Collegebrief inzake onderzoek (AEF) structureel benodigd budget Jeugdzorg

GV572

58

maatregel gemaakt zou kunnen hebben op de situatie van de jeugdige en het gezin en de gemaakte kosten. Deze werkwijze is gebaseerd op het instrument Effectencalculator. Vanwege het coronavirus zijn ook deze gesprekken online georganiseerd. De casuïstiekanalyses zijn uitgevoerd door het Verwey-Jonker Instituut.

Data-analyse Voor een aantal van de bouwstenen hebben we analyses gedaan op basis van data die openbaar beschikbaar is, bijvoorbeeld via het CBS. Data over bijvoorbeeld het percentage verwijzingen door huisartsen, of het aantal leerlingen in het regulier onderwijs, zijn gebruikt om de potentiële omvang van bepaalde (deel)effecten van maatregelen berekenen. Naast de openbare data hebben we ook gebruik gemaakt van microdata-bestanden van het CBS, waarin de data op cliëntniveau (geanonimiseerd) beschikbaar is. Meer informatie hierover vindt u in bijlage A.3 Microdata. Daarnaast hebben we de aansluitverschillen in de herijking gemeentefonds geanalyseerd om te onderzoeken of gemeenten met een groot positief aansluitverschil mogelijke interessante best practices hebben op het gebied van het beheersen van de kosten. Reflectiesessie Aan het eind van het project is er een online reflectiesessie georganiseerd voor gemeenten en aanbieders die hebben meegedaan aan het diepteonderzoek. Deze sessie diende als moment om met elkaar te reflecteren op een aantal thema’s en opvallende resultaten uit het onderzoek.

A.3 Microdata Op verschillende momenten in dit onderzoek hebben we gebruik gemaakt van gegevens die verkregen zijn met behulp van CBS microdata. In deze bijlage gaan we ten eerste dieper in op de reden achter het gebruik van microdata in plaats van directe gegevens van StatLine te gebruiken. Ook beschrijven we de methode die gebruikt is om vanuit de microdata op cliëntniveau te komen tot gebruikte gegevens zoals het aantal cliënten, het aantal trajecten, of de verwachte baten bij het invoeren van een inkomensafhankelijke eigen bijdrage.

Het gebruik van microdata in plaats van StatLine Cijfers over jeugdhulpgebruik worden verzameld door het CBS en op StatLine gepubliceerd. Voor het onderzoek hebben we echter vooral gebruik gemaakt van de microdata-bestanden van het CBS. Deze zijn gebaseerd op dezelfde gegevens als StatLine, maar zijn bestanden waarin de data op cliëntniveau (geanonimiseerd) geanalyseerd kan worden.34 De databestanden worden samengesteld aan de hand van registraties die aanbieders over een bepaald jaar aanleveren. Ieder jaar wordt dus een nieuw bestand opgebouwd op basis van de registraties die over dat jaar worden aangeleverd; bestanden van andere jaren worden niet gecorrigeerd, tenzij aanbieders specifiek een correctie melden. Het databestand van een Om onthullingsrisico te voorkomen, mogen de resultaten van deze analyses alleen onder strikte voorwaarden uit de beveiligde omgeving van CBS geëxporteerd worden. 34

GV572

59

jaar bevat de trajecten die in dat jaar zijn gemeld. Bij elk gemeld traject is onder andere vermeld om welke cliënt het gaat, wat voor type zorg het bedroeg en wat de start- en einddatum van het traject waren. Als een traject in een bepaald jaar nog niet beëindigd is, dan staat de einddatum geregistreerd als “nog lopend”. Een traject dat meerdere jaren loopt, hoort dus in de databestanden van ieder jaar waarin het liep gemeld te worden. Door registratieproblemen leidt een directe analyse van de microdata (en dus ook StatLine) tot een onderschatting van aantallen cliënten en trajecten. Om toch tot zo correct mogelijke gegevens te komen, zijn er verschillende correcties gedaan. Hieronder zijn de verschillende registratieproblemen van trajecten die voorkomen in de databestanden weergegeven. Voor de verschillende situaties zijn de manier waarop deze zich manifesteren, het effect dat ze hebben op het totaal aantal trajecten, en de correcties die ervoor worden gedaan aangegeven. Registratieprobleem 1

Trajecten worden niet ieder jaar gemeld

Manifestatie

Een traject is in jaar T gemeld, waarbij de einddatum als “nog lopend” geregistreerd staat. In jaar T+1 is dit traject niet gemeld. In een later jaar is het traject wel weer geregistreerd. Dat kan zowel als “nog lopend” of als “beëindigd” zijn. Er zijn ook trajecten die twee, drie, of vier jaar niet worden gemeld, maar daarna wel weer geregistreerd worden.

Effect

Door dit registratieprobleem worden er in jaar T+1 (en eventueel andere tussenjaren) minder trajecten geteld dan er eigenlijk liepen.

Correctie

We tellen deze trajecten ook mee in de tussenliggende jaren.

Registratieprobleem 2

Trajecten worden niet afgemeld

Manifestatie

Een traject is in jaar T gemeld, waarbij de einddatum als “nog lopend” geregistreerd staat. In geen enkel later jaar wordt dit traject gemeld.

Effect

Deze trajecten worden na jaar T niet meer meegeteld. Het is echter niet duidelijk of ze in opvolgende jaren nog lopen of niet.

GV572

60

Correctie

Trajecten die in 2015 of 2016 voor het laatst worden gemeld, worden in latere jaren niet meer meegenomen. Hier ligt de aanname onder dat het zeer onwaarschijnlijk is dat een traject 3 jaar (2017, 2018 én 2019) of langer niet gemeld wordt. Voor trajecten die in 2017 of 2018 voor het laatst gemeld worden maar in latere jaren niet meer terugkomen, is het mogelijk dat deze trajecten één of twee jaar niet gemeld zijn, maar later nog terug zullen komen. Deze trajecten zouden we dan in de dataset van 2020 of 2021 terug zien. Die zijn echter uiteraard nog niet (volledig) beschikbaar, dus we kunnen niet met zekerheid vaststellen om hoeveel trajecten dit gaat. Van de trajecten zonder einddatum die voor het laatst in 2017 of 2018 worden gemeld, rekenen we daarom een deel mee in de latere jaren. We bepalen dit percentage op basis van het aantal trajecten dat in 2016 als “nog lopend” wordt gemeld, in 2017 niet gemeld wordt, en in 2018 of 2019 wel weer wordt gemeld .

Registratieprobleem 3

Trajecten worden niet direct gemeld in het jaar dat ze starten

Manifestatie

In jaar T (of nog later) wordt een traject gemeld met een startdatum in het jaar T-1. In het jaar T-1 werd dit traject echter niet gemeld.

Effect

Deze trajecten worden in jaar T-1 niet geteld, terwijl ze toen wel degelijk liepen.

Correctie

We tellen het traject ook mee in de jaren voordat het gemeld werd, tot aan het vermelde startjaar. Omdat deze registratieproblemen voorkomen, is het ook te verwachten dat er trajecten in 2020 en later gemeld zullen worden, waarvan de startdatum in 2019 of eerder ligt. Om hiervoor te corrigeren kijken we naar het percentage trajecten dat pas in 2019 wordt gemeld, maar waarvan de startdatum één, twee, of drie jaar eerder is. Omdat naar verwachting een even hoog percentage trajecten in 2020, 2021 en 2022 gemeld zal worden met begindatum in 2017, 2018, of 2019, hogen we het aantal trajecten in deze jaren op met de eerder bepaalde percentages.

Al deze correcties zorgen ervoor dat de aantallen cliënten toenemen ten opzichte van de cijfers die gepubliceerd worden op StatLine. In de tabellen hieronder is een indicatie opgenomen van de omvang van de correcties, in de vorm van een percentage stijging ten opzichte van Statline. De eerste tabel geeft aan hoeveel correcties gedaan konden worden binnen de dataset. Dit zijn de correcties voor registratieprobleem 1, en de correcties voor registratieprobleem 3 voor trajecten die tussen 2015 en 2019 voor het eerst worden gemeld, maar een startdatum in een eerder jaar hebben.

GV572

61

Cliënten

2015

2016

2017

2018

2019

Jeugdhulp

8%

6%

4%

3%

0%

Jeugdbescherming 1%

1%

1%

0%

0%

Jeugdreclassering

1%

0%

1%

0%

2%

De volgende tabel geeft de omvang aan van de correcties waarvoor een inschatting gedaan is. Dit omvat de correcties voor registratieprobleem 2, en de correcties voor registratieprobleem 3 waarbij het aantal trajecten in 2017, 2018 en 2019 wordt opgehoogd omdat er naar verwachting in latere jaren trajecten gemeld zullen worden met een startdatum in deze jaren. Cliënten

2015

2016

2017

2018

2019

Jeugdhulp

0%

0%

1%

2%

5%

Jeugdbescherming 0%

0%

0%

0%

0%

Jeugdreclassering

0%

0%

0%

1%

0%

Trajectaantallen en cliëntaantallen De databestanden in de microdata bevatten voor ieder gemeld traject in een bepaald jaar een registratie. Hierbij wordt ook een geanonimiseerd persoonsnummer vermeld. Het aantal cliënten per jaar kan dus bepaald worden door te kijken naar de hoeveelheid unieke persoonsnummers in het databestand van dat jaar. In de eerder beschreven correcties wordt op twee manieren gebruik gemaakt van een inschatting om het aantal trajecten op te hogen: - Voor registratieprobleem 2 worden trajecten die in 2017 of 2018 gemeld worden met als einddatum “nog lopend”, maar in latere jaren niet meer terugkomen, voor een bepaald percentage meegeteld in de latere jaren. - Voor registratieprobleem 3 wordt het aantal trajecten in 2017, 2018 en 2019 opgehoogd met een percentage dat weerspiegelt hoeveel trajecten er naar verwachting in 2020, 2021 en 2022 gemeld zullen worden, met een startdatum in de eerdere jaren. Bij het bepalen van het aantal unieke cliënten zijn deze percentages opnieuw bepaald. Het kan immers bijvoorbeeld zo zijn dat een traject dat als “nog lopend” staat geregistreerd in 2017, maar later niet meer terugkomt, bij een cliënt hoort die wel al een ander traject heeft lopen in latere jaren. Ook is het zo dat de aantallen cliënten van de verschillende zorgvormen niet optellen tot het totaal aantal cliënten binnen jeugdzorg.

De reden hiervoor is dat een cliënt meerdere trajecten kan hebben lopen van verschillende zorgvormen. Deze cliënt telt dan voor ieder van de zorgvormen mee bij het bepalen van het totaal aantal unieke cliënten. Voor het totaal aantal unieke cliënten telt deze cliënt echter maar één keer mee.

Trajectduur en jaarlijkse in- en uitstroom Het bepalen van een gemiddelde trajectduur kan in principe gedaan worden door te kijken naar de begin- en einddatum van ieder traject, daarmee de trajectduur te bepalen, en

GV572

62

vervolgens te middelen over alle trajecten. Er is echter een aantal praktische problemen met deze werkwijze. - Het komt voor dat de einddatum van een traject als “nog lopend” geregistreerd staat, maar dat het traject in latere jaren niet meer wordt gemeld (zie registratieprobleem 2 hierboven). Zoals beschreven bij de correctie voor dit registratieprobleem is het tot op zekere hoogte mogelijk om een inschatting te maken van het aantal trajecten dat daadwerkelijk is beëindigd in een bepaald jaar. Het is echter onmogelijk om de daadwerkelijke einddatum van een dergelijk traject te bepalen. De verwachting is ook dat trajecten die minder dan een jaar lopen vaker op een correcte wijze worden gemeld bij beëindiging dan trajecten die over meerdere jaren lopen. Het alleen meenemen van trajecten met correct gemelde einddata zou dus een onderschatting geven van de gemiddelde trajectduur. - Veel van de trajecten die in latere jaren (bijvoorbeeld 2018 of 2019) gestart zijn, zijn nog niet afgelopen. Voor deze trajecten is er dus geen einddatum bekend en is het niet mogelijk om een trajectduur te bepalen. Het niet meenemen van deze trajecten zou ook een onderschatting van de gemiddelde trajectduur opleveren. Juist veel lange trajecten worden dan immers weggelaten.

Ondanks dat het dus wel mogelijk is om op een betrouwbare wijze het aantal trajecten en cliënten in een jaar te bepalen, is het niet mogelijk om op het niveau van individuele trajecten op een betrouwbare manier de trajectduur te bepalen. Hierdoor is het dus ook niet mogelijk om een betrouwbare gemiddelde trajectduur te berekenen. Om toch zicht te krijgen op hoe lang cliënten gemiddeld in jeugdzorg blijven, hebben we per zorgvorm gekeken naar de jaarlijkse in- en uitstroom van cliënten. De verhouding tussen de in- en uitstroom geeft inzicht in de verandering van de duur van trajecten. De instroom van cliënten in een bepaalde zorgvorm in jaar T is bepaald door te kijken welke (unieke) cliënten er in het jaar T-1 geen traject van die zorgvorm hadden lopen, maar in jaar T wel. De uitstroom van cliënten van jaar T is gelijk aan het aantal (unieke) cliënten dat wel een traject van die zorgvorm had lopen in jaar T, maar niet in jaar T+1. De in- en uitstroom van cliënten is volledig in de zin dat het aantal cliënten van jaar T precies gelijk is aan het aantal cliënten van jaar T-1, minus de uitstroom van dat jaar, plus de instroom in jaar T.

Verklarende factoren Om de toename van het aantal jeugdigen in jeugdhulp nader te verklaren, hebben we onderzocht of de samenstelling van de groep jeugdhulpgebruikers is veranderd. We hebben daarvoor gekeken naar de volgende eigenschappen35: - jongeren met niet-westerse migratie-achtergrond - jongeren in bijstandsgezinnen - jongeren in eenoudergezinnen - mediaan inkomen Omdat de microdata toegang biedt tot jeugdhulpinformatie op cliëntniveau, was het mogelijk om op cliëntniveau deze eigenschappen te onderzoeken. We hebben per jaar de groep bekeken die in jeugdhulp instroomde, en geanalyseerd hoeveel daarvan tot één van de drie genoemde kwetsbare groepen behoort. Daarnaast hebben we berekend wat het mediane Deze zijn gebaseerd op de eigenschappen die volgens een eerder onderzoek samenhangen met de ontwikkeling van jeugdhulpgebruik: Significant, Analyse volume jeugdhulp, 2019. 35

GV572

63

gestandaardiseerd inkomen was van de huishoudens van de jongeren. Voor elk van deze factoren hebben we de definitie van het CBS gevolgd. De gecorrigeerde jeugdhulpbestanden vormden de basis voor deze analyse. Per jaar hebben we gekeken naar de cliënten die dat jaar een jeugdhulptraject zijn gestart. We zijn immers geïnteresseerd in hoe de kenmerken van de jeugdhulppopulatie zich ontwikkelen tussen 2015 en 2019. Als we per jaar in de periode 2015-2019 zouden kijken naar de cliënten die dat jaar een jeugdhulptraject hebben lópen, zou de gevonden ontwikkeling ‘vervuild’ zijn door trajecten die over de jaargrenzen heen lopen. We hebben voor deze analyse de door ons bewerkte jeugdhulpbestanden gekoppeld aan persoonsgegevens (GBAPERSOONTAB) en inkomensgegevens (INHATAB). Om de inkomensgegevens van de huishoudens van de cliënten in de jeugdhulpbestanden te bepalen hebben we gebruik gemaakt van koppelbestanden, die de leden van een huishouden koppelen aan de bijbehorende hoofdkostwinner. Niet alle cliënten in de jeugdhulpbestanden werden gevonden in de GBA-bestanden. Een deel van de persoonsnummers (nummers die corresponderen met unieke cliënten) in de jeugdhulpbestanden komt namelijk niet uit het GBA, maar heeft een andere bron. De cliënten die we om deze reden niet in de GBA-bestanden konden vinden, hebben we uitgesloten van de analyse.

Het percentage cliënten dat we niet konden meenemen lag tussen de 2% en 5% per jaar. Per kenmerk hebben we gecorrigeerd voor de cliënten waarvan dat kenmerk niet bekend was. We hebben de analyse uitgesplitst naar zorgvormen. Cliënten die in een bepaald jaar meerdere trajecten van een bepaalde zorgvorm startten, zijn in dat jaar slechts één keer meegeteld bij die zorgvorm. Cliënten die in een bepaald jaar meerdere trajecten van verschillende zorgvormen startten, zijn bij elk van die zorgvormen één keer meegeteld.

A.4 Bandbreedtes Het doel van het onderzoek was om te bepalen wat het benodigde structurele budget voor jeugdhulp is bij een doelmatige uitvoering. Het antwoord op deze vraag is niet exact te bepalen. Wij geven dan ook geen exacte uitkomst, maar een bandbreedte. De bandbreedte geeft de marge aan waarin we verwachten dat het benodigde structurele budget valt. In deze bijlage leggen we uit waar onzekerheden uit voortkomen, hoe we tot een bandbreedte komen, en wat deze bandbreedte betekent. In het eerste deel leggen we dit op hoofdlijnen uit. In het tweede deel gaan we dieper in op de exacte berekeningen met voorbeelden. Per deelvraag bepalen we een bandbreedte Om het benodigde structurele budget te berekenen, hebben we gekeken naar verschillende deelvragen, zoals het effect van individuele maatregelen en de boeggolf. Per deelvraag hebben we een financieel effect onderzocht door deel-effecten te identificeren en te kwantificeren. Van deze deel-effecten hebben we een inschatting gemaakt. Voorbeeld Voor de maatregel over de POH-jeugd is een van de deeleffecten de salariskosten die gemeenten zouden maken voor POH’s. We hebben ingeschat welke kosten alle gemeenten gezamenlijk zouden maken bovenop hun huidige kosten, waarbij we rekening houden met het feit dat sommige gemeenten al POH’s in dienst hebben.

Het antwoord hierop is niet één getal, maar een bandbreedte waarbinnen we verwachten dat deze totale kosten zullen vallen. De bandbreedte geeft de onzekerheid op ons antwoord aan.

GV572

64

- We weten bijvoorbeeld niet hoeveel gemeenten exact gemiddeld per fte zullen moeten

betalen, maar op basis van de uitvraag weten we wel een bandbreedte waartussen dit gemiddelde zich bevindt. - Hetzelfde geldt voor hoeveel fte aan POH’s er in het land nodig zijn, en hoeveel er op dit moment al ingezet worden. Deze aantallen zijn verkregen door de uitvraagresultaten te extrapoleren. Voor de andere deel-effecten (zoals besparingen die hier tegenover staan) zijn vergelijkbare berekeningen gemaakt. De bandbreedtes zijn expert-inschattingen We hebben dus per deel-effect een inschatting gemaakt van de financiële waarde, én van hoe onzeker die is, om tot een bandbreedte te komen. Veel deel-effecten hebben we gekwantificeerd via expert-inschattingen. Daarbij hebben we ook gevraagd om een inschatting van de onzekerheid op antwoorden. Daarnaast leverde de validatie van inschattingen uit de uitvraag ook een beeld van de onzekerheid. Als gemeenten sterk verschillende ervaringen hebben zonder een duidelijk aanwijsbare oorzaak, is de onzekerheid op het antwoord groter. We hebben gecombineerde bandbreedtes met statistische rekenregels berekend Als we per deel-effect een bandbreedte hebben, moeten we deze nog combineren tot een bandbreedte van de gehele maatregel. Voor de gemiddelde waardes kan dat door optellen en vermenigvuldigen. Bandbreedtes kunnen niet zomaar opgeteld worden door de onder- en bovengrenzen op te tellen.

Ook vermenigvuldigen van bandbreedtes geeft geen goede inschatting van de uiteindelijke bandbreedte. Hier moet dus een andere techniek voor gebruikt worden. De manier waarop we bandbreedtes combineren komt voort uit de statistiek, dit heet ook wel foutenvoortplanting. Dit is in het tweede deel van deze bijlage in meer detail uitgewerkt. Deze hebben we zowel voor optelling van effecten binnen een maatregel als voor het combineren van verschillende maatregelen gebruikt. De technische stappen zijn in beide gevallen hetzelfde. De uiteindelijke ‘echte waarde’ ligt naar verwachting binnen de bandbreedte De bandbreedte is een onder- en bovengrens, waarvan we een gerechtvaardigd vertrouwen hebben dat de echte waarde er tussenin zal zitten. Dit kunnen we echter niet met zekerheid zeggen: er blijft een kans bestaan dat de echte waarde buiten de bandbreedte valt. Dit geldt niet alleen voor dit onderzoek, maar is altijd het geval als je werkt met bandbreedtes in reële situaties. Over het algemeen geldt wel: hoe groter de bandbreedte, hoe groter de zekerheid waarmee je uitspraken kan doen, maar hoe kleiner de waarde van je uitspraak. Vaak wordt een bandbreedte gehanteerd waarbij 68% kans bestaat dat de werkelijke uitkomst binnen de bandbreedte valt.36 Binnen grootschalige kwantitatieve onderzoeken is het mogelijk om deze bandbreedte te bepalen op basis van statistiek.

In dit onderzoek is de bandbreedte zelf echter ook een expertinschatting, waarbij we op basis van alle beschikbare informatie uit literatuuronderzoek, gesprekken en de uitvraag een inschatting hebben gemaakt van de onzekerheid. De bandbreedte en de onderbouwing hiervan is expliciet gemaakt in de rapportage. Deze waarde komt uit de statistiek, het is één standaarddeviatie van de normale verdeling. 36

GV572

65

Technische verdieping: de oorsprong van onzekerheden en rekenvoorbeelden met bandbreedtes De rest van deze bijlage is bedoeld voor mensen die meer willen weten over de principes achter de bandbreedtes, en de manier waarop we ze berekend hebben. Er zijn verschillende soorten onzekerheden De onzekerheid in de besparing die een maatregel kan opleveren heeft meerdere oorzaken. Ten eerste zijn er statistische onzekerheden. Voor de mogelijke besparing van een aantal maatregelen worden bijvoorbeeld de uitkomsten van de uitvraag gebruikt. Omdat niet alle gemeenten de uitvraag hebben ingevuld, moesten de resultaten worden geëxtrapoleerd om een landelijk beeld te krijgen. Hierbij was het belangrijk om ons ervan te verzekeren dat de gemeenten die de uitvraag hebben ingevuld een goede afspiegeling zijn van alle gemeenten. Omdat het onmogelijk is om zeker te weten dat de resultaten uit de uitvraag een exacte afspiegeling zijn van het landelijke beeld, levert dit een onzekerheid op. Ten tweede zijn er inschattings-onzekerheden. In de uitvraag is vaak gevraagd naar inschattingen, omdat er in sommige gevallen geen cijfermatige gegevens beschikbaar zijn, of omdat we vroegen naar een verwacht toekomstbeeld. In beide gevallen is er een inherente onzekerheid in de gegeven antwoorden.

De onzekerheden die voortkomen uit inschattingen die gemaakt worden aan de hand van bestaande casussen zijn een combinatie van statistische en inschattings-onzekerheden. De reden hiervoor is dat de lokale context net kan afwijken van de randvoorwaarden voor het effect dat wordt ingeschat. Een voorbeeld van hoe een bandbreedte geïnterpreteerd moet worden Voor alle maatregelen die naar verwachting tot een besparing leiden en te kwantificeren zijn, is er uiteindelijk een besparing berekend. De uitkomst van zo’n berekening bestaat uit een meest waarschijnlijke besparing, en de onzekerheid op die besparing. Uit de meest waarschijnlijke besparing en de onzekerheid volgt een onzekerheidsbandbreedte. Deze bandbreedte geeft aan tussen welke bedragen de werkelijke besparing naar verwachting zal liggen. De bandbreedte loopt van de meest waarschijnlijk uitkomst minus de onzekerheid, tot de meest waarschijnlijke uitkomst plus de onzekerheid. Voorbeeld Een berekening wijst uit een bepaalde maatregel landelijk kan leiden tot een totale besparing van € 2.000.000. Door statistische en/of inschattings-onzekerheden blijkt deze uitkomst een onzekerheid van € 300.000 te kennen. De onzekerheidsbandbreedte van de maatregel loopt dan van € 1.700.000 tot € 2.300.000.

Zoals hierboven beschreven is er geen absolute garantie dat de werkelijke besparing van een maatregel binnen de gehanteerde onzekerheidsbandbreedte zal vallen. In ons rapport schatten we onzekerheden in met het uitgangspunt dat er 68% kans is dat de werkelijke besparing van een maatregel binnen de uitgewerkte bandbreedte zal vallen. Dit komt overeen met één standaarddeviatie van de normale verdeling. Er zijn ook onderzoeken die werken met twee of meer standaarddeviaties; dit hangt af van onder meer de beschikbare data. Er zijn statistische rekenregels om onzekerheidsbandbreedtes te combineren Bij het berekenen van een gecombineerde besparing van een combinatie van meerdere maatregelen, hebben we ditzelfde uitgangspunt van 68% zekerheid aangehouden. De onzekerheden van de individuele maatregelen zijn dus zodanig gecombineerd dat de

GV572

66

resulterende bandbreedte weer dezelfde betekenis heeft, namelijk dat de kans dat de werkelijke besparing van beide maatregelen samen binnen deze bandbreedte valt 68% is. De vraag die dan logischerwijs volgt is hoe de onzekerheden van de individuele maatregelen gecombineerd moeten worden zodat de resulterende bandbreedte deze betekenis heeft. Een eerste gedachte zou kunnen zijn om de onzekerheden van beide maatregelen bij elkaar op te tellen en deze gecombineerde onzekerheid te vertalen naar een onzekerheidsbandbreedte op de besparing van beide maatregelen samen. Hetzelfde geldt voor de deel-effecten van maatregelen, die we moeten optellen om het effect van de totale maatregel te krijgen. Voorbeeld van een naïeve optelling van bandbreedtes Maatregel X heeft een verwachte besparing van € 2.000.000, met een onzekerheid van € 300.000. De onzekerheidsbandbreedte van deze maatregel loopt dus van € 1.700.000 tot € 2.300.000. Maatregel Y heeft een verwachte besparing van € 3.000.000, met een onzekerheid van € 400.000. De onzekerheidsbandbreedte van deze maatregel loopt dus van € 2.600.000 tot € 3.400.000 Bij het simpelweg optellen van deze resultaten en onzekerheden zou de combinatie van de twee maatregelen leiden tot een verwachte besparing van € 5.000.000. Het optellen van de onzekerheden zou leiden tot een totale onzekerheid van € 700.000.

Hierdoor zou de onzekerheidsbandbreedte lopen van € 4.300.000 tot € 5.700.000. Zoals in het voorbeeld hierboven te zien is, krijg je uit het simpelweg optellen van onzekerheden nieuwe bandbreedtes. Deze methode leidt echter niet tot een gecombineerde bandbreedte die dezelfde betekenis heeft als de individuele bandbreedtes. Met andere woorden, de kans dat de daadwerkelijke totale besparing binnen de op deze manier geconstrueerde bandbreedte valt is niet gelijk aan 68%. Dit kan worden ingezien aan de hand van de maatregelen uit het hierboven gegeven voorbeeld. De kans dat de daadwerkelijke besparing van maatregel X lager uitvalt dan € 1.700.000, of hoger dan € 2.300.000, is 32%. De kans dat de besparing van maatregel Y lager uitvalt dan € 2.600.000, of hoger dan € 3.400.000, is ook 32%. De kans dat de daadwerkelijke besparing van zowel maatregel X als maatregel Y buiten de gegeven bandbreedtes vallen is dan veel kleiner (namelijk 32% van 32%, ofwel 10%). Bij het simpelweg optellen van de onzekerheden van de individuele maatregelen zou de gecombineerde bandbreedte dus een andere betekenis krijgen: de kans dat de daadwerkelijke totale besparing buiten deze bandbreedte valt is 10% (in plaats van 32%). Analogie Dit is te vergelijken met het werpen van twee dobbelstenen. De kans dat met de ene dobbelsteen 6 wordt gegooid is 1/6.

De kans dat met de andere dobbelsteen 6 wordt gegooid is ook 1/6. De kans dat er met beide dobbelstenen tegelijkertijd 6 wordt gegooid is echter veel kleiner, namelijk 1/36 In de statistiek wordt hiervoor de foutenvoortplanting gebruikt. Dit is de methode die gebruikt wordt om onzekerheden op te tellen zodat de resulterende bandbreedte de gewenste betekenis heeft. De theorie van foutenvoortplanting leidt tot een formule waarmee onzekerheden correct gecombineerd kunnen worden. Beide individuele onzekerheden worden eerst gekwadrateerd, daarna worden ze opgeteld. Tot slot wordt van deze combinatie de vierkantswortel genomen.

GV572

67

Voorbeeld De onzekerheid van maatregel X bedroeg € 300.000. Door dit te kwadrateren komen we uit op 90 miljard. De onzekerheid van maatregel Y bedroeg € 400.000, wat gekwadrateerd uitkomt op 160 miljard. De som van deze gekwadrateerde onzekerheden bedraagt dus 250 miljard. Hier moet tot slot nog de vierkantswortel van worden genomen. Hierdoor komt de onzekerheid van de combinatie van maatregel X en Y uit op € 500.000. De bandbreedte loopt dan dus van € 4.500.000 tot € 5.500.000. Zoals uit het voorbeeld te zien is, leidt deze methode tot een kleinere bandbreedte bij het combineren van uitkomsten. Met de (foutieve) methode van het simpelweg optellen kwamen we tot een onzekerheid van € 700.000, terwijl de correcte methode een onzekerheid van € 500.000 oplevert. Er is ook een formule om de bandbreedte te berekenen als je twee waardes met onzekerheden met elkaar wilt vermenigvuldigen. Dit was relevant op het moment dat we tussenuitkomsten van de maatregelen wilden combineren om een eindbedrag per maatregel te verkrijgen.

GV572

68

B Analyse van kosten, budget en volume

De basis voor het bepalen van een structureel tekort in het jeugddomein is een helder beeld van de kosten die gemeenten sinds de decentralisatie hebben gemaakt voor hun jeugdtaken, en het budget dat hier tegenover heeft gestaan. In deze bijlage leest u het volgende: - De afbakening van kosten en budget die meegerekend zijn - De werkwijze die gebruikt is om kosten en budget te gebruiken - De ontwikkelingen in kosten en budget in de jaren 2015-2019 - Duiding van de ontwikkeling in kosten aan de hand van ontwikkelingen in volume en prijs.

Afbakening van de kosten en het budget De basis voor het bepalen van een structureel tekort in het jeugddomein is een helder beeld van de kosten die gemeenten sinds de decentralisatie hebben gemaakt voor hun jeugdtaken, en het budget dat hier tegenover heeft gestaan. De definities van budget en kosten hangen nauw met elkaar samen: om de kosten op een zuivere manier te kunnen vergelijken met het budget moeten de definities goed op elkaar aansluiten, anders worden immers appels met peren vergeleken. Voor het budget is gekozen om het budget mee te nemen dat bij de decentralisatie is overgeheveld, inclusief indexatie en taakmutaties, zonder de tijdelijke extra middelen jeugd. Deze optie sluit het beste aan bij de uitgangspunten van de decentralisatie. Door de scope van het onderzoek op deze manier te definiëren, wordt de decentralisatie in 2015 als startpunt genomen. Het tekort is dan het verschil tussen budget en kosten sinds dat moment. De mogelijke keuzes voor de afbakening en de betekenis van de verschillende opties zijn besproken met de begeleidingsgroep en de stuurgroep. In deze paragraaf lichten we toe welke afbakening na deze bespreking door de stuurgroep is vastgesteld.

We bespreken eerst op hoofdlijnen welke afbakening gekozen is, en gaan vervolgens in meer detail in op de gedecentraliseerde budgetten en bijbehorende taken en de betekenis van de normeringssystematiek van de Algemene Uitkering voor het onderzoek. De afbakening op hoofdlijnen Het uitgangspunt van de berekening is dat we eerst in beeld brengen of er sprake is van een tekort en, indien dat zo blijkt te zijn, daarna bepalen welk gedeelte van het tekort in 2019 structureel is. Daarbij kijken we naar het jeugdbudget dat in het kader van de decentralisatie aan gemeenten verstrekt wordt. Dat betekent concreet het volgende: - Voor het budget gaan we uit van het jeugdbudget in de Integratieuitkering Sociaal Domein (IU SD), dat overgeheveld is in het kader van de decentralisatie en vanaf 2019

GV572

69

overgeheveld is naar de Algemene Uitkering (AU), plus de Integratieuitkering (IU) Voogdij/18+. Daarbij nemen we ook de gehanteerde indexaties en taakmutaties mee. - De tijdelijk extra toegevoegde middelen van 2019 t/m 2022 nemen we niet mee in deze grondslag voor het budget. Dit zijn immers middelen die slechts tijdelijk toegevoegd zijn, en dus niet het structurele budget reflecteren.37 - Algemene mutaties op de AU zoals het accres, BTW-compensatiefonds en de opschalingskorting rekenen we niet mee, omdat het jeugdhulpbudget bij de overheveling naar de algemene uitkering hiervoor is gecorrigeerd. Wijzigingen op deze mutaties die na mei 2018 (in uitkeringsjaar 2019) hebben plaatsgevonden hebben wel invloed gehad op het budget in 2019. - Voor de kosten gaan we uit van de kosten voor gemeenten voor jeugdhulptrajecten38 én de intensiveringen in toegang en voorliggend veld voor jeugd sinds 2014. - Aangezien de beschikbare gegevens exclusief overhead voor gemeentelijke medewerkers zijn, moet hier nog overhead bij opgeteld worden. Ook hier zijn verschillende keuzes mogelijk, maar in de praktijk betreft het slechts een klein gedeelte van het budget.39 Er is daarom besloten om een vast opslagpercentage te rekenen op basis van gemiddeld 32% overhead40 voor gemeentelijke personeelskosten. Met deze uitgangspunten maken we het verschil tussen kosten en budget in 2019 inzichtelijk.

Om te komen tot het structurele verschil zijn ook de boeggolf en de maatregelen van belang. Deze worden beschreven in hoofdstuk 4 Het effect van preventie en vroegsignalering en hoofdstuk 6 Sturingsmogelijkheden binnen de Jeugdwet. Toelichting: de gedecentraliseerde budgetten en bijbehorende taken Het jeugdbudget dat met de decentralisatie werd overgeheveld van het Rijk naar gemeenten omvatte grofweg de volgende vier onderdelen: - Middelen voor jeugd-GGZ (voorheen gefinancierd door zorgverzekeraars) - Middelen voor jeugd met een beperking (waarvan de zorg voorheen gefinancierd werd door de zorgkantoren, inclusief PGB’s) - Middelen voor jeugd- en opvoedhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering, en de toegangstaken van Bureau Jeugdzorg (voorheen gefinancierd door de provincies) - Middelen voor jeugdzorgplus, wat voorheen rechtstreeks via het Rijk liep De kosten voor taken waar deze middelen voor bestemd zijn, worden daarom logischerwijs in elk geval meegenomen in dit onderzoek. Daarbij gaat het om de kosten die geboekt worden op de taakvelden gerelateerd aan individuele maatwerkvoorzieningen. Gemeenten besteden het overgehevelde jeugdbudget echter niet alleen aan de overgehevelde taken. Ook vóór de decentralisatie zetten zij al in op preventie en voorliggend veld, bijvoorbeeld via de jeugdgezondheidszorg, jongerenwerk en preventieve opvoedondersteuning.

Een van de doelen van de decentralisatie was een beweging naar de voorkant: de beleidstheorie van de Jeugdwet was immers dat door meer in te zetten op preventie, de hogere kosten voor (zwaardere vormen van) jeugdhulp voorkomen zouden kunnen worden. Sinds de decentralisatie zijn de taken van gemeenten op het gebied van 37

In eerste instantie ging dit om 2019-2021; in 2020 is ook extra geld voor 2022 toegezegd.

Daarbij is uitgegaan van de kosten van gemeenten. Bij de berekening van de kosten is geen (inschatting van) eventuele geleden verliezen door aanbieders meegewogen. 38

39

Overhead van medewerkers van zorgaanbieders zit in de kosten voor jeugdhulptrajecten.

40

Berenschot Benchmark gemeentelijke kosten.

GV572

70

preventie en het voorliggend veld dus geïntensiveerd. Er is daarom gekozen om niet alleen de kosten voor individuele voorzieningen jeugd te bekijken, maar om ook de meerkosten voor preventie en voorliggend veld ten opzichte van vóór de decentralisatie mee te nemen, inclusief de apparaatslasten voor al deze taken. We definiëren de meerkosten voor preventie en voorliggend veld dus ten opzichte van de kosten die gemeenten maakten vóór de decentralisatie (2014), en kijken niet naar de absolute kosten. Op deze manier sluit de afbakening van de kosten aan bij de definitie van het budget. Kanttekening bij deze methode Een aandachtspunt bij het vergelijken met 2014 is dat de kosten voor het sociaal domein bij gemeenten in de jaren voor de decentralisatie afnamen, vooral in 2014. 41 Aangezien destijds vooral voorliggende voorzieningen bij gemeenten belegd waren, roept dit de vraag op of er voorafgaand aan de decentralisatie niet bezuinigd is hierop. Bij nadere inspectie blijkt echter dat de daling grotendeels wordt verklaard door de afname in kosten op het taakveld huishoudelijke verzorging.42 Waarschijnlijk hebben gemeenten daarbij voorgesorteerd op de korting die het jaar erna op dat budget doorgevoerd zou worden. Dit betreft echter geen jongeren.

Omdat we alleen kijken naar de meerkosten voor het voorliggend veld en preventie op het gebied van jeugd, is de afname in de totale kosten voor voorliggende voorzieningen (Wmo + jeugd) in 2014 dus geen probleem. Voor jeugd kan wel meespelen dat enkele gemeenten in 2014 al kosten hebben gemaakt voor pilots met wijk- of jeugdteams. De macrovergelijking tussen 2013 en 2014 voor het sociaal domein exclusief het taakveld huishoudelijke verzorging suggereert echter dat dit om beperkte bedragen ging. 43 Een nadeel van de vergelijking met 2014 is dat eventuele bezuinigingen op het voorliggend veld jeugd in jaren voorafgaand aan de decentralisatie die later weer teruggedraaid zijn wel meegenomen worden. Andersom worden investeringen die gemeenten al in 2014 gedaan hebben juist niet meegenomen. Er is echter geen aanleiding is om te veronderstellen dat het beeld voor het voorliggend veld en preventie voor jeugd sterk veranderd is in de jaren voorafgaand aan de decentralisatie. Een ander vergelijkingsjaar zou daarom geen betrouwbaardere resultaten opleveren, terwijl het voor gemeenten wel aanmerkelijk moeilijker wordt om de benodigde gegevens te leveren. De kosten die gemeenten maken op het gebied van Jeugdhulp bestaan dus grofweg uit twee delen: kosten voor individuele maatwerkvoorzieningen en kosten voor preventie en het voorliggend veld.

Achtergrond: over de algemene mutaties op de AU Het jeugdbudget is sinds 2019 aan de AU toegevoegd. Dat betekent dat het vanaf 2020 meeloopt in de reguliere mutaties op de AU. Daarnaast zijn de wijzigingen op de mutaties op de AU die na mei 2018 zijn gedaan (zoals de afrekening van het accres 2018 en bepaling accres 2019) ook toegepast op het jeugdbudget, dus deze hebben in 2019 wel (een negatief) effect

Zie periodiek onderhoudsrapport gemeentefonds 2015. Hieruit blijkt dat in het cluster maatschappelijke zorg in 2014 meer dan 100 miljoen minder kosten gemaakt zijn dan in 2013. 41

42

Zie de Iv3-gegevens op het CBS: https://iv3StatLine.cbs.nl.

De aantallen jongeren met jeugdhulp in 2014 wijken ook af. Het is echter niet duidelijk of dit om een registratieprobleem of een feitelijke teruggang ging. Aangezien gemeenten nog geen kosten droegen voor jeugdhulp in 2014, zijn deze kosten ook niet relevant. Voor de vergelijking wordt alleen gekeken naar kosten van gemeenten aan voorliggende voorzieningen en preventie voorafgaand aan de decentralisatie. 43

GV572

71

gehad op het budget jeugd. Oude taken jeugd waren uiteraard al wel onderdeel van de AU, dus deze lopen al langer mee in de reguliere mutaties op de AU. Op de volledige AU worden de volgende mutaties toegepast: - Het accres wordt op de gehele AU toegepast. Het accres is gebaseerd op de rijksbegroting in enge zin en recent is daaraan het kader voor zorg en sociale zekerheid toegevoegd. De achtergrond hiervan is dat deze uitgavenkaders harder stijgen dan de rijksbegroting in enge zin. Daarnaast is de dynamiek hiervan naar verwachting meer vergelijkbaar met het sociaal domein. Als het accres alleen op de rijksbegroting in enge zin gebaseerd zou zijn, is de verwachting dat het niet goed aansluit op de kostenstijging voor gemeenten in het sociaal domein. Het accres is dus opgebouwd uit verschillende onderdelen, zoals ook de AU opgebouwd is uit verschillende clusters. Het accres is dus een gemiddelde dat uitgesmeerd wordt over alle clusters, terwijl de afzonderlijke onderdelen van het accres inhoudelijk een sterkere relatie met specifieke clusters hebben. - Naast de AU worden ook DU’s meegeteld voor het accres. Dit accres wordt toegevoegd aan de AU, en niet aan de DU’s. - Tijdelijk budget genereert structureel accres.

De tijdelijke middelen die gedurende drie jaar zijn toegevoegd, zorgen dus ook op langere termijn voor een grotere AU; niet alleen direct, maar ook via een ‘rente op rente effect’. - Er zijn ook andere mutaties op het macrobudget, waaronder de opschalingskorting. Ook deze wordt toegepast op alle onderdelen van de AU, ook al was deze oorspronkelijk alleen van toepassing op de oude onderdelen van het budget. Voorspellingen van het accres zijn lastig, aangezien het accres meebeweegt met de uitgaven van het Rijk. In beginsel is de normeringssystematiek echter afgestemd op een eventuele kostenstijging in het sociaal domein en is een discussie over de normeringssystematiek niet het doel van dit onderzoek. Daarom is door de stuurgroep besloten dat het structurele tekort bepaald wordt op basis van de kosten en het budget in het jaar 2019, gecorrigeerd voor tijdelijke kosten en mogelijke besparingen door doelmatiger te werken.

Werkwijze om kosten en budget te bepalen Het budget en de kosten zijn bepaald conform de zojuist beschreven afbakening. De werkwijze op hoofdlijnen Het budget is aangeleverd door BZK. Voor de jaren 2015 t/m 2018 is dit conform de afbakening gebaseerd op de IUSD Jeugd en de IU Voogdij/18+. Voor 2019 is het budget verkregen door het subcluster Jeugdhulp uit de AU op te tellen bij de IU Voogdij/18+. Dit totaal bevat ook de tijdelijke middelen. Om aan te sluiten bij de gehanteerde afbakening van het budget worden deze extra middelen ervan afgetrokken. De cijfers zijn bijgewerkt tot en met de stand van september 2020. In onderstaande tabel is uitgewerkt welk budget er in de meicirculaire 2018 is overgeheveld en welke mutaties daarop sindsdien zijn toegepast.

GV572

72

Onderdeel van het budget Jeugdhulpbudget (exc. tijdelijke middelen) Overgeheveld bedrag jeugdhulp meicirculaire 2018

Bedrag (x 1.000 euro) €3.136.192 3.074.945

Uitvoeringskosten SVB PGB trekkingsrechten

-11.005

Academische component kinder- en jeugdpsychiatrie

-4.410

Jeugdhulp aan kinderen in een AZC

-3.000

Loon- en prijsbijstelling 2019 Jeugdhulp

108.978

Verhoging leeftijdsgrenzen gezinshuizen

2.200

Compensatieregeling Voogdij/18+

8.154

Correctie loon- en prijsbijstelling 2019 Jeugdhulp

-4.707

Effect algemene mutaties en ontwikkeling uitkeringsbasis

-34.963

Budget voogdij / 18+ Totaal budget

680.360 3.816.552

Voor het bepalen van de kosten zijn op hoofdlijnen de volgende stappen gezet: - Kosten voor jeugdhulptrajecten zijn bepaald op basis van het saldo van baten en lasten op de relevante taakvelden in de Iv3: maatwerkdienstverlening 18- en geëscaleerde zorg 18-. Hiervoor is voor elk jaar de 2e (definitieve) plaatsing van de jaarrekening gebruikt. In alle jaren waren van enkele gemeenten geen data beschikbaar; deze zijn aangevuld op basis van de aanpalende jaren (voor missende data in de jaarrekening van 2019 is gebruikt gemaakt van de 4e kwartaalrekening van 2019 indien deze beschikbaar was). - Voor de meerkosten voor preventie en voorliggend veld is eerst een inschatting gemaakt op basis van het Fonds tekortgemeenten. Op basis van de uitvraag is deze inschatting aangescherpt en uitgebreid naar de andere jaren. We hebben hierbij onderscheid gemaakt tussen meerkosten voor lokale teams, en meerkosten voor voorliggend veld. Uit deze analyse blijkt dat de meerkosten voor lokale teams voor elk jaar sinds 2015 ongeveer 3 à 4 keer hoger zijn dan de meerkosten voor het voorliggend veld. We lichten de analyse onderstaand nader toe. Vooraf: omgang met overhead De uitvoeringskosten zijn op te splitsen in twee componenten: de feitelijke taakuitvoering (inclusief taakgerelateerde overhead) en algemene (PIOFACH 44) overhead.

Van de feitelijke taakuitvoering ligt het voor de hand de apparaatslasten mee te nemen. De algemene overhead is een complexer vraagstuk. Die is niet eenduidig toe te schrijven aan de nieuwe taken, maar weegt wel mee in de kosten. Personeel, Informatievoorziening, Organisatie, Financiën, Administratieve organisatie, Communicatie en Huisvesting. 44

GV572

73

Het is van belang om op te merken dat alle diensten die extern ingekocht zijn sowieso inclusief overhead zijn. Algemene overhead is dus alleen van toepassing op medewerkers in dienst van de gemeente. Ten opzichte van de totale kosten zijn deze kosten beperkt, aangezien het overgrote gedeelte van de activiteiten en diensten die vanuit het jeugdbudget uitgevoerd worden extern ingekocht is. 45 In de begeleidingsgroep en de stuurgroep is de vraag besproken in hoeverre een toename van taken één op één leidt tot een toename van overhead. Ter illustratie: één extra medewerker leidt niet tot extra formatie voor de HR-afdeling, maar 100 extra medewerkers wel. Vergelijkbare voorbeelden gelden voor andere onderdelen van de PIOFACH. Uit de Berenschot benchmark volgt dat ca. 32% van de gemeentelijke personeelskosten uit overhead bestaat, en dat de overheadkosten per medewerker niet sterk veranderd zijn na de decentralisatie.46 Daarom is ervoor gekozen om de overhead mee te nemen middels een vast opslagpercentage op basis van 32% overhead voor gemeentelijke personeelskosten.

Kosten voor maatwerkvoorzieningen De kosten voor voorzieningen waarvoor een (individuele) beschikking afgegeven wordt (inclusief de apparaatskosten die hiervoor gemaakt worden) worden sinds 2017 door gemeenten geboekt op de Iv3-taakvelden 6.72 en 6.82.47 Vóór 2017 waren dit de Iv3-functies 672, 682, 683 en 687, waarbij 672 zowel taken op het gebied van Wmo en Jeugdhulp omvatte. Om het aandeel van de op deze functieplaats geboekte kosten dat bedoeld is voor Jeugdhulp te bepalen, is gebruik gemaakt van POR 2017. In de onderstaande tabel is een overzicht te zien van de Iv3-functies en de Iv3-taakvelden die relevant zijn voor de gemaakte kosten op het gebied van Jeugdhulp. 2015, 2016

2017, 2018, 2019

Maatwerkvoorzieningen

672 (deel Jeugd) en 682

6.72

Maatwerkvoorzieningen

683 en 687

6.82

Voorliggend veld

670 (deel Jeugd)

6.1 (deel Jeugd)

Voorliggend veld

671 (deel Jeugd)

6.2 (deel Jeugd)

Aangezien de taakvelden in het voorliggend veld niet volledig betrekking hebben op jeugd, maar ook op andere taken, zijn deze niet gebruikt voor het bepalen van de kosten. Voor de maatwerkvoorzieningen is dit wel het geval. Daarop zijn de volgende bewerkingen gedaan: - Voor elk taakveld zijn de baten afgetrokken van de lasten, om tot de totale kosten te komen.

45

Zie bijvoorbeeld Inzicht in besteding jeugdhulpmiddelen, KPMG, 2020.

De Berenschot benchmark wordt jaarlijks uitgevoerd bij gemeenten die zich hiervoor aanmelden om meer inzicht te krijgen in hun kostenstructuur. De overall bevindingen zijn voor verschillende jaren gepubliceerd. 46

Uit de analyse die uitgevoerd is in de herijking gemeentefonds bleek dat deze taakvelden relatief betrouwbaar werden ingevuld. 47

GV572

74

- De overhead is voor 2017, 2018 en 2019 meegenomen op de taakvelden L1.1 (salarissen

en sociale lasten) en B3.5.2 (uitgeleend personeel). Voor 2015 en 2016 is dit gedaan op de corresponderende functies B3.0 (vergoeding voor personeel) en L1.1 (loonbetalingen en sociale premies). De overhead op de baten (uitgeleend personeel, vergoeding voor personeel) is opgeteld bij de overhead op de lasten (salarissen en sociale lasten), en vervolgens opgeteld bij de totale kosten.

Meerkosten voor preventie en voorliggend veld Om de kosten te bepalen die gepaard zijn gegaan met de intensivering van de taken van gemeenten op het gebied van preventie en het voorliggend veld inclusief toegang kan geen gebruik gemaakt worden van de Iv3-informatie. Deze is namelijk niet gesplitst tussen jeugd en volwassenen. Daarom zijn twee andere methodes gebruikt om de inzet in het voorliggend veld te bepalen: - De enquête die voor dit onderzoek uitgezet is onder gemeenten. Hiervoor zijn alle gemeenten bevraagd op extra kosten voor het voorliggend veld ten opzichte van 2014 voor de jaren 2015 t/m 2019. Deze dataset geeft dus inzicht in de ontwikkeling van de kosten. Niet alle ondervraagde gemeenten hebben dit gedeelte van de enquête ingevuld en niet alle responses waren plausibel. Per jaar hebben we de analyse gebaseerd op 34 tot 55 gemeenten die dit gedeelte van de uitvraag voor dat jaar plausibel hebben ingevuld. In verband met de doorlooptijd en het beperken van de belasting van gemeenten is de inhoudelijke toets op de ingevulde cijfers wel beperkt. - De aanvragen voor het Fonds tekortgemeenten. In 2018 hebben 88 gemeenten een aanvraag gedaan voor het Fonds tekortgemeenten. Hierin is gevraagd naar extra kosten voor het voorliggend veld voor 2016 en 2017, waarbij de splitsing tussen de jaren niet altijd beschikbaar is.

Deze aanvragen zijn in detail gecontroleerd en beoordeeld door de Commissie Fonds tekortgemeenten. Een nadeel is dat het alleen gegevens betreft van gemeenten met relatief hoge kosten voor het sociaal domein, en dat het slechts twee jaren betreft. Ook is de splitsing tussen jeugd en volwassenen niet altijd expliciet; dit is handmatig door het onderzoeksteam toebedeeld op basis van de kwalitatieve beschrijvingen, en in sommige gevallen zijn hier aannames voor gedaan. Door deze bronnen te combineren, hebben we een betrouwbaar bedrag bepaald voor het voorliggend veld. Onderstaand lichten we de werkwijze kort toe. - In de aanvragen Fonds tekortgemeenten zijn de meerkosten voor toegang en voorliggend veld jeugd geïdentificeerd. Op basis daarvan is per gemeente bepaald hoeveel extra kosten er zijn in 2016 en 2017. - Deze informatie is ook uit de enquête gehaald voor de jaren 2015 t/m 2019. - Om de aantallen voor deze gemeenten te extrapoleren naar een landelijk beeld, is onderzocht welke variabele het beste correleerde met de meerkosten. Dit bleek het aantal jeugdigen in een gemeente te zijn. Dit betekent dat de meerkosten voor het voorliggend veld toenemen naarmate het aantal jeugdigen toeneemt.

- Voor de extrapolatie naar een landelijk beeld zijn grofweg vier mogelijke methodes: - Voor alle gemeenten die de meerkosten voor het voorliggend veld hebben ingevuld in de enquête worden de meerkosten per jeugdige bepaald. Vervolgens wordt het gemiddelde van deze kosten per jeugdige genomen over de gemeenten. Dit gemiddelde wordt vermenigvuldigd met het landelijk aantal jeugdigen om te extrapoleren naar de landelijke meerkosten voor het voorliggend veld. Deze methode houdt er echter geen rekening mee dat enkele grote gemeenten in de uitvraag relatief veel kosten maken per jeugdige, en wegens hun omvang zwaar meewegen in het totaal van kosten.

GV572

75

- Alle door de gemeenten opgegeven meerkosten worden eerst opgeteld. Daarna

worden deze kosten gedeeld door het totaal aantal jeugdigen in al deze gemeenten. Hieruit volgt ook een gemiddelde van de kosten per jeugdige dat vervolgens geëxtrapoleerd kan worden. Hierin worden grote gemeenten zwaarder meegewogen dan kleine gemeenten, aangezien hun kosten ook in de totale kosten meer meewegen. Relatief hebben echter meer grote dan kleine gemeenten de enquête ingevuld, dus dit kan een vertekening geven. - De gemeenten worden eerst naar inwonertal opgedeeld in vijf groepen: gemeenten met minder dan 20.000 inwoners, gemeenten met 20.000-50.000 inwoners, gemeenten met 50.000-100.000 inwoners, gemeenten met 100.000-250.000 inwoners, en gemeenten met meer dan 250.000 inwoners (de G4). Per groep worden voor alle gemeenten de meerkosten per jeugdige bepaald, waarna per groep een gemiddelde van deze kosten per jeugdige wordt genomen over de gemeenten in die groep. Dit gemiddelde wordt vervolgens geëxtrapoleerd aan de hand van het landelijk aantal jeugdigen in iedere groep gemeenten. - Voor iedere hierboven genoemde groepen gemeenten worden de totale meerkosten van de gemeenten eerst opgeteld. Daarna worden deze kosten gedeeld door het aantal jeugdigen in de gemeenten van de desbetreffende groep. Hieruit volgt ook voor iedere groep een gemiddelde van de kosten per jeugdige dat vervolgens geëxtrapoleerd kan worden.

- Ieder van de hierboven genoemde methoden kent voor- en nadelen, en het is niet duidelijk welke het meest betrouwbare resultaat geeft. Daarom worden alle vier de methoden gehanteerd. De uiterste verschillen in de uitkomsten worden als bandbreedte gehanteerd voor de meerkosten voor het voorliggend veld. De uitkomsten van de analyse van de aanvragen van het Fonds tekortgemeenten bleken vrij goed aan te sluiten bij de bandbreedte die uit de enquête volgde.

Ontwikkelingen in de afgelopen jaren: kosten en budget 20152019 In onderstaande grafiek zijn de kosten en het budget voor jeugdhulp in de periode 2015-2019 weergegeven. De bedragen uit de grafiek zijn ook opgenomen in de tabel daaronder. 6

Miljarden euro's

5 4 3 2 1 0 2015

2016

2017

2018

2019

Meerkosten voorliggend veld (max.)

Meerkosten voorliggend veld (min.)

Kosten Individuele voorzieningen

Budget

Figuur 6 Kosten en budget voor jeugdhulp tussen 2015-2019. De kosten zijn uitgesplitst in de kosten voor individuele voorzieningen, en de meerkosten voor toegang en voorliggend veld.

GV572

76

2015 Meerkosten toegang en voorliggend veld

2016

2017

2018

2019

0,386 - 0,428 0,496 - 0,568 0,587 - 0,836 0,624 - 0,884 0,655 - 0,904 mld mld mld mld mld

Kosten individuele voorzieningen

3,198 mld

3,264 mld

3,853 mld

4,311 mld

4,729 mld

Budget

3,757 mld

3,651 mld

3,578 mld

3,715 mld

3,817 mld

Uit de cijfers volgen de volgende punten. - In de eerste jaren daalt het budget naar aanleiding van de oplopende taakstelling. Vervolgens stijgt het licht. Deze stijging komt deels door loon- en prijsbijstelling, en deels door taakuitbreidingen (zoals een verlenging van pleegzorg en gezinshuizen naar 21 jaar). Vanaf 2020 is er via het accres een indirecte koppeling met de kostenontwikkeling in de Zvw en Wlz; in de jaren waar dit onderzoek betrekking op heeft, was dat nog niet het geval. De bijstellingen voor volumegroei en loon- en prijsbijstelling zijn opgenomen in onderstaande tabel (bedragen x 1.000 euro).

Volumegroei LPO

2015

2016

2017

2018

2019

30.400

5.000

14.000

-

-

4.141

55.889

69.217

99.578

124.573

- De kosten in 2015 en 2016 zijn nog relatief stabiel, en redelijk in lijn met het budget; - Vanaf 2017 is een duidelijke stijging zichtbaar in de kosten. Vanaf dat jaar loopt het

verschil tussen kosten en budget verder op. Daarbij moet opgemerkt worden dat, zoals benoemd in de afbakening, de tijdelijke extra middelen niet meegerekend zijn. - De meerkosten voor toegang en voorliggend veld zijn fors gestegen, met name van 2016 naar 2017. Het verschilt per gemeente sterk wat voor activiteiten zij binnen het voorliggend veld uitvoeren en wat de kosten daarvan zijn. Er is weinig bekend over de belangrijkste kostendrijvers, en de effecten van de investeringen. - In 2019, het basisjaar voor de analyses, liggen de totale kosten op 5,4 - 5,6 miljoen euro. Het budget in dat jaar was 3,8 miljard euro. Daarmee is de basis voor het tekort 1,6 - 1,8 miljard euro.

Kosten in context: ontwikkelingen in volume en prijs Om de ontwikkeling van de kosten beter te begrijpen, hebben we onderzocht hoe het volume van jeugdhulpgebruik zich ontwikkeld heeft tussen 2015 en 2019. Het is fundamenteel niet mogelijk om op landelijk niveau onderscheid te maken tussen autonome groei en ontwikkeling door beleidsmatige keuzes. In eerder onderzoek is wel gekeken naar verschillen tussen regio’s en de mate waarin deze verklaard werden door beleidsmatige keuzes. Door de grote verschillen in de wijze van uitvoeren en de verschillende fasen van transitie, werden hier echter geen verschillen in effect tussen beleidskeuzes gevonden. Er is geen aanleiding om te veronderstellen dat een regionale analyse op dit moment meer inzicht zou geven. Met de stuurgroep is daarom afgestemd dat het doel van de analyse van het volume primair was om meer inzicht te geven in de ontwikkelingen, en niet om de volumeontwikkeling volledig te verklaren. Aan het eind van het onderzoek is wel gesproken over een mogelijke meerwaarde van regionale analyses. Deze zijn echter niet meer meegenomen in het onderzoek.

GV572

77

Onze analyse van de volumeontwikkeling is een kwantitatieve analyse van microdatabestanden van het CBS. We hebben verschillende bewerkingen op de microdata-bestanden gedaan om te corrigeren voor registratie-fouten. De precieze werkwijze is beschreven in bijlage A.3 Microdata. Daar is ook toegelicht waarom het niet mogelijk om de duur van trajecten betrouwbaar in te schatten.

Ontwikkelingen in volume In onderstaande figuur 7 is de ontwikkeling van het aantal cliënten van 2015 – 2019 weergegeven. Daarbij is onderscheid gemaakt naar jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering. 50 45 40

10.000 cliënten

35 30 25 20 15 10 5 0 Jeugdhulp

2015

Jeugdbescherming

2016

2017

2018

Jeugdreclassering

2019

Figuur 7 Aantal cliënten per jaar in jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering.

2015

2016

2017

2018

2019

Jeugdhulp

377.427

402.189

418.904

433.063

442.942

Jeugdbescherming

42.318

39.892

39.693

40.255

41.249

Jeugdreclassering

11.420

10.756

10.186

9.460

9.170

Het aantal cliënten dat per jaar jeugdzorg krijgt is met 16% gestegen sinds 2015 Sinds 2015 is het aantal cliënten dat per jaar jeugdhulp, jeugdbescherming of jeugdreclassering krijgt met 16% gestegen. Dit komt voornamelijk door een stijging van 17% in het aantal cliënten in jeugdhulp. Voor jeugdbescherming namen de cliëntaantallen eerst af, maar nemen ze nu weer licht toe. Het niveau in 2019 lag daarmee nog 2,5% lager dan het niveau van 2015. Het aantal cliënten jeugdreclassering daalde met 20% sinds 2015.

GV572

78

De stijging wordt met name veroorzaakt door jeugdhulp zonder verblijf Als eerste stap om nader te onderzoeken wat de oorzaak is van de stijging van het volume, is onderstaand de ontwikkeling van het aantal cliënten uitgesplitst naar verschillende zorgvormen weergegeven.

2019

2015

0

10

20

30

40

50

60

10.000 cliënten Jeugdhulp zonder verblijf

Jeugdhulp met verblijf

Jeugdbescherming

Jeugdreclassering

Figuur 8 Het aantal cliënten in 2015 en 2019 uitgesplitst naar verschillende zorgvormen.

Hierin is voor 2015 en 2019 het aantal cliënten weergegeven in jeugdhulp met en zonder verblijf, in jeugdbescherming en in jeugdreclassering. 48 Er is zichtbaar dat het merendeel van de cliënten in jeugdhulp zonder verblijf zit. De ontwikkeling van jeugdhulp zonder verblijf bepaalt dus grotendeels de ontwikkeling van het totale jeugdzorggebruik. Verder is te zien dat de relatieve omvang van jeugdhulp zonder verblijf in 2019 groter was dan in 2015: jeugdhulp zonder verblijf is harder gestegen dan de andere zorgvormen. Dit is in meer detail te zien in de volgende grafieken, waar de verschillende zorgvormen verder uitgesplitst zijn. Ook andere zorgvormen laten een stijging zien; niet altijd in lijn met de transformatie De stijging van het totale aantal cliënten wordt vooral verklaard door een stijging in verschillende vormen van zorg zonder verblijf, zowel bij wijk- of buurtteams teams als bij aanbieders. Dit is zichtbaar in figuur 9. Hierin is weergegeven hoe verschillende vormen van jeugdhulp zich ontwikkeld hebben sinds 2015 (waarbij het volume van 2015 op 100% is gezet).

Het opgetelde aantal komt iets hoger uit dan het totaal aantal cliënten in jeugdzorg, omdat een klein aantal kinderen meerdere vormen van jeugdzorg heeft. 48

GV572

79

180%

Cliënten t.o.v. 2015

160% 140% 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% Uitgevoerd door het wijk- of buurtteam

2015

Ambulante jeugdhulp op locatie van de aanbieder

2016

2017

Daghulp op locatie Jeugdhulp in het van de aanbieder netwerk van de jeugdige

2018

2019

Figuur 9 De ontwikkeling van het aantal cliënten in verschillende vormen van jeugdhulp zonder verblijf. De percentages zijn ten opzichte van het aantal cliënten in 2015.

Bij lokale teams is van 2015 naar 2017 een duidelijke stijging zichtbaar, die vervolgens stabiliseert en in 2019 zelfs weer wat daalt. Waarschijnlijk wordt dit vooral verklaard doordat in 2015, en deels ook 2016, veel trajecten van lokale teams nog niet aan het CBS geleverd werden.

10.000 Cliënten

35 30 25 20 15 10 5 0

2015

2019

Figuur 10 Het aantal cliënten in jeugdhulp in 2015 en 2019, uitgesplitst naar verschillende vormen van jeugdhulp.

De stijging van jeugdhulp zonder verblijf uitgevoerd door het lokaal team in 2019 ten opzichte van 2015 verklaart echter maar beperkt de totale stijging van jeugdhulp zonder verblijf: zoals in bovenstaande grafiek te zien is, is jeugdhulp door het lokaal team maar een klein deel van de totale jeugdhulp zonder verblijf. In absolute zin is de stijging het grootst bij ambulante jeugdhulp op locatie van de aanbieder.

GV572

80

Ook andere vormen van jeugdhulp laten een stijging zien. Soms is deze verklaarbaar en wenselijk. Een voorbeeld is de stijging van gezinsgericht verblijf.49 Hier is de afgelopen jaren sterk op ingezet, en het aantal gezinshuizen is dan ook sterk gestegen. 50 In andere gevallen past dit minder goed bij het streven van de transformatie. Dit geldt bijvoorbeeld voor de stijging van gesloten plaatsing. Wel is de jeugdhulp met verblijf in een open groep (categorie “overig verblijf”) de afgelopen twee jaar gedaald, waardoor het niveau nu onder dat van 2015 ligt. 140%

Cliënten t.o.v. 2015

120% 100% 80% 60% 40% 20% 0%

2015

2016

2017

2018

2019

Figuur 11 De ontwikkeling van het aantal cliënten in verschillende vormen van jeugdhulp met verblijf, jeugdbescherming en jeugdreclassering. De percentages zijn ten opzichte van het aantal cliënten in 2015.

Om de daling van het aantal cliënten in Jeugdbescherming tot 2017, en de stijging in de twee daaropvolgende jaren te duiden is in figuur 12 een uitsplitsing gemaakt in de twee vormen van Jeugdbescherming: ondertoezichtstelling, en voogdij. Hiervoor zijn voorlopige en tijdelijke maatregelen toegerekend aan de desbetreffende vorm. Te zien is dat de daling tot 2017 en de daaropvolgende stijging vooral toe te rekenen is aan ondertoezichtstelling. De voogdijmaatregelen laten zelfs een tegenovergestelde trend zien, waarbij er tot 2017 juist sprake is van een stijging, waarna het aantal cliënten in 2018 en 2019 afneemt.