Raadsinformatiebrief 2021-06 inzake 213a onderzoek achtervang 2020

Raadsinformatiebrief Van

Burgemeester en Wethouder/Burgemeester

Zaak nr.

704975

Aan

Gemeenteraad

RIB nr.

2021 - 06

Portefeuillehouder

K.J. Walters

Datum

28 januari 2021

Informatie bij

Remmet van Mil

Tel. nr.

(035) 629 2331

Onderwerp 213 Onderzoek 2020 achtervangsystematiek met woningcorporaties i.r.t. het te realiseren woonbeleid

Kernboodschap Op 3 december 2019 heeft het college besloten in 2020 extern een 213a onderzoek te laten uitvoeren naar de achtervangsystematiek met woningcorporaties i.r.t. het te realiseren woonbeleid. Deze opdracht is verstrekt aan Capitad BV. De onderzoeksrapportage van Capitad BV (zie bijlage) is na ontvangst voorgelegd aan de in Hilversum actieve woningcorporaties. Van deze corporaties hebben wij geen aanvullende suggesties ontvangen. Op 19 januari 2021 hebben wij besloten de conclusies en aandachtspunten/aanbevelingen van Capitad BV met uitzondering van de aandachtspunten 4 en 5 over te nemen en te incorporeren in zowel het gemeentelijk (financieel) beleid m.b.t. de achtervangsystematiek als in het gemeentelijk woonbeleid. Parallel aan het onderzoek van Capitad BV heeft de VNG in juni 2020 een ledenraadpleging gehouden onder de gemeenten m.b.t. het rechtzetten van de (onderlinge) scheefheid in de achtervangposities van gemeenten (zie bijlage). Op 7 juli jl. heeft het college ingestemd met de op basis van de ledenraadpleging door de VNG geformuleerde drie voorstellen. Daarna heeft de VNG de gemeenten in kennis gesteld van de uitkomsten van genoemde ledenraadpleging (zie bijlage). Op basis van de onderzoeksrapportage zijn m.b.t. de terugkoppeling door de VNG van genoemde ledenraadpleging een aantal open vragen aan de VNG geformuleerd.

Aan de hand hiervan is een collegebrief aan de VNG opgesteld en verstuurd (zie bijlage).

Aanleiding 213a onderzoeken algemeen  De bevoegdheid om regels te stellen over de interne onderzoeken is neergelegd bij de raad in zijn taak kaders te stellen. In de Verordening 213a (onderzoek door het college naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeente Hilversum) is opgenomen dat er twee onderzoeken per jaar plaatsvinden.  Het instrument van artikel 213a Gemeentewet is ontworpen als instrument voor interne beheersing voor het dagelijks bestuur, het college. Het is geen verantwoordingsinstrument, maar een instrument voor zelfonderzoek. Een intern onderzoek is te vergelijken met een IAF (Intern auditfunctie) in het bedrijfsleven; welke is vastgelegd in de Code Tabaksblad. In het bedrijfsleven wordt het werk van de IAF gezien als een “interne spiegel”, d.w.z. als een nuttige feedbackfunctie om de hiaten van de interne beheersing van de bedrijfsvoering op te sporen en te verbeteren. Dit onderzoek voldoet in ruime mate aan deze functie.

213a onderzoek achtervangsystematiek met woningcorporaties i.r.t. realiseren woonbeleid De gekozen richting van dit 213a onderzoek is voor wat betreft het doelmatig en doeltreffend realiseren van het woonbeleid vrij smal en financieel technisch van aard. De woningcorporaties zijn belangrijke samenwerkingspartners voor de gemeente Hilversum. Vanuit een echt zuivere doelmatigheidsbeantwoording is het relevant te kijken naar de samenhang tussen de prestatieafspraken met de woningcorporaties en het woonbeleid. Daarnaast is het vanuit de doeltreffendheidsbeantwoording relevant te kijken naar het nakomen en realiseren van de gemaakte prestatieafspraken. Dan komt er ook meer inzicht in het maatschappelijk presteren van de woningcorporaties m.b.t. het volkshuisvestelijk effect (betaalbaarheid, beschikbaarheid en kwaliteit). In dit licht hebben wij aan Capitad BV een onderzoeksopdracht verstrekt op basis van de volgende door ons vastgestelde onderzoeksvragen: 

Hoofdvraag: In hoeverre is de achtervangsystematiek met woningcorporaties doelmatig en doeltreffend met betrekking tot ons gemeentelijk woonbeleid?



Deelvragen: 1. Hoe werkt de achtervangsystematiek concreet? 2. Wat voor achtervangovereenkomsten zijn er in de gemeente Hilversum? 3. Wat is het effect van de splitsing DAEB1/niet-DAEB? Staat de gemeente Hilversum ook garant voor niet-DAEB? 4. Is de omvang van de achtervangovereenkomsten nog wel in verhouding tot de woningvoorraad van de woningcorporaties in de gemeente Hilversum (is er sprake van een evenwichtige verdeling woningbezit/achtervangleningen)? 5. Hoe verhoudt de verkoop van de woningvoorraad door woningcorporaties zich tot de ingenomen achtervangpositie van de gemeente Hilversum? 6. Wat zijn de gemeentelijke risico’s van de achtervangsystematiek? 7. In hoeverre heb je als gemeente invloed (governance)? 8. Wat is de meerwaarde van de achtervangsystematiek voor de inwoners van de gemeente Hilversum en wat zien zij hiervan concreet terug? 9. Hoe is het toezicht geregeld op de woningcorporaties en wie houdt de vinger aan de pols? 10. Hoe kan de gemeente de achtervangsystematiek gebruiken in relatie tot de te maken prestatieafspraken (in casu aan welke knoppen kunnen we draaien qua achtervangleningen en herfinanciering achtervangleningen in relatie tot de prestatieafspraken)? 11. Hoe gaan andere gemeenten om met hun achtervangsystematiek en wat kunnen we daarvan leren? 12.

In welke mate en op welke wijze kan de gemeente voorwaarden verbinden aan de achtervangpositie van de gemeente?

De onderzoeksrapportage van Capitad BV is zo opgesteld, dat deze vragen afzonderlijk behandeld worden. De leeswijzer in hoofdstuk 1.3 van de onderzoeksrapportage biedt daarbij uitkomst. De onderzoeksrapportage van Capitad BV is na ontvangst voorgelegd aan de in Hilversum actieve woningcorporaties. Van deze corporaties hebben wij geen aanvullende suggesties ontvangen. Conclusies uit onderzoeksrapportage Capitad BV (letterlijk citaat): De realiteit is dat de gemeente Hilversum niet veel keuze heeft om buiten het stelsel van woningcorporaties sociale huisvesting te realiseren voor haar inwoners. Dit is op zich ook geen probleem. Want, ondanks alle kritiek op woningcorporatiesector, is er een grote sociale woonvoorraad in Nederland van relatief hoge kwaliteit met name in vergelijking met de meeste andere landen. 1

DAEB betekent: Dienst van Algemeen Economisch Belang.

Bovendien kan geconstateerd worden dat de zekerheidsstructuur, waarvoor Hilversum samen met andere gemeenten en het Rijk het fundament verzorgt, de gemeente tot nu toe geen cent heeft gekost en dus doelmatig is geweest. Zelfs toen de grootste corporatie van Nederland, Vestia, enkele jaren geleden in grote financiële problemen kwam, is er geen aanspraak gedaan op de achtervanggarantie. Ook is toen de eerste-in-lijn van de zekerheidsstructuur buiten schot gebleven, borginstelling WSW waarvoor de gemeente garant staat. Aan de andere kant, hebben de inwoners van Hilversum wel kunnen profiteren van de functie van de zekerheidstructuur: substantieel lagere financieringskosten en daarmee lagere huren. Geldt dit ook voor de toekomst? Kan de gemeente verwachten dat de plaats die het in de zekerheidsstructuur heeft, ook in de toekomst niet leidt tot kosten. Onder druk van de tweede kamer is hier o.l.v. borginstelling WSW en Toezichthouder Autoriteit Wonen (hierna Aw) in 2016 en 2017 uitgebreid onderzoek naar gedaan. De conclusie van het onderzoek was dat aan het criterium is voldaan dat “met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid” geen beroep zal worden gedaan op de achtervanggarantie van Rijk en gemeenten. Sindsdien zijn er een aantal ontwikkelingen die ertoe hebben geleid dat de conclusies van het onderzoek weer onder de loep worden genomen.

De belangrijkste is dat de centrale overheid de verantwoordelijkheid van het zekerheidsstelsel steeds uitgesprokener bij de sector-zelf legt. De concrete invulling hiervan is dat als een woningcorporatie in serieuze financiële problemen komt - en dat is, ondanks alle maatregelen sinds de problemen bij Vestia om dit te voorkomen, twee keer het geval geweest - de overheid de sector niet meer automatisch faciliteert om de problemen op te lossen. Dit heeft ertoe geleid dat, voor het eerst in haar geschiedenis, borginstelling WSW werd aangesproken om leningen van failliete corporaties over te nemen. En als WSW wordt aangesproken dan komt de achtervanggarantie van Rijk en gemeente een stapje dichterbij. Ondanks dat WSW en de betreffende corporaties het hier niet mee eens zijn en wachten op een uitspraak van de rechter, is in een recente brief van de minister duidelijk dat van het ingeslagen pad richting meer verantwoordelijkheid voor de sector, niet zal worden afgeweken. De impact op de kapitalisatie van WSW heeft de Toezichthouder Aw doen besluiten om in haar jaarrapport dat deze zomer verscheen (voor het 2e jaar op rij) aan te geven dat aan het criterium “dat met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid geen beroep zal worden gedaan op de achtervanggarantie” op dit moment waarschijnlijk niet wordt voldaan.

Het verzoek in reactie van WSW aan aangesloten corporaties om kapitaal bij te storten, werd vervolgens door de sector afgewezen. Tenslotte, liggen er de adviezen van onafhankelijke experts, die door de Toezichthouder en WSW waren ingehuurd, met tal van verbeterpunten t.a.v. de zekerheidsstructuur. WSW is intussen bezig deze ontwikkelingen mee te nemen, samen met nog openstaande vraagstukken vanuit de in 2015 aangepaste wetgeving, in een algehele herziening van het stelsel. Voor dit rapport mochten wij helaas de stukken t.a.v. de voorgenomen veranderingen van de kapitalisatie van WSW niet inzien. Moet de gemeente Hilversum zich zorgen maken over de financiële buffers van WSW en daarmee het risico van de achtervanggarantie aan WSW? Nog steeds kan vastgesteld worden dat het risico dat de gemeente wordt aangesproken erg klein is. Daarnaast, verwachten we dat de meeste van de voorgenomen aanpassingen van het stelsel, voor zover ze door WSW zijn gepubliceerd, het risico van de achtervanger verlagen. Totdat de plannen definitief zijn, is het echter zaak voor de gemeente om de vinger aan de pols te houden.

Tenslotte, de vraag of de gemeente Hilversum haar sleutelpositie in de garantiestructuur doeltreffender kan inzetten. Ook nu de constatering dat de gemeente weinig te kiezen heeft. In de bestaande regeling, kan het instrument slechts worden ingezet voor nieuwe leningen, niet voor herfinancieringen van eenmaal geborgde leningen. In het recente voorstel van VNG en WSW wordt de mogelijkheid nog verder ingeperkt om achtervang van een corporatielening te weigeren. Hiervoor in de plaats komt een structuur waarbij het achtervangrisico beter en eerlijker tussen gemeenten onderling wordt verdeeld en de scheefheid van de achtervang wordt weggenomen. Met de nieuwe verplichting om tot prestatieafspraken met corporaties te komen, heeft de gemeente een effectief instrument om grip op corporaties en sociale volkshuisvesting te hebben. Afspraken met corporaties hoeven zich daarbij niet te beperken tot het gewenste aanbod van de sociale woningvoorraad en zaken als betaalbaarheid en beschikbaarheid. Prestatieafspraken gaan over de bijdrage van corporaties aan de algemene gemeentelijke volkshuisvesting, ruimer dus. Bijvoorbeeld ook over de verkoop van sociale woningen aan middeninkomens als die (net) niet meer in aanmerking komen voor een sociale huurwoning, een segment waarin met name woningcorporatie Dudok Wonen actief is in Hilversum met de “sociale koop” producten.

Het aansturen van corporaties zal primair langs deze weg moeten plaatsvinden. De eerste reeks prestatieafspraken tussen Hilversum en de corporaties zijn in de afgelopen jaren over het algemeen goed nagekomen. Er zijn nog wat kinderziektes en inhoudelijk kunnen de afspraken dus veelomvattender zijn, maar het lijkt wel te werken. De achtervang als tweede instrument om te sturen, lijkt niet nodig te zijn. Bovendien leert rondvraag bij de betrokken spelers, dat gebrek aan bouwlocaties de bottleneck voor sociale bouw in Hilversum is en niet de bereidheid of financiële positie van corporaties. Ook is regelgeving ingevoerd om ervoor te zorgen dat geld bestemd voor sociale woningen niet meer kan weglekken naar de vrije sector, en is men bezig, zoals hierboven al aangegeven, om automatisch achtervangrisico beter en eerlijker tussen gemeenten onderling te verdelen. Echter, zolang de regelgeving in de sector nog niet helemaal is afgerond, zijn prestatieafspraken een prima beleidsinstrument om eventuele ongewenste ontwikkelingen binnen de gemeentegrenzen te corrigeren. Aandachtspunten uit onderzoeksrapportage Capitad BV (letterlijk citaat): 1. De achtervang is een doeltreffend middel om financieringskosten van de corporatiessector te verlagen en daarmee meer sociale woningbouw te realiseren.

Het gaat daarbij primair om een collectieve, landelijke inspanning voor de sociale volkshuisvesting en niet zozeer een individuele verantwoordelijkheid van de gemeente Hilversum. 2. De prestatieafspraken zijn, indien goed ingezet, een doeltreffender beleidsinstrument om corporaties aan te sturen op gemeentelijke woonambities dan de achtervanggarantie. 3. Voor de corporaties in Hilversum lijkt financiering op dit moment geen bottleneck voor het uitvoeren van het woonbeleid. Wel wordt aanbevolen de financiële ruimte en sociale verkoopprogramma’s van corporaties mee te nemen in de prestatieafspraken. Aan de betrokken corporaties kan worden gevraagd om aan de hand van hun kasstroomprognoses periodiek toe te lichten hoe de financiering wordt aangewend die door inbreng van de gemeentelijke achtervang mogelijk wordt gemaakt. 4. Voor zo ver dit in het kader van de scheefheidscorrectie niet al gaat gebeuren, wordt aanbevolen om niet, zoals nu gebeurt, per leencontracten over de achtervang te besluiten (het z.g. meetekenen van de achtervangovereenkomst), maar over te stappen op een ‘generieke’ achtervang, eventueel met limitering. Dit, om efficiëntie van het bestuurlijke proces t.a.v. de achtervang te verhogen. 5. De financiële buffers van het zekerheidsstelsel, inclusief die van het borgfonds WSW is een aangelegenheid voor de achtervangers, en dus ook de gemeente Hilversum.

Het risico van de achtervang als tweedelijns-opvang is voor de gemeente lager naarmate de eerstelijns-opvang, het risicokapitaal van het WSW, sterker is.  De toezichthouder Aw heeft in haar recente jaarrapporten echter twijfel geuit of het vereist risicokapitaal van WSW voldoende is.  Indien het huidige beleid van de centrale overheid wordt doorgezet om in het zekerheidsstelsel de schade van een corporatie-in-financiële-problemen in eerste instantie zoveel mogelijk te

laten opvangen door borgfonds WSW, en niet meer automatisch saneringssubsidie in te zetten om faillissement van een corporatie af te wenden, lopen de achtervangers van het borgfonds (gemeente en rijk) meer risico.  Het voornemen van WSW om de bankleningen te borgen die corporaties verplicht zijn aan te gaan om, in geval dat WSW in financiële nood komt, het eigen vermogen van WSW aan te vullen (de z.g. obligoleningen), lijkt principieel dubieus. Hoewel voor de achtervangers (= de gemeente Hilversum) het waarschijnlijk weinig additioneel risico met zich meebrengt, wordt aanbevolen om voor dit aspect nadrukkelijk een correcte raadpleging te krijgen met grondige afweging van voor- en nadelen. WSW is bezig met stappen te zetten om de genoemde risico’s in het zekerheidsstelsel te adresseren. De exacte invulling is echter nog niet bekend. Antwoorden van WSW op onze vragen zijn nog niet bevredigend; VNG heeft aangegeven in dit stadium nog niet met de gemeente Hilversum te willen praten. 6. De zes corporaties die in Hilversum actief zijn (hierna: gemeentecorporaties), zijn nu financieel gezond, afgaande op het oordeel van Aw en WSW. De hele corporatiesector heeft na de Vestiacrisis een belangrijke financiële versterking gerealiseerd. Hiermee is het concrete achtervangrisico op dit moment laag. 7.

In Hilversum staat de toegewezen achtervang op corporatieleningen in eerlijke verhouding tot de sociale huurwoningen in de gemeente, in tegenstelling tot sommige andere gemeenten. Wel is er scheefheid in de onderlinge verdeling: Dudok heeft proportioneel iets meer achtervang dan de Alliantie. Het voorstel van WSW en VNG voor een jaarlijkse scheefheidscorrectie op de hele achtervang van de gehele geborgde schuld heeft onvoldoende steun gekregen in de ledenraadpleging van VNG; met de aangepaste voorstellen zal de correctie langer duren, maar door de zeer geringe scheefheid Hilversum is dit minder relevant voor uw gemeente. 8. Het lijkt een doelmatige en doeltreffende insteek van de wethouder Wonen om een goed woonbeleid en de ambities van het coalitieakkoord te realiseren door intensivering van het overleg met de corporaties. Voor eventuele bottlenecks moet de gemeente ook in eigen huis kijken hoe interne informatie-uitwisseling en overleg kan worden ingezet om een praktische en realistische woonambitie te realiseren. Ledenraadpleging VNG Parallel aan het onderzoek van Capitad BV heeft de VNG in juni 2020 een ledenraadpleging gehouden onder de gemeenten m.b.t. het rechtzetten van de (onderlinge) scheefheid in de achtervangposities van gemeenten. Op 7 juli jl.

heeft het college ingestemd met de op basis van de ledenraadpleging door de VNG geformuleerde drie voorstellen, en wel als volgt: 1. Instemmen met het voorstel van de VNG om de marktwaarde van het DAEB bezit als verdeelsleutel voor de obligolening (nieuw voor corporaties) te hanteren. 2. Instemmen met het voorstel van de VNG om per 1 januari 2021 de marktwaarde van het DAEB bezit als verdeelsleutel voor nieuwe leningen (inclusief herfinancieringen) toe te passen. 3. Instemmen met het voorstel van de VNG om per 1 januari 2021 de marktwaarde van het DAEB bezit als verdeelsleutel voor bestaande leningen toe te passen. Na ontvangst van de gemeentelijke input heeft de VNG de gemeenten in kennis gesteld van de uitkomsten van genoemde ledenraadpleging. Capitad BV heeft m.b.t. de terugkoppeling door de VNG van genoemde ledenraadpleging een aantal open vragen aan de VNG geformuleerd. Aan de hand hiervan is een collegebrief aan de VNG opgesteld en verstuurd.

Consequenties Op basis van de door ons ontvangen onderzoekrapportage hebben wij op 22 december 2020 besloten: 1. Kennis te nemen van de onderzoeksrapportage van Capitad BV in het kader van het 213a onderzoek 2020 achtervangsystematiek met woningcorporaties i.r.t. het te realiseren woonbeleid;

2. De aandachtspunten 1 t/m 3 en 6 t/m 8 uit de onderzoeksrapportage van Capitad BV ter hand te nemen ter verdere aanscherping en uitvoering van het gemeentelijk woonbeleid inclusief de daarmee samenhangende prestatieafspraken met de woningcorporaties; 3. Aandachtspunt/aanbeveling 5 uit de onderzoeksrapportage van Capitad BV ter hand te nemen door de bijgevoegde collegebrief aan de VNG te versturen ter nadere duiding van de uitkomsten van de ledenraadpleging van de VNG inzake het rechtzetten van de (onderlinge) scheefheid in de achtervangposities van gemeenten; 4. Aandachtspunt/aanbeveling 4 uit de onderzoeksrapportage van Capitad BV pas te incorporeren in het gemeentelijk financieel beleid en het gemeentelijk woonbeleid: a. nadat van de VNG afdoende antwoord is ontvangen op de vragen, zoals opgenomen in de bijgevoegde collegebrief aan de VNG, en na zorgvuldige weging van deze antwoorden en; b. nadat helder is hoe de WSW de achtervangovereenkomsten met de gemeente(n) mede op basis van de uitkomsten van de ledenraadpleging van de VNG wijzigt c.q. zal wijzigen; en in dat licht voorlopig en vooralsnog de huidige ambtelijke en bestuurlijke afwikkeling van garantstellingen inzake de achtervang te continueren; 5. de Raad, de Audit- en Rekeningencommissie en de Rekenkamer te informeren door middel van toezending van: a. de bijgevoegde raadsinformatiebrief2; b.

bijlage 1 Rapport 213a-onderzoek Achtervang Hilversum; c. bijlage 2 Ledenraadpleging (5 juni 2020) VNG Achtervang; d. bijlage 3 Uitkomsten ledenraadpleging van de VNG en voorstel achtervang WSW en; e. bijlage 4 Collegebrief aan de VNG. Beslispunt 4 impliceert, dat voorlopig en vooralsnog ieder verzoek door woningcorporaties tot het innemen van een achtervangpositie m.b.t. het aangaan c.q. herfinancieren van leningen separaat aan het college ter besluitvorming wordt voorgelegd.

Vervolgtraject Zie hierboven onder consequenties de door ons genomen besluiten 2, 3 en 4. Burgemeester en wethouders van Hilversum, de gemeentesecretaris,

de burgemeester,

D. Emmer

P.I. Broertjes

Bijlage(n): 1. Bijlage 1 Rapport 213a-onderzoek Achtervang Hilversum; 2. Bijlage 2 Ledenraadpleging (5 juni 2020) VNG Achtervang; 3. Bijlage 3 Uitkomst ledenraadpleging van de VNG en voorstel achtervang WSW; 4. Bijlage 4 Collegebrief aan de VNG. Deze raadsinformatiebrief is digitaal beschikbaar op internet onder “Vergaderstukken”, B&W-vergadering van 19 januari 2021.

2

D.w.z. de voorliggende raadsinformatiebrief

30 november 2020

Borgingsbeleid woningcorporaties Artikel 213a-onderzoek - Gemeente Hilversum

Capitad

Capitad Inhoudsopgave Inhoudsopgave ............................................................................................................................... 2 Samenvatting en conclusies............................................................................................................. 3 1. Inleiding ...................................................................................................................................... 7 1. 2. 3.

Achtergrond van de opdracht Scope van de opdracht Leeswijzer

7 7 7

2. De basics van de achtervangersrol van de gemeente ................................................................... 9 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Inleiding De achtervangersrol in een notendop De toezichthouder: Autoriteit woningcorporaties De meerwaarde van de achtervangersrol van de gemeente In hoeverre heeft een gemeente invloed op de corporatiesector De relatie tussen DAEB/niet-DAEB en het achtervang-risico Wat zijn de financiële risico buffers van borginstelling WSW? Hoe werkt de achtervangsystematiek voor een gemeente in het algemeen? Conclusie en aandachtspunten

9 9 9 10 10 11 12 13 13

3. Een aantal aspecten van de zekerheidsstructuur uitgelicht ........................................................ 15 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Inleiding Saneringssubsidie in de praktijk: een punt van aandacht Is het risicovermogen van het WSW groot genoeg om de achtervangers uit de wind te houden? WSW-borging van obligo-leningen: geen goed idee Scheefheid van de achtervang naar een oplossing Achtervangovereenkomst per lening waarschijnlijk verleden tijd Herfinanciering gebruikt om elders te investeren? Conclusies en aandachtspunten

15 15 16 16 17 18 19 20

4. Achtervang en woonbeleid van de gemeente Hilversum ............................................................ 21 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Inleiding Wat betekent de achtervang voor de gemeente Hilversum? Investeringscapaciteit van woningcorporaties, landelijk en voor Hilversum Gemeentelijke woonvisie en prestaties corporaties Bottleneck voor corporatie-activiteiten in Hilversum? Procedures en communicatie Conclusie en Aandachtspunten

21 21 23 24 26 26 27

Appendix ....................................................................................................................................... 28 Inhoudsopgave appendix 1. Discussie over de zekerheidsstructuur 2. De “dienst der lening” of “directe opeisbaarheid”: een belangrijk verschil voor de risicobeoordeling 3. Heroverweeg om Saneringsfonds beter te kapitaliseren 4. Achtergrond scheefheid van de achtervang 5. Financiële situatie van gemeente-corporaties 6. Financiële ratio’s en grenswaarden in gezamenlijk beoordelingskader (Aw en WSW) 7. Toelichting op financiële ratio’s 8. Overzicht informatieverstrekking aan iedere gemeente, met tijdlijn 9. Bronnenlijst 10. Lijst met personen met wie we hebben gesproken

2

28 28 29 29 30 31 34 34 35 38 39

Capitad Samenvatting en conclusies Achtergrond van het onderzoek Dit onderzoek is onderdeel van het onderzoeksprogramma interne audits 2019 van de Gemeente Hilversum. Hoofdvraag van dit onderzoek is in hoeverre de achtervangovereenkomsten, die de gemeente heeft met woningcorporaties en het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) effectief worden ingezet voor het gemeentelijk woonbeleid. Daarbij is uitdrukkelijk de wens van de gemeente om inzicht te krijgen in: i) de systematiek van de kredietgarantie uit hoofde van de positie die de gemeente inneemt in het borgstelsel voor corporaties (de “achtervangersrol”); ii) de huidige omvang van de garantie en de ontwikkeling daarvan, vooral in verhouding tot de sociale huisvesting in de gemeente, en de risico’s die de achtervangersrol met zich meebrengt; en iii) of de gemeente Hilversum haar sleutelpositie in de garantiestructuur doelmatiger kan inzetten. Conclusies De realiteit is dat de gemeente Hilversum niet veel keuze heeft om buiten het stelsel van woningcorporaties sociale huisvesting te realiseren voor haar inwoners. Dit is op zich ook geen probleem. Want, ondanks alle kritiek op woningcorporatiesector, is er een grote sociale woonvoorraad in Nederland van relatief hoge kwaliteit, met name in vergelijking met de meeste andere landen.

Bovendien kan geconstateerd worden dat de zekerheidsstructuur, waarvoor Hilversum samen met andere gemeenten en het Rijk het fundament verzorgt, de gemeente tot nu toe geen cent heeft gekost en dus doelmatig is geweest. Zelfs toen de grootste corporatie van Nederland, Vestia, enkele jaren geleden in grote financiële problemen kwam, is er geen aanspraak gedaan op de achtervang-garantie. Ook is toen de eerste-in-lijn van de zekerheidsstructuur buiten schot gebleven, borginstelling WSW waarvoor de gemeente garant staat. Aan de andere kant, hebben de inwoners van Hilversum wel kunnen profiteren van de functie van de zekerheidstructuur: substantieel lagere financieringskosten en daarmee lagere huren. Geldt dit ook voor de toekomst? Kan de gemeente verwachten dat de plaats die het in de zekerheidsstructuur heeft, ook in de toekomst niet leidt tot kosten. Onder druk van de tweede kamer is hier o.l.v. borginstelling WSW en Toezichthouder Autoriteit Wonen (hierna Aw) in 2016 en 2017 uitgebreid onderzoek naar gedaan. De conclusie van het onderzoek was dat aan het criterium is voldaan dat “met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid” geen beroep zal worden gedaan op de achtervanggarantie van Rijk en gemeenten. Sindsdien zijn er een aantal ontwikkelingen die ertoe hebben geleid dat de conclusies van het onderzoek weer onder de loep worden genomen.

De belangrijkste is dat de centrale overheid de verantwoordelijkheid van het zekerheidsstelsel steeds uitgesprokener bij de sector-zelf legt. De concrete invulling hiervan is dat als een woningcorporatie in serieuze financiële problemen komt - en dat is, ondanks alle maatregelen sinds de problemen bij Vestia om dit te voorkomen, twee keer het geval geweest - de overheid de sector niet meer automatisch faciliteert om de problemen op te lossen. Dit heeft ertoe geleid dat, voor het eerst in haar geschiedenis, borginstelling WSW werd aangesproken om leningen van failliete corporaties over te nemen. En als WSW wordt aangesproken dan komt de achtervang-garantie van Rijk en gemeente een stapje dichterbij. Ondanks dat WSW en de betreffende corporaties hier niet mee eens zijn en wachten op een uitspraak van de rechter, is in een recente brief van de minister duidelijk dat van het ingeslagen pad richting meer verantwoordelijkheid voor de sector, niet zal worden afgeweken. De impact op de kapitalisatie van WSW heeft de Toezichthouder Aw doen besluiten om in haar jaarrapport dat deze zomer verscheen (voor het 2e jaar op rij) aan te geven dat aan het criterium “dat met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid geen beroep zal worden gedaan op de achtervanggarantie” op dit moment waarschijnlijk niet wordt voldaan.

Het verzoek in reactie van WSW aan aangesloten corporaties om kapitaal bij te storten, werd vervolgens door de sector afgewezen.

3

Capitad Tenslotte, liggen er de adviezen van onafhankelijke experts, die door de Toezichthouder en WSW waren ingehuurd, met tal van verbeterpunten t.a.v. de zekerheidsstructuur. WSW is intussen bezig deze ontwikkelingen mee te nemen, samen met nog openstaande vraagstukken vanuit de in 2015 aangepaste wetgeving, in een algehele herziening van het stelsel. Voor dit rapport mochten wij helaas de stukken t.a.v. de voorgenomen veranderingen van de kapitalisatie van WSW niet inzien. Moet de gemeente Hilversum zich zorgen maken over de financiële buffers van WSW en daarmee het risico van de achtervang-garantie aan WSW? Nog steeds kan vastgesteld worden dat het risico dat de gemeente wordt aangesproken erg klein is. Daarnaast, verwachten we dat de meeste van de voorgenomen aanpassingen van het stelsel, voor zover ze door WSW zijn gepubliceerd, het risico van de achtervanger verlagen. Totdat de plannen definitief zijn, is het echter zaak voor de gemeente om de vinger aan de pols te houden. Tenslotte, de vraag of de gemeente Hilversum haar sleutelpositie in de garantiestructuur doeltreffender kan inzetten. Ook nu de constatering dat de gemeente weinig te kiezen heeft. In de bestaande regeling, kan het instrument slechts worden ingezet voor nieuwe leningen, niet voor herfinancieringen van eenmaal geborgde leningen.

In het recente voorstel van VNG en WSW wordt de mogelijkheid nog verder ingeperkt om achtervang van een corporatielening te weigeren. Hiervoor in de plaats komt een structuur waarbij het achtervangrisico beter en eerlijker tussen gemeenten onderling wordt verdeeld en de scheefheid van de achtervang wordt weggenomen. Met de nieuwe verplichting om tot prestatieafspraken met corporaties te komen, heeft de gemeente een effectief instrument om grip op corporaties en sociale volkshuisvesting te hebben. Afspraken met corporaties hoeven zich daarbij niet te beperken tot het gewenste aanbod van de sociale woningvoorraad en zaken als betaalbaarheid en beschikbaarheid. Prestatieafspraken gaan over de bijdrage van corporaties aan de algemene gemeentelijke volkshuisvesting, ruimer dus. Bijvoorbeeld ook over de verkoop van sociale woningen aan middeninkomens als die (net) niet meer in aanmerking komen voor een sociale huurwoning, een segment waarin met name woningcorporatie Dudok Wonen actief is in Hilversum met de “sociale koop” producten. Het aansturen van corporaties zal primair langs deze weg moeten plaatsvinden. De eerste reeks prestatieafspraken tussen Hilversum en de corporaties zijn in de afgelopen jaren over het algemeen goed nagekomen. Er zijn nog wat kinderziektes en inhoudelijk kunnen de afspraken dus veelomvattender zijn, maar het lijkt wel te werken.

De achtervang als tweede instrument om te sturen, lijkt niet nodig te zijn. Bovendien leert rondvraag bij de betrokken spelers, dat gebrek aan bouwlocaties de bottleneck voor sociale bouw in Hilversum is en niet de bereidheid of financiële positie van corporaties. Ook is regelgeving ingevoerd om ervoor te zorgen dat geld bestemd voor sociale woningen niet meer kan weglekken naar de vrije sector, en is men bezig, zoals hierboven al aangegeven, om automatisch achtervang-risico beter en eerlijker tussen gemeenten onderling te verdelen. Echter, zolang de regelgeving in de sector nog niet helemaal is afgerond, zijn prestatieafspraken een prima beleidsinstrument om eventuele ongewenste ontwikkelingen binnen de gemeentegrenzen te corrigeren.

4

Capitad Aandachtspunten: 1. De achtervang is een doeltreffend middel om financieringskosten van de corporatiessector te verlagen en daarmee meer sociale woningbouw te realiseren. Het gaat daarbij primair om een collectieve, landelijke inspanning voor de sociale volkshuisvesting en niet zozeer een individuele verantwoordelijkheid van de gemeente Hilversum. 2. De prestatieafspraken zijn, indien goed ingezet, een doeltreffender beleidsinstrument om corporaties aan te sturen op gemeentelijke woonambities dan de achtervang-garantie. 3. Voor de corporaties in Hilversum lijkt financiering op dit moment geen bottleneck voor het uitvoeren van het woonbeleid. Wel wordt aanbevolen de financiële ruimte en sociale verkoopprogramma’s van corporaties mee te nemen in de prestatieafspraken. Aan de betrokken corporaties kan worden gevraagd om aan de hand van hun kasstroomprognoses periodiek toe te lichten hoe de financiering wordt aangewend die door inbreng van de gemeentelijke achtervang mogelijk wordt gemaakt. 4. Voor zo ver dit in het kader van de scheefheidscorrectie niet al gaat gebeuren, wordt aanbevolen om niet, zoals nu gebeurt, per leencontracten over de achtervang te besluiten (het z.g. meetekenen van de achtervangovereenkomst), maar over te stappen op een ‘generieke’ achtervang, eventueel met limitering. Dit, om efficiëntie van het bestuurlijke proces t.a.v.

de achtervang te verhogen. 5. De financiële buffers van het zekerheidsstelsel, inclusief die van het borgfonds WSW is een aangelegenheid voor de achtervangers, en dus ook de gemeente Hilversum. Het risico van de achtervang als tweedelijns-opvang is voor de gemeente lager naarmate de eerstelijns-opvang, het risicokapitaal van het WSW, sterker is. • •

•

De toezichthouder Aw heeft in haar recente jaarrapporten echter twijfel geuit of het vereist risicokapitaal van WSW voldoende is. Indien het huidige beleid van de centrale overheid wordt doorgezet om in het zekerheidsstelsel de schade van een corporatie-in-financiële-problemen in eerste instantie zoveel mogelijk te laten opvangen door borgfonds WSW, en niet meer automatisch saneringssubsidie in te zetten om faillissement van een corporatie af te wenden, lopen de achtervangers van het borgfonds (gemeente en rijk) meer risico. Het voornemen van WSW om de bankleningen te borgen die corporaties verplicht zijn aan te gaan om, in geval dat WSW in financiële nood komt, het eigen vermogen van WSW aan te vullen (de z.g. obligoleningen), lijkt principieel dubieus. Hoewel voor de achtervangers (= de gemeente Hilversum) het waarschijnlijk weinig additioneel risico met zich meebrengt, wordt aanbevolen om voor dit aspect nadrukkelijk een correcte raadpleging te krijgen met grondige afweging van voor- en nadelen.

WSW is bezig met stappen te zetten om de genoemde risico’s in het zekerheidsstelsel te adresseren. De exacte invulling is echter nog niet bekend. Antwoorden van WSW op onze vragen zijn nog niet bevredigend; VNG heeft aangegeven in dit stadium nog niet met de gemeente Hilversum te willen praten. 6. De zes corporaties die in Hilversum actief zijn (hierna: gemeentecorporaties), zijn nu financieel gezond, afgaande op het oordeel van Aw en WSW. De hele corporatiesector heeft na de Vestiacrisis een belangrijke financiële versterking gerealiseerd. Hiermee is het concrete achtervangrisico op dit moment laag. 7. In Hilversum staat de toegewezen achtervang op corporatieleningen in eerlijke verhouding tot de sociale huurwoningen in de gemeente, in tegenstelling tot sommige andere gemeenten. Wel is er scheefheid in de onderlinge verdeling: Dudok heeft proportioneel iets meer achtervang dan de Alliantie. Het voorstel van WSW en VNG voor een jaarlijkse scheefheidscorrectie op de hele 5

Capitad achtervang van de gehele geborgde schuld heeft onvoldoende steun gekregen in de ledenraadpleging van VNG; met de aangepaste voorstellen zal de correctie langer duren, maar door de zeer geringe scheefheid Hilversum is dit minder relevant voor uw gemeente. 8. Het lijkt een doelmatige en doeltreffende insteek van de wethouder Wonen om een goed woonbeleid en de ambities van het coalitieakkoord te realiseren door intensivering van het overleg met de corporaties. Voor eventuele bottlenecks moet de gemeente ook in eigen huis kijken hoe interne informatie-uitwisseling en overleg kan worden ingezet om een praktische en realistische woonambitie te realiseren. .

6

Capitad 1. Inleiding 1. Achtergrond van de opdracht Bij het gemeentelijk woonbeleid zijn gemeenten en woningcorporaties op elkaar aangewezen. Op basis van de gemeentelijke woonvisie maakt de gemeente met corporaties prestatieafspraken. Om financiering van deze werkzaamheden tegen de meest gunstige voorwaarden te faciliteren, geeft de gemeente, samen met het Rijk, een vangnet door middel van een backstop-garantie aan een garantiefonds dat speciaal voor de financiering van de sociale activiteiten van woningcorporaties in het leven is geroepen. Tot op heden is op de backstop-garantie (achtervang) nooit een beroep gedaan. De eis die de overheid dan ook stelt aan de garantiestructuur is dat met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid geen beroep zal worden gedaan op de achtervang. Toch is niet voor honderd procent uit te sluiten dat, als de verschillende lagen in de garantie-structuur niet meer standhouden, de achtervang van de gemeente wordt aangesproken door financiers van woningcorporaties. Dit zou natuurlijk een grote impact kunnen hebben op de gemeentefinanciën. Zoals ook in dit rapport zal worden aangegeven, is de kans dat dit daadwerkelijk gebeurt zeer klein.

Een terugkerende vraag bij de gemeente Hilversum is of de gemeente een relatie kan leggen tussen de achtervang en de investeringen van de corporatie in Hilversum: kan de gemeente haar sleutelpositie in de garantiestructuur doeltreffender inzetten? 2. Scope van de opdracht Hoofdvraag voor het onderzoek is in hoeverre de achtervangovereenkomsten met woningcorporaties doeltreffend en doelmatig zijn met betrekking tot het gemeentelijk woonbeleid.1Afgeleid van deze hoofdvraag heeft de gemeente concrete deelvragen geformuleerd. Eén groep deelvragen heeft betrekking op de werking van de achtervangsystematiek-zelf: hoe werkt het precies en wat zijn de risico’s voor de gemeente in het algemeen, daarnaast vragen die inzoomen op achtervangproblematiek voor de gemeente Hilversum, en vragen over de prestatieafspraken met woningcorporaties en, tenslotte, de vraag of de achtervang effectief wordt ingezet om corporaties in de gewenste richting te sturen.2 Het rapport tracht al deze vragen zo direct mogelijk te beantwoorden waarbij algemene technische aspecten, als deze niet relevant zijn voor de huidige discussie, zoveel mogelijk naar de appendix zijn verschoven. Sommige antwoorden worden bemoeilijkt doordat de sector in transitie is en de discussiestukken niet altijd toegankelijk zijn. 3.

Leeswijzer Het eerstvolgende hoofdstuk behandelt kort en in algemene termen de ‘basics’ van de zekerheidsstructuur en de rol van de gemeente daarin, die in Nederland speciaal is ontworpen voor de sociale woningbouw. In hoofdstuk 3 lichten we een aantal aspecten uit omdat we denken dat die van belang zijn voor de gemeente en een handvat bieden om de discussie te volgen, die beleidsbepalers op dit moment voeren over het stelsel, en wellicht hieraan bij te dragen. In hoofdstuk 4 zoomen we in op de gemeente Hilversum om de hoofdvraag van dit onderzoek te beantwoorden, waarbij wordt ingegaan op het financieel risico van de achtervang en de prestaties van de woningcorporaties. Afgeleid van de hoofdvraag van dit onderzoek heeft de gemeente twaalf concrete deelvragen geformuleerd die het college aan de orde wil stellen, en die we in het rapport hebben trachten te

1

Artikel 213a: “Het college verricht periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door hem gevoerde bestuur.” Verordening voor onderzoeken naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door het college van burgemeester en wethouders gevoerde bestuur (2009): “Doelmatigheid: Het realiseren van bepaalde prestaties met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen;” Doeltreffendheid: De mate waarin met deze prestaties de beoogde beleidsdoelen worden behaald.” 2 Zie appendix voor de exacte formulering van hoofd en deelvragen

7

Capitad beantwoorden. In de tabel hieronder wordt aangegeven, waar in dit rapport de vragen worden beantwoord. Deelvragen 213a-onderzoek

Antwoord

1.

Hoe werkt de achtervangsystematiek concreet?

2.

Wat voor achtervangovereenkomsten zijn er in de gemeente Hilversum?

2.2, 2.8. 4.2 en Appendix 3.6, 4.2

3.

Wat is het effect van de splitsing DAEB/ niet-DAEB? Staan wij bijvoorbeeld ook garant voor niet-DAEB? Is de omvang van de achtervangovereenkomsten nog wel in verhouding tot de woningvoorraad van de corporaties in de gemeente Hilversum (is er sprake van een evenwichtige verdeling woningbezit/achtervangleningen)?

2.2, 2.6, 3.2, 3.4 3.5

5.

Hoe verhoudt de verkoop van de woningvoorraad door woningcorporaties zich tot de ingenomen achtervangpositie van de gemeente Hilversum?

4.2

6.

Wat zijn de gemeentelijke risico’s van de achtervangsystematiek?

7.

In hoeverre heb je als gemeente invloed (governance)?

2.5

8.

Wat is de meerwaarde van de achtervangsystematiek voor de inwoners van de gemeente Hilversum en wat zien zij hiervan concreet terug?

2.4

9.

Hoe is het toezicht geregeld op de woningcorporaties en wie houdt vinger aan de pols?

2.3

10.

Hoe kan de gemeente de achtervangsystematiek gebruiken in relatie tot de te maken prestatieafspraken (in casu aan welke knoppen kunnen we draaien qua achtervangleningen en herfinanciering achtervangleningen in relatie tot de prestatieafspraken)?

2.5, 3.5, 3.6, 4.2, 4.4, 4.5, 4.6

11.

Hoe gaan andere gemeenten om met hun achtervangsystematiek en wat kunnen we daarvan leren?

2.5

12.

In welke mate en op welke wijze kan de gemeente voorwaarden verbinden aan de achtervangpositie van de gemeente?

2.5, 3.5, 3.6, 4.2, 4.4, 4.5, 4.6

4.

8

2.6, 3.4, 4.2

Capitad 2. De basics van de achtervangersrol van de gemeente 1. Inleiding Dit hoofdstuk behandelt in algemene termen de zekerheidsstructuur die in Nederland speciaal is ontworpen voor de sociale woningbouw, en de rol van de gemeente daarin. Daarbij gaan we onder meer in op de risico’s die een gemeente loopt en de meerwaarde voor inwoners. De secties sluiten aan op de vragen die de gemeente voor het 213a-onderzoek heeft geformuleerd. In hoofdstuk 4 gaan we specifiek in op wat het allemaal betekent voor de gemeente Hilversum. 2. De achtervangersrol in een notendop De grote lijnen van de gelaagde zekerheidsstructuur zijn over het algemeen bekend. Een aparte, kapitaalkrachtige private entiteit, Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW), verstrekt aan financiers van woningcorporaties de garantie dat rente en aflossing van corporatieleningen te allen tijde wordt voldaan. Het betreft alleen de leningen voor de bouw en onderhoud van sociale woningen en gebouwen, de z.g. Diensten van Algemeen Economisch Belang (DAEB). Naast DAEB houden woningcorporaties zich vaak ook bezighouden met niet-DAEB activiteiten: in paragraaf 2.6 wordt hier verder op ingegaan. Aan de achterkant garanderen Rijk en gemeenten als achtervangers op hun beurt het waarborgfonds WSW.

Dus pas als het waarborgfonds WSW zelf in financiële problemen komt, wordt de backstopgarantie (achtervang) geactiveerd en heeft WSW recht op renteloze leningen van de achtervangers. De gemeente Hilversum zou dan geld moeten lenen aan het WSW zonder dat het hiervoor rente ontvangt. In paragraaf 2.7 en 2.8 gaan we hier dieper op in. Wat het specifiek betekent voor de gemeente Hilversum wordt in hoofdstuk 4 behandeld. 3. De toezichthouder: Autoriteit woningcorporaties De formele toezichthouder op het systeem is de Aw, de Autoriteit woningcorporaties.3 De Aw valt onder de politieke verantwoordelijkheid van Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). De Aw heeft als taak toezicht te houden op het functioneren van het gehele borgingsysteem, inclusief het waarborgfonds WSW.4 Om aanspraken op de borg te voorkomen, wordt de financiële gezondheid van de individuele corporaties voortdurend bewaakt. Dit doet Aw samen met waarborgfonds WSW op basis van een gemeenschappelijk beoordelingskader. Bij de monitoring van individuele corporaties focust Aw zich in de eerste plaats op de governance (de interne organisatie, integriteit bestuurders, uitvoering wettelijke taken, etc.), terwijl WSW zich meer richt op de individuele kredietwaardigheid van een corporatie.

Van een gemeente wordt niet verwacht dat het een eigen oordeel vormt van de financiële positie van een woningcorporatie, maar het interpreteren van informatie is wel van belang om tot goede prestatieafspraken met corporaties te komen, of om vragen te stellen als een corporatie in problemen dreigt te komen. Hierover later meer in dit rapport. Waarborgfonds WSW heeft naast haar taak als borger van corporatieleningen en de daarbij behorende taak om de financiële gezondheid van de individuele corporaties te bewaken, sinds enkele jaren ook de taak van saneerder van corporaties-in-financiële-problemen, in opdracht van BZK. Die twee taken, borger en saneerder, zijn bij WSW strikt gescheiden georganiseerd.

3

Als opvolger van het CFV is in 2015, de Autoriteit woningcorporaties (Aw) ingesteld (artikel 60 van de Woningwet). 4 Jaarlijks geeft Aw als toezichthouder op WSW een rapport uit; het laatste, Toezicht WSW 2019, werd gepubliceerd op 29 mei 2020

9

Capitad 4. De meerwaarde van de achtervangersrol van de gemeente De woningcorporatiesector wordt gekenmerkt door verhoudingsgewijs veel schuld en lage winstgevendheid, een direct gevolg van de wens om zo efficiënt mogelijk te opereren en zoveel mogelijk eventuele “winst” terug te geven via lagere huren of investeringen in sociale volkshuisvesting en leefbaarheid. Dankzij de ‘goudgerande’ zekerheid dat aflossing en rentebetalingen van corporatieleningen te allen tijde worden voldaan, zijn financiers5 bereid tegen veel gunstigere voorwaarden leningen aan de woningcorporaties te verstrekken (lage rente en lange looptijden). Om daarvan een idee te geven: op de portefeuille corporatieleningen waarvoor de gemeente Hilversum als achtervanger van WSW optreedt, levert een rentevoordeel van een 0,1% (10 basispunten) een kostenvoordeel op voor in Hilversum actieve corporaties van € 450.000 per jaar.6 Zonder de zekerheidsstructuur zal de kredietwaardigheid van de meeste corporaties niet erg hoog zijn. Dit is met name een probleem bij een crisis op de financiële markten. De financieringskosten kunnen dan een dermate hoog beslag leggen op de kasstromen dat goede en goedkope sociale woningvoorziening voor de inwoners van een stad in gevaar komt. 5.

In hoeverre heeft een gemeente invloed op de corporatiesector Corporaties zijn verplicht bij te dragen aan de lokale volkshuisvestelijke doelstellingen van een gemeente. Om te bepalen wat van een corporatie verwacht mag worden, zijn in de herziene woningwet van 2015 prestatieafspraken verplicht gesteld, waarbij een gemeente controleerbare en bindende afspraken maakt met in de gemeente actieve woningcorporaties en huurdersorganisaties. Betrokken partijen hebben daarbij de mogelijkheid om eventuele geschillen voor te leggen aan de minister (BZK), die vervolgens een bindend advies geeft. Prestatieafspraken gaan niet alleen over huren, nieuwbouw, verbeterinvesteringen en verkopen van sociale woningen maar over alle activiteiten van een corporatie in een gemeente, dus kunnen ook over niet-DAEB gaan. Om tot goed onderbouwde en realistische prestatieafspraken te komen dient een gemeente niet alleen over een actueel vastgestelde gemeentelijke woonvisie te beschikken, afgestemd met andere gemeenten,7 maar ook inzicht te krijgen in de financiële mogelijkheden van een corporatie. Over transparantie en (tijdige) informatie-uitwisseling aan de gemeenten zijn, naast de wettelijke bepalingen8, tussen de sector (Aw, WSW en corporaties) en de VNG-afspraken gemaakt (zie appendix).

Met prestatieafspraken heeft de gemeente dus een stevig instrument om invloed uit te oefenen op de activiteiten van een corporatie binnen de gemeentegrenzen. Een ander instrument om corporaties aan te sturen is de optie om te weigeren om als achtervanger op te treden bij een nieuwe corporatielening. Dit instrument werd tot voor kort op de website van VNG specifiek genoemd. In de ervaring van Capitad is achtervang in de praktijk door gemeenten zelden of nooit als pressiemiddel gebruikt. De achtervangpositie als pressiemiddel lijkt bovendien verleden tijd als gemeenten het voorstel van WSW en VNG accepteren om volledig over te gaan op een generieke achtervangovereenkomst. Dit, om tot een betere samenhang te komen tussen onderpand en achtervang (hier wordt later in dit rapport dieper op in gegaan). Overigens was de mogelijkheid om de achtervang in te zetten als pressiemiddel sowieso beperkt; het is alleen inzetbaar voor nieuwe leningen, en niet 5

Voornamelijk de gespecialiseerde Nederlandse sectorbanken, BNG en de Nederlandse Waterschapsbank en institutionele beleggers (langere looptijden) 6 Omvang circa € 450 miljoen 7 De gemeentelijke woonvisie (volkshuisvestingsbeleid) heeft een formele status in het proces om tot prestatieafspraken te komen. Indien er namelijk geldend volkshuisvestingsbeleid is, is de corporatie verplicht om samen met de gemeente en huurdersorganisatie tot prestatieafspraken te komen. Zonder geldend volkshuisvestingsbeleid vervalt deze verplichting. (Handreiking Prestatieafspraken, herziene versie, Aedes, 2016) 8 Artikel 44a lid 1 Woningwet: Voor 15 december stuurt de corporatie het activiteitenoverzicht en de prestatieafspraken naar de Minister, gemeente en huurdersorganisatie. Artikel 44 Woningwet, lid 2. De corporatie verzoekt jaarlijks de gemeente en de huurdersorganisatie om prestatieafspraken te maken voor ten minste het eerstvolgende kalenderjaar (vanaf 1 juli). Een geschil dat het tot stand komen van prestatieafspraken in de weg staat kan worden voorgelegd aan de Minister (lid 4). Artikel 44b lid 1 Woningwet: De corporatie verstrekt gemeenten en huurdersorganisaties (financiële) informatie.

10

Capitad voor de herfinanciering van bestaande leningen; bij herfinanciering staat voortzetting van de achtervang-garantie namelijk al contractueel vast. Tenslotte, worden de belangen van de gemeente als achtervanger vertegenwoordigd door VNG in allerlei overlegstructuren met WSW en Aw. 6. De relatie tussen DAEB/niet-DAEB en het achtervangrisico WSW borgt alleen de leningen voor de ontwikkeling en onderhoud van Diensten van Algemeen Economisch Belang (DAEB). Als zekerheid voor de borging van corporatieleningen heeft WSW het alleenrecht om op elk moment hypotheek te vestigen op het DAEB-bezit (woningcorporaties mogen DAEB-bezit niet aan derden verpanden).9 Dit onderpand dient een ruime overwaarde t.o.v. de schuld van een corporatie te vertegenwoordigen. Met specifieke risicoparameters, waarop corporaties worden beoordeeld (dekkingsratio, onderpandsratio en LTV)10, wordt de overwaarde van het onderpand bewaakt. Grotere corporaties houden zich doorgaans ook bezig met de ontwikkeling en beheer van woningen in de vrije sector (hierna niet-DAEB genoemd). Dat mag alleen als deze activiteiten ten dienste staan van DAEB en in de gemeentelijke woonvisie passen.

Voorbeelden zijn ontwikkeling van gemengde wijken met verschillende inkomensgroepen, of woningen te bouwen voor huurders die zich net niet (meer) kwalificeren voor een sociale huurwoning (voor het laatste moet wel aangetoond kunnen worden dat commerciële marktpartijen voor deze groep in de praktijk geen woningen blijken te bouwen (bijvoorbeeld omdat zij dit niet rendabel genoeg achten). Voor leningen die direct gekoppeld zijn aan niet-DAEB-investeringen kunnen corporaties geen borg van WSW krijgen. Dit maakt financiering ervan een stuk lastiger. De herziene woningwet voorziet in een strikte scheiding tussen DAEB en niet-DAEB van een corporatie. Het basisprincipe daarbij is dat middelen binnen de DAEB-tak (het maatschappelijk vermogen) niet weglekken naar de niet-DAEB-tak. Dus de opbrengst van de verkoop van DAEB-bezit moet voor sociale woningen worden ingezet en kan niet worden gebruikt in de niet-DAEB tak.11 Over de verkoop van onroerend goed kan de gemeente prestatieafspraken met de corporatie maken. De scheiding van DAEB en niet-DAEB mag via aparte juridische entiteiten, of via een administratieve scheiding, waarbij de activiteiten alleen organisatorisch en boekhoudkundig worden gesplitst. De meeste corporaties hebben voor het laatste gekozen; 2017 was de deadline voor de scheiding.

Om de scheiding te faciliteren, en corporaties niet te dwingen om op grote schaal externe financiering te regelen voor hun niet-DAEB-activiteiten, heeft de wetgever eenmalig toegestaan dat in de startbalans van 2017 de niet-DAEB tak een ‘interne’ lening mocht krijgen van de DAEB-tak. Het aflosschema van deze interne lening diende min of meer gelijke pas te houden met het aflosschema van WSW-geborgde schuld op het moment van scheiding (dus begin 2017) en het rentetarief diende minimaal de markrente te zijn die toen in de markt gold.12 Een harde eis is dat rente en aflossingsbetalingen die de niet-DAEB tak moet doen alleen mag worden gedaan met middelen die het zelf in de niet-DAEB tak heeft gegenereerd, en dat strikt wordt gehouden aan het in 2017 vastgestelde 9

Een corporatie kan dus alleen niet-DAEB bezit inzetten als onderpand voor de ongeborgde financiering van de niet-DAEB tak (zolang dit binnen de financiële risicoparameters gebeurt). Daarnaast heeft het WSW ook de mogelijkheid om zekerheden te vestigen op niet-DAEB bezit, maar alleen als een corporatie in een slechte financiële positie dreigt te komen. 10 Zie Appendix 11 De wetgever heeft toch een kleine opening gelaten om in de toekomst interne leningen tussen DAEB en nietDAEB toe te staan. Artikel 44 van het BTIV is opgenomen dat bij uitzondering, onder strikte voorwaarden en beperkte schaal en onder toezicht van Aw en financiële toetsing WSW, het positieve resultaat van de verkoop van DAEB-bezit, na aflossing van de onderliggende geborgde lening, kan worden gebruikt voor een kortlopende interne lening mits externe financiering bij een bank niet mogelijk is. 12 Snellere aflossing wordt gedaan. Ter illustratie: terwijl De Alliantie een interne lening (€583 mln in 2019) heeft met een resterende looptijd van meer dan 40 jaar, is deze in 2024 al meer dan gehalveerd (dPi 2019).

11

Capitad afbouwschema (dus geen herfinancieringen). Omdat over het algemeen de afbouwschema’s van de interne leningen vele jaren in beslag nemen, betekent dit dat de feitelijke scheiding tussen DAEB (geborgde financiering) en niet-DAEB (externe commerciële financiering) in de sector slechts geleidelijk zal verlopen. Zolang de interne lening niet is afgelost financiert de DAEB-tak dus een deel van de niet-DAEB tak. Een boekhoudkundige scheiding van DAEB en niet-DAEB-activiteiten heeft dus niet in één klap het risico voor borginstelling WSW (en dus voor de achtervanger) gereduceerd. De scheiding brengt wel de boekhoudkundige kruisfinanciering naar voren die er al feitelijk bestond voor de scheiding. Die kruisbestuiving loopt d.m.v. de jaarlijkse aflossingen van de ‘interne’ lening er langzaam uit. Wat blijft is dat een corporatie bij een administratieve scheiding kan omvallen door financiële problemen bij de (doorgaans profijtelijkere, maar risicovollere) niet-DAEB-tak, zoals dat bijna het geval was bij Vestia. Daarom bemoeit WSW zich ook actief met niet-DAEB activiteiten en gelden er tegenwoordig stringente (organisatorische en financiële) regels. Faillissement van een corporatie betekent het einde van alle activiteiten, ook dus, in beginsel, de DAEB-activiteiten.

WSW zal dan alleen de rente en aflossingsverplichtingen van de DAEB-leningen overnemen en het onderpand uitwinnen (en als WSW-borg wordt aangesproken komen we een stapje dichterbij de achtervangers). Er is echter een optie om WSW-borg te ontzien door in een herstructurering DAEB-bezit uit de failliete corporatie te lichten en bijvoorbeeld onder te brengen bij een andere gezonde corporatie. Om een dergelijke herstructurering te faciliteren, kan saneringssubsidie worden gegeven en speelt ook de gemeente een rol. Hierover later meer in dit rapport (hoofdstuk 3 en appendix). 7. Wat zijn de financiële risico buffers van borginstelling WSW? Als ondanks de kredietbewaking van WSW en Aw aan de hand van een reeks financiële indicatoren (zie appendix en hoofdstuk 4) een corporatie toch failliet gaat, zullen de financiers van geborgde leningen zich wenden tot borginstelling WSW. De rente- en aflossingsverplichtingen13 die WSW dan op zich neemt, worden in principe gedekt door het onderpand die WSW in handen krijgt.14 Het uitwinnen van onderpand kost echter tijd en de opbrengst is onzeker. Daarom houdt WSWrisicokapitaal aan dat gevormd wordt door het risicovermogen en de obligoverplichtingen van de corporaties. Risicovermogen is de eerste buffer om aanspraken op de borg op te vangen en hiervoor houdt WSW een liquide beleggingsportefeuille aan.

De omvang van deze beleggingsportefeuille is op dit moment rond € 500 miljoen. Als het risicovermogen onder een bepaald minimumniveau dreigt te komen (het garantieniveau15), dan hebben corporaties de plicht om op eerste verzoek van WSWobligo te storten (de obligoverplichting van een corporatie is 3,85% van door WSW geborgde leningen op de balans). De obligoverplichting van alle corporaties tezamen bedraagt rond € 3 miljard. 16 Dreigt desondanks het risicovermogen van WSW alsnog onder het garantieniveau te komen, dan komt de backstopgarantie van Rijk en gemeenten in beeld en heeft WSW recht om renteloze leningen van Rijk en gemeenten om het risicovermogen minimaal op het peil van het garantievermogen te brengen.17 Het WSW is pas verplicht de renteloze leningen af te lossen als het risicovermogen weer is hersteld. De regel is dat dit het geval is als het risicovermogen weer is aangegroeid tot 1 procent van de som van de geborgde schuldrestanten per ultimo van het voorafgaande kalender jaar (dat is ruim boven het garantievermogen). Het tempo waarmee wordt afgelost (= de looptijd van de lening) zal in hoge mate 13

Uitgegaan wordt dat WSW slechts de dienst der leningen overneemt (= rente- en aflossingsverplichting) en niet de gehele lening direct hoeft terug te betalen. Zie Appendix 14 De WOZ-waarde van het door corporaties ingezette onderpand bij WSW bedroeg in 2019 € 374,5 miljard (ten opzichte van €80 miljard aan geborgde leningen). 15 Op dit moment is het garantieniveau nog 0,25% van het geborgd schuldrestant (= totaal van de uitstaande leningen die WSW borgt); WSW is van plan om in de toekomst de grens op te schalen (waarschijnlijk naar 0,65%). 16 Op de obligo-verplichting wordt later in het rapport dieper ingegaan. Er is ook op dit punt een aanpassing voorgenomen in het Strategisch Programma van het WSW, maar de details zijn ons niet bekend. 17 De verdeelsleutel tussen Rijk en gemeenten, en gemeenten onderling, komt later in dit rapport aan bod

12

Capitad afhangen van de voortgang die WSW maakt met de liquidatie van het bezit van de corporatie-inproblemen, waarvan het automatisch eigenaar is geworden op basis van de positieve hypotheek-en verpandverklaring in het reglement van deelneming. In beginsel is de achtervang-lening dus een overbruggingskrediet van gemeenten en het Rijk aan WSW. In de praktijk kan het uitwinnen van het onderpand vele jaren duren. Een worst-case scenario, waarbij in een herstructurering van WSW de lening niet meer wordt terugbetaald, is niet volledig uit te sluiten (zie appendix). 8. Hoe werkt de achtervangsystematiek voor een gemeente in het algemeen? Als de achtervang-garantie wordt aangesproken, dan zijn gemeenten verantwoordelijk voor de helft van de verplichting om WSW een lening te geven (de andere helft is voor rekening van het Rijk). De gemeenten verdelen deze verplichting, als volgt: • De helft wordt pro rata verdeeld over alle gemeenten die borg staan, • De andere helft wordt pro rata opgebracht door de z.g. “schadegemeente(n)”; dit zijn de gemeente(n) die zijn vastgesteld als achtervanger van uitstaande leningen van de corporatiein-problemen.

De pro rata-verdeelsleutel wordt nu nog bepaald door het aandeel van een gemeente in de achtervangovereenkomsten,18 maar zal naar alle waarschijnlijkheid worden vervangen voor het aandeel van een gemeente in het onderpand op basis van de marktwaarde in verhuurde staat van het DAEB-bezit in de betreffende gemeente (conform het voorstel van VNG en WSW). De voorgestelde aanpassing leidt tot een betere afspiegeling tussen de achtervang en de aanwezigheid van een corporatie in een gemeente. Voor de gemeente Hilversum zal deze aanpassing niet veel uitmaken als je kijkt naar de totale blootstelling van de achtervang-positie, wel zal de verdeling tussen corporaties veranderen. Zie volgend hoofdstuk. 9. Conclusie en aandachtspunten • • •