Bijlage 2a Nota verbonden partijen gemeenten Hoeksche Waard (def)

VERBONDEN OF NIET VERBONDEN? Een kwestie van regionale regie

Nota verbonden partijen Gemeenten Hoeksche Waard

Opdrachtgevers: gemeenteraden van Binnenmaas, Cromstrijen, Korendijk, Oud-Beijerland en Strijen Bestuurlijk opdrachtgever: Burgemeester Klaas Tigelaar Ambtelijk opdrachtgever: Gerard Boluijt Ambtelijke opdrachtnemer: Jos Buijserd

2

INHOUDSOPGAVE

Beslispunten ................................................................................................................................................ 6 1 Inleiding ..................................................................................................................................................... 8 1.1 Verbonden of niet verbonden? ............................................................................................................ 8 1.2 Twee voeten in één sok ...................................................................................................................... 8 1.3 Afbakening begrip verbonden partijen ................................................................................................ 8 1.4 Bestuurlijke aandacht .......................................................................................................................... 9 1.5 Uitwerking in bijlagen .......................................................................................................................... 9 1.6 Leeswijzer ........................................................................................................................................... 9 2 Waarom een Nota verbonden partijen? ...............................................................................................

10 2.1 Wens van de raden Hoeksche Waard .............................................................................................. 10 2.2 Besluit begroting en verantwoording (BBV) ...................................................................................... 10 2.3 Aanbevelingen rekenkamercommissie Hoeksche Waard ................................................................ 10 2.4 Financieel belang .............................................................................................................................. 10 2.5 Enkele ervaringen met verbonden partijen de afgelopen jaren ........................................................ 11 3 Het belang van “public governance” ofwel goed openbaar bestuur ................................................ 12 3.1 Goed en slecht bestuur ..................................................................................................................... 12 3.2 Normen voor goed bestuur ............................................................................................................... 12 3.3 Governancedeelprocessen ...............................................................................................................

12 4 Ontwikkelingen landelijk, in diverse regio’s en Nota’s verbonden partijen gemeenten Hoeksche Waard .......................................................................................................................................................... 14 4.1 Ontwikkelingen .................................................................................................................................. 14 4.2 Landelijk ............................................................................................................................................ 14 4.3 Regionaal .......................................................................................................................................... 14 5 Relatie met de uitgangspunten voor gemeentelijke samenwerking ................................................. 16 5.1 Algemeen .......................................................................................................................................... 16 5.2 Bestuurlijk beleidsmatige kant ........................................................................................................... 16 5.3 Financiële kant ..................................................................................................................................

16 6 Probleembeschrijving ............................................................................................................................ 17 6.1 Algemeen .......................................................................................................................................... 17 6.2 Wat zijn verbonden partijen? ............................................................................................................. 17 6.3 Wet- en regelgeving .......................................................................................................................... 17 6.4 Probleembeschrijving ........................................................................................................................ 18 6.5 Nadere concretisering probleembeschrijving .................................................................................... 18 6.5.1 Onvoldoende informatie ............................................................................................................. 18

3

6.5.2 Risico’s ....................................................................................................................................... 18 6.5.3 Grotere afstand .......................................................................................................................... 19 6.5.4 Dubbele relatie ........................................................................................................................... 19 6.5.5 Kwijtraken van expertise ............................................................................................................ 19 6.5.6 Beleidscapaciteit voor kaderstelling bij verbonden partij ........................................................... 19 7 Wat willen we ten aanzien van verbonden partijen bereiken? ........................................................... 21 7.1 Algemeen .......................................................................................................................................... 21 7.2 Sturen ................................................................................................................................................ 21 7.3 Beheersen .........................................................................................................................................

21 7.4 Houden van toezicht ......................................................................................................................... 21 7.5 Verantwoorden .................................................................................................................................. 21 8 Hoe willen we onze doelstellingen willen bereiken? .......................................................................... 22 8.1 Inleiding ............................................................................................................................................. 22 8.2 Sturen ................................................................................................................................................ 22 8.3 Beheersen ......................................................................................................................................... 24 8.4 Toezicht houden ................................................................................................................................ 25 8.5 Verantwoorden .................................................................................................................................. 25 8.6 Samenwerking tussen gemeenten ....................................................................................................

26 9 Toetsing aan de praktijk ........................................................................................................................ 28 9.1 Inleiding ............................................................................................................................................. 28 9.2 Sturen ................................................................................................................................................ 28 9.2.1 Goed openbaar bestuur ............................................................................................................. 28 9.2.2 Hanteren besliskader bij het aangaan van een relatie met een (nieuwe) verbonden partij. ..... 28 9.2.3 Kaderstellende rol ten aanzien verbonden partijen ................................................................... 29 9.3 Beheersen ......................................................................................................................................... 29 9.3.1 Risico’s en bedrijfsvoering ......................................................................................................... 29 9.3.2 Kennis over verbonden partijen .................................................................................................

30 9.3.3 Rolconflicten en belangenverstrengeling ................................................................................... 30 9.3.4 Opvolgen aanbevelingen Rekenkamerrapporten ...................................................................... 30 9.4 Toezicht houden ................................................................................................................................ 31 9.4.1 Raadsleden in bestuur verbonden partijen ................................................................................ 31 9.4.2 Toezicht onafhankelijker organiseren ........................................................................................ 31 9.5 Verantwoording afleggen .................................................................................................................. 31 9.5.1 Bevindingen DoeMee-onderzoek .............................................................................................. 31 9.5.2 Paragraaf verbonden partijen in de begroting ........................................................................... 32 9.6 Samenwerking tussen gemeenten .................................................................................................... 32 9.6.1 Samenwerkingsinitiatieven in regio’s .........................................................................................

32 9.6.2 Hoeksche Waard ....................................................................................................................... 33 9.7 Gesubsidieerde instellingen .............................................................................................................. 33 9.7.1 Kaderstelling en controle ........................................................................................................... 33 9.7.2 Risicobeheersing ....................................................................................................................... 33 9.7.3 Toezicht en verantwoording ....................................................................................................... 33 9.7.4 Vergelijking met de verbonden partijen ..................................................................................... 34

4

10 Uitvoeringsplan .................................................................................................................................... 35 11 Bijlagen .................................................................................................................................................. 38 Dit hoofdstuk bevat de volgende bijlagen: .............................................................................................. 38 A.

Welke verbonden partijen zijn er en wie zijn de bestuurlijke vertegenwoordigers? ....................... 39

B. Overzicht geldstromen verbonden partijen (nader in en aan te vullen door betreffende gemeente met de hieronder genoemde gegevens) ................................................................................................. 41 C.

Voorbeelden regionale initiatieven ................................................................................................. 43

D.

Soorten verbonden partijen ............................................................................................................ 45

E.

Wettelijk kader verbonden partijen ................................................................................................. 48

F.

Uitleg vijf stappen afwegingskader ................................................................................................. 50

G. Werkinstructie behandeling stukken verbonden partijen (mogelijk nog aan te passen naar een volledig adoptiemodel) ............................................................................................................................ 52

5

Beslispunten Als eerste beslispunt vragen wij u in te stemmen met de “nota verbonden partijen gemeenten Hoeksche Waard”. Vervolgens vragen wij u nog specifiek in te stemmen met de op grond van de in deze notitie geformuleerde aanbevelingen. Teneinde de nota tot een goede uitvoering te laten komen is instemming met de specifieke beslispunten van belang. Algemeen Beslispunt 1 De Hoeksche Waardse gemeenten stemmen, met inachtneming van de hieronder genoemde beslispunten 2 tot en met 13, in met de “nota verbonden partijen gemeenten Hoeksche Waard”. Beslispunten naar aanleiding van de aanbevelingen uit de “nota verbonden partijen Hoeksche Waard”. Beslispunt 2 De gemeenten in de Hoeksche Waard onderschrijven ieder voor zich ten aanzien van verbonden partijen de beginselen van “goed openbaar bestuur”. Beslispunt 3 De gemeenten in de Hoeksche Waard baseren hun beleid ten aanzien van verbonden partijen op de uitgangspunten voor gemeentelijke samenwerking zoals verwoord in hoofdstuk 5 van deze nota. Beslispunt 4 De gemeenten sturen de verbonden partijen zodanig aan, dat het gemeentelijk beleid conform de gemeentelijke doelstellingen zoveel mogelijk wordt uitgevoerd en dat door het functioneren van de verbonden partijen op zowel korte als langere termijn de continuïteit van het gezamenlijk gemeentelijk beleid gewaarborgd is.

Beslispunt 5 De gemeenten in de Hoeksche Waard hanteren ten aanzien van verbonden partijen de doelstellingen zoals beschreven in hoofdstuk 8 van deze nota. Beslispunt 6 De gemeenten in de Hoeksche Waard zoeken voor wat betreft de (versterking van de) aansturing van gemeenschappelijke regelingen aansluiting bij de Wet gemeenschappelijke regelingen. Wanneer het om vennootschappen gaat en men wenst de aansturing te intensiveren dan ligt het in de rede om te kiezen voor het maken van afspraken in de privaatrechtelijke sfeer. Beslispunt 7 De gemeenten in de Hoeksche Waard maken in regionaal verband ten aanzien van verbonden partijen kaderstellende afspraken over “public governance”, de aansturing, de beheersing van risico’s, regeling van het toezicht en de wijze van afleggen van (externe) verantwoording en de kwaliteit van de informatievoorziening zoals beschreven in deze nota. Beslispunt 8 De gemeenten in de Hoeksche Waard maken in regionaal verband afspraken ten aanzien van verbonden partijen over de wijze van regievoering op verbonden partijen zoals omschreven in deze nota. Beslispunt 9 De raden van de gemeenten in de Hoeksche Waard mandateren met ingang van de nieuwe bestuursperiode 2014 hun bevoegdheden met betrekking tot verbonden partijen aan de colleges van BenW waarbij zij zich richten op kaderstelling en toezichthouden.

6

Beslispunt 10 Opdracht geven aan de colleges om het adoptiemodel nader uit te werken en hierover terugkoppeling te geven voor het zomerreces 2014. Beslispunt 11 De gemeenten in de Hoeksche Waard gebruiken de criteria van het besliskader zoals in bijlage F bij deze nota genoemd. Beslispunt 12 De gemeenten in de Hoeksche Waard kiezen met betrekking tot de kaderstellende rol ten aanzien van verbonden partijen voor een actieve benadering. Beslispunt 13 Toepassing geven aan de conclusies in hoofdstuk 10 conform het uitvoeringsplan in hoofdstuk 10.

7

1 Inleiding 1.1 Verbonden of niet verbonden? Verbonden partijen staan tegenwoordig niet altijd in een goed daglicht. Een gedachte die wel eens opkomt, is of er sprake is van verbonden zijn met de gemeenschappelijke regeling of niet? Toch zijn verbonden partijen onmisbaar voor de uitvoering van gemeentelijke taken. Als de schaal van de gemeente te klein is om een taak te kunnen uitvoeren, dan is het onderbrengen van deze taak bij een verbonden partij veelal de aangewezen oplossing. Door schaalvergroting kan een grotere graad van specialisatie worden bereikt. Ook kunnen daardoor kosten worden bespaard. Verder kunnen verbonden partijen veelal een betere continuïteit garanderen. Deelnemen aan een verbonden partij is dus een alternatief om gemeentelijke doelen te bereiken. Alleen om die reden al verdienen verbonden partijen de belangstelling van de gemeenteraad. Het bestuur in verbonden partijen wordt bij de gemeenten in de Hoeksche Waard op verschillende manieren ingevuld. De ene gemeente heeft het college van BenW gemandateerd waarbij de gemeenteraad verantwoordelijk is voor de kaderstelling en de controle. Bij andere gemeenten zijn ook raadsleden actief in de besturen van gemeenschappelijke regelingen. Ook hier zijn uiteindelijk de gemeenteraden verantwoordelijk voor de kaderstelling en de controle op de gemeenschappelijke regelingen.

Bij deze laatste categorie is er echter sprake van een dubbele pet van de raad, hetgeen niet wenselijk is om op onafhankelijke wijze kaders te stellen en controle uit te voeren. In bijlage A geven wij een overzicht van de verbonden partijen waarin de gemeente …. deelneemt en van de gemeentelijke vertegenwoordigers daarin. IN TE VULLEN DOOR DE BETREFFENDE GEMEENTE 1.2 Twee voeten in één sok Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk én een financieel belang heeft. Dit begrip werken wij hierna nog uit. Het maakt soms verschil of wordt deelgenomen in een publiekrechtelijke of privaatrechtelijke organisatie. Waar dit van belang is, geven wij dit aan. Door het deelnemen aan een verbonden partij dient de gemeente een publiek belang maar tegelijk moeten door deelname in een rechtspersoon ook de belangen van die verbonden partij worden gediend. 1 Daarmee zitten gemeenten met twee voeten in één sok . Naast de doelen die een verbonden partij voor de gemeente realiseert, moet daarom ook aandacht bestaan voor het spanningsveld dat daarmee gepaard gaat. 1.3 Afbakening begrip verbonden partijen Als niet sprake is van een bestuurlijk en een financieel belang is volgens de officiële omschrijving geen sprake van een verbonden partij.

Maar verbonden partijen zijn niet de enige partijen die met gemeentelijk geld publieke taken uitvoeren. De gemeente werkt daartoe ook samen met andere instellingen die daarvoor geld ontvangen maar waarin de gemeente bestuurlijk niet participeert. De gemeente heeft belang bij het feit dat deze partijen goed functioneren, maar ook dat het transparant is wat zij doen en dat zij verantwoording afleggen over de middelen die zij van de gemeente krijgen. Om deze reden beperken wij ons in deze nota niet alleen tot de verbonden partijen, maar besteden wij kort ook aandacht aan bijvoorbeeld de gesubsidieerde instellingen.

1

Deloitte, Gemeente Governance, Handboek verbonden partijen, “Twee voeten in één sok”, mei 2006

8

1.4 Bestuurlijke aandacht De laatste tien jaar bestaat veel aandacht voor verbonden partijen. Er zijn handreikingen gepubliceerd en codes verschenen waaraan gemeenten zich kunnen spiegelen. De toegenomen aandacht is goed te verklaren. In de afgelopen twintig jaar zijn steeds meer rijkstaken overgeheveld naar (provincies en) gemeenten. Sommige taken kunnen alleen worden uitgevoerd als zij bovengemeentelijk worden georganiseerd. Bestaande voorbeelden zijn de Dienst Gezondheid en Jeugd Zuid-Holland-Zuid (DGJZHZ), het ambulancevervoer, de Veiligheidsregio Zuid-Holland-Zuid (VRZHZ) en Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid) (ODZHZ). Nieuwe, op de gemeenten afkomende voorbeelden, zijn de drie decentralisaties van regelingen vanuit het Rijk. 1.5 Uitwerking in bijlagen Verbonden partijen is een ingewikkelde materie die veel kanten heeft. Niet alle aspecten behandelen wij in deze nota uitgebreid. Waar wij verdieping nodig achten, bespreken wij deze in bijlagen D en E. 1.6 Leeswijzer Hoofdstuk 2 geeft een overzicht van de redenen voor het opstellen van deze nota. In hoofdstuk 3 behandelen wij het onderwerp “public governance” of “goed openbaar bestuur”. Dit hoofdstuk vormt een belangrijk kader. In hoofdstuk 4 besteden wij aandacht aan de ontwikkelingen op landelijk niveau en aan enkele regionale initiatieven.

Het beleid ten aanzien verbonden partijen vindt zijn grondslag in visie op gemeentelijke samenwerking in relatie tot verbonden partijen. In hoofdstuk 5 zetten wij de visie uiteen. In hoofdstuk 6 komen wij toe aan de probleembeschrijving. De probleembeschrijving wordt gevolgd door de doelstellingen die in hoofdstuk 7 aan de orde komen. Na de “wat-vraag” in hoofdstuk 7 behandelen wij de “hoe-vraag” in hoofdstuk 8: Hoe kunnen wij de doelstellingen bereiken die uit de probleemstelling voortvloeien? Maar ook: hoe spelen wij in op landelijke ontwikkelingen en nieuwe inzichten. Dit resulteert in een aantal beslispunten waaruit het algemene beleidskader is gevormd. Een nota over het te voeren beleid is niet compleet als de praktijk waarvoor het allemaal is bedoeld niet wordt besproken. Dit doen we in hoofdstuk 9. Soms wordt na vaststelling van de beleidsnota een uitvoeringsplan opgesteld waarop dan enige tijd moet worden gewacht. Wij hebben er in dit geval voor gekozen beleid en uitvoering in één nota te behandelen. Het uitvoeringsplan wordt besproken in hoofdstuk 10. Hoofdstuk 11 tenslotte, bevat de bij deze nota deel uitmakende bijlagen.

9

2 Waarom een Nota verbonden partijen? Er zijn meerdere redenen om een Nota verbonden partijen vast te stellen. 2.1 Wens van de raden Hoeksche Waard Bij uw raden leeft al enige tijd de wens om over een gezamenlijke “Nota verbonden partijen gemeenten Hoeksche Waard” te kunnen beschikken om zo gezamenlijk op één eenduidige wijze te kunnen opereren in en naar gemeenschappelijke regelingen. Deze behoefte werd op 23 januari 2013 tijdens het symposium ‘Verbonden partijen’ door u bevestigd. 2.2 Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) Het BBV verplicht de gemeente weliswaar niet een Nota verbonden partijen op te stellen. Wel moet de 2 paragraaf verbonden partijen in de begroting een beleidsvisie op verbonden partijen bevatten . Dat lukt beter als de gemeenten een Nota verbonden partijen hebben. De belangrijkste punten kunnen dan in de begroting worden samengevat. Voor uitgebreide kennisname van de doelstellingen over verbonden partijen kan in de begroting naar de Nota verbonden partijen worden verwezen. Het is uiteraard wel zaak dit beleid met enige regelmaat te actualiseren. 2.3 Aanbevelingen rekenkamercommissie Hoeksche Waard Sinds 2006 zijn door de rekenkamercommissie Hoeksche Waard meerdere onderzoeken naar verbonden partijen uitgevoerd.

 In 2006 is deelgenomen aan een landelijk onderzoek naar verbonden partijen, uitgevoerd door de 3 Lokale Rekenkamer , waarbij de regionale sociale diensten als casus onder de loep zijn genomen.  In 2007 is een beleidsonderzoek uitgevoerd bij de Regionale Afvalstoffendienst Hoeksche Waard RAD).  In 2008 werd een nieuw onderzoek uitgevoerd bij de RAD nu op verzoek van enkele gemeenteraden naar aanleiding van de bestuurlijke commotie die rondom de RAD was ontstaan.  Onderzoek Besloten Vennootschap/Commanditaire Vennootschap (BV/CV) Bedrijvenpark Hoeksche Waard. De getrokken conclusies en gemaakte aanbevelingen zijn zoveel mogelijk verwerkt in deze Nota. 2.4 Financieel belang Verbonden partijen zijn van groot financieel belang. In 2012 ging er gemiddeld ongeveer 25 tot 30% van de gemeentelijke begrotingen om in verbonden partijen en gesubsidieerde instellingen (zie bijlage B voor een volledig overzicht van deze geldstromen (PER GEMEENTE NADER IN TE VULLEN)). Er is op dit moment veel te doen over bezuinigingen (de 10% actie bijvoorbeeld) en oplopende financiële tekorten bij verbonden partijen, maar minder over de daaraan ten grondslag liggende oorzaken. Het is duidelijk dat problemen niet kunnen worden opgelost als de oorzaken niet worden aangepakt. 2

Artikel 15 van het BBV bepaalt het volgende: De paragraaf betreffende de verbonden partijen bevat ten minste: a. de visie op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting; b. de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen; c. de lijst van verbonden partijen. 2. In de lijst van verbonden partijen wordt ten minste de volgende informatie opgenomen: a. de naam en de vestigingsplaats; b. het openbaar belang dat op deze wijze behartigd wordt; c. de veranderingen die zich hebben voorgedaan gedurende het begrotingsjaar in het belang dat de gemeente onderscheidenlijk provincie in de verbonden partij heeft; d. het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar; e. het resultaat van de verbonden partij. 3 De Lokale Rekenkamer is een platform (commercieel) voor rekenkamers, bedoeld om lokale rekenkamers te ondersteunen bij het doen van professioneel onderzoek.

10

2.5 Enkele ervaringen met verbonden partijen de afgelopen jaren RAD Hoeksche Waard Op verzoek van enkele gemeenteraden in de Hoeksche Waard is door Rekenkamercommissie Hoeksche Waard een onderzoek ingesteld naar het functioneren van het bestuur van de RAD. De rekenkamercommissie heeft dit onderzoek uitbesteed aan het Bureau Integriteit Nederlandse Gemeenten (BING). De conclusies van het onderzoek waren duidelijk. Er werd het bestuur onzorgvuldig en onprofessioneel handelen verweten en ook was te weinig gedaan om de schijn van belangenverstrengeling te vermijden. Verder werd een advies gegeven om de bezwaren tegen de huidige bestuursstructuur - zoals een gebrek aan continuïteit en kennis/ervaring op het terrein van toezicht houden - te ondervangen door op basis van deskundigheid een Toezichtcommissie in stellen. Voormalige Regio Zuid-Holland Zuid De financiële problematiek bij de regio Zuid-Holland Zuid, die ontstond in 2009 en 2010, is een voorbeeld waartoe de taakuitvoering door een gemeenschappelijke regeling kan leiden wanneer aansturing en controle tekortschieten. Het bestuur van de regio Zuid-Holland dacht na over de vraag hoe dit kon worden opgelost. De bevindingen zijn neergelegd in de Eindrapportage financiële problematiek Zuid-Holland Zuid d.d. september 2010.

De regio Zuid-Holland-Zuid werd opgedeeld in drie aparte gemeenschappelijke regelingen waarmee de belangrijkste verbeteringen vorm en inhoud zijn gegeven. Ook is er een auditcommissie ingesteld. Daarnaast is men bij deze drie regelingen bezig, ten behoeve van de versterking van de controlfunctie, het zogenaamde adoptiemodel in te voeren. Ook dit model is een mogelijkheid om binnen de Hoeksche Waard de gezamenlijke advisering vorm te geven. Het adoptiemodel gaat uit van een kernteam dat zich richt op de bestuurlijke advisering (gevraagd en ongevraagd) van zowel het DB als het AB van een gemeenschappelijke regeling vanuit een onafhankelijke positie. Het kernteam opereert onafhankelijk voor het collectief van gemeenten en vervult op inhoud een intermediaire rol tussen de gemeenschappelijke regeling en de deelnemende gemeenten. De taken van het kernteam bestaat uit vijf hoofdelementen: bestuurlijke advisering, waarnemen van belangrijke ontwikkelingen, informatie aan de raden, tijdelijke ondersteuning van de gemeenschappelijke regeling op complexe dossiers en monitoren van opdrachten en ontwikkelingen. Voormalige GGD Zuid-Holland Zuid Niet zo lang terug werd duidelijk dat de financiële tekorten van de GGD Zuid-Holland Zuid opliepen. De jaarrekening over 2010 liet een exploitatietekort zien van ruim € 945.000,00. Dat tekort liep op naar ruim € 2.000.000,00.

Dit was het resultaat van een onduidelijk bestuursmodel, bestuurlijke opdrachten zonder financiële dekking en slecht “in control” zijn. Regionaal Sociale Dienst (RSD) Hoeksche Waard Ook bij de RSD Hoeksche Waard zagen wij dat deze regeling in zwaar financieel weer terecht was gekomen. Voor 2011 werd verwacht dat het tekort zou oplopen naar een bedrag van € 1,7 miljoen. Daarna werd een bezuinigingsplan opgesteld waarvan de eerste resultaten nu zichtbaar zijn. Uiteraard doen zich nu weer nieuwe uitdagingen voor als gevolg van de decentralisaties op het sociaal domein. Hierboven zijn een viertal voorbeelden gegeven waar het niet goed is gegaan in het verleden. Echter er zijn ook voorbeelden te noemen waar de taken op het gebied van uitvoering en financiën op een goede wijze vervuld worden.

11

3 Het belang van “public governance” ofwel goed openbaar bestuur 3.1 Goed en slecht bestuur De belangstelling voor “good governance” heeft zijn beginpunt in de wereld van de grote ondernemingen en is een rechtstreeks het gevolg van een aantal grote affaires in de vorm van beursschandalen, faillissementen, slecht geïnformeerd management, mismanagement, falend toezicht en fraude. Dit maakt “good governance” tot een onderwerp dat al jaren lang in de schijnwerpers staat en ook bij de overheid de aandacht heeft getrokken. Goed bestuur is voor een gemeente op zich van belang maar ook voor de partners met wie wij samenwerken. Governance gaat daarom niet alleen over het aansturen van de eigen gemeentelijke organisatie maar ook over de besturing van het gehele bestuurlijke netwerk waarbinnen gemeenten actief zijn. Alle partners binnen dat netwerk werken samen om het gewenste product te leveren. Daarom is het niet genoeg om stil te staan bij een enkelvoudige gemeente: het totale netwerk moet worden bestuurd. Het governancebegrip laat zich uitwerken naar de sectoren overheid en bedrijfsleven. In het bedrijfsleven is de term “corporate governance” gebruikelijk; binnen de overheid wordt de term “government governance” of “public governance” of “goed openbaar bestuur” gebruikt.

Wij zullen de begrippen “public governance” en “goed openbaar bestuur” in het vervolg door elkaar gebruiken en bedoelen er hetzelfde mee. Goed bestuur is noodzakelijk. Slecht bestuur levert te vaak schade op. Niet alleen financieel maar ook de geloofwaardigheid van het openbaar bestuur komt er door in het geding. 3.2 Normen voor goed bestuur Goed bestuur is vastgelegd in landelijke normen. De volgende normen zijn ontleend aan de studie “Goed bestuur tussen publiek en privaat, ontwikkelingen in bestuur, beleid en regelgeving”, door de Algemene Rekenkamer, uitgebracht in 2006. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) kwam in 2009 met de Nederlandse code voor goed openbaar bestuur. In deze notitie hanteren wij de normen van de Algemene Rekenkamer omdat de hierna te bespreken governancedeelprocessen vanuit deze normen zijn ontwikkeld. Ze zijn algemeen aanvaard en komen in veel publicaties over goed besturen terug: Transparantie: Relevante informatie is voor belanghebbenden toegankelijk en begrotingen en jaarverslagen zijn deugdelijk. Democratische verantwoording: Er wordt publieke verantwoording afgelegd over de rechtmatigheid van de inning, het beheer en de besteding van publieke middelen, over de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid en de behartiging van publieke taken, over de integriteit van de organisatie en over het “in control” zijn.

Effectiviteit en efficiency: Het beleid is zorgvuldig voorbereid, uitvoerbaar en handhaafbaar, en de uitvoering van beleid is doelmatig en doeltreffend. Vraaggerichtheid: Beleid wordt gebaseerd op vragen vanuit de samenleving en sluit aan op behoeften en problemen. Publieke organisaties vertonen lerend vermogen. 3.3 Governancedeelprocessen Het vertrekpunt van de governance-gedachte is dat organisaties aan belanghebbenden moeten kunnen laten zien dat zij hun doelen halen en goed functioneren. Daar hoort goed verantwoorden bij. In de praktijk wordt verantwoorden soms vooraf gegaan door toezicht in opdracht van belanghebbenden. Bij publieke organisaties, zoals gemeenschappelijke regelingen, is dit niet gebruikelijk hoewel ook in deze omgevingen steeds vaker auditcommissies en raden van commissarissen worden ingesteld. De kern van governance-

12

gedachte is dat er een hechte samenhang moeten zijn tussen de volgende cyclisch met elkaar verbonden governancedeelprocessen: Sturen Richting geven aan het realiseren van organisatiedoelen, onder meer door het inrichten van de organisatie en het vormgeven van de processen. Beheersen Het invoeren en handhaven van een stelsel van maatregelen en procedures, zodat de bestuurders de zekerheid krijgen dat de organisatie blijvend de goede richting uitgaat maar ook dat risico’s tijdig gesignaleerd kunnen worden, zodat hier ruim op tijd op kan worden ingespeeld. Toezicht houden Vaststellen door of namens belanghebbenden aangewezen of benoemde functionarissen dat de organisatiedoelen worden gerealiseerd, maar ook dat de organisatie aan specifiek gestelde eisen voldoet. Verantwoorden Over alle opgedragen taken en gedelegeerde bevoegdheden informatie verschaffen, die het recht geeft op decharge. Aanbeveling 1 Aanbevolen wordt dat de gemeenten in de Hoeksche Waard ieder voor zich en ten aanzien van verbonden partijen de beginselen van “goed openbaar bestuur” onderschrijven zoals beschreven in de studie “Goed bestuur tussen publiek en privaat, ontwikkelingen in bestuur, beleid en regelgeving” uitgebracht door de Algemene Rekenkamer in 2006.

13

4 Ontwikkelingen landelijk, in diverse regio’s en Nota’s verbonden partijen gemeenten Hoeksche Waard 4.1 Ontwikkelingen De toegenomen aandacht voor “public governance” in relatie tot verbonden partijen heeft veel ontwikkelingen op gang gebracht. Bij het opstellen van deze Nota hebben wij hier ruim gebruik van kunnen maken. Achtereenvolgens bespreken wij hierna kort de handreikingen die landelijk zijn verschenen en kijken wij naar samenwerkingsinitiatieven in enkele regio’s. 4.2 Landelijk Handreiking verbonden partijen BZK Het Ministerie van BZK en het Interprovinciaal Overleg (IPO) hebben samen een Handreiking verbonden partijen ontwikkeld. Deze handreiking is primair bedoeld voor raadsleden. Raadsleden treffen er belangrijke informatie in aan. Verbonden partijen verdienen volgens deze handreiking om de volgende redenen de aandacht van de raad:  De verbonden partij moet doelen van de gemeente realiseren.  Een verbonden partij kan financiële risico’s voor de gemeente met zich meebrengen.  De gemeente als bestuurder/eigenaar én klant/opdrachtgever: het risico van dubbele rollen.  Risico van afstand: informatie en sturing. Handboek Deloitte Door Deloitte is het initiatief genomen om het Handboek ‘Gemeente Governance – Verbonden partijen’ uit te brengen.

Als reden voor dit handboek wordt gesteld: “dualisme en de regelgeving rond verantwoording – onder andere het BBV – hebben gezorgd voor meer aandacht voor transparantie. Het gaat om helderheid van doelstellingen, realisatie van die doelstellingen, risico’s en de manier waarop gemeenten met die risico’s omgaan. Het belang van verantwoording afleggen door het college en goed toezicht door de gemeenteraad is hierdoor sterk toegenomen.” Het handboek biedt gemeenten verbetervoorstellen aan om meer ‘in control’ te komen richting verbonden partijen en de relatie met deze partijen inzichtelijker te maken. Gemeenschappelijk Financieel Toezicht Tussen de toezichthouders (de minister van BZK en de provincies) zijn afspraken gemaakt over de wijze waarop het toezicht wordt uitgeoefend op onder andere gemeenschappelijke regelingen. De afspraken zijn vastgelegd in het gemeenschappelijk Financieel toezichtkader 'Zichtbaar toezicht' dat met ingang van 1 januari 2009 in werking is getreden. In het toezichtkader wordt aangekondigd dat het financieel toezicht op gemeenschappelijke regelingen zal worden gewijzigd. Deze wijziging houdt in dat het toezicht op de gemeenschappelijke regeling wordt afgeschaft en de verantwoordelijkheid voor het toezicht komt te liggen bij de deelnemers in de regeling. De gedachte hierachter is dat het gaat om verlengd lokaal bestuur.

4.3 Regionaal Iedere gemeente in de Hoeksche Waard heeft de afgelopen jaren een nota verbonden partijen opgesteld. Vaak gaan deze nota’s alleen over de eigen positie van de gemeenten ten opzichte van verbonden partijen. Elke gemeente heeft op basis van de eigen autonomie ten aanzien van verbonden partijen een eigen verantwoordelijkheid, maar voor de effectuering daarvan heeft de gemeente de andere deelnemende gemeenten nodig.

14

Gezamenlijke aansturing en regievoering zijn nodig om tot een gemeenschappelijke strategie te kunnen komen. In sommige regio’s hebben gemeenten zich aaneengesloten om een gezamenlijke strategie op te stellen. Voorbeelden zijn te vinden in Friesland, Noordoost-Brabant, West-Brabant en de regio Nijmegen. Deze voorbeelden worden kort beschreven in bijlage C. Met deze Nota zetten ook de gemeenten in de Hoeksche Waard de eerste stappen naar een gezamenlijke aansturing en regie. De initiatieven in de genoemde regio’s hebben hierbij tot voorbeeld gediend.

15

5 Relatie met de uitgangspunten voor gemeentelijke samenwerking 5.1 Algemeen Het beleid ten aanzien van verbonden partijen is gebaseerd op de uitgangspunten voor gemeentelijke samenwerking. Wij onderscheiden binnen bedoelde uitgangspunten een bestuurlijk beleidsmatige kant en een financiële kant. 5.2 Bestuurlijk beleidsmatige kant De gemeenten in de Hoeksche Waard vinden een goede samenwerking tussen de gemeenten in de Hoeksche Waard van groot belang, maar ook het functioneren van de gemeente als zelfstandige, bestuurlijke eenheid wordt als zeer belangrijk ervaren. Schaalvergroting wordt positief benaderd maar dit mag niet ten koste gaan van de democratische legitimatie van het gemeentelijk beleid. Het nut om het beleid van de gemeenten in de Hoeksche Waard op elkaar af te stemmen wordt door alle gemeenten in de Hoeksche Waard onderschreven. De gemeenten in de Hoeksche Waard onderkennen dat zij als enkelvoudige gemeente te klein zijn om een vuist te maken in grotere regionale samenwerkingsverbanden. Tevens is niet altijd voldoende kennis, kwaliteit en specialisme voor handen. Gezamenlijk optreden lost deze omissies grotendeels op. Op het terrein van de uitvoering bestaat de bereidheid om niet vrijblijvend samen te werken als dat voordelen oplevert op het gebied van kosten en/of kwaliteit.

Dit geldt dus ook voor samenwerkingsverbanden buiten de Hoeksche Waard waar het Hoeksche Waardse belang voor het voetlicht gebracht moet worden. 5.3 Financiële kant Gemeenten en regionale samenwerkingsverbanden ontvangen beide voor een groot deel hun inkomsten uit het gemeentefonds. Gemeenten direct, regionale samenwerkingsverbanden indirect via de gemeenten. Wij merken in de praktijk dat het soms veel moeite kost regionale samenwerkingsverbanden te overtuigen van de noodzaak tot bezuinigen. Trendmatige verhoging van de uitgaven, terwijl de inkomsten uit het gemeentefonds onder druk staan, is niet gewenst. Dit is opgenomen in het uitvoeringsprogramma (hoofdstuk 10). Aanbeveling 2 Op grond van het gestelde in dit hoofdstuk bevelen wij aan dat de gemeenten in de Hoeksche Waard hun beleid ten aanzien van verbonden partijen op de uitgangspunten voor gemeentelijke samenwerking baseren. .

16

6 Probleembeschrijving 6.1 Algemeen Voordat wij toekomen aan de probleembeschrijving, behandelen wij summier het kader dat aan de probleembeschrijving vooraf gaat. Om de probleembeschrijving goed te kunnen begrijpen is het zinvol eerst iets te zeggen over de soorten verbonden partijen die er zijn en over de wet- en regelgeving die op hen van toepassing is. Dit gebeurt hier beknopt. De bijlagen E en bijlage F geven een meer gedetailleerde beschrijving. 6.2 Wat zijn verbonden partijen? Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft. Het bestuurlijk belang heeft betrekking op het uitoefenen van zeggenschap. Het financieel belang is een financiële deelname die niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat of haar verplichtingen niet meer kan nakomen. Verbonden partijen kennen verschillende juridische verschijningsvormen. De belangrijkste verschijningsvormen zijn publiekrechtelijke - en privaatrechtelijke verbonden partijen. De gemeenschappelijke regeling met een openbaar lichaam is de ‘zwaarste’ vorm van een publiekrechtelijke verbonden partij. Deze regeling heeft – als enige – rechtspersoonlijkheid, een algemeen bestuur (vertegenwoordigers van de deelnemende gemeenten) dat het dagelijks bestuur controleert. Lichtere vormen zijn het gemeenschappelijk orgaan (bijv.

Toezichtorgaan Acis), de centrumgemeentefiguur en het publiekrechtelijk convenant. Bij privaatrechtelijke verbonden partijen gaat het vooral om vennootschappen, verenigingen en stichtingen. Een vennootschap heeft een (raad van) bestuur en, afhankelijk van wat daarover in de statuten is bepaald of van de omvang van de vennootschap, een raad van commissarissen. Stichtingen kennen geen controlerend mechanisme, tenzij dat in de statuten is geregeld. De wetgever heeft een voorkeur voor deelneming in een publiekrechtelijke partij boven een privaatrechtelijke partij. Gedachte hierachter is dat bij een publiekrechtelijke verbonden partij de openbaarheid en de controle beter zijn gewaarborgd dan bij een privaatrechtelijke verbonden partij. Een mengvorm is Publiek Private Samenwerking (PPS). In de Hoeksche Waard is daar geen voorbeeld van. 6.3 Wet- en regelgeving Bij verbonden partijen geldt een juridisch kader. Dit kader bestaat grotendeels uit de Gemeentewet (GW), het BBV en de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Grondregel van de GW is dat de gemeenten publieke taken zelf uitvoeren. Het tweede lid van artikel 160 GW geeft aan dat private rechtsvormen slechts toelaatbaar zijn “indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang’’.

Het functioneren van de verbonden partijen is primair een aangelegenheid voor het college van burgemeester en wethouders. De gemeenteraad stelt de kaders en controleert of het college deze rol goed vervult. In het BBV is, zoals eerder gezegd, onder meer bepaald dat in de begroting van de gemeente een afzonderlijke paragraaf de beleidslijnen vastlegt met betrekking tot verbonden partijen. Verder geeft het artikel 15 aan over welke onderwerpen in de lijst van verbonden partijen informatie moet worden verstrekt.

17

De Wgr richt zich op de samenwerking tussen decentrale overheden (gemeenten, provincies en waterschappen) onderling. Gemeenten kunnen met elkaar samenwerken in de vorm van een gemeenschappelijke regeling (GR). De verantwoordingsrelatie tussen de gemeenten en het bestuur van de GR is, op hoofdlijnen, in de Wgr vastgelegd. 6.4 Probleembeschrijving Verbonden partijen zijn onmisbaar voor de uitvoering van gemeentelijke taken. Een substantieel aantal taken gaat de schaal van de gemeenten te boven en kan vanwege de vereiste specialistische deskundigheid beter door grotere organisaties worden uitgevoerd. Schaalvergroting brengt veelal kostenvoordelen met zich mee (tenzij de schaal weer te groot wordt). In de Hoeksche Waard is dit duidelijk bewezen op de terreinen vastgoedtaken/belastingheffing, ophalen van het huisvuil en de sociale werkvoorziening. Verbonden partijen hebben wel eens eigen doelstellingen en uitgangspunten ten aanzien van de publieke taken die zij uitvoeren. Het is niet ongebruikelijk dat zij een andere visie op de optimale invulling van hun activiteiten hebben dan de gemeenten.

De gemeenten moeten er, vanuit hun democratisch gelegitimeerde verantwoordelijkheid voor het realiseren van de gemeentelijke doelstellingen, voor zorgen dat verbonden partijen zodanig worden aangestuurd dat het gezamenlijk geformuleerde gemeentelijk beleid conform die doelstellingen wordt uitgevoerd en dat door het functioneren van verbonden partijen zowel op de korte als de langere termijn de continuïteit van het gezamenlijk geformuleerde gemeentelijk beleid gewaarborgd is. Het gaat hier niet alleen om de directe aansturing door een individuele gemeente maar vooral om het samenspel met andere gemeenten bij de aansturing van en de regievoering op de verbonden partijen. Naast verbonden partijen zijn er ook andere instellingen die publieke taken uitvoeren die de gemeenten wel belangrijk vinden maar die zij zelf niet kunnen of willen uitvoeren. Deze taken worden in opdracht van de gemeenten door zorg- of welzijnsinstellingen uitgevoerd. Dit kunnen trouwens ook bedrijven zijn (bijv. Sportfondsen). Deze instellingen of bedrijven zijn geen verbonden partijen maar als zij tekortschieten in hun taakuitvoering dan worden gemeenten daarop meestal toch aangesproken. Daarom is het zaak ook bij deze instellingen de vinger aan de pols te houden.

6.5 Nadere concretisering probleembeschrijving In deze paragraaf werken wij enkele aspecten die in de probleembeschrijving een rol spelen verder uit. 6.5.1 Onvoldoende informatie Door gemeentelijke rekenkamers is sinds hun bestaan veel onderzoek gedaan naar de sturingsrelaties 4 met verbonden partijen . Uit die onderzoeken komt naar voren dat de gemeenteraden dikwijls van mening zijn over onvoldoende informatie te beschikken om hun rol goed te kunnen vervullen. Informatie wordt niet, niet volledig of niet tijdig aangeboden aan de gemeenteraad. Daarmee ontstaat het beeld dat niet de gemeente de gemeenschappelijke regeling stuurt maar dat de gemeenschappelijke regeling de koers bepaalt. 6.5.2 Risico’s Een verbonden partij kan bestuurlijke, beleidsmatige en financiële risico’s voor de gemeenten met zich meebrengen. Als gemeenten deelnemen aan een gemeenschappelijke regeling, dan zullen zij moeten bijdragen aan het afdekken van eventuele exploitatietekorten en eventueel aan de versterking van het vermogen. Als de gemeenten deelnemen in een vennootschap en die vennootschap gaat failliet, dan zijn de gemeenten in elk geval hun kapitaal in aandelen kwijt. Gemeenschappelijke regelingen hebben een hoog risicoprofiel. Vooral het financiële risico is hoog te noemen. Gemeenten zijn namelijk volledig financieel aansprakelijk voor de gemeenschappelijke regeling.

Bij stichtingen lopen gemeenten uitsluitend 4

Zie website http://www.delokalerekenkamer.nl/publicaties/rekenkamers/categorie/sturen-op-afstand-verbonden-partijen

18

risico over de aan de stichting verstrekte middelen. Ook beleidsmatig is er een risico dat het gewenste beleid niet tot uitvoering komt of leidt tot onaanvaardbare financiële tegenvallers. Het spreekt voor zich dat de bestuurlijke risico’s navenant zijn. Het bestuurlijk risico heeft vooral te maken met de dubbele petten-problematiek. Dit risico kan in alle vormen van verbonden partijen een rol spelen. Bestuurders kunnen in een spagaat terechtkomen tussen de verbonden partij en de eigen gemeente en kunnen hiervoor in de gemeenteraad ter verantwoording worden geroepen. 6.5.3 Grotere afstand De afstand tot de verbonden partij is groter dan bij taakuitvoering door de eigen gemeentelijke diensten. Als de verbonden partij de doelen van de gemeenten niet realiseert, dan hebben de gemeenten een probleem: een publieke taak wordt niet of niet naar behoren uitgevoerd. Tegelijkertijd hebben de gemeenten minder informatie en minder mogelijkheden om bij te sturen omdat de verbonden partij op grotere afstand van het gemeentebestuur staat dan de eigen gemeentelijke organisaties. Ook vanuit het “klantperspectief” staat de dienstverlening door een gemeenschappelijke gevoelsmatig op een grotere afstand en is daardoor minder bereikbaar. Dit aspect wordt veelal opgelost door spreekuren te organiseren op locatie van de gemeente.

6.5.4 Dubbele relatie De gemeenten hebben met een verbonden partij altijd een dubbele relatie, namelijk als afnemer (klant/opdrachtgever) van de verbonden partij én als bestuurlijk verantwoordelijke (bestuurder/eigenaar). Als bestuurder/eigenaar moeten zij de doelen en de belangen van de verbonden partij behartigen. Als klant/opdrachtgever nemen zij producten of diensten af van de verbonden partij, en moeten zij de belangen van de gemeenten behartigen. Als de belangen van de bestuurders/eigenaren en de klant/opdrachtgevers niet parallel lopen dan kan dat problemen opleveren, vooral als de rollen van bestuurders/eigenaren en klant/opdrachtgevers in één persoon zijn verenigd (het zogenaamde ‘dubbelepettenprobleem’). De verbonden partij komt zijn bestuurders/eigenaren dan weer tegen in diens rol als vergunningverlener, handhaver, subsidieverlener, opdrachtgever enz. De verantwoordelijke bestuurders kunnen dan in een lastige situatie terechtkomen. Óf de raden zijn ontevreden omdat zij (als klant/opdrachtgever) de belangen van de gemeenten niet goed behartigen, óf de andere deelnemers van de verbonden partij zijn ontevreden omdat zij (als bestuurder/eigenaar) de belangen van de verbonden partij niet voorop stellen. Uiteraard kan het spanningsveld tussen de rol van opdrachtgever en eigenaar tot spanning leiden binnen de gemeente.

6.5.5 Kwijtraken van expertise Een omstandigheid waar de gemeenten rekening mee dienen te houden bij de overheveling van werkzaamheden naar verbonden partijen is dat de daarbij behorende expertise ook vaak wordt overgeheveld. Toch is het van belang dat de gemeentelijke organisaties, ondanks het feit dat taken niet langer binnen de gemeentelijke organisaties worden uitgevoerd, een bepaalde kritische massa aan expertise binnen de eigen organisatie houden. Deze expertise is nodig om op een adequate wijze tegenspel te kunnen bieden. 6.5.6 Beleidscapaciteit voor kaderstelling bij verbonden partij Bij het instellen van verbonden partijen wordt er meestal voor gekozen om een groot deel van de beleidscapaciteit te plaatsen bij de verbonden partij. Bij het opstellen van uitvoerend beleid is dit een goede zaak. Maar de verantwoordelijkheid voor het opstellen van het kaderstellende beleid ligt bij de gemeenten. Bij volksgezondheid bijvoorbeeld is een regionaal medewerker aangesteld, die verantwoordelijk is bij het opstellen van deze kaders. Echter, bij andere verbonden partijen ontbreekt deze regiefunctie bij de gemeenten.

19

Aanbeveling 3 De gemeenten in de Hoeksche Waard hanteren hun democratisch gelegitimeerde verantwoordelijkheid als uitgangspunt bij het aansturen van verbonden partijen en het realiseren van de gemeentelijke doelstellingen door middel van die partijen. De gemeenten sturen de verbonden partijen zodanig aan, dat het gemeentelijk beleid conform de gemeentelijke doelstellingen zoveel mogelijk wordt uitgevoerd en dat door het functioneren van de verbonden partijen op zowel korte als langere termijn de continuïteit van het gezamenlijk gemeentelijk beleid gewaarborgd is.

20

7 Wat willen we ten aanzien van verbonden partijen bereiken? 7.1 Algemeen Om ten aanzien van verbonden partijen de doelstellingen te kunnen bepalen zijn hiervoor de nodige elementen aangereikt. Wij nemen de normen voor goed openbaar bestuur zoals beschreven in hoofdstuk 3.2. als uitgangspunt. Als we de vertaalslag van dit kader maken naar de relatie tussen gemeenten en verbonden partijen dan leiden wij daaruit het volgende af: 7.2 Sturen   

De gemeenteraden opereren vanuit hun democratische legitimiteit en stellen de beleidsmatige kaders en bedrijfsvoeringskader vast; Beslissingen over het al dan niet aangaan van relaties met nieuwe verbonden partijen worden zorgvuldig en weloverwogen genomen; Beslissingen over en aangaan van relaties met nieuwe verbonden partijen moeten voldoen aan de normen van goed openbaar bestuur.

7.3 Beheersen   

De gemeenten houden greep op de bedrijfsvoering van verbonden partijen en verzekeren zich er van dat zij tijdig op de hoogte komen van het ontstaan van risico’s en de mogelijkheden om bij te sturen en in te grijpen als dat nodig is. Bij de deelnemende gemeenten is voldoende expertise aanwezig om aan verbonden partijen deskundig tegenspel te kunnen bieden en het functioneren van deze organisaties te kunnen beoordelen door specialisatie en/of gezamenlijk optreden. De gemeenten zijn alert op het voorkomen van rolvermenging en het vermijden van belangenverstrengeling tussen gemeentebestuur en de besturen van verbonden partijen.

7.4 Houden van toezicht  

De gemeenten richten het toezicht zo in dat de juiste informatie beschikbaar komt om de besturen van verbonden partijen decharge te kunnen verlenen maar ook om te leren van gemaakte fouten en dat te kunnen verdisconteren in toekomstig beleid. Het toezicht op verbonden partijen wordt deskundig ondersteund en zoveel mogelijk onafhankelijk georganiseerd.

7.5 Verantwoorden   

De gemeenten en verbonden partijen richten de verantwoordingsstructuur helder in, waarbinnen de directie van de verbonden partij verantwoording aflegt aan het eigen bestuur; de besturen van verbonden partijen aan de gemeenten en de colleges aan de gemeenteraden. Over alle (gemandateerde) taken en bevoegdheden wordt gedegen informatie verschaft. Verantwoordingsinformatie is zo veel mogelijk gekoppeld aan sturingsinformatie over doelstellingen, taken en prestaties.

21

8 Hoe willen we onze doelstellingen bereiken? 8.1 Inleiding In dit hoofdstuk geven wij een overzicht van suggesties en mogelijkheden die benut kunnen worden om de sturing en regievoering op verbonden partijen te vergroten. Hoofdstuk 10 bevat een uitvoeringsplan waarin ook de verdere uitwerkingsmomenten aan bod komen. De mogelijkheden die in dit hoofdstuk worden genoemd, hebben grotendeels een instrumenteel karakter. Maar vooraf stellen wij dat goed en slecht bestuur binnen en in relatie tot verbonden partijen alles te maken heeft met (bestuurlijke) houding en cultuur. Het gaat om transparant willen zijn, verantwoording af willen leggen, toezicht willen accepteren en bovenal de democratische legitimiteit van gemeenteraden willen respecteren. Er moet een gedeelde ambitie zijn om goed te willen besturen. Het afdoen van ‘good governance” en daarop gebaseerde kaders en processen als “overbodig” en “op ons niet van toepassing” zal ertoe leiden dat houding- en cultuurveranderingen niet tot stand zullen komen. 8.2 Sturen Met het oog op de rolverdeling tussen raad en college is het zinvol om onderscheid te maken tussen de aanloopfase en de uitvoeringsfase bij de deelname aan verbonden partijen. De aanloopfase is de fase waarin gemeenten toewerken naar een besluit tot deelname aan een verbonden partij. Hierin staat het kaderstellende element centraal.

Voor de oprichting van een gemeenschappelijke regeling is instemming van de raad vereist. Artikel 160 van de Gemeentewet geeft aan dat bij het oprichten van privaatrechtelijke rechtspersonen de raad wensen en bedenkingen kan inbrengen bij het college. De uitvoeringsfase is de fase waarin de deelname aan de verbonden partij een feit is: de verbonden partij voert taken voor de gemeenten uit. De deelname kan worden gewijzigd of worden beëindigd. Ook dan weer is de raad aan zet. Het gemaakte onderscheid geeft reden tot de volgende twee vragen: 1. Welke criteria leggen wij aan voor deelname; 2. Hoe bereiken wij dat verbonden partijen doen wat de gezamenlijke gemeenten willen. Ad 1 Aanleggen van criteria Verbonden partijen zijn een manier voor een gemeente om haar doelen te bereiken. In beginsel kunnen gemeenten op drie manieren hun taken (laten) uitvoeren, namelijk door:  het zelf te doen (door de eigen gemeentelijke dienst);  deel te nemen aan een verbonden partij, en  uit te besteden aan een andere organisatie die verder geheel losstaat van de gemeente (bijvoorbeeld subsidie geven, inkoopcontract e.d.) Om een weloverwogen besluit te nemen over de vraag of al dan niet een relatie met een (nieuwe) verbonden partij moet worden aangegaan, kan het volgende stappenplan worden doorlopen.

Dit stappenplan is een hulpmiddel en geen instrument dat onafwendbaar tot een bepaalde keuze leidt. Een toelichting op dit stappenplan is opgenomen in bijlage G.

22

Ad 2 Bereiken van doelstellingen Het koppelen van verbonden partijen aan de doelstellingen van de deelnemende gemeenten kan op twee manieren: 1. Directe koppeling door met verbonden partijen in de vorm van een convenant of samenwerkingsovereenkomst afspraken te maken over de realisatie van de overeengekomen doelen, taken en prestaties e.d. ;

23

2. Indirect, dus via de eigen vertegenwoordigers in het bestuur van verbonden partijen (Algemeen Bestuur (AB) en Dagelijks Bestuur (DB)), die er op toezien dat de overeengekomen doelen, taken en prestaties worden gerealiseerd. De eerste optie vergroot de directe invloed van gemeenten maar is - anders dan wanneer sprake is van de levering van diensten op contractbasis - uit een oogpunt van het gescheiden houden van rollen niet ideaal. In plaats van zich te richten op de toezichthoudende en kaderstellende rol ontstaat een situatie dat B&W meestuurt en beheerst binnen de verbonden partij. Die combinatie van functies kan beter worden vermeden, zowel vanuit transparantie en risicobeheersing als vanuit het afleggen van verantwoording. De tweede optie past beter in het systeem van de Wgr maar brengt een grotere kans op dubbele-petten met zich mee omdat het bestuurslid geacht wordt zowel de belangen van de verbonden partij als de belangen van de gemeente, die hij vertegenwoordigt, te behartigen, al is dat ook afhankelijk van de besturingsfilosofie die men aanhangt. Als men gemeenschappelijke regelingen beschouwt als wat ze in essentie zijn, t.w. verlengd lokaal bestuur die publieke taken ten behoeve van gemeenten uitvoeren, dan geven de (democratisch gelegitimeerde) belangen van de gemeenten uiteindelijk steeds de doorslag.

Overigens werkt dat pas goed als gemeenten in staat blijken met elkaar een adequaat sturings- en beheersingskader te ontwikkelen. Een dergelijk kader bevat afspraken over doelen en prestaties en beheersingsmaatregelen, toezicht en verantwoording. Binnen een vennootschap ligt de keuze anders. Commissarissen en bestuurders van de vennootschap moeten te allen tijde het belang van de vennootschap laten prevaleren boven andere belangen, waaronder die van de gemeente. Als men hier de aansturing wil intensiveren dan ligt het in de rede om voor de eerste optie te kiezen. Omdat de rol van bestuurder essentieel anders is dan die van klant/opdrachtgever verdient het aanbeveling in dat geval te voorzien in het maken van privaatrechtelijke afspraken over (concrete) doelen/prestaties en kosten. Ook hier geldt dat gemeenten met elkaar eerst een adequaat sturings- en beheersingskader dienen te ontwikkelen 8.3 Beheersen Beheersen hebben wij getypeerd als het op koers houden van de verbonden partij en het tijdig onderkennen van risico’s om bij te kunnen sturen of in te kunnen grijpen wanneer dat nodig is. Om dit te bereiken zetten we de volgende maatregelen in: 1. Afspraken maken over te volgen procedures; 2. Eisen stellen aan de bedrijfsvoering van de verbonden partij; 3.

Het zorgdragen voor voldoende kennis en expertise bij gemeenten om het functioneren van verbonden partijen te kunnen beoordelen en 4. Het vermijden van rolconflicten en belangenverstrengeling. Ad 1 procedures In dit kader maken we de volgende afspraken:  Afspraken over (tijdige) aanlevering van begroting en rekening i.v.m. de voorbereiding van zienswijzen;  Afspraken over het (tijdig) beschikbaar komen van tussentijdse rapportages;  Gezamenlijk beoordelen begroting, rekening en tussenrapportages;  Afspraken over de risicoparagraaf;  Afspraken over het weerstandsvermogen.  Afspraken over sancties zoals onder verscherpt toezicht stellen van verbonden partijen als bepaalde omstandigheden zich voordoen bijvoorbeeld een tekort op de begroting. Ad 2 eisen stellen aan de bedrijfsvoering Met betrekking tot de eigen gemeentelijke organisaties worden allerlei eisen gesteld. Het is niet altijd duidelijk of bijvoorbeeld de audits en rapportages die in het kader de kwaliteitscyclus interne controle gebruikelijk zijn voor de eigen gemeentelijke organisaties ook binnen verbonden partijen worden uitgevoerd. Wel duidelijk is dat gemeenten hier niet bij zijn betrokken. Ook hierover (onderzoeken én gemeentelijke betrokkenheid) lijkt het verstandig afspraken te maken. Voorts is het belangrijk dat