Eindrapport subsidieverstrekking

26

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

spreekt in dat geval van oneigenlijk voorwaarden bij de subsidieverlening. Als er door de gemeente eisen worden gesteld aan de bedrijfsvoering die niet noodzakelijk zijn voor het uitvoeren van de subsidie-activiteiten, dan is dat onrechtmatig. 3. Zijn er kosten(soorten) die door de gemeente nadrukkelijk wel/niet worden gesubsidieerd? In de ASV staan eigenlijk geen kosten(soorten) benoemd die op voorhand niet voor subsidie in aanmerking komen. Er zijn wel enkele standaard weigeringsgronden waar de gemeente op kan terugvallen. Subsidie kan bijvoorbeeld (deels) worden geweigerd als: • de activiteiten onvoldoende ten goede komen aan de inwoners; • er niet is aangetoond dat de subsidie noodzakelijk is en/of de aanvrager over voldoende eigen middelen beschikt; • voor de kosten al financiering is ontvangen; • de kosten betrekking hebben op activiteiten die in strijd zijn met de wet. Uit het casusonderzoek komt een aantal voorbeelden naar voren waarbij de gemeente bepaalde kosten(soorten) niet subsidieert. 1. Bij de subsidieverlening aan de bibliotheek schreef de gemeente in haar beschikking: “Een deel van de aanvraag van € 4.000 verlenen wij niet door de inwerkingtreding van de Wet Stelsel Openbare Bibliotheekvoorziening per 1 januari 2015. Deze wet regelt de digitalisering van de openbare bibliotheek en zorgt voor structurele financiering daarvan door de Rijksoverheid.

Als gevolg van deze wet is er een verlaging van het Gemeentefonds met als effect dat gemeenten minder middelen van het Rijk ontvangen voor bibliotheekwerk. Voor 2019 gaat het om een verlaging van € 8.000. In overleg tussen gemeente en Bibliotheek is besloten dat de verlaging niet volledig wordt doorbelast: 50% wordt door de Bibliotheek opgevangen en 50% wordt gecompenseerd door de gemeente.” 2. In de beschikking van de Voedselbank staat: “Het bedrag dat nodig is voor het verstrekken van pakketten in Hilversum is fors. Het gaat om € 8.600 per week, en het is nog onduidelijk hoe lang deze situatie zal duren. Wij vragen daarom een inspanning van zowel uw Voedselbank als van Voedselbanken Nederland om bij te dragen in de kosten. Gelet op de reserves van Voedselbanken Nederland, de bijdrage van het Rijk voor het Calamiteitenfonds, de enorme winsten die supermarkten momenteel maken, en de bereidwilligheid van particulieren om te helpen in deze crisis, denken wij dat het mogelijk is dat u de helft van het benodigde bedrag uit andere bronnen verkrijgt. De gemeente kan u daarbij ondersteunen door haar netwerk in te zetten om donaties te genereren. Laat het ons weten als u een bericht heeft om de doneer-knop op uw website onder de aandacht te brengen, dan helpen wij dat te verspreiden.” 3.

In de beschikking van Versa Welzijn wordt uiteindelijk een fors lagere subsidie verstrekt dan door hen is aangevraagd. In de beschikking staat daarover: “Dit bedrag wijkt af van de aanvraag omdat het gevraagde hogere bedrag niet in de gemeentelijke begroting is opgenomen (artikel 6.1 subsidieregeling 2017). De activiteiten wijken eveneens deels af van

27

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

uw aanvragen omdat we een andere inzet verwachten van uw organisatie. Dit staat beschreven in de bijgaande uitvoeringsovereenkomst.” Alhoewel er vooraf dus geen beperkingen in de kosten(soorten) bestaan, bekijkt de gemeente Hilversum de kosten wel kritisch en subsidieert het bepaalde kosten(soorten) niet. Dit gebeurt op basis van de weigeringsgronden uit de ASV. De gedeeltelijke afwijzing van Versa Welzijn is daarop de uitzondering. Alhoewel artikel 6.1 van de subsidieregeling 201716 een weigeringsgrond is, bleek uit het casusonderzoek en de interviews dat de gemeente niet meer wilde subsidiëren dan het bedrag dat voor Versa Welzijn was gereserveerd. Dit blijkt ook uit het feit dat kort na de beschikking alsnog meer subsidie is verstrekt voor een jongerenproject, zonder dat hier de programmabegroting voor aangepast diende te worden.

16 “De subsidie wordt geweigerd indien de hiervoor benodigde gelden niet in de gemeentebegroting zijn opgenomen, dan wel indien het subsidieplafond is bereikt dan wel zou worden overschreden.”

28

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

6. Bevindingen ten aanzien van wettelijke verplichtingen Dit hoofdstuk gaat in op de wettelijke verplichtingen ten aanzien van subsidies. Zijn de subsidies opgenomen in een eenduidig register, is het juridisch kader actueel en verlopen de processen rechtmatig? In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de volgende onderzoeksvragen: 4. Is er een eenduidig register waarin alle verleende subsidies per jaar (en beleidsthema) zijn opgenomen? 5. Is het juridisch subsidiekader actueel en volledig? 6. Verlopen de processen van aanvraag, behandeling, beschikking en verantwoording rechtmatig? Is er een eenduidig register waarin alle verleende subsidies zijn opgenomen? De gemeente Hilversum publiceert op haar website geen subsidieregister waarin alle verstrekte subsidies per (kalender)jaar zijn opgenomen. Intern is er wel een Excellijst beschikbaar waarin alle verstrekte subsidies van bijvoorbeeld 2019 en 2020 zijn opgenomen. Dit document heeft echter geen formele status. De vraag is vervolgens of het een bewuste keuze is om het subsidieregister niet te publiceren, of dat de benodigde informatie niet volledig en/of beschikbaar is. In de managementletter 2020 zegt de accountant daarover: ‘Tot 2020 werden er in uw zaaksysteem meerdere zaaktypes voor subsidies gebruikt. Dit bemoeilijkte het verkrijgen van één totaaloverzicht van alle toegekende subsidies en de actuele status daarvan.

Uit de gesprekken die wij voerden hebben wij begrepen dat het zaaksysteem op dit aspect inmiddels opgeschoond is, en dat nu nog maar één zaaktype voor subsidies in gebruik is.’17 In de financiële jaarstukken over 202018 is voor het eerst een overzicht opgenomen van alle verstrekte subsidies. Wat zegt de Awb? De Awb verplicht gemeenten niet om een subsidieregister te publiceren waarin alle verstrekte subsidies zijn opgenomen. Echter, voor de grote Nederlandse gemeenten en de provincies is het inmiddels gebruikelijk om het subsidieregister wel jaarlijks op hun website te publiceren. Het komt ook steeds meer voor dat (kleinere) gemeenten dit doen. In sommige gevallen is dit op verzoek van de gemeenteraad. Een subsidieregister bevordert immers de transparantie en de democratische controle. In Hilversum heeft de raad niet specifiek om een dergelijk overzicht gevraagd. Daar staat tegenover dat op de website van de gemeente Hilversum de besluitvorming van een aantal subsidiedossiers inzichtelijk is. Dit geldt voor de subsidies van meer dan € 50.000 en/of politiek gevoelige dossiers. 19 Door middel van de collegevoorstellen, collegebesluiten en raadsinformatiebrieven is voor iedereen inzichtelijk aan welke partijen subsidie is verstrekt.

17 Bron: management letter 2020. 18 https://hilversum.pcportal.nl/assets/img/Jaarstukken_2020.pdf De lijst is opgenomen onder 4.2.6. “Overzicht verstrekte subsidies” (pagina 238 van de financiële jaarstukken) 19 Bevoegdhedenregister behorende bij Mandaatbesluit 2021

29

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

Is het juridisch subsidiekader actueel en volledig? Het juridische kader heeft specifiek te maken met de rechtmatigheid. Daarbij is de vraag in hoeverre de gemeente de regels (die ze zelf heeft opgesteld) naleeft. Voor Hilversum geldt dat het juridische subsidiekader wel actueel is maar nog niet volledig. Anders gezegd: de regels die door de gemeente zijn opgesteld zijn actueel en sluiten aan bij de huidige praktijk, maar enkele wettelijke vereisten zijn nog niet overal op orde. Verbetertraject subsidies Het juridische subsidiekader is weliswaar nog niet volledig, maar dat is een momentopname. Er is een paar jaar geleden een verbetertraject ingezet dat zijn vruchten heeft afgeworpen voor het juridische kader: • De algemene subsidieverordening (ASV) is in 2021 herzien. De oudere ASV uit 2011 is daarbij geactualiseerd en in één document samengevoegd met de Subsidieregeling gemeente Hilversum 2017. Daarnaast is in de nieuwe ASV de basis gelegd om meerjarig te subsidiëren. Bij de grotere aanvragers en accounthouders bestaat al langer de wens om meerjarige subsidies te verstrekken. • Het Mandaat-, Volmacht- en Machtigingsbesluit is in september 2020 geactualiseerd. In de ASV krijgt het college de bevoegdheid om subsidies te verstrekken, nadere verplichtingen op te leggen en subsidieregelingen op te stellen. Het mandaatbesluit op subsidies sluit daar nu beter op aan.

Er geldt een ambtelijk mandaat (afdelingsmanager) voor subsidies tot € 50.000, mits deze niet politiek gevoelig zijn. Bij subsidies hoger dan € 50.000 en/of politiek gevoelige aanvragen beslist het college. Wettelijke grondslag Als we het juridisch subsidiekader van de gemeente Hilversum beoordelen, nemen we de Awb als vertrekpunt. Artikel 4:23, eerste lid, Awb stelt dat een bestuursorgaan alleen een subsidie kan verstrekken op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten een subsidie wordt verstrekt. Er wordt in de Algemene subsidieverordening Hilversum 2021 weliswaar gesproken over verschillende soorten subsidies, maar of daaruit kan worden opgemaakt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt, is voor discussie vatbaar. De vraag is dus: zijn er naast de ASV nog andere (subsidie)regelingen nodig om te kunnen spreken van een wettelijke grondslag. De VNG zegt in de Q&A20 van haar modelverordening daarover het volgende: “De Model ASV 2013 geeft een raamregeling met bepalingen over procedures en delegatie van de raad aan het college, die op alle subsidies van de gemeente van toepassing zijn. Concrete activiteiten worden echter niet genoemd.

Daardoor biedt de ASV op zichzelf geen voldoende grondslag voor het verstrekken van subsidies; artikel 4:23 eerste lid bepaalt immers dat het wettelijk voorschrift de activiteiten moet noemen waarvoor subsidie kan worden verstrekt.” Dat de ASV ook in Hilversum primair als een raamregeling moet worden gezien, blijkt wel uit artikel 3, lid 3 van de Algemene subsidieverordening Hilversum 2021. Daarin staat: “Het college is bevoegd nadere regelingen vast te stellen, waarin wordt bepaald welke activiteiten in aanmerking komen voor subsidie. Voor zover van toepassing wordt hierin tevens bepaald welke doelgroepen

20 https://vng.nl/vragen-en-antwoorden?onderwerp%5B0%5D=380677&page=2

30

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

voor subsidie in aanmerking komen, aan de hand van welke criteria de subsidieaanvraag wordt beoordeeld en hoe de subsidie moet worden verantwoord .” Kortom: voor de eis van een wettelijke grondslag zijn ook in Hilversum nadere (subsidie)regels nodig, want: •

•

In de ASV worden alleen de procesmatige kaders gesteld. Er staat in de ASV niks over de activiteiten die subsidiabel zijn en wat het (beleids-)doel is van de subsidieverstrekking. Dat is logisch want dat is maatwerk en verschilt per beleidsterrein. De ‘spelregels’ die op de website staan, geven iets meer inzicht maar zijn niet formeel door het college vastgesteld en zijn niet volledig. Zo staat bijna nergens wat het doel is, welke activiteiten subsidiabel zijn en (in het geval van welzijn) waar de aanvraag op wordt beoordeeld.

Nadere subsidieregels Voor de nadere subsidieregels kunnen potentiële aanvragers terecht op de website www.hilversum.nl/subsidies. Daar staat voor de verschillende beleidsterreinen een toelichting op de subsidiemogelijkheden. Formeel gezien is er geen sprake van een subsidieregeling omdat dit niet door het college is vastgesteld. De enige uitzondering daarop is de Peuteropvang en de Vroeg- en Voorschoolse Educatie (hierna: VVE). Daar staat een link naar de ‘beleidsregels subsidie peuteropvang en VVE, Hilversum 2022’. Deze beleidsregels zijn door het college vastgesteld en uit het casusonderzoek blijkt dat dit ook vóór 2022 al het geval was. Voor de andere beleidsterreinen geldt dat er vooral een toelichting wordt gegeven op de spelregels bij het indienen van de aanvraag. Er bestaan daarbij onderlinge verschillen. Zo zijn voor de cultuursubsidies beoordelingscriteria gepubliceerd en wordt op de pagina ‘programmasubsidie cultuur’ een subsidiepercentage van 50% gehanteerd. Subsidieregels zijn een aanvulling op de ASV en omvatten in de praktijk meer dan een omschrijving van de subsidiabele activiteiten. Subsidieregels omvatten zaken21 als: 1. Een toelichting op het doel van de subsidieregeling en de activiteiten die daarbij subsidiabel zijn (of expliciet niet subsidiabel zijn). 2. De aanvraagprocedure en indieningstermijnen. 3.

Het subsidieplafond en de wijze van verdeling: hoeveel subsidie is er beschikbaar en hoe wordt dat verdeeld?

21 Sommige informatie staat (versnipperd) wel op de website van de gemeente Hilversum maar dat heeft minder rechtswaarde dan wanneer dit in een formele subsidieregeling wordt opgenomen.

31

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

Subsidieplafonds In de praktijk is bij subsidies sprake van ‘schaarse middelen’ omdat het beschikbare budget altijd is gemaximeerd. Het is belangrijk om de subsidieplafonds vast te leggen in een regeling, want “zonder plafond moeten immers alle aanvragen die voldoen aan de inhoudelijke criteria worden toegewezen, ook al staat er geen geld meer voor op de begroting”22. In Hilversum is echter geen sprake van vastgestelde subsidieplafonds. Toch blijkt de gemeente soms subsidieaanvragen te weigeren met het argument dat er onvoldoende budget beschikbaar is. Daarvoor ontbreekt dus de wettelijke grondslag en dit is onrechtmatig. Het team juridische zaken, inkoop, en subsidies heeft het ontbreken van subsidieplafonds al gesignaleerd, maar dat heeft nog niet geleid tot aanpassingen. Uit de interviews met de grote subsidieontvangers blijkt dat het ontbreken van een subsidieplafond niet als knelpunt wordt ervaren. De nadruk wordt gelegd op de samenwerkingsrelatie met de gemeente en nadat de subsidieaanvraag is ingediend, gaan alle betrokkenen ook met elkaar in gesprek. Het gaat dan ook om de vraag: ‘wat kunnen we doen met het beschikbare subsidiebudget?’ Dat is toch opvallend want om een gerichte subsidieaanvraag op te kunnen stellen, is het nodig om het beschikbare budget te weten.

Opvallend is dat bij diezelfde grote subsidieontvangers in meerdere gevallen extra subsidies worden verstrekt voor meer of andere activiteiten. Het ontbreken van subsidieplafonds lijkt aan twee kanten voordelen op te leveren: de gemeente blijft flexibel in het bepalen van de subsidiehoogte en de organisaties houden de opties van extra subsidie open (door vrijval van budget binnen de gemeente). Subsidiebeschikkingen culturele organisaties Bij de subsidiebeschikkingen van het beleidsterrein cultuur vallen twee zaken op die de rechtmatigheid raken: 1. De subsidieaanvragen worden beoordeeld door de cultuurraad en zij brengt vervolgens een advies uit aan het college. In de beschikkingen die zijn bestudeerd, komt dat advies niet terug in het subsidiebesluit. Het advies van de cultuurraad wordt wel als bijlage meegestuurd, maar wat het college met deze adviezen heeft gedaan wordt niet gemotiveerd. Dat is relevant omdat uit de interviews blijkt dat de gesubsidieerde organisaties zich vaak niet kunnen vinden in de adviezen van de cultuurraad en/of vinden dat de cultuurraad verder gaat dan het beoordelen van de subsidieaanvraag. Het is om die reden belangrijk dat het college duidelijk toelicht welke rol het advies van de cultuurraad heeft bij het subsidiebesluit en/of hier specifieke voorwaarden uit voortkomen. 2.

Een aantal culturele organisaties werkt met een convenant dat met de gemeente is afgesloten. Soms zijn deze convenanten verouderd en worden ze stilzwijgend verlengd, maar er wordt in de beschikkingen wel naar verwezen. De indruk ontstaat dat de convenanten zijn bedoeld om op de langere termijn afspraken te maken en doelen te bepalen. Aangezien er meerjarig gesubsidieerd kan worden, lijkt het logischer om dat met elkaar te verbinden. Het is niet helemaal duidelijk wat de juridische status is van de convenanten, maar aangezien er in de beschikking wel naar wordt verwezen, speelt het wel een rol bij het subsidiebesluit.

22 https://vng.nl/vragen-en-antwoorden?onderwerp%5B0%5D=380677&page=2

32

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

Verlopen de processen (aanvraag, behandeling, beschikking en verantwoording) rechtmatig? Zoals hierboven al benoemd, hebben de meeste en grootste veranderingen te maken met de verbetering van de (interne) processen. Dit hangt samen met de ontwikkeling van het team juridische zaken, inkoop, en subsidies. Vanuit de interne auditfunctie zijn er in het verleden kwetsbaarheden blootgelegd. Die hadden vooral betrekking op de administratieve kant: op de volledigheid en tijdigheid van subsidiedossiers. De vaststelling werd soms te laat verstuurd en het subsidiedossier was ook niet altijd compleet. In de meeste gevallen waren de stukken wel beschikbaar, maar niet opgeslagen in het dossier. Inmiddels is een nieuw zaaksysteem ingericht dat direct bijdraagt aan de verbetering. In de interviews geven accounthouders ook duidelijk aan dat er een verbetering heeft plaatsgevonden in de subsidieprocessen: het is meer gedigitaliseerd, gebruiksvriendelijker en brengt minder administratieve lasten met zich mee. Dit geldt nog niet voor de oudere dossiers uit bijvoorbeeld 2019 en 2020. Tijdens het onderzoek bleek dat het voor de ‘oudere’ dossiers niet altijd eenvoudig was om in korte tijd de dossiers te verzamelen. De reden daarvan was dat een beperkt aantal mensen binnen de gemeente toegang had tot het oudere zaaksysteem. Er is niet onderzocht of dit met nieuwere dossiers is verbeterd.

Er is nog een praktische reden waarom duidelijke processen en volledige, toegankelijke dossiers belangrijk zijn. Uit de interviews met zowel ambtenaren als gesubsidieerde organisaties kwam het personeelsverloop regelmatig ter sprake. Er is veel personeelsverloop binnen de gemeente Hilversum wat effect heeft op de aanwezige kennis en ervaring met individuele subsidiedossiers. Om die schade beperkt te houden, is het essentieel dat zoveel mogelijk informatie goed beschikbaar is in subsidiedossiers. Het team juridische zaken, inkoop, en subsidies Sinds 2020 bestaat er een team Juridische zaken, Inkoop en subsidies (JIS). De subsidiecoördinator is daarbij overgegaan van de afdeling Beleid en Ontwikkeling (BO) naar de afdeling Interne Advisering (IA). Dit was op aanbeveling van de accountant om zo de onafhankelijkheid van het subsidieproces verder te borgen. Het team juridische zaken, inkoop, en subsidies faciliteert het juiste verloop van het subsidieproces. Zij hebben ook de instrumenten om een goede afweging tussen inkoop en subsidies te kunnen maken. De subsidiecoördinator heeft als hoofdtaak om te zorgen dat het subsidieverleningsproces goed verloopt. Dit omvat onder andere het maken en bewaken van subsidieprocessen, het opstellen van de werkinstructies, het ontwikkelen van sjablonen, maar ook het fungeren als vraagbaak voor alle medewerkers.

De subsidiecoördinator schrijft daarnaast het subsidiebeleid, de subsidieverordeningen, mandatering, de nadere beleidsregels en voert aan de hand van subsidiedossiers ook periodieke kwaliteitscontroles uit. De subsidiecoördinator is geen onderdeel van het primaire proces en stelt zelf geen subsidiebeschikkingen op. De behandelend ambtenaar doorloopt alle stappen van het subsidieproces en heeft daarover de regie. De businesscontroller en de subsidiecoördinator kunnen gevraagd worden om mee te lezen of te adviseren, maar dat is niet verplicht. Bij het raadsvoorstel van de ASV is het subsidieproces schematisch weergegeven middels figuur 1. Het laat zien dat er duidelijk overzicht is, het subsidieproces is gestandaardiseerd en zoveel als mogelijk vereenvoudigd.

33

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

Figuur 1

Inhoudelijke beoordeling Bij de inhoudelijke beoordeling van de subsidieaanvragen lijkt er een verschil te zijn tussen de grote en kleine aanvragen. Bij de kleinere subsidies zijn de activiteiten en doelen wat concreter in de beschikking omschreven. In de beschikking van SchuldHulpMaatje worden bijvoorbeeld concreet de activiteiten, doelen en aantallen beschreven. Daardoor is het ook eenvoudiger om de inhoudelijke beoordeling te volgen. Voor de grotere organisaties blijkt dat minder uit de subsidiedocumenten, zoals een aanvraag of verleningsbeschikking. In de bijbehorende collegevoorstellen en raadsinformatiebrieven wordt echter heel duidelijk de link gelegd met beleidsdoelen, de relevante beleidskaders en de overwegingen om de subsidie te verstrekken. Daarnaast blijkt uit ambtelijke en bestuurlijke overleggen dat er intensief wordt gesproken over de inhoud. De interviews bevestigen dit beeld. Dat betekent vooral dat bij de grote organisaties er doorlopend wordt geëvalueerd, beoordeeld en overlegd. Bij de beoordeling van de vaststellingsverzoeken23 geldt min of meer hetzelfde. Tijdens de interviews is meerdere malen benoemd dat een vaststelling voorspelbaar moet zijn. De eindbeoordeling begint in veel gevallen al bij de tussentijdse (kwartaal-)rapportages en voortgangsgesprekken.

Voor de organisaties binnen het beleidsterrein cultuur en media wordt bij de vaststelling aanvullend gebruikgemaakt van het ‘formulier eindbeoordeling vaststelling’. Hierin wordt het verzoek tot vaststelling inhoudelijk getoetst.

23 Na afloop dient een aanvrager een verzoek tot vaststelling in. Bij een vaststellingsverzoek vraagt de aanvrager formeel aan de gemeente om de beschikte subsidie definitief vast te stellen. Daarvoor levert het informatie aan waaruit blijkt dat de activiteiten zijn uitgevoerd en de kosten zijn gemaakt en betaald. Als de gemeente dit heeft beoordeeld, stelt zij de subsidie definitief vast.

34

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

Er wordt daarbij gekeken naar: 1. De rechtmatigheid; 2. Doeltreffendheid van de activiteiten (begroting versus realisatie); 3. De financiële positie; 4. Reserves en voorzieningen; 5. Overige aandachtspunten. (Beoordelings)termijnen Uit het casusonderzoek blijkt dat de beoordelingstermijnen niet altijd worden gehaald. Soms wordt de termijn vanuit de gemeente formeel opgeschort, maar zelfs in tweede instantie wordt de termijn dan niet altijd gehaald. Dat komt vaker voor bij de subsidieverlening dan bij de subsidievaststelling. Het komt ook vaker voor bij de organisaties die behoren tot de basisinfrastructuur. De belangrijkste verklaring hiervoor is dat een subsidieaanvraag, na indiening op uiterlijk 1 juli, uitgebreid ambtelijk wordt besproken en eventueel bijgesteld. Vervolgens wordt er een bestuurlijk overleg gepland om de subsidie met de wethouder te bespreken. Dit proces kost tijd en start waarschijnlijk pas effectief na de zomervakantieperiode. In de praktijk lijkt dit niet te resulteren in veel onrust, maar wel tot irritatie. Doordat de gemeente en gesubsidieerde organisaties tijdens de beoordelingstermijn in gesprek blijven, gaan de organisaties ervan uit dat ze de subsidie toegekend krijgen. Ze geven in de interviews aan erop te vertrouwen dat het elke keer weer goed komt, maar benadrukken dat ze niet in december meer kunnen anticiperen op grote veranderingen in januari.

De beoordelingstermijn roept wel de vraag op waarom subsidieaanvragen al op 1 juli moeten worden ingediend. Die deadline levert een aantal moeilijkheden op: 1. Allereerst de wettelijke beoordelingstermijn die geldt voor de gemeente. Het blijkt dat deze vaak niet of op het laatste moment wordt gehaald. 2. De organisaties moeten op 1 april hun verantwoording over het jaar daarvoor indienen. Deze twee deadlines zitten relatief kort op elkaar. 3. Voor veel organisaties is het een uitdaging om op 1 juli al de plannen voor het jaar daarop gereed te hebben.

35

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

7. Bevindingen ten aanzien van beleid Dit hoofdstuk beschrijft hoe het beleid is vormgegeven, wat de gemeente beoogt met haar subsidiebeleid en in hoeverre de gemeente stuurt op effectiviteit en de beoogde maatschappelijke effecten. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de volgende onderzoeksvragen: 7. Hoe ziet het subsidiebeleid van de gemeente Hilversum eruit? 8. Stuurt de gemeente op effectiviteit bij het vaststellen van de regels voor het verstrekken van subsidie? 9. Stuurt de gemeente op effectiviteit bij het evalueren van de verstrekte subsidies en behaalde resultaten? 10. Welke maatschappelijke effecten zijn bereikt? Komen deze overeen met de beoogde maatschappelijke effecten? Zijn deze effecten te kwantificeren? Hoe ziet het subsidiebeleid van de gemeente Hilversum eruit? De gemeente Hilversum heeft geen apart beleidsdocument waarin specifieke subsidiekeuzes worden uitgewerkt. Dat is ook niet (wettelijk) verplicht, maar het kan wel helpen om de impliciete keuzes die aan subsidieverlening ten grondslag liggen, expliciet te maken. Het subsidiebeleid wordt hier om die reden beschreven aan de hand van het casusonderzoek, de toelichtingen in de raadsvoorstellen en evaluaties van bijvoorbeeld de subsidiekamer en cultuurraad. Kenmerken Hilversumse subsidiebeleid 1.

In de herzien ASV is een aantal bewuste keuzes gemaakt die het subsidiebeleid van de gemeente kenmerken: a) Het college is bevoegd om nadere regels en subsidieplafonds in te stellen. De kaders die daarbij gelden zijn gebaseerd op de beleidsdocumenten (inhoudelijk) en de programmabegroting (financieel). De raad benadrukt daarmee zijn kaderstellende rol en laat de inhoud over aan het college. Dat lijkt vanzelfsprekend, maar er zijn ook gemeenten24 waarbij de raad zelf wil besluiten over de subsidieregelingen en subsidieplafonds. b) Er is een duidelijk onderscheid gemaakt tussen basissubsidies en programmasubsidies. Omdat het geen gangbare indeling is maar een Hilversumse keuze, is het een belangrijk kenmerk van het Hilversumse subsidiebeleid. c) Het is mogelijk om meerjarige subsidies te verstrekken25. Opvallend is daarbij dat uit de interviews blijkt dat dit pas wordt gedaan sinds de invoering van de herziene ASV. In de oude ASV waren hiervoor geen beperkingen opgenomen, maar feitelijk werden alle subsidies eenjarig verstrekt. Het feit dat meerjarig subsidiëren expliciet in het raadsvoorstel wordt benoemd, geeft aan dat de gemeente er mee bezig is.

24 De gemeente Enschede is een voorbeeld van een grote gemeente waar de raad de bevoegdheid voor het opstellen van subsidieregels en -plafonds niet bij het college neerlegt. 25 Uit het onderzoek zijn geen voorbeelden naar voren gekomen waarin meerjarig is gesubsidieerd. Op basis van het ambtelijk wederhoor is gebleken dat er heel incidenteel wél meerjarige subsidies worden verstrekt. Dit is niet het geval voor de organisaties die zijn gesproken. Ook is niet onderzocht en vastgesteld voor welke subsidies dit wel is toegepast en wanneer.

36

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

2. De subsidies binnen het beleidsterrein cultuur en media worden ook door twee zaken gekenmerkt: a) Allereerst de aandacht voor wederkerigheid: “De gemeente vindt het belangrijk dat ontvangers van subsidie een maatschappelijke tegenprestatie leveren. Die tegenprestatie moet betrekking hebben op iets anders dan de eigen waarde (artistiek en zakelijk) van de organisatie. Een aanvraag kan scoren met de culturele, economische, sociale en/of fysieke meerwaarde die zij voor Hilversum heeft.” 26 De wederkerigheid speelt dus in eerste instantie een rol bij de beoordeling van de aanvraag. Maar dat het niet helemaal vrijblijvend is, blijkt wel uit de verleningsbeschikking van Stichting Sportclub Gehandicapten Gooi- en Eemland. In die beschikking staat: “Voor wat betreft de wederkerigheid verwachten wij van u dat u streeft naar integratie tussen mensen met en zonder handicap en zelfredzaamheid van mensen met een handicap.” b) Bij de programmasubsidies wordt een cofinanciering vereist van minimaal 50%. Vaak wordt dit gezien als een besparing, maar je zou de subsidie ook kunnen zien als een middel met een aanzuigende werking: het zorgt ervoor dat andere financieringsmiddelen worden ingezet die bijdragen aan de gemeentelijke doelstellingen. 3. De beschikkingen zijn bondig en overzichtelijk.

Als de inhoudelijke activiteiten/doelen niet SMART in de beschikking kunnen worden opgenomen, dan wordt er verwezen naar bijlagen of in het geval van Versa Welzijn wordt dit in een uitvoeringsovereenkomst uitgewerkt. Kortgezegd worden beschikkingen niet tot in detail uitgewerkt (‘dichtgetimmerd’). De keerzijde daarvan is dat het voor buitenstaanders (of nieuwe beleidsmedewerkers) niet in één oogopslag duidelijk wordt waar de subsidie voor is bedoeld. Uit de interviews bleek echter ook dat deze werkwijze ruimte biedt om tijdens de uitvoeringsfase nog bij te sturen. 4. Uit het casusonderzoek en de interviews blijkt dat er actief wordt ingezet op een doorlopende samenwerkingsrelatie met de subsidieontvangers. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de voortgangsgesprekken en de bestuurlijke overleggen die de subsidieverlening ondersteunen. Dat gaat verder dan een verplichting in de subsidiebeschikking: het is een gezamenlijke opdracht. Vooral bij de grotere subsidieorganisaties wordt gestuurd op de samenwerking. Waar de raad kaders stelt die het college verder kan invullen, stelt het college op haar beurt weer kaders waaraan de subsidieorganisaties in de praktijk invulling kunnen geven. Een concreet voorbeeld zijn de convenanten die bij de culturele instellingen van toepassing zijn.

Alhoewel de convenanten niet allemaal actueel zijn en de formele status niet helemaal duidelijk is (in relatie tot het subsidieproces), blijkt hieruit wel de inzet op samenwerking. Draagvlak door cultuurraad en subsidiekamers Naast het bovenstaande valt op dat er door de gemeente Hilversum actief wordt/werd ingezet op het betrekken van inwoners en het beleidsveld. De subsidiekamers (die inmiddels niet meer bestaan) en de cultuurraad zijn concrete voorbeelden, maar het gebeurt ook minder zichtbaar als onderdeel van de subsidiabele activiteiten. Zo is bij Versa Welzijn onderzocht hoe de inwoners bij de reflectiegesprekken konden worden betrokken. Het streven van de gemeente Hilversum om rond subsidies te zoeken naar meer externe verantwoording, het creëren van draagvlak en het ophalen van input bij inwoners is prijzenswaardig, maar in de praktijk blijkt die opzet moeilijk te 26 Uit aanvraagformulier programmasubsidies cultuur en media.

37

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

operationaliseren. Het vereist bijvoorbeeld hele heldere verwachtingen en een scherpe rolverdeling. Dat blijkt ook uit de evaluatie van de subsidiekamers die per 1 mei 2020 zijn opgeheven. Uit de conclusies van de evaluatie bleek dat het voortzetten van de subsidiekamers niet zinvol was. Inwoners gingen in de praktijk ook toetsen op de juridische aspecten en het van buiten naar binnen halen gebeurde eigenlijk niet. Het werd in de praktijk een dubbeling van de gemeentelijke beoordeling. In het raadsvoorstel ASV 2021 wordt die conclusie ook gedeeld en aangegeven dat de burgerparticipatie wordt verschoven van het subsidieproces naar de totstandkoming van beleid: “Met de afschaffing van de subsidiekamers per mei 2020 is ook de directe betrokkenheid van burgers bij subsidieverstrekking verdwenen. De subsidiekamers bleken in hun opzet niet efficiënt en effectief te zijn. Wij hebben u daarover geïnformeerd middels een raadsinformatiebrief in maart 2020 (Raadsinformatiebrief evaluatie subsidiekamers en cultuurraad). Momenteel wordt consultatie bij burgers en/of organisaties georganiseerd bij de totstandkoming van nieuw beleid. Dat levert meer op en daarbij is toetsing vooraf ook effectiever en draagt het bij aan een groter draagvlak voor nieuw beleid.”27 Cultuurraad De cultuurraad kan het kortste worden samengevat als een adviesorgaan van het college.

Het is een zelfstandige stichting die bestaat uit cultuurprofessionals. De cultuurraad levert inhoudelijke expertise bij de beoordeling van subsidieaanvragen en kan het college gevraagd en ongevraagd van (cultuur)advies voorzien. De cultuurraad kan ook worden gezien als één van de pogingen van de gemeente om (culturele) partijen bij het subsidieproces te betrekken. Het grote verschil met bijvoorbeeld een subsidiekamer is dat de cultuurraad een formele status heeft (met eigen statuten), wordt gevormd door professionals uit het werkveld en er een duidelijke afbakening is van taken en rollen. De cultuurraad kan gevraagd en ongevraagd advies geven op subsidieaanvragen. In de praktijk is het soms lastig om onderscheid te maken tussen basis- en programmasubsidies. De cultuurraad hoeft bijvoorbeeld geen advies te geven over de basissubsidie, maar in de praktijk wordt dat niet gesplitst. Alle subsidies op het gebied van cultuur worden voor advies en/of kennisneming voorgelegd aan de cultuurraad. Alhoewel de adviezen als kwalitatief goed worden ervaren, kijkt de cultuurraad ook verder dan de subsidieaanvraag alleen. De cultuurraad is heel betrokken bij het cultuurveld en het is moeilijk om hun rol te beperken tot het uitsluitend beoordelen van subsidieaanvragen. Zij zijn ook aan de voorkant van het beleidsproces betrokken door de inbreng van hun kennis en netwerk.

De cultuurraad kiest bijvoorbeeld zelf haar voorzitter, maar er zijn ook gesprekken met de beleidsmedewerker, het cultuurveld en de wethouder.

27 Bron: raadsvoorstel ASV 2021.

38

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

Stuurt de gemeente op effectiviteit bij het vaststellen van de regels voor verstrekking? Op basis van het casusonderzoek en de interviews kan geconcludeerd dat men streeft om de subsidie zo effectief mogelijk in te zetten. Betrokkenen realiseren zich dat het gaat om publiek geld en een maatschappelijke opgave. Tegelijkertijd is het voor buitenstaanders complex om dat proces van beleid naar subsidiabele activiteiten te volgen. De effectiviteit is dus niet zichtbaar (en meetbaar). Dit heeft met name te maken met het volgende: 1. Er is geen eenduidig format voor subsidieregels. Eerder is al geconstateerd dat de regels niet als subsidieregeling zijn vastgesteld door het college en dus beperkte juridische status hebben. Maar ook de ‘spelregels’ die wél op de website www.hilversum.nl/subsidies staan, verschillen per beleidsterrein. Zo is er bij cultuur een lijst met kwaliteitscriteria opgesteld en is voor de welzijnssubsidie alleen een aanvraagformulier beschikbaar. Voor de VVE is wel een subsidieregeling beschikbaar, maar daarin staan geen concrete subsidiedoelen vermeld28. 2. Er wordt nagenoeg geen onderscheid gemaakt tussen basissubsidies en programmasubsidies. Wat is bijvoorbeeld de basisinfrastructuur? Welke verwachtingen horen daarbij en welke effecten kun je in dat geval van subsidieverlening verwachten? 3.

In de beschikbare subsidiedocumenten is vaak sprake van verschillende abstractieniveaus. Zo zetten de grotere subsidieorganisaties in op concrete, meetbare resultaten en een toelichting op de uitgevoerde activiteiten. De gemeente zet op haar beurt een link naar de beleidsplannen op de website www.hilversum.nl/subsidies. Maar dat is vrij abstract waardoor het moeilijk is om de aansluiting te maken. Bijdrage aan beleid niet op voorhand duidelijk Het bovenstaande leek in de interviews bevestigd te worden wanneer het ging over een beoordelingskader. Aanvragen worden wel op volledigheid en tijdigheid getoetst, maar het is niet zo dat er direct door een ambtenaar getoetst kan worden op bijvoorbeeld de bijdrage die de subsidieaanvraag levert aan de beleidsdoelen. Dat heeft ook te maken met de manier waarop subsidieontvangers hun aanvraag indienen. Zij dienen hun reguliere jaarplannen in en schrijven dat niet toe naar een subsidieregeling. Dat verklaart mogelijk ook waarom de doorlooptijd van de beoordeling ook zo veel tijd in beslag neemt. Er komt een proces op gang waarbij beide partijen tot elkaar moeten komen: sluiten de plannen op elkaar aan? Waar kunnen we nog bijsturen? Is dit wat we vooraf hadden verwacht? Het lijkt alsof het beoordelingskader gaandeweg, nadat de subsidieaanvraag is ingediend, gezamenlijk wordt uitgewerkt.

Stuurt de gemeente op effectiviteit bij het evalueren van de subsidies en resultaten? In de Awb staat (Artikel 4:24 Awb) dat tenminste één keer in de vijf jaar een verslag moet worden gepubliceerd over de doeltreffendheid en effectiviteit van subsidieregelingen. De achterliggende gedachte hierbij is de beheersing van overheidsuitgaven. Immers, als de verstrekte subsidie niet doelmatig is of het oorspronkelijke doel van de subsidieregeling is bereikt, dan kan de subsidieregeling worden gewijzigd of ingetrokken. In de praktijk zijn er maar weinig gemeenten die 28 Dit kan worden verklaard doordat de VVE-subsidie in eerste instantie is bedoeld voor het subsidiëren van een VVE-aanbod voor kleuters. De subsidie wordt voor afgebakende activiteiten verstrekt (aantal dagdelen opvang verzorgen). Het is niet zo dat aanvragers op een hele andere manier invulling kunnen geven aan de VVE.

39

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

een dergelijke evaluatie uitvoeren. Er zijn ook geen consequenties verbonden aan het niet naleven ervan. Toch zegt het iets over het belang dat gehecht moet worden aan duidelijk geformuleerde (beleids-)doelen in de subsidieregeling. De Algemene Rekenkamer benadrukt dit uitgangspunt in haar publicatie ‘Handreiking effectevaluaties van subsidies’29 op de volgende manier: “Om het effect van een subsidie te kunnen meten, is het in de eerste plaats nodig dat de doelen van de subsidie zijn geformuleerd in specifieke en meetbare termen. Als er geen specifieke, meetbare doelen zijn, wordt het lastig om in een evaluatie uitspraken te doen over de effectiviteit van de subsidie. Je weet dan immers niet welke effecten er bereikt hadden moeten worden. De uiterste consequentie in zo’n situatie is dat de evaluator achteraf geen uitspraak doet over de effectiviteit”. Voor Hilversum geldt dat er nagenoeg niet gewerkt wordt met geformaliseerde subsidieregels en wanneer dat wel gebeurt, dan staan daar geen specifieke en meetbare doelstellingen in. Het is dus zeer complex om de subsidieregels te evalueren, en al helemaal om bij te sturen op effectiviteit. Wil dat zeggen dat de subsidie niet effectief wordt besteed? Nee, zeker niet. Maar als er al sprake is van effectief bestede middelen, dan komt dat in beperkte mate door de vertaling van (beleids)doelen naar subsidieverstrekkingen.

Welke maatschappelijke effecten zijn bereikt? Komen deze overeen met de beoogde maatschappelijke effecten? Zijn deze effecten te kwantificeren? Op basis van het bovenstaande lijkt er een bepaalde trend waarneembaar in het subsidiebeleid van de gemeente Hilversum. In de ASV wordt nog een aantal concrete keuzes (basis- en programmasubsidie bijvoorbeeld) gemaakt, maar hoe dichter het proces een subsidiebeschikking nadert, hoe meer vrijheden er ontstaan. Tegelijkertijd rapporteren de subsidieontvangers op uitvoeringsniveau steeds concreter. In de jaarverslagen van Versa Welzijn, de Bibliotheek Hilversum, het Museum Hilversum en de Stichting Hilversum Marketing staan duidelijke overzichten met indicatoren en omschrijvingen van de uitgevoerde activiteiten. Het is op basis van die plannen goed mogelijk om een beeld te krijgen van de resultaten en uitgevoerde activiteiten. Het probleem is dat in Hilversum de verbinding tussen het beleid en de behaalde resultaten ontbreekt. Idealiter is het beleid het vertrekpunt en zijn de resultaten het gevolg van de keuzes en uitwerkingen die op basis van het beleid zijn gemaakt. Die lijn is op dit moment niet zichtbaar. Het is daardoor ook niet te meten of de gewenste maatschappelijke effecten zijn bereikt. Tot slot.

De nadruk op doelen en effectiviteit moet niet worden verward met ‘dichtgetimmerde’ beschikkingen of het verwijderen van uitvoeringsvrijheid bij de subsidieontvangers. Het is niets van dat. Het gaat erom dat je eerst moet richten voordat je überhaupt kunt missen. En vervolgens weer bij kunt sturen.

29 https://www.kcbr.nl/sites/default/files/Handreiking_effectevaluaties_subsidies_incl_omslag1.pdf

40

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

8. Bevindingen ten aanzien van subsidieverstrekkingen (casusonderzoek) Dit hoofdstuk beschrijft de uitvoering van het subsidiebeleid. Hiervoor zijn tien casussen bestudeerd. Deze tien casussen zijn een verdieping op de praktijk bij de gemeente Hilversum. Aan de hand van een casus is getoetst in hoeverre de subsidieregels worden toegepast, of er afspraken zijn gemaakt over doelen, prestaties, effecten en verantwoording, maar ook of het subsidiebedrag correct is besteed. Er is informatie verzameld bij deze gesubsidieerde verenigingen en instellingen als ook bij de betrokken medewerkers van de gemeente. Een uitgebreide beschrijving hiervan is opgenomen als bijlage 2. De volgende casussen zijn bestudeerd: • Versa Welzijn (2020) • Stichting Hilversum Marketing (2020) • Museum Hilversum (2019) • Bibliotheek Hilversum en Volksuniversiteit (2019) • Voedselbank Gooi en Omstreken (2020) • Stichting SchuldHulpMaatje Hilversum e.o. (2020) • Stichting Bink Peuterspeelzalen (2020) • Stichting Botanische Tuin dr. Costerus (2020) • Stichting Sportclub Gehandicapten Gooi- en Eemland (2020) • Stichting Bachkoor Holland (2019) In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de volgende onderzoeksvragen: 11. In hoeverre heeft de gemeente zicht op de financiële positie van subsidieontvangers en in welke mate speelt dit mee bij het verstrekken van subsidie? 12.

Stuurt de gemeente op het realiseren van gemeentelijke beleidsdoelen bij het al dan niet verlenen van subsidies? 13. Stuurt de gemeente op effectiviteit bij het vaststellen van de subsidies? 14. Zijn de beleidsdoelen en de maatschappelijke prestaties, die met de subsidies beoogd worden, vooraf zo concreet en meetbaar mogelijk geformuleerd en kenbaar gemaakt aan de ontvanger van de subsidie? 15. Zijn de effecten van de activiteiten van de ontvanger van de subsidie ten aanzien van de gevraagde beleidsdoelen en de maatschappelijke prestaties zichtbaar, waardoor deze effecten geëvalueerd kunnen worden?

In hoeverre heeft de gemeente zicht op de financiële positie van subsidieontvangers en in welke mate speelt dit mee bij het verstrekken van subsidie? De onderzochte subsidies zijn verspreid over diverse beleidsterreinen (sport, jeugd en onderwijs, cultuur, economie en media, zorg en welzijn, groen en duurzaamheid) waarvoor verschillende beleidsnota’s zijn vastgesteld. In de onderzochte casussen valt (op twee subsidies na) uit de subsidiebeschikking goed op te maken welke activiteiten gesubsidieerd worden en voor welk bedrag. Per subsidie is opgenomen welke voorwaarden van toepassing zijn en wat de hoogte van de subsidie is. Uit interviews komt naar voren dat de gemeente zicht heeft op de financiële positie van de subsidieontvanger.

41

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

Ook weet de gemeente hoe de subsidie zich verhoudt tot de totale begroting van de ontvangende partij. Zo zijn er partijen die nagenoeg al hun financiën halen uit de subsidie, zoals de Bibliotheek en het Museum Hilversum, maar er zijn ook partijen, zoals Stichting Sportclub Gehandicapte Gooi- en Eemland, die via andere fondsen inkomsten verwerven en waarvan de subsidie van de gemeente Hilversum maar een klein deel van de exploitatiebegroting is. Uit het dossieronderzoek komt eveneens naar voren dat de gemeente de subsidieontvanger soms attendeert op andere fondsen en subsidies, dit is echter nog geen gemeengoed. Opvallend is dat partijen die voor een groot deel afhankelijk zijn van de gemeente hier zelf ook mee bezig zijn. Een stimulerende rol van de gemeente zou daarbij op prijs worden gesteld, bemerken die partijen. Uit de interviews en de dossiers blijkt dat de accounthouders waar nodig advies inwinnen bij het team juridische zaken, inkoop, en subsidies. De subsidiecoördinator heeft in het begeleiden van het proces dan ook een belangrijke adviesfunctie, samen met de jurist en de businesscontroller. In de nieuwe ASV van 2021 ligt er tot een bedrag van € 50.000 ambtelijk een mandaat. Daarnaast wordt ook gekeken naar de politieke gevoeligheid van de dossiers. De bestuursadviseur speelt daarbij ook een rol.

Boven de € 50.000 (en bij politiek gevoelige dossiers) gaat de aanvraag langs het college.

Stuurt de gemeente op effectiviteit bij het al dan niet verlenen van de subsidies? Bij het aanvragen van subsidie is het voor aanvragers niet altijd duidelijk welke beleidsdoelen de gemeente met het verstrekken van de subsidie nastreeft. De houding van de gemeente is daarbij passief. De link naar de beleidsplannen staat op de website en de ontvangende partij stelt op basis daarvan een subsidieaanvraag op (vaak met jaarplan). Deze aanvraag is de basis voor verdere beoordeling. In de begroting wordt daarbij rekening gehouden met een bepaald bedrag (dat jaarlijks wordt aangevraagd). De aanvragers moeten een formulier invullen, waarin alle criteria zijn opgenomen waaraan voldaan moet worden door de aanvrager. In het zaaksysteem staan de criteria die op het moment van invullen automatisch worden ingevuld. In sommige gevallen vindt er rondom een aanvraag nog een gesprek plaats tussen gemeente en aanvrager om onduidelijkheden op te helderen. De subsidies op het gebied van cultuur vormen daarop een positieve uitzondering. Daar wordt gewerkt met een set van subsidiecriteria 30 op basis waarvan de aanvragen worden beoordeeld. De cultuurraad gebruikt dit in haar beoordeling van de aanvragen (zie ook hoofdstuk 6).

Administratieve last rondom aanvraag en verlenen Tijdens de behandeling van de nieuwe ASV in de commissievergadering van 3 februari 2021 is de informatievoorziening op de website over subsidies besproken. De wethouder heeft toegezegd om deze te verbeteren31. Daarna is alle informatie over subsidies geactualiseerd en samengebracht op een centrale plek: www.hilversum.nl/subsidies. Hier is algemene informatie over het subsidiebeleid te vinden en een overzicht van de verschillende subsidiemogelijkheden. Hiermee moet het voor aanvragers duidelijker worden welke informatie nodig is voor een subsidieaanvraag en welke voorwaarden daarbij horen. De contactgegevens van de subsidiecoördinator staan ook op de website vermeld. 30 https://www.hilversum.nl/Home/Inwoner/Algemeen/Subsidie/Subsidies_voor_ondernemers_scholen_en_instellingen/Subsidie_cultu ur_aanvragen_of_verantwoorden/Programmasubsidie_Cultuur_aanvragen/Subsidiecriteria_Kunst_en_Cultuur_Hilversum_2016_2020 31 T21-11

42

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

Uit interviews met subsidieontvangers blijkt dat zij het proces van aanvragen als vrij eenvoudig ervaren, maar dat het tegelijkertijd voor velen ook voelt als een ‘papieren exercitie’. In interviews is door zowel accounthouders als subsidieontvangers meermaals aangegeven dat zij graag zouden werken met meerjarensubsidies waarmee de administratieve last beperkt blijft. Op dit moment worden er voor de onderzochte organisaties geen meerjarige subsidies verstrekt. Wel worden er met sommige instellingen convenanten gesloten waarin meerjarige afspraken en intenties worden opgenomen. Binnen de huidige verordening (2021) is het aangaan van een meerjarige subsidie wel mogelijk; het past dan ook goed bij het idee van basissubsidies, zoals de Bibliotheek, Versa Welzijn en Stichting Hilversum Marketing. Dat betekent dat er dus geen juridische belemmeringen bestaan om van deze vorm gebruik te maken. Uit de evaluatie van de cultuurraad kwam als één van de aanbevelingen naar voren om te gaan werken met meerjarige subsidies. Het ieder jaar opnieuw moeten indienen van een subsidieaanvraag, terwijl beide partijen een langdurige relatie met elkaar zijn aangegaan (zoals bij Versa Welzijn of de Bibliotheek), is niet erg efficiënt en biedt ook weinig comfort voor de subsidieontvanger als het gaat om investeren op de langere termijn.

Versa heeft bijvoorbeeld een bepaalde formatie en als de gemeente toewerkt naar meer opbouwwerkers in de wijk, dan vereist dit een personeelsbeleid waar aandacht moet zijn voor werving van die functies. Dit is niet mogelijk als er pas in december van dat jaar een beschikking komt. Met andere woorden: wanneer de gemeente steeds voor een jaar een subsidie verstrekt, blijft hiermee de opdrachtgever-opdrachtnemer relatie in stand in plaats van partnerschap. Er zijn overigens ook partijen, zoals Bink Peuterspeelzalen en Versa Welzijn, die de afgelopen jaren hun cyclus hebben afgestemd op de gemeente, waardoor zij nu al werken aan de subsidieaanvraag voor 2023. Zij zien het subsidieproces ook als een co-creatie en een integraal onderdeel van de samenwerking met de gemeente. Evaluaties Zoals eerder besproken in hoofdstuk 6, voert de gemeente regelmatig gesprekken met de grote subsidieontvangers: de accounthoudersgesprekken. Een evaluatiegesprek is echter nog geen vast onderdeel in het subsidieproces. Of dit wel of niet gebeurt, is in de praktijk vaak afhankelijk van individuen en de beschikbare tijd. Het valt uit de onderzochte casussen niet op te maken in hoeverre de beschikkingen middels de jaarrekeningen ook geëvalueerd worden op basis van doelmatigheid.

Wel komt uit de interviews naar voren dat de uitkomsten van de gesprekken met de subsidieontvangers worden meegenomen bij het eventueel verstrekken van een beschikking voor het volgende jaar. Of dit ook leidt tot bijstelling van de verordening of het subsidiebeleid valt niet vast te stellen.

Stuurt de gemeente op effectiviteit bij het vaststellen van de subsidies? Sturing op subsidies is doorgaans moeilijker dan bij een inkooprelatie. Dit komt omdat de activiteiten bij een subsidieverstrekking niet afdwingbaar zijn. Anders gezegd: bij subsidies stuur je aan de voorkant door expliciete doelen te formuleren. Een respondent gaf aan dat de gemeente voor hem ongeveer 98% van de tijd partner is en slechts 2% van de tijd een opdrachtgever die stuurt op de subsidie. Subsidie wordt door de meeste respondenten dan ook gezien als het sluitstuk van de relatie.

43

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

Verantwoording Uit het onderzoek blijkt dat de subsidieontvangers het afleggen van verantwoording doorgaans als eenvoudig ervaren. De gemeente stelt relatief weinig eisen ten aanzien van de verantwoording. Dit komt vooral omdat er geen subsidieregeling is en de activiteiten niet heel specifiek worden beschreven in de beschikking. Anders gezegd: als vooraf niet duidelijk wordt beschreven ‘wat’ er gesubsidieerd wordt, dan is het achteraf ook moeilijk vast te stellen ‘of’ die activiteiten ook daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Je moet eerst een afspraak maken, voordat deze kan worden nagekomen. Ook uit interviews met de ambtelijke organisatie komt naar voren dat de toetsing scherper mag, met een betere terugkoppeling naar de ontvangers. Bij sommige gesubsidieerde instellingen is het goed te toetsen en bij andere instellingen is die relatie/koppeling met de gemeentelijke doelstellingen moeilijk te leggen. Uit de interviews en het casusonderzoek komt namelijk ook naar voren dat voor verantwoordingsstukken, zoals jaarrekeningen en jaarverslagen, geen vast format bestaat. Uitzondering hierop zijn de subsidies binnen het beleidsterrein media en cultuur (zie ook hoofdstuk 6). Het niet hebben van formats wordt door veel ontvangers als positief ervaren omdat de jaarverslagen daarmee op basis van de geleverde prestaties van dat jaar geschreven kunnen worden.

Anderen geven aan dat er hierdoor weinig uniformiteit is in de verantwoording, waardoor het lastig is om te sturen en waardoor ook een goede koppeling met de gemeentelijke doelen ontbreekt. Tegelijkertijd zijn er gedurende het jaar wel doorlopend overleggen (ambtelijk en bestuurlijk) waarbij wordt gekeken naar de voortgang van de activiteiten en eventueel wordt bijgestuurd. Door corona is iedereen zich bewuster geworden van de noodzaak om te kunnen bijsturen. Financiële verantwoording De financiële verantwoording door subsidieontvangers vindt doorgaans plaats op basis van hun jaarrekeningen. Uit de bestudeerde stukken in de subsidiedossiers blijkt duidelijk welke kosten zijn gemaakt en welke activiteiten zijn uitgevoerd. Uit interviews komt naar voren dat voor de financiële verantwoording vooral wordt bekeken of de subsidie is ingezet voor de afgesproken activiteiten en of er geen opvallende afwijkingen zijn. Toch wordt aangegeven dat het ‘echte sturen’ door het jaar heen gedaan wordt middels (account)gesprekken. Dat gebeurt niet pas bij de eindverantwoording. Subsidie is voor veel respondenten louter de manier waarop de gemeente financiert, zeker als het gaat om basissubsidies die de basisinfrastructuur in de gemeente in stand moeten houden. Dienstverlening De dienstverlening richting subsidieontvangers is volgens de meeste respondenten op orde.

Hilversum kenmerkt zich volgens hen als een betrouwbare en sociale gemeente. De gemeente hanteert volgens de respondenten strakke deadlines om documenten aan te leveren, maar ze attendeert aanvragers ook op het op tijd indienen van de benodigde stukken. Het zoeken naar en benutten van subsidiemogelijkheden uit andere bronnen, is vooral de verantwoordelijkheid van de organisaties zelf. De meeste organisaties willen nadrukkelijk niet altijd de hand ophouden bij de gemeente en schrijven zelf allerlei andere fondsen aan.

44

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

Zijn de beleidsdoelen en de maatschappelijke prestaties vooraf zo concreet en meetbaar mogelijk geformuleerd en kenbaar gemaakt aan de ontvanger? Er wordt in de meeste subsidiebeschikkingen, waarbij een subsidie wordt toegekend, verwezen naar de relevante beleidsnota’s, maar een expliciete koppeling tussen de doelen uit de beleidsnota en de verstrekte subsidies wordt niet altijd gemaakt. Opvallend is wel dat in de (grote) dossiers de subsidieontvangers vaak zelf concrete, meetbare prestaties hebben geformuleerd. Met andere woorden: de beoogde maatschappelijke prestaties zij niet altijd vooraf helder, maar er wordt wel degelijk maatschappelijke meerwaarde gecreëerd. Aangezien de doelen niet altijd zijn gespecificeerd is het leggen van een relatie tussen die doelen en de prestaties in veel gevallen lastig. Zoals eerder beschreven, wordt in de beschikking wel vaak verwezen naar de geldende beleidsnota’s op basis waarvan de subsidie wordt verstrekt. Er zijn ook ontvangers waarbij de beleidsdoelen vooraf wel concreet zijn geformuleerd (bij Versa Welzijn en SchuldHulpMaatje bijvoorbeeld). De subsidie aan Bink Peuterspeelzalen wordt door de gemeente gefinancierd vanuit de OAB-gelden (onderwijsachterstandenbeleid). De doelen die hierbij horen zijn ook vastgesteld in de beleidsregels subsidie peuterspeelzaalwerk en VVE.

Daarbij vinden er gedurende het jaar voortdurend gesprekken plaats om te kijken wat de beste aanpak is om die doelen te behalen.

Zijn de effecten van de activiteiten zichtbaar waardoor er geëvalueerd kan worden in hoeverre ze bijdragen aan de beleidsdoelen? Tijdens de uitvoering van het subsidieproject heeft de gemeente met de grotere subsidieontvangers regelmatig contact. Bij kleinere subsidies, zoals voor Stichting Sportclub Gehandicapten Gooi- en Eemland en SchuldHulpMaatje, vindt er formeel geen tussentijdse terugkoppeling plaats gedurende het jaar, maar is er vaak wel informeel contact om de samenwerking te verbeteren. Opvallend is wel dat in het dossieronderzoek twee dossiers zijn aangetroffen waarvoor geen effecten of activiteiten zijn benoemd. Voor de Costerustuin was geen dossier aanwezig en voor het Bachkoor zijn de effecten niet uitgewerkt, wat ook aanleiding was voor discussie in het college. Ondanks de aandacht voor veel subsidies zijn er dus nog steeds historisch gegroeide subsidies waarvan de effecten niet helder zijn. Het is voor een aantal respondenten dan ook nog de wens om nogmaals met een stofkam door de lijst van subsidieontvangers te gaan. Voor het bewaken van de uitvoering is er een nieuw zaaksysteem dat met een soort stoplichtmodel doorlooptijden en voortgang bijhoudt. De verantwoordelijkheid om dit bij te houden ligt in eerste instantie bij de accounthouders, maar de subsidiecoördinator bewaakt wel de termijnen.

Een eindevaluatie wordt - zoals eerder genoemd - niet altijd gehouden omdat de gemeente en de ontvanger gedurende het jaar regelmatig gesprekken voeren (als het gaat om de grote subsidieontvangers). Daarnaast is het qua tijdsinvestering ook niet altijd mogelijk om iedere subsidieontvanger te evalueren. Het subsidieproces en de evaluatie wordt door de meeste respondenten gezien als een klein onderdeel van het accounthouderschap. Uit de interviews komt naar voren dat veel gesubsidieerde instellingen zelf proactief rapporteren over de voortgang. Een goed voorbeeld hiervan is Hilversum Marketing die zelf indicatoren heeft opgesteld om te meten wat het effect is van hun activiteiten.

45

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

De activiteiten van Hilversum Marketing die zijn gericht op het informeren, activeren en verbinden van onder andere inwoners, bezoekers en bedrijven, worden op verschillende manieren gemeten, zoals bezoekersaantallen, bereik (op social media), verspreiding uitagenda’s, et cetera. Over deze indicatoren is bij het indienen van de aanvraag ambtelijk en bestuurlijk al afgestemd. De gemeente weet daarmee wat de doelen zijn en is ook bekend met de daaraan gekoppelde indicatoren.

46

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

9. Bevindingen ten aanzien van de rol van de raad In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de volgende onderzoeksvragen: 16. In hoeverre krijgt de raad inzicht in de effecten van het subsidiebeleid? 17. Welke verdere kaders heeft de raad gesteld ten aanzien van het subsidiebeleid? 18. Welke ruimte is er voor de raad om zijn kaderstellende en controlerende rol te vervullen?

In hoeverre krijgt de raad inzicht in de effecten? Raadsleden zijn erg betrokken bij het maatschappelijk veld en uit interviews blijkt dat er veel informeel contact is tussen de raad en verenigingen. Uit het onderzoek blijkt dat de raad het subsidiebeleid als een belangrijk instrument ziet in het bereiken van doelen in samenwerking met maatschappelijke partijen. De oprichting en al snel weer opheffing van de subsidiekamers – zoals beschreven in hoofdstuk 7 – heeft ook op de nodige aandacht van de raad kunnen rekenen. Desondanks is in diverse interviews opgemerkt dat de raad zich vaker mag afvragen of de beleidsdoelen die zij hebben vastgesteld, wel bereikt worden met de huidige wijze van subsidiëren en controleren na afloop. Gedeelde informatie en behandelwijze De gemeenteraad wordt via de P&C-cyclus geïnformeerd over de uitgaven die er op de verschillende beleidsterreinen en programma’s zijn gedaan. In de jaarrekening en de begroting zijn de budgetten onderbouwd en wordt over 2020 ook voor het eerst een overzicht van alle verstrekte subsidies gepubliceerd. Dit is echter niet hetzelfde als wat in de praktijk met een subsidieregister32 wordt bedoeld. Een goed voorbeeld van een subsidieregister is bijvoorbeeld de gemeente Utrecht33. Daar staat tegenover dat op de website van de gemeente Hilversum de besluitvorming van een aantal subsidiedossiers wél inzichtelijk is.

Dit geldt voor de subsidies van meer dan € 50.000 en/of politiek gevoelige dossiers. 34 Door middel van de collegevoorstellen, collegebesluiten en raadsinformatiebrieven is inzichtelijk aan welke partijen subsidie is verstrekt. Daarmee zou het voor de raad inzichtelijk moeten zijn in welke mate subsidies onderdeel vormen van de totale uitgaven. Dat neemt niet weg dat het voor raadsleden alsnog moeilijk is om hier relevante sturingsinformatie uit te halen. De lijst blijft voor veel raadsleden echter lastig te doorgronden zonder nadere duiding. In 2020 heeft het college daarom een beeldvormende sessie georganiseerd waarbij de subsidielijst van 2018-2019 mede werd besproken. Uit interviews komt naar voren dat de raad het heeft gewaardeerd dat de wethouder de totale subsidielijst op enig moment heeft voorgelegd tijdens een beeldvormende sessie. Bij die bespreking kon door ambtenaren een toelichting worden gegeven op alle specifieke aanvragen en de daarbij behorende procedures. Dit zou van de raad vaker mogen.