

7% 8%

2% 3%

Weet niet

2% 0%

Meer dan driekwart van de raadsvergaderingen

Enkele tot een kwart van de raadsvergaderingen

Een kwart tot de helft van de raadsvergaderingen

6% 8%

De helft tot drie kwart van de raadsvergaderingen

40%

(Vrijwel) geen enkele raadsvergadering

50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

Griffiers (n=239)

Figuur 3. Hoe vaak zit de vicevoorzitter in uw gemeente (een deel van) de gemeenteraadsvergadering voor als de portefeuille openbare orde en veiligheid van de burgemeester aan de orde is?

Ook wanneer zijn andere politieke portefeuilles worden besproken, kan de burgemeester het technisch voorzitterschap van een deel van de gemeenteraadsvergadering overdragen aan de vicevoorzitter. “De burgemeester heeft ook andere zaken in portefeuille en dan vervangt de vicevoorzitter hem natuurlijk ook”, zo stelt een griffier in de toelichting op één van zijn of haar antwoorden in onze enquête. Deze manier van werken is niet ongewoon, maar komt in zo’n 80% van de gemeenten nooit voor. Volgens één op de zeven respondenten gebeurt dat evenwel regelmatig, en volgens een enkele respondent zelfs vaak tot zeer vaak. De grootte van de gemeente waarin raadsleden en griffiers actief zijn maakt hier wederom verschil. Hoe groter de gemeente, hoe vaker het voorkomt dat de vicevoorzitter de raadsvergadering voorzit als een portefeuille van de burgemeester, buiten de OOV-portefeuille om, aan de orde is.4 80%

63% 53%

60% 40%

29% 21%

14%13%

20%

2% 3%

1% 1%

2% 0%

Vaak

Zeer vaak

Geen mening

0% Nooit

Zelden

Regelmatig

Raadsleden (n=1.527)

Griffiers (n=238)

Figuur 4. Hoe vaak vervangt de vicevoorzitter de burgemeester in de praktijk als voorzitter van de gemeenteraadsvergadering buiten de portefeuille openbare orde en veiligheid om?

4

Χ2 (4, n=1.731)=33.23, p < .001. Het verschil tussen gemeenten kleiner dan 50.000 inwoners en gemeenten met 100.000 inwoners of meer is statistisch significant (p < .05), na Bonferroni-correctie.

19

Dat de burgemeester het technisch voorzitterschap overdraagt aan de vicevoorzitter is dan ook zeker geen vanzelfsprekendheid. In de praktijk blijkt het antwoord op deze vraag, zo leren onze panelgesprekken, sterk af te hangen van hoe de burgemeester persoonlijk aankijkt tegen het wel of niet overdragen van het technisch voorzitterschap. Heel prominent is de rol van de vicevoorzitter in het voorzitten van delen van de gemeenteraadsvergaderingen dus niet. Over het algemeen is het de burgemeester zelf die de vergadering voorzit. Draagt de burgemeester het technisch voorzitterschap wel voor een deel van de gemeenteraadsvergadering over, dan wordt dat in veel gemeenten gemarkeerd door een symbolische handeling, waarbij de burgemeester bijvoorbeeld bij het college gaat zitten, de ambtsketen afdoet of overdraagt aan de vicevoorzitter, of de voorzittershamer overhandigt aan de vicevoorzitter. Ook zijn er burgemeesters die gaan staan op het moment dat ze als portefeuillehouder het woord voeren. Het op zo’n manier markeren van het rolonderscheid tussen voorzitter en portefeuillehouder is raadzaam, zo blijkt ook uit de Vlaamse ervaringen (VVSG, 2009). De precieze invulling daarvan is verder vormvrij en kan het best tot stand komen in overleg tussen raad en burgemeester.

Overigens geven in onze enquête twee griffiers aan, dat zij de staande praktijk waarbij de burgemeester het technisch voorzitterschap van de vergadering overdraagt aan de vicevoorzitter in strijd achten met de wet. Zo zegt één van hen: “Het gebruik om het voorzitterschap over te nemen als de burgemeester het woord voert als portefeuillehouder is volgens ons in strijd met de wet.” De wet voorziet inderdaad niet in een regeling voor deze situaties, maar de staande praktijk wordt niet in strijd geacht met de huidige wetgeving. De minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties stelde daarover in 2005, toen het raadsvoorzitterschap nog was vastgelegd in de Grondwet (Kamerstuk 2004-2005, 28 995 nr. C; nadruk ingevoegd): De wet voorziet niet in een regeling voor die situaties die zich kennelijk in de praktijk ook voordoen, waarin de burgemeester, hoewel aanwezig, gedurende een deel van de raadsvergadering als voorzitter van de raad wordt vervangen, bijvoorbeeld als hij als portefeuillehouder zijn beleid verdedigt. […] Onder het begrip technisch voorzitten moet worden verstaan: het leiden van de vergadering tijdens een agendapunt, het geven van het woord aan verschillende personen, het in de gaten houden van de tijd en het afronden van het onderwerp.

Het gaat hier dus uitsluitend om de mogelijkheid dat de burgemeester bij de behandeling van bepaalde, daarvoor in aanmerking komende agendapunten, de voorzittershamer gedurende een beperkt deel van de vergadering overdraagt, opdat hij het afleggen van verantwoording over onderwerpen die hem als portefeuillehouder raken niet behoeft te combineren met het geven van leiding aan de vergadering. De overdracht van het voorzitterschap als hier bedoeld is niet in strijd met de grondwettelijke opdracht de raad voor te zitten. De overdracht houdt in dat degene aan wie het voorzitterschap is overgedragen tijdens de vergadering alle bevoegdheden uitoefent die de voorzitter toekomen, dus ook de ordebevoegdheden. Alle bevoegdheden voorafgaand en na de vergadering, bijvoorbeeld met betrekking tot de convocatie, de vaststelling van de agenda en de ondertekening van genomen besluiten, worden gewoon door de burgemeester uitgeoefend.

Omdat een formele basis voor het overdragen van het technisch voorzitterschap evenwel ontbreekt, pleitten de VNG en verschillende politieke partijen er destijds voor om de staande praktijk een wettelijke 20

basis te geven door in de wet een voorziening voor te treffen (Kamerstuk 2003-2004, 29310 nr. 6). Daarmee zou, volgens voorstanders, bovendien het probleem voorkomen worden dat een burgemeester zijn eigen beleid moet verdedigen in de raad en tegelijk gehouden is voor te zitten. Zo’n voorziening is er uiteindelijk niet gekomen. De minister overwoog daarbij destijds (Kamerstuk 2003-2004, 29310 nr. 6): Ik meen dat het voorzien in een wettelijke regeling voor vervanging in de hier bedoelde situaties, waarin de burgemeester als portefeuillehouder zijn beleid verdedigt, een te zwaar middel zou zijn om tegemoet te komen aan de (op zichzelf begrijpelijke) behoefte van de praktijk. […] Ik acht het niet nodig deze praktijk, waarin slechts het technisch voorzitterschap gedurende een deel van de vergadering wordt overgedragen, een wettelijke basis te geven. Van wettelijke regeling zou bovendien het onjuiste signaal kunnen uitgaan dat een beperking wordt aangebracht in het ambt van raadsvoorzitter. De indruk zou immers kunnen ontstaan dat de raad op de regeling een beroep zou kunnen doen, met als gevolg dat in geval de burgemeester daarin niet wenst te bewilligen de verhouding met de raad wordt belast. Ik meen dat de volheid van het ambt van voorzitter meebrengt dat de burgemeester hierin geheel zelfstandig eigen afwegingen kan maken.

Het antwoord op de vraag hoe breed de verantwoordelijkheden van de vicevoorzitter in dezen moet worden opgevat, wordt dus bewust bij de burgemeester belegd in zijn verantwoordelijkheid als raadsvoorzitter. Daarvoor valt veel te zeggen. Tegelijk zien we, dat er op dit punt in de praktijk spanningen kunnen ontstaan tussen burgemeesters, gemeenteraden en/of griffiers wanneer de meningen en verwachtingen verschillen. Wat doe je bijvoorbeeld als vicevoorzitter of griffier als er een belangrijke inhoudelijke notitie aan de orde is in de gemeenteraad in één van de politieke portefeuilles van de burgemeester en hij, anders dan de raad graag zou zien, niet voornemens is het technisch voorzitterschap over te dragen aan de vicevoorzitter? Wat ons betreft zouden de vragen of, wanneer en hoe de vicevoorzitter het technisch voorzitterschap op zich neemt daarom in ieder geval onderwerp van gesprek moeten zijn tussen burgemeester, vicevoorzitter, griffier en eventueel overige raadsleden, om onnodige wrijvingen te voorkomen. En dat gesprek moet tijdig plaatsvinden; als de kwestie al voordat er goed over gesproken is aan de orde is, dan kan dat onnodige spanningen opleveren. Bovendien is de vraag of de overwegingen van de minister uit 2005, gegeven de ontwikkelingen die we in het begin van dit rapport bespraken, nog altijd in dezelfde mate opgeld doen.

Het burgemeestersambt is sinds die tijd ingrijpend veranderd, onder andere door uitbreiding van diens OOV-portefeuille, en ook de verhoudingen tussen burgemeester en raad zijn in de praktijk van een ander karakter dan pakweg tien jaar geleden (Karsten & Boogers, 2014). De wetgever zou daarom kunnen overwegen de argumentatie van destijds nog eens tegen het licht gehouden, wat onverlet laat dat ten minste een deel daarvan ook anno 2017 zeker nog opgaat. 4.1.3. Bijkomende functies Naast de vervanging bij afwezigheid en het tijdelijk overnemen van het technisch voorzitterschap van de gemeenteraadsvergadering, constateren we dat vicevoorzitters in een groot aantal gemeenten bijkomende functies hebben die volgens de lokale gebruiken tot het takenpakket van de vicevoorzitter behoren. Zo zien we vergadermodellen waarin de vicevoorzitter standaard de commissievergaderingen en/of de opiniërende raadsvergaderingen voorzitten. In dat laatste geval zit de burgemeester alleen de 21

besluitvormende gemeenteraadsvergaderingen voor. Daarbij zien we dat de vicevoorzitter met enige regelmaat uit hoofde van die functie deelneemt aan het presidium. In ongeveer 1 op de 7 gemeenten is de vicevoorzitter ook de voorzitter van het presidium, maar dat hangt niet noodzakelijk samen met het vicevoorzitterschap – dat kan bijvoorbeeld ook zijn omdat hij tevens fractievoorzitter is van de grootste partij in de raad. Ook wordt de vicevoorzitter met enige regelmaat genoemd als voorzitter van een afzonderlijke agendacommissie. Verder wordt regelmatig aangegeven, dat de vicevoorzitter de werkgeverscommissie van de griffier voorzit en/of dat hij de vertrouwenscommissie voorzit bij benoeming of herbenoeming van de burgemeester en bij het voeren van de klankbordgesprekken met de burgemeester. Het lidmaatschap van de rekenkamercommissie wordt eveneens een enkele keer genoemd als onderdeel van het vicevoorzitterschap. Naast deze (veelvoorkomende) functiecombinaties bestaan er nog allerlei tussenvarianten, met steeds een net iets andere rol voor de vicevoorzitter. We zien dus een grote verscheidenheid aan functieprofielen en constateren dat er lokaal heel verschillend invulling wordt gegeven aan de functie van vicevoorzitter. De verscheidenheid is zo groot, dat het niet goed mogelijk is om na te gaan in hoeveel Nederlandse gemeenten elk model wordt gehanteerd.

Het functieprofiel van de vicevoorzitter is sterk lokaal bepaald. Ook in Vlaanderen zien we overigens grote variëteit in de manier waarop het voorzitterschap van de raad wordt ingevuld. Dat heeft deels te maken met lokale cultuurverschillen, maar ook met onduidelijkheid over wat de functie nu precies inhoudt. Verbeek en Van Bouwel (2012: pp. 12-13) stellen vast: “Het Gemeentedecreet is te vaag en te onduidelijk over de bevoegdheid van de gemeenteraadsvoorzitter. Hierdoor wordt de functie in veel gemeenten verschillend ingevuld. (…) Ook hun rechten zijn niet duidelijk.” Conclusie 5 Het functieprofiel van vicevoorzitters varieert sterk. Er is een grote variëteit aan modellen, waarvan moeilijk is na te gaan in hoeveel van de Nederlandse gemeenten elk van de modellen wordt gehanteerd. Het algemene beeld is dat de vicevoorzitter de burgemeester niet stelselmatig vervangt als voorzitter van de gemeenteraad.

22

Ter vergelijking: Vlaanderen De belangrijkste taken van de voorzitter van de Vlaamse gemeenteraad zijn volgens het Gemeentedecreet (overgenomen uit: VVSG, 2012):   

        

   



de installatievergadering voorzitten het in ontvangst nemen van het schriftelijk verzoek tot afstand van mandaat of ontslag van een raadslid de Raad voor Verkiezingsbetwistingen en het betrokken gemeenteraadslid via een brief (tegen ontvangstbewijs) op de hoogte brengen van feiten die het verval van mandaat met zich kunnen meebrengen. een verzoek richten aan het gemeenteraadslid dat tijdens zijn mandaat in een met zijn mandaat onverenigbare situatie terechtkomt verzoeken tot verhindering van raadsleden en schepenen in ontvangst nemen de eed afnemen van de raadsleden de gemeenteraad bijeenroepen de aanvullende agenda voor de gemeenteraad vaststellen ondertekenen van notulen van de gemeenteraad, samen met de secretaris in ontvangst nemen van de ontslagmelding van een schepen in ontvangst nemen van de voordrachten voor lidmaatschap van gemeenteraadscommissies reglementen, verordeningen, beslissingen, akten van de gemeenteraad en alle andere stukken of briefwisseling die specifiek betrekking hebben op de gemeenteraad ondertekenen samen met de gemeentesecretaris nagaan of de voordrachtsakten van de kandidaat-schepenen ontvankelijk zijn de bijzondere gemeenteraadscommissie voorzitten die de ombudsman evalueert, als er een ombudsman of -vrouw in de gemeente is de gemeenteraadsvoorzitter is lid van het evaluatiecomité (= het college) voor de evaluatie van de gemeentesecretaris, de

eventuele adjunct-gemeentesecretaris en de financieel beheerder het tuchtonderzoek opstarten, het opstellen van het tuchtverslag en het tuchtdossier samenstellen als de gemeenteraad als tuchtoverheid optreedt. Als de tuchtvordering tegen de gemeentesecretaris gericht is, voert de gemeenteraad zelf het tuchtonderzoek. Ze stelt zelf het tuchtverslag op en stelt het tuchtdossier samen een verzoek tot het houden van een volksraadpleging op de agenda van de gemeenteraad zetten, tenzij de gemeenteraad kennelijk onbevoegd is om over het verzoek te beslissen. Als hieromtrent twijfel bestaat, beslist de gemeenteraad.

23

4.2. Belang van de functie Aan de functie van vicevoorzitter wordt gemiddeld genomen door zowel raadsleden als griffiers belang gehecht, maar de meningen verschillen sterk. Van de raadsleden in ons onderzoek is 45% het (helemaal) eens met de stelling dat de functie van vicevoorzitter in hun gemeente belangrijk is. Van de griffiers is 56% deze mening toegedaan. 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%