Eindrapport subsidieverstrekking

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

Een onderzoek uitgevoerd door BMC in opdracht van de Rekenkamer Hilversum

Status: definitief Versie: 14 juni 2022

2

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

Inhoudsopgave Deel I Conclusies en aanbevelingen 1. Inleiding ...................................................................................................................................... 5 2. Conclusies en aanbevelingen ..................................................................................................... 7

Deel II Nota van bevindingen 3. Onderzoeksverantwoording .................................................................................................... 18 4. Subsidies: uitleg en verdieping ................................................................................................ 21 5. Bevindingen ten aanzien van (subsidie)definities ................................................................... 24 6. Bevindingen ten aanzien van wettelijke verplichtingen .......................................................... 29 7. Bevindingen ten aanzien van beleid ........................................................................................ 36 8. Bevindingen ten aanzien van subsidieverstrekkingen (casusonderzoek) ............................... 41 9. Bevindingen ten aanzien van de rol van de raad ..................................................................... 47 Bijlage 1: Normenkader ............................................................................................................... 51 Bijlage 2: Casusbeschrijvingen ..................................................................................................... 55 Bijlage 3: Documentenlijst ...........................................................................................................

77 Bijlage 4: Respondentenlijst......................................................................................................... 79

3

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

Deel I Conclusies en aanbevelingen

4

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

1. Inleiding Subsidie als instrument voor taakuitvoering In algemene zin kan een gemeente op drie manieren invulling geven aan haar taken: 1. De gemeente kan activiteiten zelf uitvoeren. 2. De gemeente kan activiteiten uitbesteden, via subsidies of aanbesteding dan wel inkoop. 3. De gemeente kan regels/wetgeving instellen of juist verminderen. Om te bepalen welke van de drie varianten het beste past bij het invullen van haar taken, moet door de gemeente een afweging worden gemaakt. Maar wanneer is het verstrekken van subsidie de beste manier om beleidsdoelen te bereiken? Welke afwegingen liggen daaraan ten grondslag en welke keuzes worden er gemaakt bij de subsidieverlening? In feite zijn deze vragen het vertrekpunt van elke subsidie-evaluatie. Het inzetten van subsidies als instrument om bij te dragen aan het realiseren van beleidsdoelstellingen biedt niet alleen kansen; er zijn ook risico’s aan verbonden. Subsidieverstrekking is dan ook niet onbesproken. Kanttekeningen zijn bijvoorbeeld1: • De beperkte effectiviteit van het instrument subsidie, in termen van zicht hebben op de mate waarin de gewenste maatschappelijke effecten daadwerkelijk worden bereikt. Subsidies worden vaak voor een jaar verstrekt, terwijl de maatschappelijke effecten pas op een langere termijn zichtbaar worden. • Een gebrek aan zicht en controle op, en het vaak matige beheer van subsidies.

Het is voor een gemeente dan ook de kunst om met de beschikbare middelen zo veel mogelijk (maatschappelijk) resultaat te bereiken. Dit vereist inzicht in methoden. Dit inzicht is niet alleen bij de start nodig, maar ook gedurende de gehele periode van de subsidieverstrekking, waarbij evaluatie en (bij)sturing daarop belangrijk zijn. Kortom, het sturen van subsidiestromen wordt steeds meer een kerntaak van de gemeente. Belangrijke vraag hierbij is in hoeverre de gemeenteraad voldoende inzicht (in de brede zin van het woord) heeft om zijn kaderstellende en controlerende functie ten aanzien van het subsidiebeleid te vervullen. Het belang van het onderwerp voor de gemeenteraad Door subsidies te zien als een middel om maatschappelijke doelen tot stand te brengen, komt de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad steeds nadrukkelijker in beeld. Voor gemeenteraadsleden is dit onderwerp van belang omdat: • Het betrekking heeft op de volksvertegenwoordigende rol: o In hoeverre faciliteren we initiatieven in de samenleving en creëren we participatie? • Het betrekking heeft op de kaderstellende rol: o Wat willen we bereiken? o Wat gaan we daarvoor (laten) doen? o Wat mag dat kosten?

1 https://www.kcwj.nl/sites/default/files/Handreiking_effectevaluaties_subsidies_incl_omslag1.pdf

5

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

•

Het betrekking heeft op de controlerende rol: o Hebben we bereikt wat we hebben beoogd? o Hebben we gedaan (laten doen) wat we zouden doen? o Heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten?

Doelstelling onderzoek De Rekenkamer Hilversum heeft het ‘systeem’ van subsidieverstrekking onderzocht. Het doel van dit onderzoek was om inzicht te krijgen in de werking en de effectiviteit van het subsidiebeleid van de gemeente Hilversum. Daartoe heeft de rekenkamer de volgende hoofdvraag geformuleerd: Dragen de door de gemeente Hilversum verstrekte subsidies bij aan het (mede) realiseren van de gemeentelijke beleidsdoelen? De rekenkamer heeft de centrale onderzoeksvraag verder geoperationaliseerd in achttien deelvragen die worden genoemd in de onderzoeksverantwoording (hoofdstuk 3).

6

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

2. Conclusies en aanbevelingen In deel II van dit rapport zijn alle bevindingen uitvoerig beschreven. In dit deel gaan we in op de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek. Beantwoording van de hoofdvraag In dit onderzoek zijn we uitgegaan van de hoofdvraag “Dragen de door de gemeente Hilversum verstrekte subsidies bij aan het (mede) realiseren van de gemeentelijke beleidsdoelen?” Het antwoord daarop is: ja, de meeste verstrekte subsidies dragen daaraan bij, maar het is niet altijd duidelijk in welke mate, omdat er vaak niet een duidelijke relatie is tussen de gemeentelijke doelstellingen en doelen en effecten van de gesubsidieerde instellingen. Ook worden subsidies niet altijd rechtmatig verstrekt, blijkt uit het onderzoek. Ontwikkelingen op subsidiegebied in Hilversum De gemeente Hilversum heeft de afgelopen jaren gewerkt aan het verbeteren van het subsidieverleningsproces. Men zou dit verbetertraject kunnen samenvatten als: ‘terug naar de basis, en de basis op orde’. Allereerst zijn de juridische kaders aangepakt. De Algemene Subsidieverordening 2 is geactualiseerd en geïntegreerd met een aantal losse (beleids)regels op het gebied van subsidies. Dit zijn de uitgangspunten voor subsidieverstrekking. De mandaatregeling is eveneens vernieuwd.

Hierin is uitgegaan van het vierogenprincipe en is duidelijk gemaakt wanneer het college, een manager of beleidsmedewerker bevoegd is om te besluiten op subsidieaanvragen. Daarnaast zijn de interne processen en procedures binnen de gemeente verbeterd. De periode vanaf de ingediende subsidieaanvraag tot de definitieve vaststelling van de subsidie beslaat meer dan twee jaar. Het is daarom essentieel dat (besluitvormings)processen zijn gestandaardiseerd en dat de relevante informatie te allen tijde beschikbaar is voor de accounthouders. Met behulp van het nieuwe zaaksysteem is dat verbeterd. Betrokken ambtenaren bevestigen dat het interne proces duidelijker en eenvoudiger is geworden. Ook heeft de ‘terug naar de basis’-gedachte betrekking op het stoppen van de Subsidiekamers. De Subsidiekamers waren een initiatief van de gemeente Hilversum om inwoners te betrekken bij het subsidieverleningsproces. Alhoewel de inzet op inwonersbetrokkenheid prijzenswaardig is, vereist dat allereerst vaktechnische kennis. Bij subsidieverstrekking moet worden voldaan aan dwingende wet- en regelgeving. Daarnaast kunnen gesubsidieerde activiteiten helpen om gemeentelijke doelstellingen te realiseren. Daarom is voor het proces van subsidieverstrekking een stevig ambtelijk en bestuurlijk proces ingericht.

Vooraf moet dus goed worden nagedacht wanneer en op elke manier het betrekken van burgers bij de besluitvorming over subsidieverstrekking van toegevoegde waarde is. We gaan hier in deel II uitgebreider op in. Gelet op deze ontwikkelingen komt het rekenkameronderzoek op een goed moment. Enerzijds wordt er teruggekeken en hebben subsidiedossiers betrekking op de kalenderjaren 2019 en 2020. Anderzijds wordt er vooruitgekeken en is beschreven op welke vlakken er nog ruimte voor 2 De Algemene Subsidieverordening (ASV) kan worden samengevat als de kaderregeling van gemeenten op het gebied van subsidies. De ASV wordt door de gemeenteraad aangenomen en bevat artikelen over procedures, termijnen, bedragen en kan bepaalde bevoegdheden beleggen bij het college van B&W. Alhoewel het geen beleidsinhoudelijke zaken bevat, is de ASV een belangrijk subsidiedocument. Het is de basis van het subsidiebeleid.

7

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

verbetering is. Het rapport is daardoor zowel een bevestiging van de verbeteringen als een aanmoediging om die progressie door te zetten. Rechtmatigheid Alhoewel het juridische subsidiekader is geactualiseerd, is de rechtmatigheid van de subsidieverlening in Hilversum nog niet volledig op orde. Samengevat zijn er twee verbeterpunten: 1. Allereerst ontbreekt het in Hilversum voor bijna alle soorten subsidies aan een subsidieregeling. De Algemene wet bestuursrecht schrijft voor dat subsidie alleen verstrekt kan worden op basis van een wettelijke grondslag (subsidieregeling) waarin staat voor welke activiteiten subsidie kan worden aangevraagd. De ASV voorziet daar niet in omdat de ASV alleen betrekking heeft op de kaders en procedures rond subsidieverstrekking. Maar weten aanvragers op dit moment dan niet waarvoor subsidie kan worden aangevraagd? Jawel, maar veel van die informatie is (versnipperd) aanwezig op bijvoorbeeld de website en op subsidie-aanvraagformulieren. Echter, zolang die informatie niet in de vorm van een subsidieregeling is vastgesteld, is dat niet rechtmatig. De gemeente kan subsidies dus alleen afwijzen of voor een verlaagd bedrag vaststellen, indien vooraf is bepaald voor welke activiteiten, en hoeveel subsidie beschikbaar is. In de praktijk gebeurt dat ook zonder regeling en dat is onrechtmatig. 2.

Het tweede verbeterpunt gaat over besluitvorming binnen de beoordelingstermijnen. Bij het aanvragen en vaststellen van subsidie geldt een wettelijke beoordelingsnorm van dertien weken. Daar kan van worden afgeweken als dat vooraf duidelijk is vastgelegd: in de ASV is opgenomen dat voor sommige subsidievormen een afwijkende beoordelingstermijn geldt van 1 juli tot 1 december. Dat is dus langer dan 13 weken, maar zelfs die termijn tot 1 december wordt niet altijd gehaald, of pas op het laatste moment. De besluiten die buiten de (verlengde) termijn worden genomen, doen afbreuk aan de rechtmatigheid van subsidieverlening. Als besluiten pas aan het einde van de wettelijk termijn worden genomen, dan zijn deze weliswaar rechtmatig maar laat het de aanvragers wél (onnodig) lang in onzekerheid. Doeltreffendheid Zoals beschreven bij het antwoord op de hoofdvraag, is onduidelijk in welke mate de verstrekte subsidies bijdragen aan de gemeentelijke beleidsdoelen. Dat komt vooral omdat voorafgaand aan de subsidieverstrekking niet expliciet is bepaald en vastgelegd wat het doel is van de subsidieverlening. En als dat wél is bepaald, dan is dat erg abstract en breed geformuleerd. Of zoals het tijdens een van de interviews voor dit onderzoek werd samengevat: er wordt eerst ‘geschoten’, en vervolgens wordt bekeken wat er is ‘geraakt’ en dan wordt toegelicht waarop is ‘gericht’.

Die aanpak zorgt ongetwijfeld voor maatschappelijk resultaat (er is wat ‘geraakt’) maar door uit te gaan van wat is geraakt, kun je niet bepalen hoe succesvol je bent geweest. Misschien was het wel toeval en werd ergens anders op gericht. Of is er ook heel veel gemist. Kortom: bij doeltreffendheid gaat het niet ‘alleen’ om wat je raakt, maar ‘ook’ om wat je wilde raken. Het

8

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

doel missen is niet per se erg; het biedt juist de kans om bij te stellen en het opnieuw te proberen om het beoogde doel te raken. Terug naar de subsidiepraktijk. Uit de rapportages van de gesubsidieerde organisaties blijkt welke maatschappelijke resultaten zijn behaald. Ze doen de dingen goed, maar doen ze ook de goede dingen? Die vraag kan alleen door de gemeente worden beantwoord als het doel vooraf expliciet wordt vermeld. Die gemeentelijke sturing ontbreekt op dit moment nog. Dat blijkt ook wel uit de aanvragen van de grote gesubsidieerde organisaties. Zij geven aan dat ze hun reguliere jaarplannen indienen. Doelmatigheid Doordat het doel van de subsidieverlening niet vooraf expliciet wordt vastgelegd, is het ook moeilijk om te sturen op de doelmatigheid van de subsidieverlening. Subsidie is in de praktijk altijd een schaars goed en dat betekent dat de verdeling van beschikbare subsidiemiddelen goed moet worden afgewogen. Naast de gewenste outcome (doeltreffendheid) is ook de gewenste output vooraf niet helder gemaakt, waardoor er geen uitspraken over de doelmatigheid gedaan kunnen worden. Conclusies Ter aanvulling op de beantwoorde hoofdvraag, zijn op basis van de onderzoeksvragen de volgende (meer specifieke) conclusies te trekken: Conclusies ten aanzien van begrip en omvang van subsidies

1. Het onderscheid tussen basis- en programmasubsidies is in de praktijk niet duidelijk. De gemeente hanteert in de Algemene Subsidieverordening een onderscheid tussen basissubsidies en programmasubsidies. Basissubsidies zijn bedoeld voor de instandhouding van de basisinfrastructuur en programmasubsidies hebben betrekking op alle overige activiteiten. In de praktijk is dat onderscheid niet duidelijk. De subsidie voor het museum is bijvoorbeeld deels een basissubsidie (exploitatie) en deels een programmasubsidie (exposities). Maar welke voorwaarden horen daarbij? Welke resultaten worden nagestreefd? Hoe wordt dat onderscheid bepaald? Het zijn vragen waar het antwoord op ontbreekt. Het is ook niet duidelijk waarom onderscheid gemaakt wordt tussen de twee soorten subsidies. Aanvragers vinden het onderscheid kunstmatig en verantwoorden de subsidie niet per subsidiesoort maar op totaalniveau. 2. Het onderscheid tussen subsidie en inkoop is door de gemeente duidelijk afgebakend, maar subsidies zijn niet altijd concreet uitgewerkt. Er is aantoonbaar veel (subsidie)kennis aanwezig binnen de gemeente Hilversum. Dat blijkt bijvoorbeeld uit een duidelijk onderscheid tussen subsidie en inkoop en de toepassing van niet alledaagse subsidieconstructies. De subsidiecoördinator is ook opgenomen binnen het team juridische zaken, inkoop, en subsidies.

Alle benodigde kennis om de afweging tussen subsidie en inkoop te kunnen maken, is beschikbaar in één team. Maar zodra iets als subsidie wordt gekwalificeerd, wordt alle subsidie over één kam geschoren. Wát er wordt gesubsidieerd wordt doorgaans niet gespecificeerd. In de projectbegroting van de gemeente lijkt de subsidie bedoeld als tekortfinanciering: het gat tussen kosten en baten wordt opgevuld met subsidie. Dat is een reactieve vorm van subsidiëren. Daardoor is niet duidelijk

9

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

welke activiteiten precies worden gesubsidieerd. Bij de grote organisaties, waaraan een combinatie van basis- en programmasubsidie wordt verleend, is ook niet duidelijk hoe de berekening van de verleende subsidie door de gemeente is gemaakt en welk deel van de begroting onder welke subsidievorm valt. Conclusies ten aanzien van de wettelijke verplichtingen

3. Er is de afgelopen jaren een duidelijke kwaliteitsslag gemaakt. Er is de afgelopen jaren flink geïnvesteerd in het subsidieproces. De basis lijkt daarmee op orde. Er is een nieuw zaaksysteem, werkprocessen zijn herzien, de ASV is vereenvoudigd en de taken en rollen zijn intern duidelijk belegd. De subsidiecoördinator heeft een meer ondersteunende functie en er is de laatste jaren ingezet op kennisdeling en -ontwikkeling. Wel bleek uit het onderzoek dat sommige dossiers nog niet op orde waren, of zelfs ontbraken. Dat leek echter te gaan om uitzonderingen. 4. De uitwerking van de wettelijke grondslag is de ASV is nog niet op orde. Om subsidies te kunnen verlenen is volgens de Algemene wet bestuursrecht een wettelijk voorschrift vereist waarin staat voor welke activiteiten subsidie kan worden aangevraagd. De ASV is dat niet, dat is meer een procedureverordening waarin de inhoud niet verder is uitgewerkt. Daarvoor zijn aanvullende regels (subsidieregelingen) nodig. Er staat wel informatie op de site www.hilversum.nl/subsidies, maar deze informatie is onvolledig en is niet rechtsgeldig. 5. Subsidieplafonds zijn niet ingesteld, maar worden wel gebruikt als afwijzingsgrond. De gemeente Hilversum heeft geen subsidieplafonds vastgesteld.

Daarom moet een subsidie door de gemeente worden verleend als de aanvraag voldoet aan de voorwaarden, ook als de gemeente hier geen budget meer voor heeft. Zonder subsidieplafond is er namelijk sprake van een openeinderegeling. In de praktijk komt het echter wel voor dat er door de gemeente minder subsidie wordt verleend met als argument dat het budget ontoereikend is. Dit is onrechtmatig. 6. De beoordelingstermijnen bij verlening en vaststelling zijn lang en/of worden niet altijd gehaald. Vooral bij basissubsidies komt het vaak voor dat de beoordeling lang duurt en de beschikkingen pas een half jaar later worden verstuurd. De aanvragen zijn dan al vóór 1 juli ingediend, dus dat is een termijn van zes maanden. In sommige gevallen wordt de termijn formeel nog wel opgeschort met een paar maanden, maar wordt deze ook in tweede instantie niet gehaald. De oorzaak is waarschijnlijk dat er na indiening een gezamenlijk traject start met veel ambtelijke en bestuurlijke overleggen/afstemming. Aanvragers zien die vertraging, doordat er doorlopend contact en afstemming is, niet als een enorm risico. Maar voor de gemeente zou dit niet wenselijk moeten zijn.

10

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

7. Bij cultuursubsidies is de rol van de cultuurraad en convenanten niet altijd duidelijk. Bij cultuursubsidies spelen de cultuurraad3 en de convenanten4 die tussen de gemeente en culturele organisaties worden afgesloten een rol bij de subsidieverlening. De cultuurraad beoordeelt de subsidieaanvragen en stelt een collegeadvies op dat doorgaans breder is dan alleen de subsidieaanvraag. Gesubsidieerde organisaties zijn het ook vaak niet eens met die adviezen en hoe het college de adviezen betrekt bij het subsidiebesluit is onduidelijk. Voor convenanten geldt hetzelfde: soms zijn ze verlopen en worden ze stilzwijgend verlengd, maar de relatie met de subsidieverlening ontbreekt vaak. Conclusies ten aanzien van het gemeentelijk subsidiebeleid

8. Er worden door de gemeente Hilversum geen hele duidelijke subsidiekeuzes gemaakt. Het subsidiebeleid van de gemeente Hilversum wordt gekenmerkt door een zekere uitvoeringsvrijheid voor de beleidsmedewerkers: de nadere uitwerking van subsidieaanvragen gebeurt in afstemming met de subsidieontvangers en start na indiening van een aanvraag. Het verduidelijkt veel als de uitgangspunten vooraf helder zouden zijn. Het document5 “Corona en beleidslijn Subsidies” is een mooi Hilversums voorbeeld van hoe dat eruit zou kunnen zien. Dat er geen duidelijke subsidiekeuzes worden gemaakt blijkt ook uit het thema meerjarig subsidiëren. Aanvragers en accounthouders noemen de meerjarige subsidieverlening als een wens om te sturen op de lange(re) termijn. Impliciet is daarbij de aanname dat meerjarig subsidiëren juridisch nog niet mogelijk is. Tijdens het casusonderzoek en de interviews zijn ook geen voorbeelden gevonden van meerjarige subsidieverlening door de gemeente Hilversum. In het ambtelijk wederhoor is echter aangegeven dat er heel incidenteel wél meerjarige subsidies worden verstrekt. Dit bevestigt dat de mogelijkheid om meerjarig te subsidiëren al wel bestaat maar moet nog praktische invulling moet krijgen.

Want wat is meerjarig? Wat zijn de voordelen en nadelen van meerjarig subsidiëren? Welke aanvraageisen horen daarbij? Hoe zorg je voor de tussentijdse verantwoording? Die vragen moeten gesteld en beantwoord worden en het bevestigt de conclusie dat er (vooraf, door de gemeente) geen hele duidelijke keuzes worden gemaakt. 9. Er wordt actief ingezet op de relatie met subsidiepartners. Bij met name de grotere subsidiedossiers bleek uit de interviews dat er actief wordt ingezet op de samenwerkingsrelatie. Vaak is die samenwerkingsrelatie ook breder dan het subsidieproces alléén. Partijen komen elkaar naast het subsidieproces tegen in de uitvoering. Bij Versa Welzijn is de gemeente ook een van de formele samenwerkingspartners. Er wordt door de accounthouders van de gemeente gesproken over de gemeente die qua tijd 2% opdrachtgever en 98% partner is.

3 De cultuurraad kan het kortste worden samengevat als een adviesorgaan van het college. Het is een zelfstandige stichting die bestaat uit cultuurprofessionals. De cultuurraad levert inhoudelijke expertise bij de beoordeling van subsidieaanvragen en kan het college gevraagd en ongevraagd van (cultuur)advies voorzien. 4 Met culturele instellingen worden lange(re)termijnafspraken gemaakt in convenanten. Er wordt bij subsidieverleningen wel naar verwezen maar de convenanten hebben geen formele rol bij de subsidiebesluitvorming. 5 Corona en beleidslijn Subsidieshttps://api1.ibabs.eu › publicdownload › site=hilversum

11

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

10. De gemeente Hilversum betrekt en/of betrok organisaties en inwoners bij het subsidieproces. Hilversum kenmerkt zich door het actief betrekken van externe partijen bij het subsidieproces. In het verleden waren dit verschillende Subsidiekamers en op dit moment is dat nog de cultuurraad. Het gevaar is dat die externe initiatieven geïnstitutionaliseerd raken: ze worden onderdeel van de gemeentelijke processen. Het externe, kritische perspectief raken ze daardoor kwijt, terwijl dát juist de toegevoegde waarde kan zijn. Dit gebeurde bij de Subsidiekamers. Het betrekken van organisaties vereist een stevig en herkenbaar subsidiebeleid met een antwoord op vragen als: Waarom worden ze erbij betrokken? Met welk doel? Wat is daarvan de toegevoegde waarde? 11. Het is niet mogelijk te evalueren hoe doelmatig en doeltreffend het subsidiebeleid is. In het ideale scenario worden beleidsdoelen vertaald in subsidiedoelen en concrete activiteiten die een bepaald effect nastreven. Van dat scenario is in Hilversum nog onvoldoende sprake. Dat wil nadrukkelijk niet zeggen dat de subsidie geen effect heeft gesorteerd. Subsidieontvangers rapporteren heel concreet en SMART in de jaarverslagen wat er is gebeurd en wat er is bereikt. Het wordt echter niet duidelijk of die resultaten het gevolg zijn van weloverwogen keuzes en of die in lijn liggen met de gemeentelijke doelstellingen.

Conclusies ten aanzien van de geselecteerde casussen: praktijktoets op de uitvoering van het subsidiebeleid

12. Het subsidieproces is onderdeel geworden van een vaste jaarcyclus. Uit de interviews met subsidieontvangers blijkt dat zij het proces van aanvragen als eenvoudig ervaren, maar dat het tegelijkertijd voor velen ook voelt als een ‘papieren exercitie’. Zowel door accounthouders als subsidieontvangers is meermaals aangegeven dat zij graag zouden werken met meerjarensubsidies, zodat de administratieve last aan de voorkant beperkt blijft. Echt ‘spannend’ is het subsidieproces voor de partijen ook niet. De aanvragers dienen hun reguliere jaarplannen in als subsidieaanvraag en de vaststelling is door de intensieve samenwerking vooraf voor alle betrokkenen al duidelijk. 13. Subsidieverlening gaat meer over financiering dan over sturing. Sturing op subsidies is doorgaans moeilijker dan op een inkooprelatie, omdat de gesubsidieerde activiteiten niet afdwingbaar zijn. Juist om die reden is het belangrijk om op voorhand doelen te stellen, anders is sturing niet mogelijk. In de praktijk wordt vooral door middel van accountgesprekken (bij)gestuurd. Het subsidieproces wordt door de meeste respondenten gezien als het sluitstuk van de relatie. De subsidiebeschikking is dan meer een instrument om de financiering te regelen dan een instrument om een relatie vorm te geven. Conclusies ten aanzien van de rol van de raad

14. De raad heeft met de nieuwe ASV zijn kaderstellende rol benadrukt. In de in 2021 herziene ASV legt de raad diverse bevoegdheden, zoals het opstellen van nadere regels en het bepalen van subsidieplafonds, bij het college. De kaders die daarbij gelden zijn gebaseerd op de beleidsdocumenten (inhoudelijk) en de programmabegroting (financieel). De raad benadrukt daarmee zijn kaderstellende rol en laat de uitvoering over aan het college.

12

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

15. Raadsleden krijgen veel informatie maar het is moeilijk om dit te doorgronden Bij grote en politiek gevoelige subsidiedossiers wordt de raad via raadsinformatiebrieven geïnformeerd over voorgenomen subsidiebesluiten van de gemeente. Daarin wordt ook beargumenteerd waarom de subsidie wordt verleend en hoe dit is onderbouwd door middel van het beleidskader dat op de subsidieverlening van toepassing is (jeugd, Wmo, et cetera). Daarnaast is bij de financiële stukken 2020 voor het eerst een lijst met alle verstrekte subsidies van 2019 en 2020 opgenomen. De informatie is nog versnipperd en moeilijk te interpreteren. 16. De raad heeft bij de subsidieverantwoording moeite met het invullen van zijn controlerende functie. In lijn met conclusie 11 is het ook voor de raad moeilijk om vast te stellen wat het effect is geweest van de verstrekte subsidies. De raad heeft niet de informatie om een goed oordeel te kunnen vormen en op die manier zijn controlerende functie goed in te vullen. De subsidieverlening door de gemeente Hilversum in perspectief Het is moeilijk om bij subsidieverlening in termen als ‘goed’ en ‘slecht’ te spreken. De keuzes die in een gemeente worden gemaakt, moeten worden beoordeeld in een bepaalde context.

Zo kan het stimuleren van concurrentie tussen subsidieaanvragers nuttig zijn bij het subsidiëren van innovaties op het gebied van duurzaamheid (je wilt immers het beste plan), terwijl die concurrentie juist averechts kan werken bij welzijnsactiviteiten. Hieronder geven we wat extra context voor de conclusies en de hiernavolgende aanbevelingen, onder meer aan de hand van enkele voorbeelden en ervaringen elders. ASV De meeste gemeenten gebruiken voor de ASV de standaardverordening van de VNG en passen die op details aan. Dat is ook in Hilversum het geval: de meeste uitgangspunten komen voort uit de standaardverordening. Twee keuzes lichten we daarbij uit: 1. Soorten subsidies – Op basis van de Algemene wet bestuursrecht zijn alle subsidies hetzelfde, hoe je ze ook noemt. In de praktijk brengen gemeenten daar onderscheid in aan. Dat zegt vooral iets over het doel van de subsidie(soort). Zo wordt er gesproken over incidenteel en structureel, over jaarlijks en eenmalig of zoals in Hilversum over basissubsidie en programmasubsidie. Een onderscheid is dus niet zo uitzonderlijk, maar als er een onderscheid wordt gemaakt, vereist dit nog wel een verdere duiding. Bij veel gemeenten gebeurt dat door middel van subsidieregelingen, maar die zijn er niet in Hilversum. 2.

Bevoegdheden – In de ASV wordt bepaald of de raad óf het college bevoegd is om subsidieregelingen en subsidieplafonds in te stellen. In de meeste gemeenten is het college daartoe bevoegd. De gedachte daarbij is dat de raad de kaders vaststelt en het college de ruimte krijgt om daar invulling aan te geven. Een uitzondering is bijvoorbeeld de gemeente Enschede6 waar die bevoegdheden bij de raad liggen. Het nadeel van zo’n 6 https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR405499/1

13

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

constructie is echter dat het maatwerk en de flexibiliteit die nodig zijn in de uitvoering, worden belemmerd. De huidige verdeling van bevoegdheden in Hilversum past dus beter bij de uitvoeringspraktijk. Mandaatregeling Het college is bevoegd om te besluiten op subsidieaanvragen. Alhoewel in sommige kleine gemeenten het college ook daadwerkelijk op alle subsidieaanvragen besluit (door middel van een collegevoorstel), wordt in de meeste gemeenten gewerkt met een mandaatregeling. Die zijn er in alle soorten varianten. In de gemeente Houten 7 ligt bijvoorbeeld een sterke rol bij managers en de subsidiecoördinator, maar meestal speelt de omvang van de subsidie daarbij een belangrijke rol. Subsidiebeleid De VNG benadrukt het belang van een transparant en uitlegbaar subsidiebeleid, waarin wordt uitgelegd waarom bepaalde keuzes worden gemaakt. Deze keuzes zijn voor grotere gemeenten vaak vastgelegd in een standaard werkdocument, maar ook in kleinere gemeenten komt dit steeds vaker voor. Een voorbeeld is het subsidiebeleid van de gemeente Roosendaal, die een speciaal document8 heeft opgesteld. Maar ook de website en informatie van de gemeente Laarbeek is een goed voorbeeld9. Daar wordt gewerkt met een tweejaarlijks subsidieprogramma met heldere doelen.

Uit het onderzoek blijkt dat het in Hilversum niet duidelijk is welke keuzes Hilversum maakt, en het is al helemaal niet expliciet vastgelegd. Subsidieregelingen Hilversum is niet de enige gemeente waarbij subsidieregelingen ontbreken, maar Hilversum behoort inmiddels wel tot de minderheid. De subsidiewebsite van de gemeente Utrecht is zeer uitgebreid, maar laat ook zien dat een subsidieregeling heel simpel kan blijven10. Veel subsidieregelingen omvatten slechts enkele artikelen, maar maken voor aanvragers wel in een keer duidelijk of ze in aanmerking komen. En zo ja, onder welke voorwaarden. Aanbevelingen Op basis van bovenstaande conclusies komen wij tot de volgende aanbevelingen: • College: Stel een subsidiebeleid op waarin de keuzes worden verduidelijkt. Het subsidieproces is voor buitenstaanders moeilijk te doorgronden. Dat komt mede doordat een aantal aspecten niet duidelijk is uitgewerkt. Bijvoorbeeld: wat is precies een basissubsidie? Hoe wordt de basisinfrastructuur bepaald? En welke activiteiten horen daarbij? Maar het gaat ook om zaken als: welke rol spelen convenanten in het subsidieproces? Hoe wil de gemeente de samenwerking met grote partijen vormgeven?

7 https://bekendmakingen.houten.nl/uploads/tx_elektronischebekendmakingen/announcement/pdf/gmb-0321-2019-179_02.pdf 8 https://raad.roosendaal.nl/Vergaderingen/Commissie/2019/16-mei/19:30/Bijlage-1-Subsidiebeleid-open-en-transparantsubsidieren-2.pdf 9 https://www.laarbeek.nl/producten/subsidies 10 https://pki.utrecht.nl/Loket/product/a9f81043020faa803b8148db6d0aa222

14

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

Welke voorwaarden gelden bij meerjarig subsidiëren? Een subsidiebeleid waarin dergelijke zaken worden toegelicht, maakt het subsidieproces een stuk inzichtelijker (voor de raad). •

College: Zorg voor een duidelijk grondslag voor de rechtmatigheid bij subsidieverlening en vaststelling. Op dit moment zijn er drie concrete punten waarop de rechtmatigheid van de subsidieverlening kan worden verbeterd: 1. Naast de ASV ontbreekt het aan vastgestelde nadere regels (subsidieregelingen) waarin wordt gespecificeerd welke activiteiten worden gesubsidieerd, welke doelen daarmee worden nagestreefd en welke voorwaarden van toepassing zijn. 2. Er zijn geen subsidieplafonds vastgesteld. Dit kan een onderdeel zijn van de hierboven beschreven subsidieregeling. Op dit moment zijn er geen subsidieplafonds en dit kan dan ook niet als afwijzingsgrond worden gebruikt. Dit gebeurt in de praktijk echter wel en dat is onrechtmatig. 3. Zorg dat de beoordelingstermijnen strakker worden nageleefd.

•

College: Breng de raad in positie voor controle op grote subsidies. Als het college de raad echt in stelling wil brengen, dan moet de raad ook de verantwoording van de subsidieontvangers kunnen controleren, bijvoorbeeld bij de grootste subsidieontvangers die via een roulatiesysteem behandeld worden (bijvoorbeeld: ieder jaar vijf of tien partijen).

•

College: Zet in op meerjarige subsidieverlening. Wanneer de gemeente echt wil sturen op maatschappelijke doeltreffendheid (outcome), moet de relatie met gesubsidieerde instellingen meer veranderen naar een partnerschap waarbij de gesubsidieerde instelling als adviseur fungeert. Het jaarlijks verstrekken van een subsidie past hier niet meer bij, omdat van de gesubsidieerde instellingen ook gevraagd wordt te investeren in deze relatie. Ook is de administratieve last hiermee onnodig hoog. Om deze redenen achten we het raadzaam sommige subsidies te verlengen naar zogenaamde meerjarensubsidies; zeker voor partijen zoals Versa Welzijn en de Bibliotheek, waar de inzet is om langdurig samen te werken.

•

College en raad: Verbeter de inzet van subsidies en het sturen op effectiviteit door kritisch naar de beleidsdoelstellingen te kijken. Als de gemeente op de bijdrage van gesubsidieerde instellingen aan gemeentelijke doelen wil gaan sturen, is het ook noodzakelijk dat de formulering en operationalisering van de gemeentelijke doelen het toelaat om erop te kunnen sturen. Op dit moment is er sprake van een gat tussen de ‘abstracte’ doelen van de gemeente en de ‘concrete’ doelen van de subsidieontvangers. Zorg daarom dat beleidsdoelen ook een nadere uitwerking krijgen, en denk ook na over KPI’s. Bovenal, treedt in overleg met de subsidie ontvangende partijen over de operationalisatie van de gemeentelijke doelen.

•

College: Betrek de gemeenteraad actief bij het inrichten van de informatievoorziening. Zorg dat raadsleden mee kunnen bepalen hoe en wanneer ze worden ingelicht over zowel de uitvoering als de voortgang op de gemeentelijke doelstellingen en de indicatoren met

15

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

betrekking tot subsidieverstrekking. Zorg dat de P&C-cyclus en de overige informatiestromen op inhoud aan elkaar gerelateerd zijn zodat er samenhang en overzicht in de informatievoorziening ontstaat. Hou er daarbij wel rekening mee dat niet alles meetbaar is, maar wel merkbaar zou moeten zijn. Met andere woorden: niet overal is een (harde) indicator voor te bedenken; heb ook oog voor meerjarige maatschappelijke uitkomsten. •

Raad: Ontwikkel een informatieprotocol. Stel met het college een informatieprotocol met betrekking tot subsidieverstrekking op, waarin wordt vastgelegd welke informatie de raad wil ontvangen en welke informatie het college dient te verstrekken. De griffie kan een centrale rol spelen in dit proces.

16

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

Deel II Nota van bevindingen

17

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

3. Onderzoeksverantwoording Deel II van het rapport gaat gedetailleerder in op de bevindingen waarop de conclusies en aanbevelingen in Deel I zijn gebaseerd. Deel II is ingedeeld in de volgende hoofdstukindeling: • Hoofdstuk 3: Onderzoeksverantwoording • Hoofdstuk 4: Subsidies: Uitleg en verdieping • Hoofdstuk 5: Bevindingen ten aanzien van (subsidie)definities • Hoofdstuk 6: Bevindingen ten aanzien van wettelijke verplichtingen • Hoofdstuk 7: Bevindingen ten aanzien van subsidiebeleid • Hoofdstuk 8: Bevindingen ten aanzien van subsidieverstrekkingen (casusonderzoek) • Hoofdstuk 9: Bevindingen ten aanzien van de rol van de raad Doelstelling onderzoek De Rekenkamer Hilversum heeft onderzoek gedaan naar het ‘systeem’ van subsidieverstrekking. Het doel van dit onderzoek is om inzicht te krijgen in de effectiviteit van het subsidiebeleid van de gemeente Hilversum. Hoofdvraag en deelvragen De hoofdvraag van het onderzoek luidt: Dragen de door de gemeente Hilversum verstrekte subsidies bij aan het (mede)realiseren van de gemeentelijke beleidsdoelen? Deze hoofdvraag is verder uitgewerkt in onderstaande deelvragen. De onderzoeksvragen sluiten aan op het normenkader (Bijlage 1).

Daarbij is zo veel als mogelijk onderscheid gemaakt naar: • wettelijke verplichtingen, waaronder de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) Titel 4.2; • gemeentelijk beleid; • doeltreffendheidsvereisten (het realiseren van beleidsdoelen). Begrip en omvang van de subsidies 1. Wat is een ‘subsidie’ in Hilversum? 2. Welke soorten subsidies verstrekt de gemeente Hilversum? 3. Zijn er kosten(soorten) die door de gemeente nadrukkelijk wel/niet worden gesubsidieerd? Wettelijke verplichtingen 4. Is er een eenduidig register waarin alle verleende subsidies per jaar (en beleidsthema) zijn opgenomen? 5. Is het juridisch subsidiekader actueel en volledig? 6. Verlopen de processen van aanvraag, behandeling, beschikking en verantwoording rechtmatig? Gemeentelijk (subsidie)beleid 7. Hoe ziet het subsidiebeleid van de gemeente Hilversum eruit? 8. Stuurt de gemeente op effectiviteit bij het vaststellen van de regels voor het verstrekken van subsidie? 9. Stuurt de gemeente op effectiviteit bij het evalueren van de verstrekte subsidies en behaalde resultaten?

18

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

10. Welke maatschappelijke effecten zijn bereikt? Komen deze overeen met de beoogde

maatschappelijke effecten? Zijn deze effecten te kwantificeren? Subsidieverstrekkingen 11. In hoeverre heeft de gemeente zicht op de financiële positie van subsidieontvangers en in welke mate speelt dit mee bij het verstrekken van subsidie? 12. Stuurt de gemeente op het realiseren van gemeentelijke beleidsdoelen bij het al dan niet verlenen van subsidies? 13. Stuurt de gemeente op effectiviteit bij het vaststellen van de subsidies? 14. Zijn de beleidsdoelen en de maatschappelijke prestaties, die met de subsidies beoogd worden, vooraf zo concreet en meetbaar mogelijk geformuleerd en kenbaar gemaakt aan de ontvanger van de subsidie? 15. Zijn de effecten van de activiteiten van de ontvanger van de subsidie ten aanzien van de gevraagde beleidsdoelen en de maatschappelijke prestaties zichtbaar, waardoor deze effecten geëvalueerd kunnen worden? Rol van de raad 16. In hoeverre krijgt de raad inzicht in de effecten van het subsidiebeleid? 17. Welke kaders heeft de raad gesteld ten aanzien van het subsidiebeleid? 18. Welke verdere ruimte is er voor de raad om zijn kaderstellende en controlerende rol te vervullen? Onderzoeksmethoden In deze paragraaf beschrijven we welke methoden zijn ingezet voor het onderzoek naar de effectiviteit van subsidies in de gemeente Hilversum. Normenkader Voor het toetsen van het beleid en de uitvoering is gebruikgemaakt van een normenkader.

Het normenkader is terug te vinden in bijlage 1. Daarnaast is gebruikgemaakt van een uitwerking van casussen voor een verdieping naar de praktijk bij de gemeente Hilversum. De beschrijvingen zijn opgenomen in bijlage 2. Documentenstudie Op basis van de documentenstudie zijn topiclijsten opgesteld voor de interviews met betrokkenen. Een complete lijst van de bestudeerde documenten is opgenomen in bijlage 3. Casusonderzoek Daarnaast is gebruikgemaakt van een casusonderzoek voor een verdieping naar de praktijk bij de gemeente Hilversum. Het casusonderzoek is een verdieping op de documentenstudie. Aan de hand van deze methode is getoetst hoe het proces van subsidieverlening in de praktijk verloopt en hoe het maatschappelijk en bestuurlijk belang dat met subsidies is gemoeid, is gewaarborgd.

19

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

De volgende tien casussen zijn bestudeerd: 1. Versa Welzijn (2020) 2. Stichting Hilversum Marketing (2020) 3. Museum Hilversum (2019) 4. Bibliotheek Hilversum en Volksuniversiteit (2019) 5. Voedselbank Gooi en Omstreken (2020) 6. Stichting SchuldHulpMaatje Hilversum e.o. (2020) 7. Stichting Bink Peuterspeelzalen (2020) 8. Stichting Botanische Tuin dr. Costerus (hierna: Costerustuin) (2020) 9. Stichting Sportclub Gehandicapten Gooi- en Eemland (2020) 10. Stichting Bachkoor Holland (2019) Bij de keuze voor de casussen zijn de volgende criteria gehanteerd: • Omvang van de subsidie (klein, middelgroot en groot). • Vorm van de subsidie en spreiding over de categorieën basissubsidie (voor organisaties in de basisinfrastructuur) en programmasubsidies (voor afgebakende projecten). • Spreiding van gesubsidieerde instellingen naar publieksbereik volgens de categorieën klein, middelgroot en groot. • Structurele aanvragers en incidentele aanvragers. • Spreiding over gemeentelijke beleidsvelden. De steekproef van 10 casussen is niet representatief voor het totaal aantal subsidiecasussen van de gemeente Hilversum. Bij de casusselectie is geprobeerd de criteria verspreid over de casussen aan bod te laten komen. Zo ontstaat een breed beeld van de verschillende subsidiecasussen. Interviews met betrokken organisaties/functionarissen Voor verdieping en nadere duiding zijn interviews gehouden.

Er zijn intern interviews afgenomen met medewerkers van de ambtelijke organisatie, de verantwoordelijke portefeuillehouders en een aantal raadsleden. Daarnaast zijn interviews afgenomen met de geselecteerde subsidieontvangers (casussen). De complete lijst van geïnterviewde personen is te vinden in bijlage 4. Voor de interviews met intern en extern betrokkenen zijn topiclijsten gehanteerd.

20

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

4. Subsidies: uitleg en verdieping In dit hoofdstuk gaan we in op het begrip subsidies en de onderwerpen die nauw verband houden met subsidies. Dit hoofdstuk heeft als doel om een eenduidig begrippenkader te schetsen met de bijbehorende context. Het hoofdstuk is dus een theoretisch kader en gaat niet specifiek in op de situatie in de gemeente Hilversum. Het begrip subsidies Art. 4 lid 21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verstaat onder ‘subsidie’ de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Deze definitie kent een aantal elementen, waaraan voldaan moet zijn om van een subsidie in de zin van de Algemene wet te kunnen spreken: 1. Aanspraak op financiële middelen: een beslissing om subsidie te verstrekken is niet vrijblijvend; de geadresseerde van het besluit heeft hiermee een rechtens afdwingbare aanspraak. Het is die aanspraak waardoor een garantstelling voor een lening ook als subsidie moet worden gezien. Als de gemeente garant staat voor een hypothecaire lening van het theater, dan is dat feitelijk een subsidie. De bank kan de aanspraak effectueren zodra het theater niet aan de betalingsverplichtingen kan voldoen.

De eis van financiële middelen hoort ook bij de definitie: als de gemeente datzelfde theater gratis een pand ter beschikking stelt, is het feitelijk geen subsidie. Als het een subsidie verstrekt voor de huur (van de gemeente) dan is het dat wel. 2. Door een bestuursorgaan verstrekt: de wettelijke subsidieregeling geldt alleen voor publiekrechtelijke verstrekkingen. Dat klinkt logisch, maar in de praktijk ontstaan er situaties waarbij dat lang niet altijd evident is. Een voorbeeld: Een buurtcoöperatie wordt gesubsidieerd door de gemeente met het doel om zelfstandig kleinschalige initiatieven te financieren. De bijdragen van die buurcoöperatie aan die kleinschalige initiatieven zijn geen subsidies. De buurtcoöperatie is namelijk geen bestuursorgaan, al verstrekt zij indirect geld van de gemeente. 3. Bepaalde activiteiten: een subsidie is een gebonden overdracht. Dat wil zeggen: de aanvrager krijgt geld voor een bepaalde activiteit of bepaalde activiteiten en mag dat geld ook alleen daar aan besteden. Coronasteun als compensatie voor organisaties die last hebben gehad van de coronamaatregelen, is feitelijk geen subsidie 11. Het is een schadevergoeding. Die nadruk op activiteiten verklaart ook waarom het zo belangrijk is om dat in een subsidieregeling en/of -beschikking duidelijk vast te leggen. Anders is er veel ruimte voor interpretatie.

Als de gemeente bijvoorbeeld een subsidie verstrekt van € 50.000 voor de renovatie van een buurthuis, dan kan de aanvrager ervan uitgaan dat hij dat bedrag krijgt als de renovatie is uitgevoerd. Of daar vrijwilligers bij worden ingezet, welke kosten daarbij horen, wat het uiteindelijke resultaat is, het is allemaal van ondergeschikt belang zodra de renovatie is uitgevoerd en de kosten zijn gemaakt.

11 Huursubsidie is bijvoorbeeld ook een ongelukkige term. Er is immers geen sprake van activiteiten. Het is een tegemoetkoming. De term huurtoeslag dekt de lading dan ook beter.

21

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

4. Geen opdracht: uit de formulering ‘anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten’ vloeit voort dat commerciële transacties met de overheid buiten het subsidiebegrip vallen. Het is dus óf een opdracht óf een subsidie. In de praktijk is dat onderscheid tussen opdracht en subsidie niet altijd helder. Het is echter wel van belang te bepalen of sprake is van een subsidie of opdracht, bijvoorbeeld in verband met regels over btw en staatssteun en aanbesteding. Juridisch gezien is het belangrijkste verschil dat subsidies onder het publiekrecht vallen (Awb) en dat opdrachten privaatrechtelijk zijn. Het subsidieproces Omdat gemeenten het liefste pas daadwerkelijk subsidies willen uitbetalen als de gesubsidieerde activiteit al is uitgevoerd, dus achteraf, wordt gewerkt met zogenoemde verleningsbeschikkingen. Daarin staat welke activiteit de gemeente zal subsidiëren en hoeveel subsidie zij daarvoor ter beschikking stelt. Na afronding wordt dan een zogenoemde vaststellingsbeschikking afgegeven. Daarin wordt vastgesteld of de activiteit (geheel) is uitgevoerd en wat het definitieve bedrag van de subsidie is. Maar gesubsidieerde organisaties hebben vaak niet de middelen om de kosten van de activiteit voor te financieren.

Dit wordt opgelost door bij de verleningsbeschikking de subsidie (deels) bij voorschot te betalen en bij de vaststellingsbeschikking het definitieve subsidiebedrag te verrekenen met het voorschot. In de praktijk zijn daar ook uitzonderingen op: 1. Als een gemeente subsidie verleent voor de plaatsing van zonnepanelen op het huis, dan moeten die doorgaans eerst worden aangeschaft en voorgefinancierd. Met de factuur in de hand kan dan subsidie worden aangevraagd op de aanschafkosten. In dat geval wordt er niet eerst een verleningsbeschikking verstuurd maar wordt de subsidie direct vastgesteld. 2. Het kan ook zijn dat een verleningsbeschikking wél passend zou zijn, maar dat de omvang dusdanig klein is dat een gemeente direct overgaat tot vaststelling. De administratieve lasten wegen dan niet op tegen het financiële risico. In het meest voorkomende proces van subsidieverstrekking kunnen drie belangrijke momenten worden onderscheiden: 1. Subsidieaanvraag – De aanvraag wordt gedaan door een organisatie die subsidie wenst te ontvangen. In de aanvraag maakt de organisatie kenbaar voor welke activiteit(en) een subsidie wordt aangevraagd en welke kosten daarmee gemoeid zijn. 2. Subsidieverlening – Deze beschikking gaat vooraf aan de te subsidiëren activiteit en geeft de ontvanger een voorwaardelijke aanspraak op financiële middelen.

Op basis hiervan kan een betaling of voorschot worden uitgekeerd. 3. Subsidievaststelling – In deze beschikking wordt vastgesteld of de gesubsidieerde activiteit is verricht en of de opgelegde verplichtingen zijn nageleefd. Bij deze afrekening wordt het exacte subsidiebedrag bepaald. Vervolgens vindt de betaling plaats. Wanneer een subsidieaanvraag is ontvangen, toetst het college van B&W deze aan de beleidsmatige en financiële kaders van de gemeenteraad en besluit vervolgens om al dan niet over te gaan tot het verlenen van de aangevraagde subsidie. In veel gevallen wordt de subsidie al als voorschot uitbetaald. Onder het overkoepelende begrip subsidieverstrekking vallen zowel de subsidieverlening als de subsidievaststelling.

22

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

Schematisch ziet het proces van subsidieverlening er als volgt uit:12

Aanvraag

Verlening

Activiteit

Vaststelling/ verantwoording

Betaling

Doelmatige subsidies en de noodzaak van een beleidstheorie Hierboven is vooral ingegaan op de technische en juridische aspecten van subsidies. Kortgezegd gaat dat om rechtmatigheid. De doeltreffendheid is echter minstens zo belangrijk. Rechtmatig verstrekte subsidies die totaal geen effect sorteren, zijn eigenlijk zonde van het geld. Het is dan ook van groot belang om voorafgaand aan de subsidieverlening goed na te denken over de doelen die worden nagestreefd. De Algemene Rekenkamer adviseert in haar rapport ‘Handreiking effectevaluaties van subsidies’ (2011) om al bij de start van een subsidie(regeling) de mogelijkheden van een goede effectevaluatie in te bouwen. Een beleidstheorie kan daar aan bijdragen. ‘Een beleidstheorie is in essentie een beschrijving van hoe een beleidsinstrument (in dit geval: een subsidie) zou moeten leiden tot het beoogde maatschappelijk effect (de outcome). Een heldere beschrijving van het verband tussen subsidie, activiteit en outcome biedt de mogelijkheid om naast de realisatie van de doelen ook de aannames over deze verbanden achteraf te toetsen. Als uit zo’n toets blijkt dat beleid niet zo werkt als werd aangenomen, kan dit eventueel aanknopingspunten bieden voor aanpassing ervan.’13 In de meest vereenvoudigde beleidstheorie werken subsidies dan als volgt: 1. Input – er wordt subsidie verstrekt. 1.

De vorm waarin subsidie wordt verleend, sluit aan bij de activiteiten die door de maatschappelijke organisaties worden aangevraagd/uitgevoerd. Er is een afweging gemaakt op welke manier, in welke vorm en voor hoeveel jaar een subsidie wordt verstrekt. 2. Er is rekening gehouden met een efficiënt uitvoerbare regeling. 2. Output – gesubsidieerde organisaties voeren activiteiten uit. 1. De activiteiten die worden gesubsidieerd, dragen direct bij aan de beleidsdoelen op het beleidsterrein. De gemeente weet welk deel van de gesubsidieerde activiteiten zijn te bestempelen als regulier en welk deel als variabel/innovatief. 2. Het is helder wat de behoeftes van de maatschappelijke partners zijn en daar is in de subsidiëring rekening mee gehouden. 3. Outcome – de activiteiten sorteren een maatschappelijk effect. 1. De maatschappelijke uitdagingen en doelen binnen het beleidsterrein zijn uitgewerkt en de gesubsidieerde activiteiten sluiten daarop aan. 2. Doordat de beleidsdoelen SMART zijn geformuleerd, zijn de maatschappelijke effecten ook meetbaar.

12 Aanvragers ontvangen voorafgaand aan de activiteit een voorschot, zodat zij de activiteit kunnen uitvoeren. Pas na de vaststelling is de betaling definitief, of er volgt een terugvordering. 13 https://www.kcwj.nl/sites/default/files/Handreiking_effectevaluaties_subsidies_incl_omslag1.pdf

23

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

5. Bevindingen ten aanzien van (subsidie)definities Dit hoofdstuk beschrijft wat de gemeente Hilversum onder subsidies verstaat en welke soorten subsidies er zijn. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de volgende onderzoeksvragen: 1. Wat is een ‘subsidie’ in Hilversum? 2. Welke soorten subsidies verstrekt de gemeente Hilversum? 3. Zijn er kosten(soorten) die door de gemeente nadrukkelijk wel/niet worden gesubsidieerd? 1. Wat is een ‘subsidie’ in Hilversum? Aan het begin van dit rapport is de wettelijke definitie van een subsidie al beschreven. Deze luidt: ‘de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.’ Net zoals alle Awb-definities, is dit een materiële definitie. Dat houdt in dat iedere financiële verstrekking die voldoet aan deze omschrijving, bestuursrechtelijk als subsidie wordt beschouwd. Ook wanneer dit door de gemeente anders (vergoeding, opdracht, financiering, et cetera) wordt genoemd. Binnen de gemeente Hilversum is een afwegingskader opgesteld dat helpt om te bepalen of er sprake is van een subsidie of van een inkoopopdracht.

Tijdens het onderzoek is een aantal voorbeelden de revue gepasseerd waaruit blijkt dat de gemeente Hilversum scherp is op die subsidiedefinitie: • Stichting Museum Hilversum - Museum Hilversum gebruikt een pand van de gemeente. De gemeente moet hiervoor op grond van de Wet Markt en Overheid (Wet M&O) in beginsel de integrale kosten doorberekenen in de huurprijs doorberekenen aan het Museum. De gemeente mag dus niet het pand aan het Museum in gebruik geven zonder dat daarvoor huur wordt betaald. Bovendien is het beschikbaar stellen van een ruimte op zichzelf geen subsidie. Daarom worden de huurkosten door de gemeente aan het Museum als subsidie verstrekt en betaalt het Museum daaruit de huur aan de gemeente. Het wordt in de beschikking ook geen exploitatiebijdrage of huurcompensatie genoemd. • Stichting Hilversum Marketing - De activiteiten van Stichting Hilversum Marketing worden gezien als een Dienst van Algemeen Economisch Belang (DAEB). Daaruit blijkt dat de gemeente zich bewust is van het maatschappelijke belang van de activiteiten van Stichting Hilversum Marketing. Op basis van de aard van de activiteiten zou dit als een inkoopopdracht kunnen worden gekwalificeerd. Er zijn immers marketingbureaus die de gevraagde activiteiten ook voor de gemeente zouden kunnen uitvoeren.

Door het als DAEB te kwalificeren wordt het publieke belang van de stichting benadrukt en is er sprake van subsidie, niet van inkoop. Daarmee wordt voorkomen dat de subsidie als onrechtmatig verleende staatssteun wordt gekwalificeerd.

24

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

•

VVE14 - De VVE-subsidie aan onder meer Bink Peuterspeelzalen lijkt op basis van de activiteiten meer op een inkooprelatie dan op een subsidie. Er wordt een vastgesteld tarief (per peuter) gehanteerd en de subsidie wordt op basis van het aantal deelnemende peuters bepaald. Toch blijkt uit de interviews dat er bewust is gekozen voor een subsidierelatie. Dat komt ook omdat de nadruk ligt op de activiteiten en de samenwerking en niet op zaken als de economisch meest voordelige aanbieding.

De druk van (prijs)concurrentie wordt gezien als een bedreiging. De juridische definitie van subsidies is duidelijk. In de praktijk zijn er signalen van vooral de gesubsidieerde organisaties dat er door de gemeente Hilversum meer en meer wordt aangestuurd op inkoopconstructies of tender(subsidie)s15. Meestal is de achterliggende gedachte dat (prijs)concurrentie een positief effect zou hebben op de (kosten/kwaliteit van de) uitvoering van activiteiten. Het gaat te ver om hier een inhoudelijk advies over te geven, maar het laat wél zien dat het onderscheid tussen subsidies en inkoop verder gaat dan een ‘vaktechnisch’ afwegingskader. De gemeente Hilversum zou kunnen nadenken over de sturingsfilosofie die volgens haar het beste bij een subsidie hoort. Uit de interviews met accounthouders wordt duidelijk dat er gezamenlijk wordt ingezet op een langdurige relatie met gesubsidieerde organisaties. Het gaat dan om gezamenlijke doelen en co-creatie. (Prijs)concurrerende perspectieven, zoals bij beleid gestuurde contractfinanciering, sluiten daar bijvoorbeeld niet op aan. Dat wil overigens niet zeggen dat bij subsidies niet wordt gekeken naar de prijs. Uit de interviews blijkt dat er voor het bepalen van marktconforme kosten ook benchmarks worden gebruikt. Bij Stichting Hilversum Marketing is dat gebeurd en bij Versa Welzijn is dit ook onderwerp van gesprek. 2.

Welke soorten subsidies verstrekt de gemeente Hilversum? In de Algemene subsidieverordening wordt door de gemeente Hilversum een onderscheid gemaakt tussen twee soorten subsidies. 1. De basissubsidie is een exploitatiesubsidie die alleen kan worden verstrekt aan instellingen die door het college zijn aangewezen als basisinfrastructuur. De subsidie is bedoeld voor het in stand houden van de instelling. Denk bijvoorbeeld aan de huur van een pand en inhuur van personeel. 2. De programmasubsidie is een subsidie voor een activiteit die bijdraagt aan een in het begrotingsprogramma omschreven doel en het gemeentelijk beleid. Anders dan bij een basissubsidie is een programmasubsidie uitdrukkelijk niet bedoeld voor een activiteit die tot doel heeft de subsidie-ontvangende instelling in stand te houden. Een programmasubsidie zit dus echt op een activiteit die een externe werking heeft.

14 Gemeenten en scholen krijgen geld van de Rijksoverheid om voorschoolse en vroegschoolse educatie (VVE) aan te bieden. Kinderen vanaf 2,5 jaar met een (risico op een) onderwijsachterstand door omgevingskenmerken kunnen voorschoolse educatie volgen. Peuters zijn dan spelenderwijs bezig met taal, voorbereidend rekenen, motoriek en sociaal-emotionele vaardigheden. Door voorschoolse educatie op de kinderopvang kunnen deze kinderen een betere start maken op de basisschool. 15 Een tendersubsidie is een vorm van subsidiëren die lijkt op inkoop. De subsidieaanvragen worden beoordeeld en gerangschikt. Het beschikbare subsidiebudget wordt op basis van die rangschikking verdeeld totdat het op is. De ‘beste’ subsidieaanvragen maken op die manier de meeste kans op subsidie.

25

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking

De ASV stelt geen harde voorwaarden aan de looptijd van de subsidies. In de praktijk gaat het om subsidies die voor één kalenderjaar worden verstrekt, maar dat is ook mogelijk voor kortere en langere periodes. Het moment waarop de subsidie moet worden aangevraagd, verschilt wel van elkaar. Basissubsidies moeten op 1 juli voorafgaand aan het kalenderjaar worden aangevraagd. Programmasubsidies kunnen doorlopend (doch uiterlijk 13 weken voor de start van de activiteiten) worden aangevraagd. In de ASV wordt ook nog een derde subsidievorm genoemd: de incidentele subsidie. In de ASV staat dat de ASV niet van toepassing is op incidentele subsidies. In de Awb is de incidentele subsidie overigens al opgenomen. Het wordt gezien als een ‘buitenwettelijke subsidie’. Dat wil zeggen: een subsidie waarvoor geen subsidieregeling nodig is. De gemeente Hilversum heeft er voor gekozen deze subsidievorm expliciet te benoemen omdat hier vaker gebruik van werd gemaakt. Onderscheid tussen basis- en programmasubsidie Inhoudelijk gezien klinkt het onderscheid tussen de basissubsidie en de programmasubsidie helder. De basissubsidie vertrekt vanuit de organisaties en bij de programmasubsidie zijn de activiteiten het vertrekpunt. Toch leidt dit in de praktijk tot twee praktische knelpunten: 1. Hoe definieer je de basisinfrastructuur en hoe verhoudt zich dat tot de basissubsidie? 2.

Hoe ga je in de praktijk om met organisaties die tegelijkertijd een basis- en een programmasubsidie ontvangen? Het antwoord op de eerste vraag kan met behulp van het casusonderzoek en de interviews niet worden gegeven. Er is geen heldere definitie van de basisinfrastructuur in Hilversum. Gevoelsmatig kan wel worden bepaald welke organisaties dat zijn, maar hoe baken je dat af? Wat als een onvoorziene organisatie een basissubsidie aanvraagt? Wijs je dat als gemeente Hilversum af? En zo ja, op welke gronden? Het onderscheid aan de hand van de basisinfrastructuur brengt dus allerlei aanvullende vraagstukken met zich mee waar op dit moment nog onvoldoende antwoord op kan worden gegeven. Het antwoord op de tweede vraag is eigenlijk net zo ingewikkeld als de eerste vraag. In de subsidiebeschikkingen van onder andere het Museum Hilversum en de Bibliotheek Hilversum wordt de verleende subsidie in de beschikking expliciet gesplitst in een bedrag voor de basissubsidie en een bedrag voor de programmasubsidie. Het is niet duidelijk hoe deze verdeling tot stand is gekomen. In de interviews geven subsidieontvangers aan dat zij dat onderscheid erg kunstmatig vinden en dat daar in de plannen en begroting door hen ook geen rekening mee wordt gehouden.

Opvallend is ook dat de gemeente Hilversum dat onderscheid bij de vaststelling lijkt los te laten; ‘dan worden de kosten weer op één hoop gegooid’. Het is onduidelijk wat de toegevoegde waarde van dat onderscheid is, temeer omdat het onderscheid alleen bij het subsidiebedrag wordt gemaakt. Bij het vaststellen van de subsidie lijkt dat onderscheid geen rol meer te spelen. De subsidieaanvragen van culturele instellingen worden getoetst door de Cultuurraad (zie ook hoofdstuk 7.1). Bij de beoordeling van de bibliotheek door de Cultuurraad valt op dat er wordt ‘aangestuurd’ op een flexibele inzet van het personeel. Dat lijkt een verband te hebben met het onderscheid tussen de basis- en programmasubsidies. De vraag is echter of de Cultuurraad (en vervolgens de gemeente Hilversum) zich in dat geval niet teveel bemoeit met de bedrijfsvoering van een autonome organisatie als de bibliotheek. Dat is volgens de Awb ook niet toegestaan. De Awb