Raadsinformatiebrief 2021-06 inzake 213a onderzoek achtervang 2020

• •

De achtervang is een effectief middel om financieringskosten van de corporatiessector te verlagen en daarmee meer sociale woningbouw te realiseren. In de herziene woningwet van 2015 zijn de prestatieafspraken, die gemeenten op grond van hun woonvisie met corporaties maken, het belangrijkste instrument van gemeente om woningcorporaties aan te sturen. De achtervang-garantie is als pressiemiddel voor woonprestaties weinig effectief. Het kan alleen worden ingezet voor nieuwe leningen, en niet voor de herfinanciering. En in de praktijk wordt het niet ingezet omdat het niet alleen een bot instrument is, maar waarschijnlijk ook niet effectief is. Wij zijn bij andere gemeenten dan ook niet tegen gekomen dat de achtervang als pressiemiddel is ingezet. WSW borgt alleen leningen voor de ontwikkeling en onderhoud van Diensten van Algemeen Economisch Belang (DAEB). Leningen voor de ontwikkeling van niet-DAEB-woningen worden niet geborgd door WSW. De interne leningen tussen de DAEB en niet-DAEB tak die bij de boekhoudkundige scheiding in 2017 zijn ontstaan, worden in de komende jaren langzaam afgebouwd. Zolang deze op de balans staan, wordt geborgde DAEB-financiering indirect gebruikt in de niet-DAEB-tak. Ten opzichte van de situatie ervoor, heeft de DAEB/niet-DAEB-scheiding het risico voor WSW en daarmee de achtervangers niet in één klap veranderd (maar wel inzichtelijker gemaakt).

Omdat in de nieuwe situatie de kasstromen strikt gescheiden moeten zijn, en omdat de interne lening de komende jaren wordt afbetaald, zal kruisbestuiving in de komende jaren verdwijnen.

18

Per geborgde lening die een corporatie aangaat wordt nu één gemeente als achtervanger vastgelegd. Om te zorgen dat de link tussen achtervang en DAEB-bezit niet te veel uit de pas loopt, gebruikt WSW de SchuldWOZ-verhouding als maatstaf voor de scheefheid. WSW hanteert als norm dat deze verhouding de 100% niet mag overschrijden. Gebeurt dat wel, dan moet de gemeente vooraf expliciet akkoord geven voor een nieuwe lening waarvoor zij in de achtervang wil staan.

13

Capitad •

Als een corporatie failliet gaat is er een optie om WSW-borg zoveel mogelijk te ontzien. Dit door in een herstructurering het DAEB-bezit uit de failliete corporatie te lichten en op een andere manier voort te zetten. De gemeente heeft hierbij een stem. Om zo’n herstructurering te faciliteren, kan saneringssubsidie worden gegeven. De regelgeving op dit punt is echter aan het veranderen (zie volgend hoofdstuk).

14

Capitad 3. Een aantal aspecten van de zekerheidsstructuur uitgelicht 1. Inleiding Hoewel de nieuwe woningwet al in 2015 van kracht werd, is de sector nog volop in beweging om de wet uit te voeren. Toen borginstelling WSW in 2018, voor het eerst in haar geschiedenis, twee aanspraken op zijn risicovermogen te verwerken kreeg, startte het in consultatie met de stakeholders een evaluatie van het stelsel onder de noemer “Strategisch Programma.” Tussentijdse rapportages zijn met de stakeholders besproken en op de website te vinden, maar niet alles is nog uitgekristalliseerd en geïmplementeerd. Hoewel we de indruk hebben dat er belangrijke stappen worden gezet naar een nog robuuster systeem, zit het venijn, met name voor de beoordeling van risico’s, in het detail. Helaas kreeg de gemeente Hilversum voor dit rapport geen inzage in de uitgewerkte invulling van de plannen. Voor dit rapport hebben we een paar onderwerpen uitgelicht waarvan we denken dat die belangrijk zijn voor Hilversum en die te maken hebben met de risicobuffers van borginstelling WSW. Belangrijk in het kader van het risico dat gemeente loopt als één van de achtervangers. 2.

Saneringssubsidie in de praktijk: een punt van aandacht Een belangrijk verschil met de situatie voor 2015, toen de woningwet werd aangepast, is dat saneringssteun niet meer gericht is op het voortzetten van de woningcorporatie-zelf, maar specifiek voor noodzakelijk geachte en levensvatbare DAEB-activiteiten. Dit kan betekenen dat een deel van de sociale volkshuisvesting in de failliete corporatie achterblijft en niet behouden blijft voor de sector. Wat noodzakelijk-geachte DAEB-activiteiten zijn, wordt medebepaald door burgemeester en wethouders van de gemeente(n) waar een corporatie actief is (artikel 61d nieuwe woningwet). Dat deze ogenschijnlijke subtiele aanpassing van de saneringssteun in de praktijk belangrijke gevolgen kan hebben, bleek bij de herstructurering van twee woningcorporaties-in-problemen in 2017 en 2018.19 Door ingrijpen van de minister van BZK werden de saneringsaanvragen van deze twee corporaties slechts gedeeltelijk dan wel geheel afgewezen. Dat was nog niet eerder voorgekomen. Bij de herstructurering werden ‘noodzakelijk geachte en levensvatbare DAEB-activiteiten’ uit de corporatie-in-problemen gehaald, samen met de daarbij behorende leningen, en ondergebracht in een ‘gezonde’ corporatie. Niet-DAEB en problematische DAEB-activa, samen met de onderliggende probleem-leningen, bleven achter in de corporatie-in-nood.

De saneringssubsidie-aanvraag voor dit laatste gedeelte werd door BZK afgewezen. Omdat het gedeeltelijk ging om leningen die bij uitgifte waren aangemerkt als DAEB-leningen en dus expliciet gelinkt aan sociale woningen, nam borginstelling WSW, voor het eerst in haar geschiedenis (!), de rente-en aflossingsverplichtingen van leningen over. Dat was zelfs bij de ondergang van Vestia niet gebeurd. Zowel de twee corporaties als WSW zijn naar de rechter gestapt; een definitief uitspraak is nog niet gevallen Voor de risico-inschatting van de achtervangersrol van de gemeente is de inzet van saneringssubsidie van belang. Immers, als borgfonds WSW wordt aangesproken dan komt de achtervang van het borgfonds een stapje dichterbij. Op dit moment blijkt dus de omvang van saneringssubsidie en samenhang met WSW-borging nog niet helder gemarkeerd. De dynamiek van de discussie bestaat uit twee tegengestelde belangen. Het Rijk heeft te maken met Europese regelgeving t.a.v. staatssteun en heeft als belang dat de corporatiesector-zelf zoveel mogelijk de eigen financiële problemen oplost, zonder inbreng van het Rijk. Voor WSW, corporatiesector en indirect ook de achtervangers, staat de kredietwaardigheid van WSW op het spel. Een faillissement van een corporatie met DAEB-leningen is nu niet langer uitgesloten en daarmee de kans op de aanspraak op WSW-borg.

De minister heeft in een recente brief aan de kamer aangegeven dat wat haar betreft niet van de ingeslagen weg naar een kleinere rol van saneringssubsidie in de herstructurering en een grotere verantwoordelijkheid van borginstelling WSW (en dus de achtervang) zal worden afgeweken.20 Als antwoord op deze 19 20

Woningstichting Geertruidenberg (WSG) en Stichting Humanitas Huisvesting (SHH) Brief aan de kamer van minister Ollongren “Verbetering saneringskader woningcorporaties” d.d. 20-4-2020

15

Capitad ontwikkelingen komt WSW met een aantal voorstellen aan corporaties, waaronder de invoering van een jaarlijkse obligo-heffing om het risicovermogen op peil te houden. Deze komt naast de saneringsheffing, die minder belangrijk wordt als het aan de minister ligt. 3. Is het risicovermogen van het WSW groot genoeg om de achtervangers uit de wind te houden? Onder druk van de Tweede Kamer, is hier in 2016 en 2017 uitgebreid onderzoek naar gedaan. De conclusie van het onderzoek was dat aan het criterium is voldaan dat “met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid” geen beroep zal worden gedaan op de achtervang-garantie van Rijk en gemeenten.21 Sindsdien zijn er echter een aantal ontwikkelingen geweest die ertoe hebben geleid dat de conclusies van het onderzoek weer onder de loep worden genomen. De belangrijkste, zoals hierboven genoemd, is dat de centrale overheid de verantwoordelijkheid van het zekerheidsstelsel steeds uitgesprokener bij de sector-zelf legt met het concrete gevolg dat saneringssubsidie niet meer vanzelfsprekend is, en de borg van WSW in de volgorde van de zekerheidsstructuur naar voren wordt geschoven. Daarnaast zijn er rapporten van de door Aw en WSW ingehuurde adviseurs, met tal van verbeterpunten t.a.v. de zekerheidsstructuur.

Op de achtergrond speelt ook nog eens mee dat het risicovermogen naar de mening van toezichthouder Aw, al twee jaar op rij “mogelijk niet toereikend” is.22 In reactie hierop, is WSW per eind 2018 begonnen met een brede herwaardering, het strategisch programma, met als doel een voldoende robuust borgstelsel te kunnen garanderen, waarbij corporaties, Aw, BZK, VNG, Aedes (de branchevereniging van woningcorporaties) en financiers werden betrokken. Afronding van de plannen wordt verwacht. Moet de gemeente Hilversum gegeven deze ontwikkelingen zich zorgen maken over kapitalisatie van WSW en daarmee het risico van de garantie aan WSW? Voorop: de kans dat iets misgaat is heel klein. Daarbij, is de financiële gezondheid van de sector de afgelopen jaren sterk verbeterd. Tenslotte, lijkt het erop dat de modellen de impact op de kredietwaardigheid van borginstelling WSW overschatten omdat ze uitgaan van directe opeisbaarheid (zie appendix). Wat dat betreft, is er geen directe reden tot zorg. Aan de andere kant, de zekerheidsstructuur moet juist standhouden in slechte tijden. Wij hebben de indruk dat er belangrijke stappen worden gezet naar een nog robuuster systeem. Het venijn zit echter in het detail. Helaas kreeg de gemeente Hilversum (nog) geen inzage in de exacte invulling t.a.v. de financiële buffers van WSW. In de appendix gaan we verder in op de financiële buffers van WSW. 4.

WSW-borging van obligo-leningen: geen goed idee Het risicokapitaal van het borgingsstelsel bestaat uit het risicovermogen en te storten obligo. De inbaarheid van het obligo is sinds lange tijd een kwetsbaarheid van het systeem, want het is niet gezegd dat corporaties op het vereiste moment de liquiditeit hebben. In de voorgenomen opzet wordt het obligo ingevuld door een jaarlijkse heffing en een gecommitteerd (maar niet gestort) obligo.23 Om te zorgen dat corporaties het gecommitteerde obligo ook kan storten wanneer het nodig is, zal iedere corporatie een kredietfaciliteit met een bank afspreken. Het is een kredietfaciliteit aan een corporatie waarvan de opbrengst niet direct ter beschikking van het WSW komt, maar pas wanneer WSW een grote aanspraak op zijn vermogen krijgt en het jaarlijks obligo onvoldoende is. Deze zogenaamde obligolening moet maximaal 2,6% van de uitstaande schuld gaan bedragen; het gecommitteerde obligo zelf kan hoger zijn. Deze liquiditeitsvoorziening zou op zichzelf een belangrijke versterking van het borgingstelsel zijn. In de afgelopen jaren is in een aanpassing van het Reglement van Deelneming opgenomen dat een 21

Inbaarheid obligo & saneringssteun - Eindrapportage onderzoek - WSW Juli 2017 Aw: “Toezicht WSW” 2018 en 2019. Er spelen diverse factoren, maar het Aw heeft de onzekerheden niet gekwantificeerd. 23 Als onderdeel van het Strategisch Programma van het WSW, waarvan ons geen details bekend zijn 22

16

Capitad obligolening borgbaar is.24 Op deze borg is ook weer achtervang van rijk en gemeenten van toepassing. Het motief voor borging/achtervang zal liggen in de lagere kosten die een bank voor de kredietfaciliteit zal vragen. Enkele kritische kanttekeningen onzerzijds zijn vooral principieel, maar kunnen ook gevolgen hebben voor het achtervangrisico: • De procedure rond de nieuwe obligoleningen gaat in een bizarre volgorde. Er zijn drie stappen te onderscheiden: (1) invoering van obligoleningen; aanvaarding door WSW om deze te borgen, met goedkeuring door de overheid; (2) een tweede vangnet door achtervang te bieden op de geborgde obligoleningen; (3) de verdeling van de achtervang of Rijk en individuele gemeenten. De beslissing om achtervang te bieden op obligoleningen is nog niet voorgelegd. Intussen zijn het Rijk en de VNG in het verleden wel blijkbaar reeds akkoord gegaan met de borgbaarheid van obligoleningen en is al een verdeelsleutel voor de achtervang voorgelegd aan de gemeenten. Wellicht dat onderstaande gevoeligheid tot deze ongebruikelijke aanpak heeft geleid.VNG moet hier nog duidelijkheid bieden. • Borging van je eigen risicokapitaal is een vreemd concept. Financiering van obligo kan worden vergeleken met financiering van eigen vermogen of aandelen.

De achtervanger draagt indirect mee in het risicokapitaal van de corporatiesector en de vraag is of dat beleidsmatig is aanvaard. • Het WSW zou niet zelf aan die borging kunnen voldoen, want obligo wordt juist opgeroepen op het moment dat het garantievermogen WSW te laag of op is. Het gestorte obligo van de ene corporatie zal dan gebruikt moeten worden om de obligolening van een andere corporatie terug te betalen. Indien onvoldoende, wordt de achtervang aangesproken. • Het is onduidelijk of er zekerheden (kunnen) staan tegenover deze borging en achtervang. Immers, de onderliggende DAEB-activa van de corporatie zijn al verpand (ook aan WSW). • De obligolening is een verplichting van de woningcorporatie als gehele entiteit dus lijkt het ons onvermijdelijk dat indirect ook borging en achtervang wordt gegeven op niet-DAEB-activiteiten. We hebben hier van VNG en/of WSW vooralsnog geen antwoord op gekregen. Het is per saldo onzeker of het achtervangersrisico daalt of stijgt: enerzijds zal de sterk verbeterde inbaarheid van het risicokapitaal bij corporaties leiden tot een verlaging van het achtervangrisico.

Een hoger risico kan anderzijds voortkomen uit de additionele achtervang die aan de corporatiesector wordt gegeven, terwijl er geen realistisch onderpand beschikbaar is en niet-DAEB-risico dat een corporatie loopt.25 Men kan het risico min of meer als theoretisch zien omdat de kans dat de achtervang daadwerkelijk op deze manier aangesproken wordt heel erg klein is. Omgekeerd zou dit moeten betekenen dat geldgevers deze achtervang niet nodig zouden moeten vinden en er geen kostenverschil zou moeten zijn. 5. Scheefheid van de achtervang naar een oplossing De vraag van de wederkerigheid is gesteld, ofwel de vraag of de achtervang zich goed verhoudt tot de activiteiten van een corporatie in de gemeente. Eventuele scheefheid in die verhouding kan die wederkerigheid ondermijnen. De zeer recente voorstellen van de VNG om scheefheid te corrigeren worden hieronder (en meer uitgebreid in de appendix) meegenomen.26 De achtervang brengt voor een gemeente het hoogste risico met zich mee als de corporatie-inproblemen actief is in die gemeente. De maatstaf voor die activiteit is indirect, te weten de verhouding van de voorraad sociale woningen in de gemeente ten opzichte van de totale voorraad van die

24

Capitad heeft het consultatieproces en de besluitvorming hieromtrent op gemeente- en Rijksniveau niet kunnen achterhalen. Beleidsmatig kan zo’n (achtervang van) financiering van risicokapitaal gevoelig liggen, zeker voor het Ministerie van Financiën. 25 Geldt bij administratieve, niet bij juridische scheiding. 26 Brief van VNG aan gemeenten van 5 juni jl. en indicatieve verdeelsleutel verstuurd in juli 2020.

17

Capitad corporatie.27 Immers, de financiering is bedrijfsgebonden en niet projectmatig en daarmee zijn leningen al enige tijd niet direct meer gekoppeld aan specifieke gemeentelijke locaties. Doordat investeringen van een corporatie per gemeente verschillen en doordat leningen bedrijfsgebonden zijn, is er in de tijd een scheefheid ontstaan in de verdeling van de achtervang tussen diverse gemeenten. Recent heeft de VNG, samen met het WSW, voorgesteld om de scheefheid helemaal te corrigeren door middel van jaarlijkse herijking van de achtervang. Daarmee zou het wederkerigheidsvraagstuk in één keer van tafel verdwijnen. Tegelijk komt er een nieuwe waarderingsgrondslag voor de verdeelsleutel: in plaats van de huidige WOZ-waarde van de woningen, lijkt het voorstel aanvaard om de waardering te baseren op de, voor deze sector meer realistische en gebruikelijke, ‘marktwaarde in verhuurde staat’ (zie begrippenlijst). De voorstellen lijken ons een goede ontwikkeling en hebben in de ledenraadpleging op ieder onderdeel van 70% of meer van de gemeenten steun gekregen. Niettemin acht de VNG de steun voor herverdeling van achtervang van bestaande leningen onvoldoende om inbreuk op leningscontracten te kunnen afdwingen. De herverdeling van de achtervang van bestaande leningen zal alleen op vrijwillige basis tussen gemeenten kunnen plaatsvinden.

Zolang dat niet gebeurt zal de bestaande scheefheid slechts geleidelijk worden recht getrokken via nieuwe leningen. De achtervang op nieuwe leningen wordt wel volgens de nieuwe verdeelsleutel over één of meer gemeenten verdeeld. Maar gemeente(n) behouden daarbij nog wel het recht op jaarlijkse collectieve limitering gedurende de eerste vijf jaar.28 Op die manier denken gemeenten nog via de achtervang nog enige grip te houden op de prestaties van corporaties. 6.

Achtervangovereenkomst per lening waarschijnlijk verleden tijd

Als een gemeente borg staat voor een lening aan een corporatie, gebeurt dit op basis van een achtervangovereenkomst. Per geborgde lening die een corporatie aangaat wordt nu één gemeente als achtervanger vastgelegd. Er zijn nu drie soorten achtervangovereenkomsten tussen WSW en gemeente • ‘Ongelimiteerd’ - de gemeente laat het bepalen van de achtervang-gemeente voor een door WSW te borgen lening geheel aan de corporatie. • ‘Gelimiteerd’ - WSW kan geborde leningen afsluiten tot een bepaalde grens (per corporatie, in de tijd en/of tot een bepaald bedrag). Bij overschrijding vraagt het WSW de betreffende gemeenten om een collegebesluit per lening. • ‘Mee-tekenen per lening’ - naast de bank, de corporatie en het WSW ondertekent ook de gemeente de leningovereenkomst. Dit gebeurt dan steeds o.b.v. een collegebesluit. De gemeente Hilversum heeft er tot nu toe voor gekozen om ‘per lening mee te tekenen’ (de derde optie). Plausibele redenen hiervoor zijn tweeërlei: 1. Om grip te houden op de ontwikkeling van de portefeuille in relatie tot het onderpand (risicobeheer). 2. Om de achtervangpositie te gebruiken als beleidsinstrument om prestaties van corporaties af te dwingen (pressiemiddel).

Deze vorm is in praktijk niet doelmatig gebleken in de voorbeelden die wij hebben gezien: (1) in de ambtelijke voorstellen van de treasurer aan het college voor instemming met financiering hebben we geen koppeling gezien met de prestaties van de betreffende corporatie; (2) het betrof vaak herfinanciering waarbij de achtervang contractueel sowieso is vastgelegd en de gemeente toch al geen keuze heeft; (3) we hebben niet kunnen terugvinden dat de gemeente Hilversum de achtervang ooit als pressiemiddel bij mee-tekenen heeft ingezet. Kortom, mee-tekenen bracht een administratieve last zonder aantoonbare beleidsmatige voordelen. Het is ook moeilijk voor te stellen hoe dat wel had gekund in de mee-teken-procedure.

27

Een kanttekening: De maatstaf is een voorraad-grootheid en past eigenlijk niet bij de begrippen ‘activiteiten’ of ‘werkzaamheden’ (stroomgrootheden) die VNG en WSW in deze context hanteren. Een corporatie kan een (oude) voorraad woningen hebben in een gemeente maar daar weinig nieuwe investeringen doen. Het kan nuttig zijn om, aanvullend, in de prestatieafspraken te regelen dat corporaties steeds laten zien welk deel van nieuwe leningen is afgestemd zijn op investeringen in de gemeente. 28 Voor die limitering moeten de betrokken gemeenten het dan samen wel eens worden.

18

Capitad Om het doel van een eerlijke verdeling van het onderpand te bereiken en de ‘scheefheid recht te trekken’ (zoals hierboven besproken), zal worden overgegaan naar een vaste verdeelsleutel per lening, met dus meerdere achtervangers per lening in verhouding tot de verdeelsleutel. De bovengenoemde opties komen dan logischerwijze te vervallen, inclusief het ‘mee-tekenen per lening’. Hiervoor in de plaats komt er één nieuwe generieke achtervangovereenkomst met een eerlijke verdeelsleutel. Gemeente die ‘mee-tekenen per lening’, zoals Hilversum, of werken met een ‘gelimiteerde’ overeenkomsten verliezen dus straks op papier zeggenschap over de achtervang van de gemeente. Op het oog lijkt dit misschien een slechte zaak. Aan de andere kant, als naar de inhoud van het voorstel wordt gekeken, is de voorgestelde systematiek zo gek nog niet. Ten eerste, qua risicobeheer is de voorgestelde systematiek een verbetering. Het onderpand van WSW staat door de aanpassing immers automatisch in de juiste verhouding tot de achtervangpositie van de gemeente. Ten tweede, als wordt gekeken naar de achtervang als pressiemiddel, kan worden opgemerkt dat de achtervang nooit een realistisch inzetbaar aansturingsinstrument is geweest. Prestatieafspraken met corporaties zijn een veel bruikbaarder en uiteindelijk effectiever sturingsinstrument.

Het politieke debat zou dan ook moeten gaan hoe dit instrument het best kan worden ingezet. De voorstellen van WSW en VNG zijn nog in discussie en VNG heeft toegezegd een aantal (tegenstrijdige) wensen van haar leden met WSW te bespreken. Belangrijke elementen van het voorstel worden hopelijk uiteindelijk nog uitgevoerd zoals voorgesteld, zodat de scheefheid van de gehele portefeuille zo snel mogelijk, bij voorkeur in één keer, wordt recht gezet. 7. Herfinanciering gebruikt om elders te investeren? Gevraagd is om in het 213a-onderzoek de zorg mee te nemen dat geld uit herfinancieringsoperaties wordt gebruikt voor investering in andere gemeenten. In de achtervangovereenkomst is tot op heden vastgelegd dat de gemeente vanaf het afsluiten van een nieuwe lening direct ook gebonden is om iedere daaropvolgende herfinanciering tot in lengte van dagen achter te vangen. Herfinanciering betreft per definitie een nieuwe lening om een oude lening af te lossen. Zodoende kan de opbrengst van de herfinanciering niet gebruikt worden voor investeringen elders. Los daarvan kunnen er andere middelen vrijkomen, bijvoorbeeld uit exploitatie of verkoop. Uiteindelijk zijn al deze euro’s inwisselbaar, ongeacht herkomst, om te besteden aan aflossing, investeringen, etc. In principe kan daarmee scheefheid ontstaan in de besteding per gemeente. Die scheefheid, zoals hierboven beschreven (par.

5 en 6) wordt ondervangen omdat alle nieuwe leningen, dus ook leningen bedoeld voor herfinanciering, in de nieuwe situatie een generieke achtervang krijgen volgens een eerlijke verdeelsleutel. De zorg van gemeenten zoals Hilversum kan worden begrepen vanuit financieel-administratief perspectief: tegenover de leningen die steeds worden geherfinancierd staan woningen die wel worden afgeschreven. Afschrijvingen zijn echter geen kasstromen en de laatste zijn juist vaak het knelpunt voor corporaties. Boekhoudkundig zorgen afschrijvingen dat er geen of amper winst wordt gemaakt. Tegelijkertijd komt er toch vermogen op de corporatiebalans door de herwaardering van de woningen, zonder ‘dat het geld tegen de wanden klotst”. In het VNG-voorstel (na ledenraadpleging) verdwijnt het artikel over herfinanciering uit de achtervangovereenkomst. De standaard-achtervangovereenkomst gaat nu nog uit van geldleningen ter financiering van een woongelegenheid. Maar sinds langere tijd doen woningcorporaties aan bedrijfsfinanciering in plaats van project- of complex-gebonden leningen. Het artikel over automatische achtervang van herfinanciering past volgens de VNG niet bij de bedrijfsgebonden financiering en dit VNG wil dit uit de achtervangovereenkomst halen. In combinatie met de voorgenomen scheefheidscorrectie bij nieuwe leningen wordt hiermee wordt tegemoetgekomen aan de zorg van Hilversum.

19

Capitad 8. Conclusies en aandachtspunten •

•

•

• •

•

Voor de inschatting van het risico van de achtervang van de gemeente is de huidige discussie over de inzet door het Rijk van saneringssubsidie van belang. Immers, als aan de voorkant saneringssubsidie niet meer wordt toegewezen en borgfonds WSW als eerste wordt aangesproken dan komen ook de achtervangers van het borgfonds een stapje dichterbij. De centrale overheid zet stevig in op het verschuiven van verantwoordelijkheid naar WSW en de sector en het reduceren van het belang van saneringssubsidie. De discussie is nog niet afgerond maar deze ontwikkeling heeft, indien geen maatregelen door de sector worden genomen, negatieve effecten op de kredietwaardigheid van WSW. Deze worden door de sector erkent en WSW is bezig met stappen te zetten om het verhoogde risico te mitigeren. De voorgenomen kapitalisatie van het zekerheidsstelsel nieuwe-stijl is ook een aangelegenheid voor de achtervangers, inclusief Hilversum. Nog niet alles van de plannen is echter bekend en sommige stappen roepen vragen op. Antwoorden van WSW op onze vragen zijn nog niet bevredigend; VNG heeft aangegeven in dit stadium nog niet met de gemeente Hilversum te willen praten. Aan de achtervang van obligoleningen is waarschijnlijk weinig risico verbonden, maar principieel is het toch zeker dubieus.

Het wordt aanbevolen om voor dit aspect nadrukkelijk een correcte raadpleging door de VNG te krijgen met grondige afweging van voor- en nadelen en rekening houdend met de positie van het Rijk hierin. Een jaarlijkse scheefheidscorrectie op de achtervang van de gehele geborgde schuld is een goed voorstel geweest van WSW en VNG en zou ook veel van de bestaande zorgen rond financiering verhelpen. Met behulp van de cashflow-prognoses (dPi) van de betrokken corporaties en enige begeleidende toelichting kan een corporatie aan de gemeente inzicht bieden in de aanwending van financiering die door deze (en andere) gemeenten mogelijk wordt gemaakt met de achtervang. De verantwoordingsinformatie (“dVi”) en de prospectieve informatie (“dPi”) die corporaties moeten opstellen voor de toezichthouder bieden vaak meer inzicht dan de jaarverslagen en zouden periodiek van corporaties kunnen worden gevraagd. De overgang naar een nieuwe achtervangovereenkomst, zoals voorgesteld door WSW/VNG betekent voor Hilversum dat het direct zeggenschap verliest over de omvang van de achtervang. Dit is geen reden tot zorg zolang, uit het oogpunt van financieel risicobeheer, het onderpand in verhouding staat tot de geborgde lening-portefeuille.

Belangrijk daarbij is dat de huidige scheefheid wordt opgelost en het VNG/WSW-voorstel niet dusdanig wordt geamendeerd dat dit hoofddoel uiteindelijk niet meer wordt bereikt.

20

Capitad 4. Achtervang en woonbeleid van de gemeente Hilversum 1. Inleiding Met het oog op de hoofdvraag van het 213a-onderzoek - “In hoeverre zijn de achtervangovereenkomsten met woningcorporaties doeltreffend en doelmatig (met betrekking tot ons gemeentelijk woonbeleid)?”- staan twee aspecten centraal: het financieel risico van de achtervang en de prestaties van de woningcorporaties. Specifiek voor de gemeente Hilversum wordt hieronder uiteengezet dat de gemeente wel voor een fors bedrag in de achtervang staat maar dat de kans dat die achtervang wordt geactiveerd zeer gering is. Dit komt vooral door verbeteringen in de zekerheidsstructuur en de financiële gezondheid van de corporaties, ook de corporaties die in Hilversum actief zijn. Voor de realisatie van het gemeentelijk woonbeleid is gebleken uit documenten en gesprekken dat de inzet of de bereidheid van de woningcorporaties geen belemmering is. Woonvisie en realisatie worden vergeleken, waarbij (sociale) verkoop door corporaties wordt meegenomen. De bottlenecks lijken veeleer te liggen bij de beschikbaarheid van bouwgrond en de ambities van de gemeente zelf. Tenslotte is recent geconstateerd dat de omvang van de achtervang in verhouding staat tot de woningvoorraad van de corporaties in de gemeente Hilversum. Dus over het geheel is er een evenwichtige verdeling tussen gemeentelijke woningbezit achtervangleningen. 2.

Wat betekent de achtervang voor de gemeente Hilversum? Huidige situatie Binnen de gemeentegrenzen van Hilversum opereren drie grote en drie kleinere woningcorporaties. Per eind vorig jaar was Hilversum de mede-achtervanger voor €449 miljoen aan leningen van deze zes corporaties.29 Het betreft 52 leningen met een lange looptijd en een relatief kleine gemiddelde omvang; zie onderstaande tabel. Tabel 1: Basisgegevens corporatieleningen waarop Hilversum heeft meegetekend Totale restschuld Aantal leningen Gemiddelde omvang per lening Gemiddelde oorspronkelijke looptijd

€449 miljoen 52 €8,6 miljoen 26,2 jaar

Bron: Gemeente Hilversum

De verdeling, zoals weergegeven in de grafiek hieronder, laat zien dat De Alliantie en Dudok Wonen het leeuwendeel van de schuld hebben die door Hilversum wordt geborgd. Ter vergelijking is de verdeling weergegeven indien het voorstel van de VNG van juli jongstleden zou worden doorgevoerd, waarbij beoogd werd om de scheefheid te corrigeren. Uit deze recente berekeningen blijkt dat over het geheel de achtervang van de gemeente Hilversum nagenoeg proportioneel is met de sociale woningvoorraad. Dit beantwoordt één van de kernvragen in het 213a-onderzoek en langs deze meetlat financiert Hilversum niet of nauwelijks corporatie-activiteiten in andere gemeenten. In tegenstelling tot sommige andere gemeenten met grote scheefheid staat Hilversum slechts voor minder dan 3% (€12 miljoen) te veel in de achtervang. Wel zou de achtervang onder de nieuwe aanpak anders worden verdeeld, waarbij zo’n 12 procentpunt verschuift van Dudok naar de Alliantie. Op basis van de financiële indicatoren (zie appendix) zou de verschuiving geen additioneel risico hoeven te betekenen.

29

Dit betekent dat in het hypothetische geval dat: i) alle corporaties in Nederland failliet gaan, ii) alle corporaties niet voldoen aan de obligoverplichtingen, iii) er geen saneringssubsidie wordt vertrekt voor de voortzetting van noodzakelijk DAEB-activiteiten in Hilversum, en iv) we geen rekening houden met de liquiditeitsbuffer van WSW, Hilversum voor maximaal €224 miljoen aan WSW dient uit te lenen (de andere helft is voor rekening van het Rijk). Dit is puur theoretisch.

21

Capitad Figuur 1: Geborgde schuld per corporatie, nu en in voorstel VNG Eemland Hablon 1% 1%

Eemland 0%

Woonzorg 2%

Gooi en Omst 19%

Dudok 41%

Dudok 29%

Alliantie 36%

Hablon 1%

Woonzorg 2%

Gooi en Omst 20%

Alliantie 48%

Bron: WSW, via Gemeente Hilversum

Dudok heeft aangegeven dat schuld wordt afgelost op basis van verkoopopbrengsten. Uit de jaarverslagen van Dudok blijkt dat tegenover de verkoopopbrengst een hogere aflossing stond van de geborgde schuld (in 2018 en 2019 samen respectievelijk €25 miljoen en €30 miljoen). Het vermoeden dat verkoopopbrengsten in de gemeente Hilversum worden gebruikt voor investeringen elders strookt hier niet mee. De Alliantie heeft aangegeven dat de achtervang al enige tijd achterblijft bij een verdeling volgens de woningvoorraad en stuurt dit al geleidelijk aan bij in haar verzoeken voor achtervang. De gemeente zal minder geconfronteerd gaan worden met herfinancieringen waarvoor zou worden meegetekend als achtervanger, om twee redenen. Nadat de afgelopen jaren er veel corporatieschuld af moest worden gelost en geherfinancierd (in 2019 voor bijna €100 miljoen), zullen de herfinancieringen in de komende jaren gemiddeld beduidend lager liggen (in jaarlijkse totale omvang variërend van €10 tot 40 miljoen per jaar). Aflopende leningen hoeven niet te worden overgesloten, maar gelet op de bedrijfsfinanciering van een stabiele of groeiende balans is dit wel waarschijnlijk. Onderstaande figuur geeft de afsluithistorie (links) en het aflosschema van de bestaande schuld. De tweede reden is dat mee-tekenen geheel vervalt indien de plannen van VNG en WSW worden door gevoerd.

Dat zou een goede zaak zijn, want er is toch geen reële keuze over de achtervang en al helemaal niet waar het gaat om herfinanciering, waar men tot voortzetting van achtervang verplicht is. Figuur 2: Afsluithistorie en aflosschema uitstaande geborgde corporatieschuld 100,000

100,000

90,000

90,000

80,000

80,000

70,000

Woonzorg

60,000

Hablon

70,000 60,000

50,000

Gooi en Omst

50,000

40,000

Eemland

40,000

Dudok

30,000

Allianti e

30,000

2020 2021 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2031 2032 2033 2035 2036 2037 2038 2041 2042 2044 2045 2047 2048 2050 2051 2053 2060 2064 2065 2066 2069

2019

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2008

2007

2006

2005

2001

2000

1999

0 1998

10,000

1997

10,000 1996

20,000

1995

20,000

Bron: Gemeente Hilversum

22

Capitad Achtervangrisico specifiek voor de gemeente Hilversum Achtervangersrol betekent, ten eerste, dat als een van deze zes corporaties failliet gaat, en bovendien borginstelling WSW geen geld meer heeft en niet meer in staat is om rente- en aflossingen van corporatie-leningen op zich te nemen, dat Hilversum dan een ongedekte, renteloze lening aan WSW moet verstrekken. Ook heeft Hilversum zich gecommitteerd om gezamenlijk met alle gemeente een lening aan WSW te verstrekken als deze in problemen komt, zelfs als de Hilversumse corporaties geen schadecorporatie zijn. Bij de risicobeoordeling gaat het om zowel de kans dat de gemeente Hilversum überhaupt wordt aangesproken en de omvang van de schade. Zoals eerder in dit hoofdstuk besproken, is de kans dat de achtervang wordt aangesproken, erg klein is. De directe schade is gelijk aan de rente die de gemeente misloopt doordat de gemeente het aan WSW geleende geld niet rentedragend kan wegzetten, c.q. de markt- rente die de gemeente moet betalen om het leenbedrag zelf aan te trekken. De gemeente kan naast dit renterisico, ook hoofdsomrisico lopen, als de lening door WSW niet volledig wordt terugbetaald. Indien de aanspraak op de achtervang ooit wordt geactiveerd, gaat het in de vorm van leningen aan het WSW; dit heeft een liquiditeitsbeslag maar blijft in principe verder buiten de gemeentebegroting.

Doorrekening van verschillende extreme scenario’s laat zien dat als de gemeente wordt aangesproken, de directe schade meevalt in verhouding tot de omvang van het faillissement en niet tot onoverkomelijke problemen zou moeten leiden, tenzij de hele corporatiesector zou omvallen. In de onderstaande tabel staat de schade in vier illustratieve scenario’s als het WSW. Tabel 2: Illustratie gevolgen achtervang bij schade-scenario's30 Scenario’s 1 Eén van H'sumse corporaties failliet

Aanspraak op WSW €0

Renteloze leningen €0

Rentelasten begroting €0

2 Alle 6 H'sumse corporaties failliet (€5,1 mrd)

€5,1 mrd

€ 45 mln

€ 0,9 mln

3 Verlies €5 mrd van corporatie elders

€5 mrd

€ 2,6 mln

€ 0,05 mln

4 Hele woningcorporatiesector in financiële problemen

€80 mrd

€225 mln

€4,5 mln

Bron: Berekeningen Capitad op basis van huidig WSW-model en -data

De tabel moet met veel voorbehoud worden bezien, want het is een simpele statische weergave van de achtervang. De corporatieleningen zijn hier direct geheel opeisbaar, terwijl de kasstromen voor het WSW veel kleiner en in de tijd zijn uitgesmeerd zijn, zolang het WSW alleen de jaarlijkse rente en aflossingen hoeft te voldoen. Daarnaast zullen de leningen geleidelijk kunnen worden terugbetaald uit de (sociale) verkoopopbrengst van het onderpand. Tenslotte, is in een dergelijke situatie naast directe schade ook indirecte gevolgschade, zoals de negatieve effecten op het sociale woningaanbod in de stad, de leefbaarheid en de economische consequenties, zoals die op de werkgelegenheid. De indirecte gevolgschade zijn moeilijker in te schatten en niet meegenomen in deze berekeningen. 3.

Investeringscapaciteit van woningcorporaties, landelijk en voor Hilversum

De landelijke context in de afgelopen jaren is een roep om meer bouwactiviteit van de corporaties om het grote woningtekort aan te pakken. Sinds de Woningwet 2015 is er de verplichting dat de Minister gemeenten en huurders ieder jaar informeert hoeveel capaciteit corporaties beschikbaar hebben voor 30

Uitgangspunten zijn, naast in tekst genoemde: garantievermogen is €225 miljoen, rekening houdend met voorzieningen voor bestaande corporaties in problemen; obligo is niet inbaar indien gehele corporatiesector omvalt (of komt via obligolening toch voor rekening van achtervang); rente 2%. Uiteraard zal er een direct negatief effect zijn indien de rente stijgt.

23

Capitad investeringen in de volkshuisvesting. Deze bestedingsruimte is puur afgeleid vanuit een financiële analyse van maximale benutting van de grenzen aan de financiële indicatoren van het WSW. De meest recente investeringscapaciteit (“indicatieve bestedingsruimte” of IBW) is berekend op bijna €29 miljard, bovenop de voorgenomen bouwplannen; zie onderstaande tabel. De IBW kan besteed worden aan nieuwbouw, woningverbetering of huurmatiging, maar de berekende bedragen zijn “of-of” en niet “en-en”. Ten opzichte van de uitstaande portefeuille die al jaren rond €80 miljard ligt, is dat een ruime capaciteit. De discussie in de Hilversumse gemeenteraad over de prestaties vindt misschien tegen die landelijke context plaats, maar het is niet gezegd dat de financiële investeringscapaciteit ook qua bouwgelegenheid op Hilversum van toepassing is. De IBW van de drie grootste corporaties voor de gemeente Hilversum is berekend op € 144 miljoen (zie tabel onder; de landelijke IBW voor deze corporaties is €352 miljoen). Tabel 3: Indicatieve Bestedingsruimte Bestedingscategorien DAEB Nieuwbouw

Verbetering

Huurmatiging

IBW landelijk Alliantie Dudok Gooi & oms Alle corporaties Alliantie Dudok Gooi & oms Alle corporaties €0,66 mrd

€66 mln €117 mln €170 mln €28,8 mrd €21 mln €37 mln €146 mln €22,75 mrd

IBW Hilversum Alliantie €6.7 mln Dudok €68 mln Gooi & oms €69 mln Alliantie Dudok Gooi & oms

€2 mln €22 mln €59 mln €2,4 mln

Bron: Ortec

Vermeld kan worden dat de capaciteit voor niet-DAEB nieuwbouw-investeringen in Hilversum bij De Alliantie en Dudok Wonen aanmerkelijk hoger ligt, resp. €77 miljoen en €154 miljoen. Dit is anders dan het landelijke beeld waar de DAEB-IBW juist een veelvoud is van de niet-DAEB-IBW. Een mogelijke verklaring kan zijn dat corporaties hun reserves liever in niet-DAEB aanhouden omdat overdracht naar DAEB maar éen richting op mag.31 Het kan nuttig zijn om de corporaties te vragen hoe zich deze capaciteit in de prestaties van DAEB en niet-DAEB neerslaat. 4. Gemeentelijke woonvisie en prestaties corporaties Het is nu zo geregeld dat woningcorporaties afspraken maken met de gemeente over de investeringen die er in de gemeente gedaan zullen worden. Deze prestatieafspraken zijn enkele jaren geleden ingevoerd en staan nog in de kinderschoenen, maar aan de hand van de eerste evaluaties kunnen we al een indicatie krijgen van de sterk verbeterde doelmatigheid. Eenmaal per vier jaar wordt een Woonvisie door de gemeente ontwikkeld en worden er prestatieafspraken gemaakt met de corporaties. De corporaties hebben zich gehouden aan de prestatieafspraken 2017-2020. De meest recente evaluatie (december 2019) laat zien dat “veel afgesproken prestaties op koers liggen of dat ze in de tijd aangepast zijn.

De corporaties, huurdersraden en de gemeente hebben elkaar op veel onderdelen weten te vinden.” Na aanloopproblemen in de eerste jaren, was de evaluatie 2019 over het algemeen positief. De prestatieafspraken besloegen zes hoofdonderwerpen, van harde en zachtere aard, met meting op, in totaal, 36 onderdelen. Het zijn dus niet alleen afspraken over hoeveel er gebouwd gaat worden. Bij de evaluatie 2019 scoorde 30 items goed/voldoende, 3 items redelijk en slechts 2 matig/slecht. De sociale huurvoorraad is op het peil van 2016 gebleven. Dat is misschien niet ambitieus, maar na het herstel in de laatste jaren wel conform Woonvisie en prestatieafspraken. Een punt van discussie is wel de sociale verkoop van woningen, die uit de sociale huurvoorraad vallen maar nog zeven jaar in de 31

Er staat nog een vraag uit bij de Alliantie om deze verklaring te valideren.

24

Capitad sociale woningvoorraad worden meegeteld. Veel van de nieuwbouw is gecompenseerd door verkopen, maar per saldo zijn de prestatieafspraken niettemin nagekomen. Een aandachtspunt in de huidige plannen lijkt wel dat de voorraad sociale huurwoningen af zal nemen in de komende jaren. In cijfers samengevat: over de looptijd van de prestatieafspraken is de prognose dat 582 zelfstandige sociale huurwoningen worden verkocht (340 Dudok en 236 De Alliantie). De doelstelling van sociale huurvoorraad op peil in de periode van de prestatieafspraken lijkt niettemin te worden gehaald met een prognose van 11.462 sociale huurwoningen per eind 2020, dat zijn per saldo net 40 woningen meer dan vier jaar geleden. Deze prognose is gebaseerd op harde plannen die zijn afgestemd in de taskforce.32 Indien de sociale verkopen van de corporaties worden meegeteld in de sociale woningvoorraad, is zelfs sprake van een jaarlijkse lichte stijging: 2017 12.777 woningen; 2018 12.843 woningen en 2019 12891 woningen. De verkopen van de corporaties zijn vaak een gevoelig punt omdat men vreest dat woningen aan DAEB-voorraad onttrokken worden.

14,000

150

12,000

100

10,000

50

8,000 0 6,000 -50

4,000

-100

2,000 -

-150 2016

de Al liantie

2017

2018

Dudok Wonen

2019

Jaarlijkse mutaties aantal woningen

Aantal wonngen

Figuur 3: Ontwikkeling sociale huurvoorraad

2020

Het Gooi & Omstreken

Mutaties

Bron: gemeente Hilversum

Dat woningen na sociale verkoop nog 7 jaar lang worden meegerekend in de sociale woningvoorraad is een afspraak van de gemeente met corporaties; men kan dit desgewenst anders inrichten in de prestatieafspraken. Voor Dudok Wonen is sociale verkoop naar eigen zeggen onderdeel van hun strategisch beleid om doorstroom te bevorderen.33 Bij Dudok is de sociale huurvoorraad in de afgelopen jaren per saldo met ongeveer 10% teruggelopen, terwijl die voorraad bij De Alliantie licht is gestegen; zie tabel.

32 Er is een Taskforce Locatie-ontwikkeling Hilversum. Doel is om periodiek en systematisch de voortgang van woningbouwlocaties te bewaken en zonodig actief aan te jagen. De taskforce is in 2019 ingericht en meerdere malen bij elkaar gekomen. De taskforce functioneert echter niet naar tevredenheid van de corporaties (Evaluatierapport 2020). 33 Dudok heeft twee sociale verkoopprogramma’s; (1) bij Koop Goedkoop behoudt Dudok eigendom van de grond; de woningeigenaar betaalt de eerste tien jaar geleidelijk aan meer grondhuur (canon), beginnend bij nul. (2) bij Kopen naar Wens betaalt de koper minimaal 50% van de aankoopprijs, inkomensafhankelijk. Bij eventuele verkoop worden kortingen alsnog verrekend.

25

Capitad Tabel 4: Verkopen en nieuwbouw in Hilversum door corporaties

De Alliantie

Verkopen 2016-2019 aantal % woningen 2019 281 5%

Nieuwbouw 2016-2019 aantal % woningen 2019 392 7%

Dudok Wonen

405

15%

150

5%

Het Gooi & Omstreken

23

1%

55

2%

Totaal

709

6%

597

5%

5. Bottleneck voor corporatie-activiteiten in Hilversum? Desgevraagd werd in de gesprekken met betrokkenen aangegeven dat er geen noodzaak is voor een beleidsinstrument om pressie uit te oefenen op de woningcorporaties. Die geven zelf aan de middelen en intentie te hebben om te bouwen, maar stuiten op de ruimte binnen de gemeente. De Woonvisie en prestatieafspraken 2017-2020 zijn niet heel ambitieus geweest. De doelstelling was slechts om het aantal sociale huurwoningen tenminste gelijk te houden over de afgelopen vier jaar. In Hilversum blijkt uit de gesprekken dat de bottleneck vooral bij het gebrek aan bouwlocaties en grond ligt. Ook zou de keuze tussen enerzijds een lommerrijke tuinstad en anderzijds verstedelijking (d.w.z. meer hoogbouw) nog niet beslecht zijn. Bij het laatste speelt mee dat aansluiting op Metropoolregio Amsterdam financieel voordelig zou zijn. De grenzen lijken niet te liggen bij een geringe bereidheid van de corporaties om te bouwen maar eerder bij de gemeente. 6. Procedures en communicatie Met betrekking tot de ontwikkeling van de Woonvisie en de prestatieafspraken heeft Capitad geconstateerd dat de communicatie zowel intern tussen afdelingen, wethouders, etc., als tussen de gemeente en de corporaties in afgelopen jaren geleidelijk aan is verbeterd.

Maar efficiënte coördinatie moet een aandachtspunt blijven als men de doelmatigheid van het woonbeleid wil verhogen. Zowel de afdelingen Treasury & Control - onder de wethouder Financiën - als de afdeling van wethouder Wonen hebben ieder vanuit hun eigen discipline te maken met de corporatiesector, borginstelling WSW en, op dit terrein, VNG. Uit gesprekken is gebleken dat een verbetering mogelijk is in de uitwisseling van informatie en documenten en interne afstemming van woonbeleid c.q. prestatieafspraken en de financiële consequenties. Een voorbeeld zijn de rapporten van de toezichthouder (zoals jaarlijkse oordeelsbrieven, maar ook governance- en inspectierapporten) die vanwege de initiële insteek bij de afdelingen Treasury & Control belanden maar de interpretatie van de verschafte financiële informatie in relatie tot de gemaakte prestatieafspraken is juist ook relevant voor de sector Wonen. Het valt verder buiten de scope van dit rapport om hier dieper op in te gaan. De praktijk is geweest om prestatieafspraken gezamenlijk en met alle corporaties tegelijk ‘in één kamer’ te onderhandelen en uit te werken.

Vanuit het perspectief dat iedere corporatie in de eerste plaats verantwoordelijk is voor het eigen beleid en de eigen agenda, zou de ‘doelmatigheid en doeltreffendheid’ van het onderhandelingsproces echter worden bevorderd als ook plaats in het proces wordt gemaakt voor ‘individuele’ onderhandelingen. Dat biedt ook de mogelijkheid om de prestatieafspraken veel scherper en duidelijker te krijgen. Gezamenlijke afstemming kan vervolgens altijd nog gebeuren in de latere stadia van het proces. Capitad beveelt een stapsgewijze afstemming aan, waarbij (1) de gemeente voor haar Woonvisie bij de individuele woningcorporaties advies inwint; (2) de prestatieafspraken individueel met corporaties worden onderhandeld; (3) om met de collectieve afstemming af te sluiten. Het huidige systeem, waarbij slechts één keer per vier jaar de Woonvisie en prestatieafspraken worden vastgelegd, wordt ervaren als enigszins rigide. Met jaarschijven probeert men wel aanvullende 26

Capitad afspraken te maken of prioriteiten te stellen, maar dat lijkt niet geheel naar tevredenheid te werken. Capitad beveelt aan om een voortschrijdende vierjaars-aanpak in overweging te nemen, waarbij de Woonvisie en prestatieafspraken op de middellange termijn gericht blijven terwijl de doelstellingen wel jaarlijks worden bijgestuurd. 7. Conclusie en Aandachtspunten •

• •

•

•

Voor de corporaties lijkt de financiering geen bottleneck in Hilversum en is het dus niet doeltreffend om de achtervang te gebruiken als pressiemiddel voor het gemeentelijk woonbeleid. Wel wordt aanbevolen om het gehele financiële plaatje mee te nemen in de prestatieafspraken. De corporaties die actief zijn in de gemeente Hilversum zijn financieel gezond, afgaande op het oordeel van Aw en WSW. De hele corporatiesector heeft een belangrijke financiële versterking gerealiseerd in de afgelopen jaren. Het lijkt een effectieve insteek van de wethouder Wonen om een goed woonbeleid en de ambities van het coalitieakkoord te realiseren door intensivering van het overleg met de corporaties. Als er een bottleneck wordt ervaren, dan moet de gemeente ook in eigen huis kijken hoe interne informatie-uitwisseling en overleg kan worden ingezet om een doorwrochte woonambitie te realiseren. Een simpele focus op cijfers kan ineffectief blijken als de haalbaarheid niet op detailniveau is afgestemd. In de geschetste context lijkt de achtervang als pressiemiddel verre van doelmatig om het woonbeleid van de gemeente Hilversum door de corporaties uitgevoerd te krijgen, in lijn met gemeente-ervaringen elders. Het borgstelsel is primair efficiënt als een collectieve inspanning om goede sociale volkshuisvesting landelijk tegen lage kosten te bereiken.

De achtervang is in Hilversum doeltreffend omdat er sociale woningbouw wordt gerealiseerd tegen minimale financieringskosten. Het is daarnaast doelmatig omdat dit doel is bewerkstelligd zonder dat de achtervang de gemeente tot nu toe nooit iets heeft gekost en de kans dat dit in de toekomst gebeurt zeer klein is.

27

Capitad Appendix Inhoudsopgave appendix 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

Discussie over de zekerheidsstructuur De “dienst der lening” of “directe opeisbaarheid”: een belangrijk verschil voor de risicobeoordeling Heroverweeg om Saneringsfonds beter te kapitaliseren Achtergrond scheefheid van de achtervang Financiële situatie van gemeente-corporaties Financiële ratio’s en grenswaarden in gezamenlijk beoordelingskader (Aw en WSW) Toelichting op financiële ratio’s Overzicht informatieverstrekking aan iedere gemeente, met tijdlijn Bronnenlijst Lijst met personen met wie we hebben gesproken

28 29 29 30 31 34 34 35 38 39

1. Discussie over de zekerheidsstructuur •

•

•

•

•

•

Aw stelt jaarlijks vast of het risicokapitaal van WSW voldoende is om met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid de verliezen van het WSW te dekken. Gekeken wordt naar het vereiste risicokapitaal en het inbare risicokapitaal. Het inbare risicokapitaal is toereikend indien dit hoger is dan het vereiste risicokapitaal. Het vereiste kapitaal geeft aan hoeveel kapitaal WSW minimaal nodig heeft om verliezen te dekken in een allerlei negatieve scenario’s. Het vereiste kapitaal wordt op twee manieren berekend. Met behulp van (Monte Carlo) simulatie van macro-economische input variabelen en uitgevoerde stresstests. Ten tweede met behulp van de standaardformule voor de kapitaaleisen voor banken (kapitaalformule). Het inbare risicokapitaal geeft aan over hoeveel kapitaal WSW in de praktijk in totaal kan beschikken. Het inbaar risicokapitaal dat op korte termijn liquide kan worden gemaakt bestaat uit de volgende componenten: risicovermogen34 + inbare obligo’s – garantieniveau + ingerekende saneringssteun. T.a.v. het totale obligo kan worden opgemerkt dat deze in de praktijk door WSW niet helemaal zal kunnen worden geïnd omdat de corporaties-in-problemen daar immers niet toe in staat zullen zijn. Hiermee wordt in de berekening rekening gehouden (in de afgelopen jaren op verschillende wijze).

Volgens de plannen van de sector zullen corporaties de obligo-betaling aan WSW echter gaan verzekeren bij een bank. Dat betekent dat, zelfs als het met een corporatie slecht gaat, WSW straks verzekerd is van de inbaarheid. Dit heeft natuurlijk een geweldig positieve impact op de inbaarheid. Zoals dit rapport aangeeft, vormt de borging van obligo-betalingen door WSW echter weer een verzwakking van het inbare kapitaal. Hoe dit straks allemaal zal worden ingerekend in het model en de vraag of WSW voldoende is gekapitaliseerd, is niet bekend, Ten aanzien van de ingerekende saneringssteun kan worden aangetekend dat op basis van de laatste brief van de minister aan de kamer t.a.v. dit onderwerp in het vervolg de ingerekende saneringssteun op € 0 zal moeten worden gesteld. Dit heeft een substantieel negatief effect op het inbare kapitaal. Ook dit zal in de berekening van het inbare risicokapitaal moeten worden verwerkt. Hoe is nog niet aangegeven. Op alle componenten van het inbare en beschikbare kapitaal kan wat worden opgemerkt, en Aw en WSW zijn het niet altijd eens over de juiste benadering.

In de Toezichtsrapporten van Aw van de afgelopen twee jaar beoordeelt het Aw, gesteund door validatie van Deloitte en De Nederlandse Bank, dat de toereikendheid van het risicokapitaal van WSW onzeker is en dus niet wordt voldaan aan de eis dat met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid de verliezen van WSW worden gedekt en er geen beroep hoeft te worden gedaan op de achtervangers (99%- zekerheidscriterium). Het gaat hierbij om verschil van mening over zowel de

34

De achtervangovereenkomst vermeldt in artikel 3c als basis voor de berekening van het risicovermogen: “de som van de activa van het Waarborgfonds (..) verminderd met de som van passiva, voor zover bestaande uit crediteuren en transitoria en vreemd vermogen”.

28

Capitad

•

•

berekening van het inbare kapitaal als het model dat WSW gebruikt om vereist risicokapitaal te berekenen. Een opmerkelijk aspect in de huidige zekerheidsstructuur wordt besproken in het laatste toezichtsrapport van Aw. Het betreft de terugbetaling van de lening van de achtervangers. WSW is pas verplicht deze leningen terug te betalen als het eigen vermogen boven de 1% van het geborgd volume komt. 1% van het geborgd volume bedraagt ca. € 800 miljoen. Deloitte signaleert dat WSW momenteel geen middelen tot zijn beschikking heeft om zich te kapitaliseren tot of boven € 800 miljoen. Als gevolg hiervan ontstaat er dan voor WSW geen terugbetalingsverplichting van de ontvangen renteloze leningen van de achtervangers. WSW neemt stappen in de gewenste richting. Aw concludeert in haar laatste toezichtsrapport dat zowel de uiteindelijke vormgeving als de implementatie van deze maatregelen die voortkomen uit het Strategisch Programma van WSW nog onzeker zijn: “Dit kan gevolgen hebben voor het achtervangrisico van het Rijk en de gemeenten totdat deze maatregelen volledig zijn geïmplementeerd.”

2. De “dienst der lening” of “directe opeisbaarheid”: een belangrijk verschil voor de risicobeoordeling •

•

•

Als WSW wordt aangesproken, en WSW de verplichtingen van de desbetreffende corporatie overneemt, dan maakt het een groot verschil of die leningen direct moeten worden afgelost, of dat het WSW het oorspronkelijke rente- en aflossingsschema van de leningen (“dienst der lening”) overneemt. In het laatste geval is de noodzakelijke liquiditeitsbuffer veel lager omdat aflossingen gespreid door de tijd zijn en WSW de ruimte krijgt om het onderliggende onderpand te gelde te maken. De juridische documentatie van WSW is gericht op dit laatste scenario. We begrijpen dat recentelijk een rechter niet alleen de beperkte verplichting van WSW tot het netjes overnemen van de dienst der lening heeft gevalideerd, maar ook heeft gewezen dat dan het omgekeerde ook van kracht is: WSW mag leningen niet vervroegd aflossen. Als het om een beperkt aantal leningen met relatief hoge renteverplichtingen gaat, een nadelige uitspraak voor WSW. Aan de andere kant betekent deze uitspraak voor de achtervangers een bevestiging van WSW’s beperkte verplichting. M.a.w. Hoewel de kapitalisatie van WSW “onzeker’ is, betekent dus niet noodzakelijkerwijs dat deze te laag is, zoals Aw suggereert. De vraag is of de verplichting van WSW wel goed wordt geïncorporeerd in de modellen. De modellen die WSW en Aw nl.

gebruiken om het vereiste risicokapitaal te berekenen, zijn in de basis niet ontworpen voor de bijzondere positie van WSW en deze beperkte verplichting. Andere benaderingen zijn beschikbaar.35

3. Heroverweeg om Saneringsfonds beter te kapitaliseren •

• •

Gelieerd aan het bovenstaande is dat het zekerheidsstelsel rond WSW fundamenteel is veranderd nu saneringssubsidie geen vanzelfsprekendheid is geworden. Hierdoor lijkt de centrale overheid voor te sorteren op de constructie dat WSW niet slechts de verplichting van borger van corporatieleningen heeft, maar ook gekapitaliseerd moet worden om herstructureringen te financieren. In de huidige opzet, gebeurt dit laatste uit het saneringssubsidie-fonds, dat achteraf wordt gefinancierd via een naheffing aan woningcorporaties, m.a.w. een omslagstelsel gefaciliteerd door de centrale overheid. Nu de overheid zich terugtrekt, zou een zuivere benadering zijn om het saneringssubsidiefonds beter te kapitaliseren, en niet zozeer borgfonds WSW. Borging en sanering zijn immers twee gescheiden zaken.

35

Capitad werkt voor IMF en Wereldbank vaak met cashflow-at-risk modellen, die beter zouden aansluiten bij de ‘dienst der leningen’ dan de value-at-risk modellen van banken.

29

Capitad

4. Achtergrond scheefheid van de achtervang Oude situatie De achtervang is half voor rekening van het Rijk en de andere helft voor rekening van de gemeenten. Voor de gemeenten is 25% evenredig verdeeld en verdeeld naar activiteiten van een schade-corporatie in die gemeente. Doordat investeringen van een corporatie per gemeente verschillen en doordat leningen bedrijfsgebonden zijn, is er in de tijd een scheefheid ontstaan in de verdeling van de achtervang over gemeenten. De ene gemeente staat, gegeven het bezit van een corporatie in deze gemeente, voor hoge bedragen in de achtervang, terwijl een andere gemeente juist weinig in de achtervang staat. Het is één van de specifieke vragen in het 213a-onderzoek hoe dit voor de gemeente Hilversum ligt. Voorstellen voor evenwichtiger verdeling Afgelopen zomer heeft de VNG een ledenraadpleging onder gemeenten gedaan over voorstellen om tot een eerlijker verdeling en correctie van de bestaande scheefheid te komen. Een eerlijke verdeling wil zeggen dat de waarde van de leningen zodanig is verdeeld over de verschillende gemeenten waarin een corporatie werkzaam is, dat gesproken kan worden van een afspiegeling van de activiteiten van die corporatie per gemeente.

Het oorspronkelijke voorstel betrof een jaarlijkse herijking van de achtervang aan de hand van het woningbezit van een corporatie per gemeente, voor zowel nieuwe als bestaande leningen (en obligoleningen). Ook zou bovenstaande opties voor limitering of mee-tekenen verdwijnen. Na ledenraadpleging ziet de VNG onvoldoende draagvlak voor algemene herverdeling van de achtervang op bestaande leningen; men stuurt aan op vrijwillige scheefheidscorrectie maar het is maar de vraag in hoeverre verliezende gemeenten hier heil in zien. De scheefheidscorrectie zal geleidelijk via nieuwe leningen moeten plaatsvinden. Daar zal de nieuwe, jaarlijkse verdeelsleutel wel op worden toegepast, zij het dat een zekere limitering door gemeenten blijft toegestaan.36 In het voorstel wordt ook de waardering van woningen gebaseerd op “marktwaarde in verhuurde staat” in plaats van de WOZ die tot nu wordt toegepast. Daarbij wordt het niet-DAEB-bezit van de corporatie voortaan buiten beschouwing gelaten. De marktwaarde sluit beter aan bij de manier waarop sociaal, verhuurd onderpand kan worden uitgewonnen (zie begrippenlijst). Daarnaast is er geen fictie van eigen grond, die in WOZ-waarde zit en in sommige gemeenten veel waarde heeft. Consequenties van voorstellen voor het achtervangrisico per gemeente: 1.

Een gemeente, zoals Hilversum, hoeft minder bezorgd te zijn dat men achtervanger is van corporatie-activiteiten in andere gemeenten; die scheefheid kan structureel worden ondervangen. Kanttekening is wel dat het hier om voorraad-maatstaven gaat en niet direct om mutaties (d.w.z. nieuwe activiteiten). 2. Gemeenten zullen geen invloed meer hebben op het wel of niet borgen en achtervangen van leningen. WSW toetst aan de algemeen geldende financiële ratio’s en onderpandwaarde. 3. Achtervang verdwijnt als potentieel pressiemiddel. In prestatieafspraken kan geen directe relatie meer worden gelegd tussen prestaties en achtervang. Er is geen mogelijkheid meer tot limitering van de achtervang of tot de keuze om mee te tekenen per lening. Feitelijk blijft alleen ongelimiteerde generieke achtervang over. 4. Het landelijke beeld is dat voor 10-15 gemeenten de nominale achtervang bij herverdeling met meer dan €100 miljoen afneemt en voor ongeveer evenveel gemeenten omgekeerd met meer dan €100 miljoen toeneemt. In circa 45 gemeenten neemt de achtervangpositie met meer dan 100% toe. Voor die gemeenten zijn het materiele gevolgen. 5. Voor Hilversum zijn de gevolgen over het geheel minimaal en zelfs voordelig, met een daling van €12 miljoen (2,7%); zie onderstaande tabel. Wel vindt een belangrijke verschuiving

36

Indien meerdere gemeenten in achtervang staan, moeten zij het daarover wel eerst onderling eens worden. De mogelijkheid van limitering helpt niet om de scheefheid weg te halen, want het achtervangrisico verschuift door limitering naar andere gemeenten.

30

Capitad plaats: de Alliantie krijgt bijna €48 miljoen meer achtervang en Dudok €58 miljoen minder. De beide corporaties hebben gezonde financiële ratio’s, dus het risico lijkt ongewijzigd. 6. De gemeente kan in de begroting aangeven hoeveel de achtervang bedraagt op basis van periodieke actualisering door WSW. Tabel 4: Voorstel VNG voor herverdeling achtervang voor Gemeente Hilversum (vóór ledenraadpleging; x €1.000) Achtervangpositie per 31/12/2019

Toename (+) cq. afname (-) achtervangpositie door beoogde herverdeling

Stichting de Alliantie (SSC)

€ 160.850

€ 48,09

30%

Stichting Eemland Wonen

€ 2.900

€ -2,28

-79%

Het Gooi en Omstreken

€ 87.000

€ -1,65

-2%

Stichting Habion

€ 5.800

€ -51

-1%

Woonzorg Nederland

€ 7.250

€ 1,84

25%

Stichting Dudok Wonen

€ 185.540

€ -57,96

-31%