Bijlage 2a Nota verbonden partijen gemeenten Hoeksche Waard (def)

24

gedragsregels en werkafspraken (zogenaamde “rules of conduct”) worden gemaakt met het management van de verbonden partij. Ad 3 voldoende deskundigheid Met de oprichting van een verbonden partij gaat veel deskundigheid van de gemeente vaak over naar de verbonden partij. Gemeenten moeten zich bewust zijn van dit feit en op dit terrein “countervailing power” ontwikkelen. Daarvoor bestaan meerder mogelijkheden:  Voor de bestuurders van verbonden partijen ambtelijke ondersteuning vanuit de eigen gemeentelijke organisatie regelen door voor elke verbonden partij een ambtelijk contactpersoon aan te wijzen;  Tussen gemeenten afspraken maken over wie zich waarop specialiseert;  Zowel inhoudelijke als financiële deskundigheid moet aanwezig zijn;  Zelf of gezamenlijk deskundigheid inhuren daar waar deze ontbreekt.

Ad 4 vermijden van rolconflicten en belangenverstrengeling Belangrijke do’s en don’ts om rolconflicten en belangenverstrengeling te vermijden zijn:  Verschillende rollen bij verschillende collegeleden beleggen wanneer deze lijken te gaan conflicteren;  Overleggen met de diverse B&W’s respectievelijk gemeenteraden wanneer zich een rolconflict lijkt aan te dienen;  Geen raadsleden in besturen van verbonden partijen;  Geen ambtenaren in besturen van verbonden partijen;  Geen toezicht door bestuurders die niet lang daarvoor (bijvoorbeeld drie jaar) een bestuursfunctie hebben vervuld binnen de verbonden partij. 8.4 Toezicht houden Het is een beginsel van “good governance” om toezicht en bestuur te scheiden. Binnen de gemeentelijke bestuurlijke inrichting wordt dat geëffectueerd door het dualisme. De colleges van B&W besturen en de raden controleren de colleges. Binnen veel grotere private instellingen met maatschappelijke taken worden de bestuurlijke bevoegdheden neergelegd bij een directeur/bestuurder en wordt het toezicht ondergebracht bij een Raad van Toezicht. GR’n kennen een dergelijke structuur niet. GR’n zijn monistisch. Het AB van de regeling controleert weliswaar het DB maar leden van het DB kunnen ook deel uit maken van het AB en controleert zodoende zichzelf.

Punten waarmee bij de regeling van het toezicht rekening gehouden kan worden zijn de volgende:  Bepalen van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de toezichthouders;  Toezicht- en verantwoordingstructuur niet te complex maken (niet stapelen);  Onafhankelijkheid van de toezichthouders;  Deskundigheid van toezichthouders;  Toegankelijkheid tot informatie;  Evaluatie van de toezichthouders op hun functioneren. 8.5 Verantwoorden Het afleggen van verantwoording vindt plaats op drie niveaus: 1. De directie die verantwoording aflegt aan het bestuur van de verbonden partij; 2. De verbonden partij die verantwoording aflegt aan het college; 3. Het college dat verantwoording aflegt aan de raad. Ad 1 directie legt verantwoording af aan het bestuur van de verbonden partij Dit is een interne aangelegenheid van de verbonden partij maar van invloed op de kwaliteit van de externe verantwoording en daarom relevant. Hoe beter de kwaliteit van de interne verantwoording, hoe beter de kwaliteit van de verantwoording die de verbonden partij aflegt aan de gemeenten en die het college aflegt aan de raad. Een goede planning en control is hiervoor een noodzakelijke voorwaarde.

25

Ad 2 verbonden partij legt verantwoording af aan het college Vastgelegd moet zijn wat de directie van een verbonden partij, namens het AB moet rapporteren over de uitvoering. Daarnaast is een regelmatige informatievoorziening over de risico’s die de gemeenten als sluitstuk van de verbonden partij lopen, gewenst. Ad 3 college legt verantwoording af aan de raad De verbonden partijen zijn primair een zaak van de colleges. Van belang is dus afspraken te maken over de wijze waarop de diverse colleges de diverse raden informeren. Alle raden in de Hoeksche Waard moeten hun (mede)verantwoordelijkheden in het kader van deelname aan besturen in verbonden partijen aan de diverse colleges delegeren. Dat geldt eveneens voor het al dan niet indienen van bijvoorbeeld een zienswijze. De colleges informeren de raad via de paragraaf verbonden partijen in de begroting en via de mededelingenlijst verbonden partijen. Als daar aanleiding voor is, kan elke gemeente voor het geven van uitgebreidere informatie, zelfstandig maatregelen treffen. 8.6 Samenwerking tussen gemeenten Het grootste effect bij de aansturing van verbonden partijen kan worden bereikt als gemeenten gezamenlijk de besturing, de aansturing en de regie verzorgen.

Deze aanpak kan zich beperken tot bijvoorbeeld alleen maar de beoordeling van de jaarstukken maar kan 5 ook meer omvatten zoals :  onderlinge beleidsafstemming via ambtelijke voorbereidingsgroepen,  ambtelijke afstemming bij de voorbereiding van vergaderingen,  afstemming van de planning en control cyclus van verbonden partijen op die van de gemeenten;  ontwikkeling van algemene uitgangspunten voor financiële en bedrijfsmatige aansturing,  verbetering van de informatiestroom aan de deelnemende gemeenten. Teneinde het maximale effect te sorteren, is de uitgebreide aanpak van samenwerking via het adoptiemodel het beste. Om deze uitvoeringsaspecten goed vorm te kunnen geven, moet er sprake zijn van “geïnformeerd vertrouwen”. Er moet de wil zijn om samen te werken, te willen investeren in elkaar, de integriteit moet geborgd zijn, de kwaliteit van de informatie moet op orde zijn en er moet sprake zijn van transparantie en de wil om elkaar op te zoeken. Pas dan bereiken we het ultieme effect van gezamenlijke sturing. Aanbeveling 4 De gemeenten in de Hoeksche Waard hanteren ten aanzien van verbonden partijen de doelstellingen zoals beschreven in dit hoofdstuk. Aanbeveling 5 Aanbevolen wordt dat de gemeenten in de Hoeksche Waard voor wat betreft de (versterking van de) aansturing van GR’n aansluiting zoeken bij de Wgr.

Dat wil zeggen dat sturing wordt gegeven via de gemeentelijke vertegenwoordigers in het AB en het DB van de betreffende GR. Daarbij ligt het primaat voor de democratische gelegitimeerde belangen bij de gemeenten. Wanneer het om vennootschappen gaat en men wenst de aansturing te intensiveren dan ligt het in de rede om te kiezen voor het maken van afspraken in de privaatrechtelijke sfeer.

5

De voorbeelden zijn ontleend aan de initiatieven in Friesland en Noord-Brabant bedoeld in hoofdstuk 6.

26

Aanbeveling 6 Het is van belang dat de gemeenten in de Hoeksche Waard in regionaal verband ten aanzien van verbonden partijen kaderstellende afspraken maken over “public governance”, de aansturing, de beheersing van risico’s, de regeling van het toezicht en de wijze van afleggen van (externe) verantwoording en de kwaliteit van de informatievoorziening zoals beschreven in de “nota verbonden partijen gemeenten Hoeksche Waard”. Aanbeveling 7 Aanbevolen wordt dat de gemeenten in de Hoeksche Waard in regionaal verband afspraken ten aanzien van verbonden partijen maken over de wijze van regievoering op deze partijen zoals omschreven in de “Nota verbonden partijen gemeenten Hoeksche Waard”. Aanbeveling 8 De raden van gemeenten in de Hoeksche Waard bevelen wij aan hun bevoegdheden met betrekking tot verbonden partijen zoals genoemd in punt 8.3. (4) aan de colleges van BenW te mandateren zodat zij niet medeverantwoordelijk zijn maar toezichthoudend en colleges kunnen aanspreken over het gevoerde beleid en doelstellingen. Aanbeveling 9 Wij bevelen de raden van de gemeenten in de Hoeksche Waard aan de colleges de opdracht te geven het adoptiemodel nader uit te werken en hierover terugkoppeling te geven voor het zomerreces 2014.

27

9 Toetsing aan de praktijk 9.1 Inleiding In dit hoofdstuk werpen wij een blik op de praktijk. Wij willen dit behapbaar houden, want de praktijk is uitgebreid en zeer complex. Wij maken daartoe een selectie van een aantal kernthema’s en bezien hoe daar in de praktijk mee om wordt gegaan. Wij leiden hier vervolgens een aantal verbeterpunten uit af die wij verwerken in een uitvoeringsplan. Het uitvoeringsplan is onderwerp van bespreking in het volgende hoofdstuk waarmee we deze nota afsluiten. Wij realiseren ons ook dat de ene gemeenschappelijke regeling meer bestuurlijke, beleidsmatige en financiële risico’s heeft dan de andere. Dit besef kan de mate van uitvoering van grip beïnvloeden. Bij elke gemeenschappelijke regeling moet echter altijd een risicoanalyse plaatsvinden om de gewenste mate van controle te onderbouwen. Na de focus op de verbonden partijen wijden we voor de volledigheid aan het slot van dit hoofdstuk beknopt een paragraaf aan de gesubsidieerde instellingen. 9.2 Sturen 9.2.1 Goed openbaar bestuur De “Nota verbonden partijen gemeenten Hoeksche Waard” sprak in hoofdstuk 3 over “goed openbaar bestuur”. De nota beschrijft daarom de opschaling naar het niveau van de collectieve deelname door gemeenten in verbonden partijen. In de Eindrapportage financiële problematiek ZHZ d.d. september 2010 is de noodzaak van ‘good governance’ onderkend.

Met de uitkomsten en de lessen uit het verleden is een bestuurlijke werkgroep aan de slag gegaan om te werken aan een nieuwe, bestuursstructuur en –cultuur van ZHZ. Inmiddels is de gemeenschappelijke regeling ZHZ opgesplitst in drie afzonderlijk gemeenschappelijke regelingen. 6

In de Hoeksche Waard is bij de totstandkoming van het nieuwe Samenwerkingsmodel afgesproken dat ook de bestaande GR-relaties in de ontwikkeling naar dat model zullen worden meegenomen. Dit werd mede geïnitieerd door de resultaten van en de besluitvorming over het BING-rapport in 2008. Het is van belang om bestuurders te committeren aan de code Goed openbaar bestuur die de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in 2009 heeft toegestuurd aan alle overheden. 9.2.2 Hanteren besliskader bij het aangaan van een relatie met een (nieuwe) verbonden partij. De gemeenten hebben niet altijd de vrijheid om het besliskader (bijlage F) toe te passen. Wanneer sprake is van een wettelijke verplichting tot oprichting van een verbonden partij (GR) is toepassing van dit kader niet aan de orde. Dat neemt overigens niet weg dat binnen de ruimte die de wet aan de gemeenten laat, gemeenten op een goede manier invulling kunnen geven aan het sturingskader voor de uitvoeringsfase. Bij de totstandbrenging van de VRZHZ is hier goed naar gekeken. In de Hoeksche Waard is sprake van een vrij recent initiatief waaraan de praktijk kan worden getoetst. Wat betreft de oprichting van het Samenwerkingsorgaan Hoeksche Waard (SOHW)zijn wij van oordeel dat een goede afweging heeft plaatsgevonden.

6

Zie (de door de raden vastgestelde) Nota Samenwerking in de Hoeksche Waard, Stuur- en projectgroep samenwerkingsmodel Hoeksche Waard 29 juli 2009

28

Aanbeveling 10 Wij bevelen aan om de criteria van het besliskader te gebruiken zoals in bijlage F bij deze nota genoemd, als er sprake is van het aangaan van een relatie met een (nieuwe) verbonden partij. Wij houden daarbij rekening met de normen voor goed openbaar bestuur. 9.2.3 Kaderstellende rol ten aanzien verbonden partijen In beginsel kan de kaderstellende rol ten aanzien van verbonden partijen op twee manieren worden ingevuld: De passieve manier: Hierbij geldt “geen bericht is goed bericht”. Verbonden partijen doen hun werk en zolang zij vanuit de deelnemende gemeenten geen kritiek ontvangen mogen zij aannemen dat wat zij doen de instemming van die gemeenten heeft. Deze methode werkt meestal goed zolang de verbonden partij een goede politiek-bestuurlijke antenne heeft, doelstellingen en prestaties volgens afspraak worden gerealiseerd, de bedrijfsvoering op orde is en de budgetten toereikend zijn. Bij de gemeenten bestaat dan niet zo snel de behoefte tot het opstellen van beleidskaders en men beperkt zich tot het indienen van zienswijzen bij de begroting, meestal op bepaalde onderdelen. De actieve manier: Hiervoor geldt dat de raden actief bepaalde doelen willen bereiken en niet wil afwachten waar verbonden partijen mee komen. De methode daarvoor is het zelf opstellen van beleidskaders waarin de doelen met betrekking tot de verbonden partijen nader worden omschreven.

Zo ontstaat een raamwerk waaraan de planning en control documenten van verbonden partijen kunnen worden getoetst en dat kan dienen als basis voor het indienen van zienswijzen. Soms wordt kaderstelling voor regionaal uit te voeren taken door de wetgever voorgeschreven. De Wet publieke gezondheid (Wpg) bijvoorbeeld verplicht de gemeenten in een vierjaarlijkse Nota gemeentelijk gezondheidsbeleid aan te geven hoe zij van plan zijn uitvoering te geven aan de deelterreinen genoemd in de wet. De Wet op de veiligheidsregio’s (WVR) regelt hoe de beleidsmatige inbreng van de gemeenten plaatsvindt. De gemeenteraden moeten door het bestuur van de VR worden betrokken bij het opstellen van de risico-inventarisatie en kan ook zijn wensen over het beleid aan het bestuur kenbaar maken. Het algemene beeld is dat het kaderstellende beleid ten aanzien van verbonden partijen meestal niet op het niveau van de raden van de deelnemende gemeenten wordt vastgesteld. Het algemene beeld is eerder dat dit beleid te vinden is in de programmabegrotingen van verbonden partijen waarmee de gemeenteraden jaarlijks stilzwijgend akkoord gaan en slechts op onderdelen hun zienswijzen indienen. Aanbeveling 11 Wij bevelen aan om met betrekking tot de kaderstellende rol ten aanzien van verbonden partijen te kiezen voor een actieve benadering. De gemeenten geven duidelijkheid over de doelen en kaders.

Dit geldt niet alleen wanneer de taakuitvoering onder (financiële) druk komt te staan. 9.3 Beheersen 9.3.1 Risico’s en bedrijfsvoering Over het algemeen wordt door verbonden partijen aan de eisen van het BBV wel voldaan. De provincie ziet hier ook op toe. Tussen gemeenten en verbonden partijen gelden in de regel geen afspraken over zaken als tussentijdse rapportages, risicoparagraaf, weerstandvermogen e.d. Elke verbonden partij richt binnen de kaders van het BBV zijn begroting geheel naar eigen inzicht in. Nu garandeert het maken van dit soort afspraken niet dat daardoor risico’s altijd in een vroeg stadium kunnen worden onderkend. Hiervoor is nodig dat met enige regelmaat audits en interne checks worden uitgevoerd en dat daarbij de deelnemende gemeenten worden betrokken. Op dit moment is niet duidelijk bij wie en hoe vaak dit gebeurt. Wel ervaren wij dat van gemeentelijke betrokkenheid geen sprake is. Voorts is het belangrijk dat

29

gedragsregels en werkafspraken (zogenaamde rules of conduct) worden gemaakt met het management van de verbonden partij.

9.3.2 Kennis over verbonden partijen Bij de gemeenten in de Hoeksche Waard is inhoudelijke kennis en expertise over verbonden partijen niet altijd aanwezig. Op die manier is het lastig om goed tegenspel te bieden. Wat de deskundigheid betreft kan worden gesteld dat deze weliswaar aanwezig is, maar nog beter kan worden ingezet. Met betrekking tot de interne ambtelijke ondersteuning en behandeling van jaar- en vergaderstukken is een voorbeeld werkinstructie behandeling stukken verbonden partijen bijgevoegd. Hierin is het proces van behandeling van stukken beschreven en wordt voor elke verbonden partij een verantwoordelijk ambtelijke contactpersoon aangewezen. In bijlage H kunt u kennisnemen van de inhoud van een voorbeeld werkinstructie. Het publiek belang van, de geldstromen naar en de risico’s rondom verbonden partijen zijn aanzienlijk. Wij zijn dan ook van oordeel dat de bestuurlijke ondersteuning over een betere deskundigheid moet beschikken dan nu het geval is. Daarmee pleiten wij niet voor een uitbreiding van de ambtelijke formatie, maar de kennis die wij tekortkomen kan ook anders worden verkregen door bijvoorbeeld afspraken te maken over onderlinge specialisatie of gezamenlijke inhuur waardoor kosten kunnen worden bespaard. De financiële kennis is beschikbaar maar moet effectiever worden ingezet.

9.3.3 Rolconflicten en belangenverstrengeling In 2005 hebben de deelnemende gemeenten besloten dat raadsleden geen deel meer kunnen uitmaken van het bestuur van de voormalige regio Zuid-Holland Zuid. De raden voeren, zo luidt de motivering van dit besluit, hun kaderstellende en controlerende taak immers al uit in hun eigen gemeente. Op het niveau van de Hoeksche Waard denken gemeenten hier niet hetzelfde over. De gemeenten Strijen, Cromstrijen en Korendijk hebben nog raadsleden in de besturen van verbonden partijen benoemd. Door de raden van Binnenmaas en Oud-Beijerland is besloten uitsluitend collegeleden in de besturen van verbonden partijen te benoemen. Bij instemming met beslispunt 9 komt hieraan een einde (zie ook 9.4.1.). In 2008 is op verzoek van meerdere gemeenten door de Rekenkamercommissie Hoeksche Waard een (nieuw) onderzoek uitgevoerd bij de bij de RAD Hoeksche Waard (eerder was in 2007 een beleidsonderzoek uitgevoerd). De uitkomsten van dit onderzoek pakten niet goed uit voor het bestuur. Zie ook paragraaf 2.5. 9.3.4 Opvolgen aanbevelingen Rekenkamerrapporten Uit het rekenkamer DoeMee-onderzoek naar verbonden partijen (2007) en ook uit het BING-rapport naar verbonden partijen hebben de raden van de gemeenten in de Hoeksche Waard de aanbevelingen overgenomen. Er is echter nog te weinig met de aanbevelingen gedaan sindsdien.

Wat bij de vaststelling van aanbevelingen uit dergelijke rekenkamerrapporten voor een prompte uitvoering lijkt te ontbreken, is het beleggen van het eigenaarschap. De belangrijkste aanbeveling uit beide rapporten om de sturingsrelatie inzichtelijk te maken, is gelegen in het vaststellen en gebruiken van deze Nota verbonden partijen. Verder is het voor een snelle opvolging van aanbevelingen van belang voortaan ook de ‘eigenaar’ te benoemen bij elke aanbeveling.

30

9.4 Toezicht houden 9.4.1 Raadsleden in bestuur verbonden partijen Verbonden partijen vormen verlengd lokaal bestuur. Het toezicht op verbonden partijen verloopt daarom via de gemeenteraden. Gemeenteraden controleren hun colleges op het binnen verbonden partijen gevoerde bestuur maar hebben dikwijls het gevoel op te grote afstand te staan Daarom besluiten sommige gemeenten raadsleden in het algemeen bestuur van gemeenschappelijke regelingen te benoemen, maar zij creëren daarmee een nieuw probleem omdat de raad immers ook het college controleert. Op dit vlak ligt de oplossing naar onze mening dan ook niet (zie 9.3.3.). 9.4.2 Toezicht onafhankelijker organiseren Het BING-rapport uit 2008 over de problemen bij de RAD pleit voor een bestuursstructuur waarin het toezicht onafhankelijker wordt georganiseerd. Men zou bijvoorbeeld kunnen overwegen, suggereert BING, de toezichthoudende functie in handen te leggen van een Toezichtcommissie ex artikel 25 van de Wgr. Deze kan bestaan uit twee leden - geen wethouder of raadslid zijnde en gekozen vanwege hun ervaring in het toezicht en/of kennis van de afvalverwerkingsbranche - en een derde lid te benoemen uit het midden van portefeuillehouders van de deelnemende leden gemeenten. De opvatting het toezicht onafhankelijker te regelen, onderschrijven wij.

Binnen vennootschappelijke verbonden partijen is doorgaans sprake van afzonderlijk intern toezicht. Eneco, Evides en de BNG, naamloze vennootschappen (NV) waarin de gemeente deelnemingen heeft, hebben een Raad van Commissarissen (RvC). In deze raden zitten onafhankelijke toezichthouders of bestuurders met zoveel afstand tot de aandeelhouders dat zij onafhankelijk kunnen functioneren. Commissarissen van vennootschappen zijn verplicht zich naar het belang van de vennootschap te richten. Het gemeentelijk toezicht kan daarom niet helemaal worden uitgeschakeld. Het effect van dit toezicht op deze partijen is klein maar gemeenten kunnen, wanneer hun belangen op de tocht komen te staan, samenwerken (aandeelhouderscommissie) om gezamenlijk invloed uit te oefenen in de algemene vergadering van aandeelhouders. Alle gemeenten in de Hoeksche Waard nemen deel in de BV/CV Bedrijvenpark Hoeksche Waard. Het Bedrijvenpark heeft een RvC. In deze RvC zijn gemeentelijke vertegenwoordigers benoemd die door andere gemeentelijke vertegenwoordigers uit dezelfde colleges van B&W worden gecontroleerd, de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AvA). Wij kunnen ons voorstellen dat tegen de achtergrond van het BING-advies de invulling van de RvC opnieuw wordt beoordeeld. Het OBHW wordt daarom voorgelegd te komen met een nader advies hieromtrent.

9.5 Verantwoording afleggen 9.5.1 Bevindingen DoeMee-onderzoek Begin 2007 heeft De Lokale Rekenkamer in 22 gemeenten een DoeMee-onderzoek uitgevoerd naar verbonden partijen, aan welk onderzoek ook de rekenkamercommissie Hoeksche Waard heeft deelgenomen. De centrale vraagstelling van dit onderzoek in 22 gemeenten luidde: hebben gemeenteraden zich verzekerd van voldoende inzicht in de mate waarin deelname aan (een) verbonden partij(en) leidt tot de beoogde resultaten? Op basis van dit onderzoek luidde om de volgende redenen het antwoord op deze vraag negatief:  Het merendeel van de raadsleden maakten geen gebruik van de informatie die over en vanuit de verbonden partijen verstrekt wordt;  De raadsleden werden onvoldoende geïnformeerd/informeerden zich onvoldoende over ontwikkelingen, problemen en financiële risico’s bij bestaande verbonden partijen;  Veel raadsleden weten niet waarom de gemeente de verbonden partij(en) is aangegaan;  Veel raden hadden toen nog geen algemeen beleid ten aanzien van verbonden partijen vastgesteld;  In het merendeel van de gemeenten werd toen niet geheel aan de eisen uit het BBV voldaan;

31



Daarnaast was er onvoldoende borging ingebouwd bij het aangaan van verbonden partijen omdat doorgaans een besliskader ontbrak en onduidelijke afspraken werden gemaakt over rapportage en monitoring.

9.5.2 Paragraaf verbonden partijen in de begroting De paragraaf verbonden partijen in begroting en jaarrekening in onze gemeenten wordt elk jaar met zorg samengesteld. Dat wil niet zeggen dat verbeteringen niet mogelijk zijn. Als gevolg van het vaststellen van deze Nota kan de beleidsmatige component worden versterkt. Ook kunnen/zouden we bij de voorbereiding van de paragraaf verbonden partijen wellicht beter gebruik kunnen maken van de kennis die aanwezig is bij onze bestuurlijke vertegenwoordigers en de ambtelijke contactpersonen. De paragraaf verbonden partijen is nu vooral beschrijvend van aard. De functie van dit onderdeel in begroting en rekening moet in het kader van informatieverstrekking en verantwoording worden verstevigd door er ook beslispunten in op te nemen. Beslispunten zijn de punten waarop moet worden bijgestuurd ten opzichte van eerder vastgestelde kaders of ingestemd met kosten en risico’s die eerder niet waren voorzien. Het vorenstaande neemt niet weg dat de uiteindelijke kwaliteit van de informatieverstrekking aan de raad afhankelijk blijft van de informatieverstrekking door verbonden partijen. Willen we dat het beter wordt dan zullen we daar dus moeten beginnen. Daarbij is belangrijk om niet alleen aan de voorkant eisen te stellen aan de informatievoorziening.

Net zo belangrijk of zelfs belangrijker nog is dat regelmatig audits worden gehouden en interne controles worden uitgevoerd om zich te houden aan de bedrijfsvoering en de ontwikkeling van het risicoprofiel. 9.6 Samenwerking tussen gemeenten 9.6.1 Samenwerkingsinitiatieven in regio’s De samenwerking tussen gemeenten vindt primair plaats in de besturen van verbonden partijen zelf. Als de samenwerking in die besturen goed is, mag worden verondersteld dat er bij de deelnemende gemeenten weinig behoefte is om bij te sturen of in te grijpen. Maar als er problemen zijn, doen gemeenten er wel verstandig aan om overkoepelend hun acties op elkaar af te stemmen. Het is niet altijd gemakkelijk hiervoor de handen op elkaar te krijgen. Veel besturen van verbonden partijen lossen problemen eerst liever in eigen huis op. Maar voorkomen is beter dan genezen. Om die reden ook zijn in meerdere regio’s samenwerkingsinitiatieven genomen om de regie op verbonden partijen te versterken (zie bijlage C). Zo heeft de Friese Griffierskring het initiatief voor een nieuwe werkwijze betreffende de gemeenschappelijke regelingen genomen. Het zwaartepunt van democratische gemeenteraadscontrole wordt verlegd naar “sturing vooraf”.

In Noordoost Brabant is door de samenwerkende gemeenten afgesproken de beperkte beheersbaarheid van gemeenschappelijke regelingen weg te nemen door het nemen van een drietal maatregelen:  onderlinge beleidsafstemming van gemeenten via een contactfunctie (adoptieregeling);  verbetering budgetcyclus via een kadernota in het voorjaar, waarin algemene uitgangspunten voor financiële aansturing en begrotingsuitgangspunten worden aangegeven;  verbetering informatiestroom naar de deelnemende gemeenten. De samenwerkende gemeenten in West-Brabant zien de effectieve en efficiënte sturing op verbonden partijen als een kwestie van gezamenlijkheid waarvoor draagvlak bij alle aan de verbonden partij deelnemende gemeenten noodzakelijk is. Dit vormt de reden dat in breder regionaal verband een Nota verbonden partijen is ontwikkeld (met negentien gemeenten). Kern van de verbonden partijen is – zo luidt de stellingname - dat er sprake is van verlengd lokaal bestuur en dat ze een middel vormen om een gemeentelijk doel te bereiken. Deze grondregel is toegepast in de gezamenlijk opgestelde Nota

32

Verbonden Partijen en mondt voor alle deelnemende gemeenten uit in een zestal kaderstellende spelregels. Door de negen gemeenten uit de regio Nijmegen is besloten een toezichtfunctie gemeenschappelijke regelingen in te richten. Dit toezicht is opgedragen aan de dienst Stads control van de gemeente Nijmegen. Ook zijn modelbepalingen voor gemeenschappelijke regelingen opgesteld. De modelbepalingen, worden gebruikt als toetsingskader voor alle voorstellen tot wijziging van afzonderlijke gemeenschappelijke regelingen. 9.6.2 Hoeksche Waard De gemeenteraden van de gemeenten in de Hoeksche Waard hebben in januari 2013 aangegeven dergelijke initiatieven ook te gaan nemen. Het opstellen van een gezamenlijke nota verbonden partijen is er één van. Een gezamenlijke beleidsnota is niet genoeg. Om tot een gezamenlijke aanpak te komen voor de verbetering van de greep op verbonden partijen is ook een gezamenlijke aanpak nodig voor de uitvoering van het toezicht door invoering van gezamenlijk vastgestelde instrumenten en maatregelen (zie hoofdstuk 10). 9.7 Gesubsidieerde instellingen 9.7.1 Kaderstelling en controle De aansturing van gesubsidieerde instellingen verloopt anders dan van verbonden partijen. In veel gevallen is sprake van een individuele contractuele of subsidierelatie wat de kaderstelling en de controle op de uitvoering vergemakkelijkt.

Daarmee is dit onderwerp niet minder van belang. Binnen gesubsidieerde instellingen gaan omvangrijke gemeentelijke geldstromen om. En als de uitvoering tekort schiet, heeft de gemeente een probleem. De grootste instellingen waar de gemeenten taken hebben ondergebracht zijn o.a. Stichting ToBe, Bibliotheek Hoeksche Waard, ACIS, Zorginstelling Careyn en Stichting Peuterspeelzalen Spelenderwijs. Gesubsidieerde instellingen leveren prestaties waarvoor zij geld ontvangen. De specificatie van deze prestaties vindt plaats in uitvoeringsovereenkomsten en subsidiebeschikkingen. De uitvoering wordt gecontroleerd. Voor 1 mei van elk jaar moeten de lokale instellingen hun verantwoording indienen. Bij de regionale instellingen is dit geregeld in de uitvoeringsovereenkomsten. 9.7.2 Risicobeheersing Bij de begroting wordt een check uitgevoerd op solvabiliteit en liquiditeit. De periode mei tot en met oktober wordt benut om met de verenigingen de plannen voor het komende jaar door te spreken en te bezien of deze financieel haalbaar zijn zodat we later niet in de problemen komen. Op die manier vindt er toch een vorm van toezicht plaats waarbij de verantwoordelijkheid wordt gelaten waar deze thuishoort. Regelmatig is er met de instellingen (bestuurlijk) overleg. Hierin komen naast inhoudelijke ook de financiële zaken aan de orde. Ook op die manier houdt de gemeente de vinger aan de pols.

9.7.3 Toezicht en verantwoording Voor wat betreft het toezicht leggen de gemeenten in de Hoeksche Waard de verantwoordelijkheid zoveel mogelijk bij de instellingen zelf. Er is dus geen apart gemeentelijk toezicht bijvoorbeeld door collegeleden of ambtenaren in toezichtorganen te laten participeren. Gelet op de scheiding van rollen is dat niet aan te bevelen. De instellingen overigens lijken deze verantwoordelijkheid goed aan te kunnen. Nog steeds wordt verhoudingsgewijs veel energie gestoken in de verantwoording en minder in de aansturing. Het streven is er op gericht de sturingsafspraken (nog) concreter vast te leggen. Hoe beter de sturing vooraf, des te minder tijd de verantwoording kost. Achteraf, bij de jaarrekening, blijken afspraken veelal toch te vaag te zijn. Hier ligt een uitdaging voor de toekomst.

33

9.7.4 Vergelijking met de verbonden partijen De vergelijking met de verbonden partijen dringt zich op. Hoewel de positie van de gemeente ten opzichte van de gesubsidieerde instelling sterker is, biedt deze werkwijze aanknopingspunten voor de werkwijze die door gemeenten gezamenlijk ten aanzien van verbonden partijen zou kunnen worden toegepast.

34

10 Uitvoeringsplan Thema Sturen Goed openbaar bestuur

Conclusie

Actie

Uitvoering door

Timing

Verwijzing

Toepassing van de Code Goed openbaar bestuur van Min BZK

Toepassing van de Code Goed openbaar bestuur van Min BZK Gevolg aan geven

Raad en B&W

Continu proces

Hoofdstuk 3.2. 4.2

Raad en B&W

Continu proces

Bijlage F

Besliskader nieuwe verbonden partijen

De criteria van het besliskader, zie bijlage F van de Nota verbonden partijen gemeenten Hoeksche Waard, aanhouden.

Invullen door de gemeenten van kaderstellende rol t.a.v. verbonden partijen

Er wordt gekozen voor een actieve benadering. De gemeente geeft duidelijkheid over de doelen en kaders. Dit geldt niet alleen wanneer de taakuitvoering onder (financiële) druk komt te staan. Sturingskaders worden niet via privaatrechtelijke afspraken geëffectueerd behoudens ten aanzien van vennootschappen (en stichtingen)

Gevolg aan geven

Raad en B&W

Continu proces

Hoofdstuk 9.2.3.

Scherper kijken naar de kwaliteit van het financiële instrumentarium van verbonden partijen en afspraken maken over de periodieke doorlichting van de bedrijfsvoering

Gevolg aan geven

Raad en B&W

Continu proces

Hoofdstuk 9.3.1.

Beheersen Risico’s en bedrijfsvoering

e

1 halfjaar 2014 Kennis over verbonden partijen

Afspraken maken over onderlinge specialisatie en/of gezamenlijk inhuur

Gevolg aan geven

Hoofdstuk 9.3.2.

Raad en B&W

35

Thema

Conclusie

Actie

Rolconflicten en belangenverstrengeling

Geen Raadsleden in besturen van verbonden partijen te benoemen

Daar waar nog niet geregeld, besluit nemen

Binnen gemeenschappelijke regelingen naast AB en DB geen nieuwe besturingslagen creëren

HW: meenemen in ontwikkelopgave bestaande gemeenschappelijke regelingen

Bestuurders in gemeenschappelijke regelingen zijn alert op rolconflicten en belangenverstrengeling.

Toezicht op verbonden partijen onafhankelijker organiseren en onderzoeken hoe deze gestalte kan krijgen.

Uitvoering door Raad en B&W

Timing e

Verwijzing

1 halfjaar 2014

Hoofdstuk 9.4.1.

BenW

Continu proces

Hoofdstuk 9.4.2.

Voortdurend alert zijn.

Raad en B&W

Continu proces

Hoofdstuk 9.3.3, 6.5.4, 1.2, 8.3.(4)

Meenemen in ontwikkelopgave bestaande gemeenschappelijke regelingen

BenW en DB SOHW

2014

Hoofdstuk 3.3 7.4 8.4 9.4.1.

Gevolg aan geven bij het opstellen van de begroting 2015

B&W, Ph Financiën , Afd. Financiën

Voorjaar 2014

Hoofdstuk 2.2

Meenemen in ontwikkelopgave bestaande gemeenschappelijke regelingen. Voortdurend alert zijn.

Bestuurders in DB SOHW

Najaar 2013 daarna continuproc es

Hoofdstuk 8.5

Toezicht houden Toezicht onafhankelijker organiseren

Verantwoording afleggen Paragraaf Kwaliteit van de verbonden partijen paragraaf verbonden in de begroting partijen in begroting en jaarrekening verder verbeteren. Afspraken maken over de wijze waarop kwaliteitsverbetering van de verantwoordingsinformatie die door verbonden partijen wordt gerealiseerd.

Raad en B&W

36

Thema

Conclusie

Actie

Uitvoering door

Timing

Verwijzing

Opgave voor het Pfo Financiën Hoeksche Waard.

Ph Financiën

Najaar 2013 Continu proces

Hoofdstuk 8.6

Hoofdstuk 9.7.

Samenwerking tussen gemeenten Hoeksche Waard

Uitbouwen initiatief Hoeksche Waard om de grip op verbonden partijen te verbeteren

Meenemen in ontwikkelopgave bestaande gemeenschappelijke regelingen.

Bestuurders in DB SOHW

Gesubsidieerde instellingen Toezicht en verantwoording

Relatief minder energie steken in de verantwoording en meer in de aansturing

Evalueren en actualiseren Nota Evalueren De uitvoering en uitvoering en implementatie van de implementatie Nota verbonden partijen wordt in januari 2015 geëvalueerd Actualiseert nota De Nota verbonden partijen in oktober 2017 geactualiseerd

Gevolg aan geven en voortduren alert op blijven

Raad, B&W/ph en ambtelijke dienst

Continu proces

Zie conclusie

Raad, B&W/ ph en ambtelijke dienst

Januari 2015

Zie conclusie

Raad

2017

Aanbeveling 12 Aanbevolen wordt om het uitvoeringsprogramma over te nemen zodat alle van belang zijnde elementen voor de uitvoering van de in deze nota beleidsaspecten geborgd zijn.

37

11 Bijlagen Dit hoofdstuk bevat de volgende bijlagen: A. Welke verbonden partijen zijn er en wie zijn de bestuurlijk vertegenwoordigers? B. Overzicht geldstromen verbonden partijen C. Voorbeelden regionale initiatieven D. Soorten verbonden partijen E. Wettelijk kader verbonden partijen F. Uitleg vijf stappen afwegingskader G. Werkinstructie verbonden partijen

38

A. Welke verbonden partijen zijn er en wie zijn de bestuurlijke vertegenwoordigers? Versie ……. (nader in te vullen en aan te passen door betreffende gemeente)

Gemeenschappelijke regelingen Verbonden partij

Rol

SOHW

Lid AB

SOHW

Lid DB

SOHW

Lid Pfo Ruimte

SOHW

Lid Pfo Samenleving

SOHW

Lid Pfo Economie Lid Pfo Landschap

SOHW SOHW GR OZHZ

Lid Pfo Veiligheid Lid AB

RAD

Vz DB

RAD

Lid AB

Werkvoorziening WHW bedrijven Werkvoorziening WHW bedrijven

Lid AB

RSD

Lid AB

RSD

Lid DB

Groenbeheer HW

Lid AB

Veiligheidsregio ZHZ

Lid AB

Veiligheidsregio ZHZ

Lid DB

SVHW

Lid AB

ACIS

Lid AB

Lid

Plv. Lid

Lid DB

39

Stichtingen Verbonden partij Stichting Inkoopbureau West Brabant

Rol

Plv. Lid

Lid

Plv. lid

Lid

Plv. lid

Lid AB

Vennootschappen Verbonden partij

Rol

OBHW b.v.

Lid RvC

OBHW c.v.

Lid AVA

N.V. Eneco

Lid AVA

B.V. Evides, agendacommissie

Lid AVA

Bank Nederlandse Gemeenten

Lid AVA

Overigen Verbonden partij

Lid

Rol

Subsidiëntenoverleg ToBe Lid REO stuurgroep Lid Regionale Lid Rekenkamercommissie

40

B. Overzicht geldstromen verbonden partijen (nader in en aan te vullen door betreffende gemeente met de hieronder genoemde gegevens) In de lijst van verbonden partijen wordt ten minste de volgende informatie opgenomen: a. de naam en de vestigingsplaats; b. het openbaar belang dat op deze wijze behartigd wordt; c. de veranderingen die zich hebben voorgedaan gedurende het begrotingsjaar in het belang dat de gemeente onderscheidenlijk provincie in de verbonden partij heeft; d. het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar; e. het resultaat van de verbonden partij; f. verstrekte leningen en garanties.

bijdrage

Jaarrek

Begroting

ontv dividend bijdrage

ontv dividend

Ombudscie HW Omgevingsdienst ZHZ Veiligheidsregio ZHZ Dienst Publieke Zorg en Jeugd JPT Leerplicht Milieudienst/Omgevingsdienst Milieudienst(activiteiten/handhaving/vergunning) GGD GGD verslaving SOHW Halt Rekenkamercie RSD organisatie RSD/armoede/schuldhulp/handhav RSD WWI/BBZ RSD minimabeleid RSD WMO (hulp bij huishouden) RSD WMO (uitvoeringskosten) RSD WMO (persoonsgebonden budget) RSD WMO (rolstoelen) RSD WMO (vervoerskosten) RSD WMO (woonvoorzieningen) RSD participatie WHW organisatie

41

bijdrage

Jaarrek

Begroting

ontv dividend bijdrage

ontv dividend

WHW WSW RAD SVHW Inkoopbureau Reg projectgr verkeersveiligheid Groenbeheer CV/BV BV de Waard Careyn, Zorg en Welzijn (excl kleine bedr alarmering etc) Careyn (jeugdgezondheid) Subsidies Bibliotheek Muziekschool To Be Sportfondsen (2010 Optisport) SSO (incl Stekkie en brede school) St Peuterspeelzalen

BNG Eneco Eneco concessie uitkering Evides Totaal

% van jaarrekening/begroting

42

C. Voorbeelden regionale initiatieven Friesland. De Friese Griffierskring heeft het initiatief voor een nieuwe werkwijze betreffende de gemeenschappelijke regelingen genomen. De aanleiding hiervoor is te vinden in de uitkomsten van onderzoek, veelal verricht door een rekenkamercommissie, in verschillende gemeenten. Uit deze onderzoeken komt naar voren, zo wordt gesteld, dat de gemeenteraden van mening zijn over onvoldoende informatie te beschikken om zijn rol goed te kunnen vervullen. De volgende maatregelen worden genoemd om de gemeenteraad zijn koers te kunnen laten bepalen:  het zwaartepunt van democratische gemeenteraadscontrole wordt verlegd naar “sturing vooraf”  beleidsplannen in conceptstadium en politiek gevoelige informatie worden voor wensen en bedenkingen voorgelegd aan de gemeenteraad  verantwoordingsinformatie en controle vinden plaats via de reguliere gemeentelijke planning- en controlcyclus. De gemeenschappelijke regeling stelt eenmaal per raadsperiode een evaluatierapport op en de gemeenteraad bespreekt dit evaluatierapport. Noordoost-Brabant (Oss en omgeving) Door de samenwerkende gemeenten is afgesproken de beperkte beheersbaarheid van gemeenschappelijke regelingen weg te nemen door het nemen van een drietal maatregelen:  verbetering budgetcyclus via kadernota, w.o.

algemene uitgangspunten voor financiële aansturing en begrotingsuitgangspunten  verbetering informatiestroom aan de deelnemende gemeenten  onderlinge beleidsafstemming van gemeenten via een contactfunctie (adoptieregeling). Verder wordt gewezen op het feit dat de behartiging van de belangen minimaal vergt dat bestuurders goed voorbereid aan de vergaderingen kunnen deelnemen. Ook is aandacht gevraagd voor de contactfunctie gemeenschappelijke regelingen. In dat systeem, wordt onder de ambtelijke regie van twee of meer gemeenten de begroting en de jaarrekening van een gemeenschappelijke regeling geanalyseerd ten behoeve van de overige deelnemers. De analyse betreft de beoordeling van bedrijfsvoering en de technische financiële uitgangspunten. Dit proces vraagt om een goede organisatie en directe aansturing. De kring van gemeentesecretarissen is daarom gevraagd dit proces te organiseren en door te voeren. West-Brabant Binnen de 19 West-Brabantse gemeenten is een samenwerking op gang gekomen om meer grip te krijgen op de gemeenschappelijke regelingen. Deze samenwerking heeft geresulteerd in een gezamenlijke nota Verbonden Partijen met daarin opgenomen een 6-tal spelregels welke in acht zullen worden genomen t.a.v. die partijen. In de nota worden - kort samengevat - de volgende spelregels voor Verbonden Partijen genoemd: 1.

Er dient een tijdige, juiste en volledige (actieve) informatiestroom op gang te worden gebracht, die het mogelijk maakt verantwoording af te leggen en die de raad in positie brengt om (gevraagde) nieuwe kaders te stellen (uitgewerkt in bijlage 2). 2. Raadsleden nemen geen zitting in het bestuur van een GR. Per individuele verbonden partij wordt bekeken of de rollen van klant en eigenaar in één gemeentelijke vertegenwoordiger verenigd worden óf verdeeld over twee vertegenwoordigers. 3. Elke verbonden partij heeft een verantwoordelijk collegelid en een verantwoordelijk gemeentelijk ambtelijk adviseur: de contactambtenaar, die zo nodig zorgt voor regionale ambtelijke afstemming 4. De ontwerpbegroting en de ontwerpjaarrekening worden uiterlijk 1 mei van een kalenderjaar door de verbonden partij naar de gemeenten verstuurd. 5. Het eventuele aangaan van een Verbonden Partij gaat op basis van een afwegingskader. Dit afwegingskader wordt ook toegepast indien een heroverweging van de relatie met de Verbonden Partij nodig is. 6. De gemeente dient over een instrumentarium te beschikken om vorm en inhoud te kunnen geven aan beheer en control van een Verbonden Partij. De trap op, trap af mechanisme dient ook voor verbonden partijen te gelden.

43

Regio Nijmegen Door de negen gemeenten uit de regio Nijmegen is besloten de toezichtfunctie gemeenschappelijke regelingen in te richten. Dit toezicht is opgedragen aan de dienst stads control van de gemeente Nijmegen. Een deel van de opdracht van de toezichthouder is het opstellen van nieuwe begrotingsrichtlijnen, een bindende planning van de besluitvorming over begrotings- en verantwoordingproducten van de gemeenschappelijke regelingen en een betere oplading van de begroting van de gemeenschappelijke regelingen om op deze wijze de sturing door gemeenten aan gemeenschappelijke regelingen te verbeteren. Ook zijn modelbepaling voor gemeenschappelijke regelingen opgesteld waarin deze instrumenten zijn verankerd en daarmee bindend worden voor de betrokken gemeenschappelijke regelingen. De modelbepalingen worden gebruikt als toetsingskader voor alle voorstellen tot wijziging van afzonderlijke gemeenschappelijke regelingen.

44

D. Soorten verbonden partijen Verbonden partijen kennen verschillende juridische verschijningsvormen. Het belangrijkste onderscheid is dat tussen publiekrechtelijke - en privaatrechtelijke verbonden partijen. Omdat samenwerking in de vorm van een publiekrechtelijke verbonden partij de voorkeur heeft van de wetgever, lichten we eerst de varianten van de publiekrechtelijke verbonden partij toe, daarna de privaatrechtelijke varianten en tenslotte een mengvorm I.

Publiekrechtelijke verbonden partijen.

Bij publiekrechtelijke verbonden partijen gaat het in het bijzonder om gemeenschappelijke regelingen. Naast de gemeenschappelijke regelingen die gemeenten op eigen initiatief opstellen, zijn er ook door de wetgever aangewezen terreinen die een verplichting tot samenwerking opleggen, bij voorbeeld de geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen en het ambulancevervoer. Alle regelingen zijn monistisch, dus ook regelingen met een openbaar lichaam. De democratische legitimatie van de gemeenschappelijke regelingen ligt bij de raden van de deelnemende gemeenten. Zij keuren de regeling goed en zij controleren via hun colleges of de regelingen voldoende bijdragen aan de gemeentelijke doelen. Ook het rijk en privaatrechtelijke rechtspersonen kunnen aan een gemeenschappelijke regeling deelnemen, volgens artikel 93 en 94 van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Dit betekent dat het zwaartepunt van de aansturing van - en controle op de gemeenschappelijke regelingen niet binnen de regeling ligt (tussen DB en AB), maar in de relatie tussen de gemeenschappelijke regelingen en de raden van de deelnemende gemeenten. De bevoegdheid tot het treffen van een gemeenschappelijke regeling ligt op basis van art 1 lid 2 van de Wet Gemeenschappelijke regelingen bij het college van burgemeester en wethouders.

Daarvoor dient wel toestemming te worden verkregen van de gemeenteraad waarbij het onthouden van die toestemming door de gemeenteraad slechts mogelijk is indien het besluit strijdig is met het recht of het algemeen belang. Op basis van de wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) zijn vier vormen van samenwerking mogelijk. Openbaar lichaam (art. 8, lid 1). De gemeenschappelijke regeling met een openbaar lichaam is de 'zwaarste' vorm. Een openbaar lichaam heeft rechtspersoonlijkheid en functioneert in feite op dezelfde manier als een gemeente of provincie, behalve dat er sprake is van een monistisch bestuur en dat er geen rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging is. Het bestuur van het openbaar lichaam bestaat uit een algemeen bestuur (AB), een dagelijks bestuur (DB) en een voorzitter. De leden van het algemeen bestuur worden gekozen door en uit de deelnemende gemeenteraden en de deelnemende colleges. Op welke wijze dit gebeurt, wordt net als het aantal leden dat deel uit maakt van het Algemeen Bestuur vastgelegd in de regeling zelf. De Wet gemeenschappelijke regeling (Wgr) bevat een aantal bepalingen over de samenstelling van die organen, hun onderlinge verhouding en de verhouding tot de raden der deelnemers. Het dagelijks bestuur is verantwoording schuldig aan het algemeen bestuur. Het algemeen bestuur legt verantwoording af aan de deelnemende gemeenten.

Bij het instellen van een gemeenschappelijke regeling met een openbaar lichaam is sprake van een delegatie van de bevoegdheden van de Raad of het College aan het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. Gemeenschappelijk orgaan (art. 8, lid 2) In daarvoor bijzonder in aanmerking komende gevallen kan bij de regeling, in plaats van een openbaar lichaam, een gemeenschappelijk orgaan worden ingesteld. Deze vorm van gemeenschappelijke regeling heeft geen rechtspersoonlijkheid. Het gemeenschappelijk orgaan heeft wel een algemeen bestuur en een dagelijks bestuur, maar heeft geen ambtenaren in dienst. De ambtelijke ondersteuning komt van de deelnemende gemeenten. De inkomsten van het gemeenschappelijk orgaan bestaan uitsluitend uit bijdragen van de deelnemende gemeenten. Er wordt afgesproken wie van de deelnemers namens de regeling naar buiten treedt. Die deelnemer beheert de gelden van de regeling. De deelnemers kunnen wel bevoegdheden overdragen, maar minder dan bij een openbaar lichaam. Een gemeenschappelijk orgaan kan geen algemeen verbindende voorschriften geven en ook in het geheel geen belastingen heffen. Wel kan bijvoorbeeld de beschikkingsbevoegdheid worden overgedragen aan een gemeenschappelijk orgaan.

45

Centrumgemeenteconstructie (art 8, lid 3) In deze situatie treedt een bestuursorgaan of ambtenaar van een van de deelnemers op namens een andere deelnemer, op basis van een mandaatverhouding. Op die manier kan de expertise, nodig voor het uitvoeren van een bepaalde taak, bij één gemeente geconcentreerd worden die dan in de praktijk optreedt namens de andere deelnemers. Die dragen dus geen bevoegdheden over, maar behouden een eigen verantwoordelijkheid voor de genomen beslissingen. Het ligt voor de hand dat deze constructie wordt gekozen als sprake is van een grote mate van uniformiteit in de taakuitvoering, waarbij algemene instructies voor de wijze van uitvoeren van de betreffende taak volstaan. Lichte regeling (art. 1, lid 1) / publiekrechtelijk convenant. Deze variant wordt in artikel 8 van de Wet gemeenschappelijke regelingen niet afzonderlijk genoemd. Deze wordt daarom geacht te zijn gebaseerd op artikel 1 van de Wgr. In feite gaat het hier om een publiekrechtelijk convenant. Het verschil met een privaatrechtelijk convenant is vooral ook de wijze van geschilbeslechting die in dit geval natuurlijk via het publiekrecht loopt. II. Privaatrechtelijke verbonden partijen Bij privaatrechtelijke verbonden partijen gaat het vooral om vennootschappen, stichtingen en soms verenigingen.

Het college heeft op grond van artikel 160 van de gemeentewet de bevoegdheid tot het deelnemen in een vennootschap mits die deelname dient ter behartiging van het openbaar belang. De raad wordt alvorens het besluit wordt genomen in de gelegenheid gesteld haar wensen en bedenkingen over het ontwerpbesluit ter kennis van het college te brengen. Vennootschap. Naamloze vennootschappen zijn organisaties met een in overdraagbare (=verhandelbare) aandelen verdeeld maatschappelijke kapitaal. Besloten vennootschappen zijn organisaties met een in niet overdraagbare aandelen verdeeld maatschappelijk kapitaal. Gemeenten maken vaak gebruik van vennootschappen bij onder meer stedelijke ontwikkeling, nutsvoorzieningen, havenactiviteiten, cultuur en economie. Wat de rollen en taken van bestuurders, aandeelhouders en een eventuele raad van commissarissen zijn, en hoe deze zich tot elkaar verhouden, wordt in belangrijke mate geregeld in de statuten van de vennootschap. Het Burgerlijk Wetboek regelt een aantal algemene zaken. De commissaris en bestuurder zijn er voor de vennootschap, niet voor de gemeente. De commissaris heeft zich als toezichthouder primair te richten op het belang van de vennootschap. Hetzelfde geldt voor de bestuurder van een vennootschap: hij moet te allen tijde het belang van de vennootschap laten prevaleren boven andere belangen, bijvoorbeeld die van de gemeente.

Als de vennootschap failliet gaat dan kan het bestuur ook privé aansprakelijk worden gesteld. Vanuit het perspectief van de vennootschap is dit natuurlijk niet meer dan redelijk en logisch. Maar voor de wethouder of het raadslid die namens de gemeente in het bestuur of de raad van commissarissen van de vennootschap zit, kan er een dubbele-petten probleem ontstaan. Als bestuurder dient hij de belangen van de vennootschap voorop te stellen boven het belang van de gemeente die hij vertegenwoordigt als opdrachtgever/klant. De aandeelhouders zijn de feitelijke eigenaren van de vennootschap. Sinds oktober 2004 hebben de aandeelhouders aanzienlijk meer te vertellen bij vennootschappen dan daarvoor. Zo stelt de algemene vergadering van aandeelhouders de jaarrekening vast, en hebben de aandeelhouders een agenderingsrecht voor de algemene vergadering van aandeelhouders. Als er een raad van commissarissen is, dan heeft de algemene vergadering van aandeelhouders het recht deze (= de raad als geheel) te ontslaan. De sturingsmogelijkheden van de aandeelhouders zijn dus iets uitgebreid, maar naar de aard van de rechtsvorm - beperkt in vergelijking met bijvoorbeeld een eigen gemeentelijke dienst. Oók als de gemeente 100% van de aandelen van een vennootschap bezit, dan nog heeft het bestuur van die vennootschap vergaande eigen bevoegdheden, een eigen rol en een eigen verantwoordelijkheid.

Op grond van artikel 171 van de gemeentewet vertegenwoordigt de burgemeester de gemeente in de vergadering van aandeelhouders. De burgemeester kan deze bevoegdheid echter opdragen aan een door

46

hem aan te wijzen persoon, die deze volgens de overeenkomstig door de burgemeester te geven instructies uitoefent. Sturingsrelatie tussen vennootschap en gemeente. In het ideale geval heeft de gemeente géén raadsleden of collegeleden in het bestuur van de vennootschap (i.v.m. het dubbele-petten probleem). De gemeente is slechts aandeelhouder, en benoemt mede de commissarissen; dit zijn integere, onafhankelijke, materiedeskundigen. Voorts regelt de gemeente in de statuten goed a) het doel van de vennootschap en b) de rechten/beïnvloedingsmogelijkheden van de aandeelhouders. Dat laatste geeft als gemeente enige ingang om op de algemene vergadering van aandeelhouders de belangen als klant/opdrachtgever te behartigen. Omdat de invloed van de aandeelhouders beperkt is en hun rol ook eigenlijk een andere is dan die van klant/ opdrachtgever - nl.: eigenaar - valt het aan te bevelen om in de aanloop naar deelname zoveel mogelijk te voorzien in het maken van periodieke afspraken (contracten) over (concrete) doelen/prestaties en kosten; dergelijke afspraken bieden de beste aanknopingspunten om de belangen van de gemeente als klant/opdrachtgever zo goed mogelijk te behartigen. Van belang is voorts dat binnen de gemeente in principe geen bestuurders of raadsleden deelnemen in het bestuur of toezichthoudend orgaan van een vennootschap waarin de gemeente een deelneming heeft.

Is dat onvermijdelijk dan dienen de rollen van bestuurder en klant opdrachtgever te worden gescheiden binnen de gemeente. Een stichting. Een stichting is een privaatrechtelijke rechtspersoon die wordt opgericht bij notariële akte en die een bestuur heeft voor de dagelijkse leiding. Een stichting kent een ideëel doel en kan geen uitkeringen verrichten aan de bestuursleden; enkel het ideële of sociale doel, zoals beschreven in de doelstelling van de stichting, komt voor uitkering in aanmerking. Bij een stichting ontbreekt van huis uit een controlerend mechanisme: bestuurders worden namelijk niet gecontroleerd door een vereniging van aandeelhouders of een ledenvergadering, tenzij hierover in de statuten iets is geregeld. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat in plaats van een bestuur de stichting wordt bestuurd door een directie en een Raad van Toezicht. Gemeenten maken vaak gebruik van stichtingen op het terrein van het openbaar onderwijs, kunst en cultuur, bibliotheken enz. III.

Mengvorm: Publiek Private Samenwerking (PPS).

Het Publieke Private Samenwerkingsverband (PPS) is een bijzondere vorm van een verbonden partij, omdat naast de overheid ook private partijen deelnemen. Een veel voorkomend voorbeeld van een PPS zien we in lokale gebiedsontwikkeling. Deze samenwerkingsvorm komt in diverse variaties voor. Het risicoprofiel is op financieel gebied hoog te noemen. De gemeente loopt risico over het ingebrachte geld en dient daarnaast rekening te houden met het private belang dat kan afwijken van de eigen doelstelling. Aan de andere kant kan sprake zijn van forse exploitatiewinsten waarin de gemeente kan meedelen. Zie voor de condities waaraan een PPS moet voldoen bijlage F.

47

E. Wettelijk kader verbonden partijen Bij verbonden partijen dient rekening te worden gehouden met een juridisch kader. Dit kader bestaat uit de Gemeentewet (GW), het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) en de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). In deze bijlage worden de gevolgen van deze wet- en regelgeving kort uitgewerkt. Gemeentewet Grondregel van de GW is dat publieke taken door de gemeente zelf worden uitgevoerd. Het tweede lid van artikel 160 GW geeft aan dat private rechtsvormen slechts toelaatbaar zijn “indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang’’. Dit artikel geldt zowel voor het verzelfstandigen van al bestaande taken als voor het gaan uitvoeren van nieuwe taken. Voor gebruik van de publiekrechtelijke rechtsvormen geldt deze beperking niet. Hiervoor is gekozen omdat in de GW en de Wgr bepaalde waarborgen zijn opgenomen voor het gebruik van bevoegdheden, besluitvormingsstructuren, beïnvloedingsmogelijkheden, repressief toezicht, democratische controle en openbaarheid, die niet gelden bij privaatrechtelijke rechtsvormen. BBV In het BBV is in artikel 9, lid 2 sub f bepaald dat in de begroting in een afzonderlijke paragraaf de beleidslijnen worden vastgelegd met betrekking tot verbonden partijen.

Volgens artikel 15 van het BBV bevat de paragraaf tenminste:  de visie op verbonden partijen in relatie tot de uitvoering van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting;  de beleidsvoornemens betreffende verbonden partijen. In artikel 67 van het BBV is voorgeschreven dat in de lijst toelichting op de productenrealisatie van de begroting een lijst van verbonden partijen moet worden opgenomen, waarin op basis van artikel 69 van het BBV ten minste de volgende informatie met betrekking tot alle verbonden partij wordt verstrekt:  De naam en de vestigingsplaats;  Het openbaar belang dat op deze wijze behartigd wordt;  De veranderingen die zich hebben voorgedaan gedurende het begrotingsjaar in het belang dat de gemeente in de verbonden partij heeft;  Het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar;  Het resultaat van de verbonden partij. Wgr Een belangrijk juridisch kader voor samenwerking tussen gemeenten is de Wgr. De Wgr richt zich op een specifiek type samenwerking en wel die tussen decentrale overheden (gemeenten, provincies en waterschappen) onderling. Gemeenten kunnen met elkaar samenwerken in de vorm van een GR. Bij GR’n gaat het vaak om primaire gemeentelijke taken met een uitvoerend karakter.

Intergemeentelijke samenwerking op basis van de Wgr is een vorm van verlengd lokaal bestuur, waarbij de vrijwilligheid van het aangaan van de samenwerking voorop staat. De verantwoordingsrelatie tussen de gemeente en het bestuur van de GR is, op hoofdlijnen, in de Wgr vastgelegd. De politieke controle (informatieplicht van een AB-lid ten opzichte van de raad en van het bestuur als geheel ten opzichte van de raad) wordt geregeld in de artikelen 16 en 17 Wgr. Ook de verantwoordingsrelatie binnen het bestuur is vastgelegd in de Wgr. De financiële controle die een raad kan uitoefenen op een GR is benoemd in de artikelen 34 en 35.

48

In de GR kan verder volgens de Wgr op enkele onderdelen worden bepaald hoe het AB wordt samengesteld. De bevoegdheid van de raad om het doel van het samenwerkingsverband in de GR vast te leggen en de daarbij behorende bevoegdheden over te dragen, wordt geregeld in artikel 10 Wgr.

49

F. Uitleg vijf stappen afwegingskader Stap 1. Is er sprake van een publiek belang? Uitgangspunt is dat de gemeente alleen taken uitvoert of laat uitvoeren die een publiek belang hebben. De term publiek belang is echter niet in de wet gedefinieerd. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid heeft publiek belang als volgt gedefinieerd: ‘Er is sprake van een publiek belang indien de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt’. Dit impliceert dat er een toegevoegde waarde moet zijn voor de overheid om zich met de activiteit te bemoeien. Het gaat hier uiteindelijk om een politiekbestuurlijke keuze. Overigens is bij wettelijk opgedragen taken het publieke belang al door de wetgever vastgesteld. Wanneer het gemeentebestuur van oordeel is dat er géén sprake is van een publiek belang of van een publiek belang dat niet door de gemeente behartigd kan worden, zal de gemeente niets doen en het aan de markt of andere overheden overlaten. Als de gemeente wel een rol heeft, volgt afweging 2. Stap 2. Is volledige gemeentelijke betrokkenheid bij de behartiging van het publieke belang noodzakelijk? Als het publieke belang van de taak is vastgesteld, moet vervolgens onderzocht worden welke onderdelen daarvan wel of niet kunnen worden uitbesteed.

Een publiek belang impliceert immers niet dat de gehele taak door de gemeente moet worden uitgevoerd. Volledige gemeentelijke betrokkenheid kan bijvoorbeeld voortkomen uit:  Een wettelijke verplichting een taak intern door de gemeente uit te voeren.  Het uitvoeren van een bepaalde taak wordt als te strategisch voor de gemeente gezien om extern uit te voeren.  Door de hoge risico’s en onzekerheden met betrekking tot de uit te voeren taak is het uitbesteden van een dergelijke taak niet mogelijk of alleen tegen hoge kosten.  Bij volledige gemeentelijke betrokkenheid zal de activiteit binnen de gemeente moeten worden ondergebracht en intern worden uitgevoerd. Is er geen reden voor 100% betrokkenheid, dan volgt afweging 3. Stap 3. Kan de gemeente als opdracht-, subsidie-, of regelgever optreden? Uitgangspunt is dat de publieke taak bij voorkeur door de gemeente zelf in haar hoedanigheid van publiekrechtelijke rechtspersoon behartigd moet worden, maar niet persé intern uitgevoerd hoeft te worden. Daarbij bestaan drie opties:  Uitvoering door derden met subsidies op basis van gemeentelijke subsidievoorwaarden.  De inzet van de publiekrechtelijke bevoegdheid van de gemeente als regelgever door middel van voorschriften op het gebied van de uitvoering van een publieke taak en de handhaving van deze voorschriften door middel van toezicht, of het verlenen van bepaalde concessies.

 Uitvoering inkopen bij externe uitvoerders op basis van privaatrechtelijke overeenkomsten. Van belang is dat de gemeente voldoende invloed heeft om de door haar gewenste publieke taak op de door haar gewenste condities (prijs, kwaliteit) uitgevoerd te krijgen en langs deze weg controle uit te oefenen. Mocht deze invloed op de behartiging van het publieke belang geheel of gedeeltelijk ontbreken, dan volgt afweging 4. Stap 4. Kan de gemeente het publieke belang beter behartigen middels het aangaan van een relatie met een publiekrechtelijke verbonden partij, gelet op de mogelijke (financiële) risico’s? Als het publieke belang niet noodzakelijkerwijs volledig door de gemeente zelf behartigt hoeft te worden, maar het publieke belang kan ook niet door subsidies, regelgeving of inkopen van diensten op producten behartigd worden (stap 3), dan volgt de afweging of de gemeente het publieke belang beter kan behartigen door het aangaan van een relatie met een publiekrechtelijke verbonden partij (in dit

50

afwegingskader komt de publiekrechtelijke variant als eerste aan bod, omdat dit de voorkeur van de wetgever heeft). Een publiekrechtelijke verbonden partij is een gemeenschappelijke regeling. Deze vierde vraag geeft de opdracht dat moet worden nagegaan of het publieke belang beter gediend kan worden door een publiekrechtelijke verbonden partij. De meerwaarde zal dus expliciet moeten worden aangegeven. De meerwaarde zal worden verduidelijkt aan de hand van concrete effecten ten aanzien van mogelijke financiële en andere risico’s en de benodigde bestuurlijke en ambtelijke betrokkenheid. Van belang is de afweging of de risico’s opwegen tegen het te dienen publieke belang. Verder kan het een hulpmiddel zijn om ook voordelen en nadelen van verbonden partijen te betrekken in deze afweging. Dit zal worden afgezet tegen alternatieven waarmee de beoogde effecten ook kunnen worden bereikt (wederom in relatie tot financiële en andere risico’s en wat de gevolgen zijn voor bestuurlijke en ambtelijke betrokkenheid). De uiteindelijke afweging is overigens altijd een politieke keuze. Als er geen goede argumenten zijn voor het aangaan van een relatie met een publiekrechtelijke verbonden partij, dan volgt de laatste (vijfde) afweging. Stap 5.