Collegebrief inzake onderzoek (AEF) structureel benodigd budget Jeugdzorg

Op basis van de huidige uitgangspunten is het structurele tekort 1,3 tot 1,5 miljard euro Om het structurele tekort te bepalen, hebben we gekeken naar het tekort in 2019, en vervolgens naar de vragen in hoeverre de kosten naar verwachting nog zullen dalen door een verwacht boeggolf-effect; en welke mogelijkheden gemeenten hebben om doelmatiger te werken binnen de huidige uitgangspunten van de Jeugdwet. - Op basis van het onderzoek hebben we geconstateerd dat het tekort in 2019 tussen de 1,6 en 1,8 miljard euro bedroeg. - Op basis van de analyse van preventie en vroegsignalering hebben we geconstateerd dat er eerder sprake is van een verhoging van het waterpeil dan van een boeggolf, en dat de kosten dus niet zonder meer zullen dalen. Wel kan verwacht worden dat de algemene transitiekosten die aan een dergelijke grote verandering gerelateerd zijn op den duur wegvallen; daarbij gaat het om ongeveer 56 miljoen euro per jaar, voor tien jaar, gerekend vanaf de decentralisatie. - Daarnaast hebben we geconstateerd dat gemeenten 190 tot 240 miljoen euro kunnen besparen door doelmatiger te werken. Daarmee komt het structurele tekort uit tussen 1,3 en 1,5 miljard euro.

Met de invoering van een inkomensafhankelijke eigen bijdrage kan er nog 0,8 tot 1,2 miljard euro bespaard worden Een beleidsoptie voor het Rijk die onderzocht is, is het invoeren van een inkomensafhankelijke eigen bijdrage. Daarbij hebben we gekeken naar een uiterste optie: een inkomensafhankelijke eigen bijdrage voor alle vormen van jeugdhulp, waarbij dus alleen jeugdbescherming en jeugdreclassering niet zijn meegenomen. Op basis daarvan kan er naar verwachting tussen 0,8 en 1,2 miljard euro bespaard worden. Deze besparingen vallen uiteraard (fors) lager uit als gekozen wordt voor een inkomensafhankelijke eigen bijdrage voor bepaalde vormen van jeugdhulp of als de eigen bijdrage inkomensonafhankelijk wordt. Ook moet in de afweging rekening gehouden worden met de verwachte negatieve effecten op het welzijn van jeugdigen en hun gezinnen, en de verwachte toename van kansenongelijkheid, zorgmijding, schuldenproblematiek en kosten in andere wettelijke kaders. Onterechte aannames onder de Jeugdwet hebben bijgedragen aan het ontstaan van het tekort In de Jeugdwet zitten verschillende aannames die ertoe leiden dat het voorzieningenniveau hoger wordt, met een hoger kostenniveau tot gevolg.

GV572

37

- Sinds de decentralisatie hebben gemeenten volop ingezet op preventie en

vroegsignalering, in de veronderstelling dat hiermee op termijn de kosten binnen de Jeugdwet zouden dalen. Toen in de volgende jaren de kosten bleken te stijgen, is die inzet in sociale lokale teams en voorliggend veld verder verstevigd. De analyse van het effect van preventie en vroegsignalering laat zien dat een brede inzet op preventie en vroegsignalering ook op termijn niet leidt tot een afname van kosten, maar eerder tot een stijging van het waterpeil. Deze inzet lijkt niet de oorzaak van de stijging in het jeugdhulpvolume (de instroom neemt immers niet toe), maar leidt wel tot een stijgend voorzieningenniveau (en daarmee stijgende kosten) in voorliggend veld. - Daarnaast wordt in de Jeugdwet het belang benadrukt van ‘doen wat nodig is’. Dit komt tot uiting in de uitgangspunten van integraliteit en ruimte voor professionals. Op het niveau van een individueel kind is echter niet altijd duidelijk wat nodig is. Als een extra sessie op basis van wetenschappelijke inzichten niets toevoegt, maar een gezin wel extra vertrouwen geeft om weer op eigen kracht door te gaan, kan gesteld worden dat hij nodig is. Zo kan ‘doen wat nodig is’ onbedoeld leiden tot langere trajecten, en daarmee tot een hoger voorzieningenniveau. Er zijn echter ook kosten aan verbonden.

De stijgende tekorten zijn daarmee tenminste voor een deel een direct gevolg van de beleidstheorie waaraan Rijk en gemeenten zich gezamenlijk verbonden hebben voorafgaand aan de decentralisatie. De conclusies geven aanleiding tot een discussie over de bedoeling van jeugdhulp Een brede inzet op preventie en vroegsignalering leidt weliswaar niet tot lagere kosten in de jeugdzorg, maar kan nog wel invloed hebben op kosten in andere wettelijke kaders, en heeft daarnaast een positieve invloed op het welzijn van jeugdigen. Uit het onderzoek blijkt dat door deze inzet het voorzieningenniveau met name voor lichtere problematiek (waarvoor geen individuele voorziening ingezet wordt) gestegen is naar aanleiding van de Jeugdwet. Tegelijkertijd is de vraag of het huidige kostenniveau op termijn houdbaar is. Op basis van het huidige onderzoek constateren we dat steviger inzetten op preventie en vroegsignalering niet zal leiden tot een verlaging van het kostenniveau binnen de Jeugdwet. Daarmee ontstaat er een noodzaak om het gesprek te voeren over de bedoeling van de jeugdhulp, en welk voorzieningenniveau daarbij gewenst is. Een eventuele aanpassing van dit voorzieningenniveau is een afweging die op politiek niveau gemaakt moet worden. Dit onderzoek kan een basis bieden voor een expliciete en onderbouwde afweging.

Op basis van dit onderzoek constateren we dan ook dat er een stevig tekort is op de middelen jeugd, en dat binnen het huidige stelsel dat tekort in potentie nog stevig verder kan stijgen. Daarmee lijkt er naast een eventuele bijstelling van het budget meer nodig is om tot een beheersbaar kostenniveau te komen, zoals een discussie over het voorzieningenniveau, de omschreven maatregelen ter vergroting van doelmatigheid en strakke sturing om meer grip te krijgen op jeugdhulp. In de volgende paragrafen gaan we in op adviezen hierover aan Rijk en gemeenten.

8.1 Adviezen voor het Rijk Bezie de tekorten in de context van de beleidstheorie van de Jeugdwet In het onderzoek hebben we geconstateerd dat er bij doelmatige en doeltreffende uitvoering van de Jeugdwet een structureel tekort is van 1,3 tot 1,5 miljard euro. Daarnaast blijkt uit het onderzoek dat de hoogte van dit tekort, en de beperkte mogelijkheden om dit met doelmatigheidsinspanningen verder omlaag te brengen, nauw samenhangt met de beleidstheorie van de Jeugdwet. Het is van belang om in gesprekken over oplossings-

GV572

38

richtingen deze samenhang te erkennen en daar rekening mee te houden in de duiding van het tekort. Herijk de financiële aspecten van de beleidstheorie van de Jeugdwet De impliciete aanname achter de uitgangspunten van de Jeugdwet is dat de doeltreffendheidswinst van een betere uitvoering opweegt tegen het doelmatigheidsverlies van meer maatwerk en een groter bereik. Uit het onderzoek blijkt dat dit niet het geval is. We adviseren daarom dit financiële aspect van de beleidstheorie van de Jeugdwet te herijken. Uit de analyse blijkt namelijk dat het kostenniveau zonder aanpassing van de uitgangspunten zal blijven stijgen, terwijl de beleidstheorie suggereert dat ze zullen dalen. Voer – in samenspraak tussen Rijk en gemeenten – een fundamentele discussie over het gewenste voorzieningenniveau Door de onterechte aanname over de financiële effecten van preventie en vroegsignalering hebben gemeenten in de afgelopen jaren hard gebouwd aan de opbouw van een voorliggend veld waarin zoveel mogelijk jeugdigen goed geholpen kunnen worden. Ook is er op verschillende plekken gepoogd om professionals meer ruimte te geven voor eigen afwegingen. Het onderzoek laat echter zien dat deze werkwijze, met een stevige inzet op “er eerder bij zijn” en meer ruimte voor professionals, niet tot een verlaging van de kosten op de lange termijn gaat leiden.

Deze conclusie roept fundamentele vragen op: hoeveel geld hebben we als maatschappij over voor het welzijn en de mogelijkheden tot ontwikkeling van kinderen? Waar voelen we ons als maatschappij verantwoordelijk voor, en wat moeten gezinnen zelf oplossen? Nu blijkt dat de kosten binnen de Jeugdwet niet omlaag te brengen zijn door meer preventie en vroegsignalering, zijn dergelijke politieke vragen onvermijdelijk. Om die vragen te beantwoorden en vervolgens de (eventueel) benodigde verandering in gang te zetten is de inzet van zowel het Rijk als gemeenten nodig. Dit vraagt dus dat zij hier samen over in gesprek gaan, om een gezamenlijke basis te leggen voor een oplossing voor de structurele tekorten. Betrek ook mogelijkheden in andere wettelijke kaders bij de afweging over het voorzieningenniveau In dit onderzoek hebben we voornamelijk gekeken naar interventies en effecten binnen de Jeugdwet. Veel problematiek die uiteindelijk leidt tot jeugdzorggebruik, zoals schuldenproblematiek, ontstaat echter elders. Gemeenten hebben vanuit hun bredere verantwoordelijkheid invloed op sommige van die domeinen; tegelijkertijd zijn hun mogelijkheden om deze problemen op te lossen vaak beperkt. Zo zijn gemeenten verantwoordelijk voor schuldhulpverlening, maar met het Rijk als grootste schuldeiser zijn er stevige beperkingen aan wat daarin van gemeenten verwacht kan worden.

Op andere belangrijke domeinen – in het bijzonder onderwijs en kinderopvang – hebben gemeenten zelfs wettelijk gezien weinig invloed. De mogelijkheden voor gemeenten om aan een brede pedagogische basis te werken, zijn in de praktijk dus in hoge mate beperkt. Het is van belang dat het Rijk in de oplossing voor het jeugdhulpprobleem voorbij de Jeugdwet kijkt, en ook expliciete verantwoordelijkheden neerlegt bij andere partijen die vanuit hun rol en verantwoordelijkheid kunnen bijdragen aan die brede pedagogische basis. Als aanpassingen aan het voorzieningenniveau gewenst zijn, neem dan voldoende tijd om tot dit niveau te komen Het aanpassen van het voorzieningenniveau, en dan vooral het verlagen van het voorzieningenniveau, gaat niet van de ene op de andere dag. De samenleving is inmiddels

GV572

39

gewend aan een grotere rol van de overheid bij lichte problemen, en het vraagt een cultuurverandering bij gemeenten, jeugdzorgorganisaties en de gehele maatschappij om dit terug te draaien. Als de afwegingen over het voorzieningenniveau ertoe leiden dat aanpassing gewenst is, adviseren we het Rijk daarom dan ook om voldoende tijd te nemen om tot het gewenste voorzieningenniveau te komen. Houd bij een overgang rekening met transitiekosten Een eventuele aanpassing van het voorzieningenniveau zal daarbij ook vragen van gemeenten dat ze anders gaan werken. Waar het beleid zich nu richt op het uitbreiden van het voorliggend veld, kan een discussie over het gewenste voorzieningenniveau met zich meebrengen dat op zoek gaan naar verborgen problematiek minder wenselijk wordt gevonden, of dat hier een scherpere selectie in plaats vindt. Dat betekent dat gemeenten in elk geval werkprocessen zullen moeten aanpassen, en vermoedelijk ook zullen moeten investeren in opleiding en training. Op basis van de inzichten uit het onderzoek kan verwacht worden dat de wijziging niet in één keer succesvol zal zijn. Bij een overgang moet dan ook rekening gehouden worden met transitiekosten.

Aanvaard de gevolgen van een eventuele verlaging van het voorzieningenniveau en communiceer hier eerlijk over Rijk en gemeenten hebben gezamenlijk de beleidstheorie van de Jeugdwet omarmd, en die lijn in de afgelopen jaren beiden gecommuniceerd. Als besloten wordt tot het verlagen van het voorzieningenniveau, bijvoorbeeld door bij minder problematiek een rol voor de overheid te zien, of te sturen op het verkorten van trajecten, staan gemeenten ervoor aan de lat om dit door te voeren. Dit is echter een moeilijke boodschap, waar zij steun van het Rijk voor nodig hebben. Het is van belang dat ook het Rijk zich realiseert dat het verlagen van het voorzieningenniveau consequenties heeft en zich eraan committeert om deze consequenties samen met gemeenten te dragen. Dat betekent in lijn met de geldende bestuurlijke en financiële verhoudingen onder andere een heldere communicatielijn naar de samenleving, een eerlijk debat in de Tweede Kamer en grote terughoudendheid met het stellen van additionele eisen aan de kwaliteit of het voorzieningenniveau, tenzij hier extra middelen voor ter beschikking gesteld worden.

8.2 Adviezen voor gemeenten Voer een fundamentele discussie over het gewenste voorzieningenniveau Uit het onderzoek blijkt dat een brede inzet op preventie en vroegsignalering niet zonder meer tot een verlaging van de kosten op de lange termijn gaat leiden. Dat betekent dat in de lokale politiek een ander type afweging gemaakt moet worden: hoeveel geld heeft de gemeente over voor het welzijn en de mogelijkheden tot ontwikkeling van kinderen in relatie tot andere domeinen? Waar voelen we ons als gemeente verantwoordelijk voor, en wat moeten gezinnen zelf oplossen? Op basis van de informatie in dit onderzoek kunnen dergelijke afwegingen beter gemaakt worden, die meer ruimte geven voor lokale keuzes. Het is van belang dat binnen gemeenteraden hier het goede gesprek over gevoerd wordt. Maak de keuze tussen de kosten en de maatschappelijke baten voor jeugdhulp expliciet Preventie en vroegsignalering blijken weliswaar niet kosteneffectief binnen de Jeugdwet, maar kunnen wel het welzijn en de ontplooiingsmogelijkheden van de kinderen, jongeren en gezinnen verbeteren. Daarnaast kunnen er financiële baten in andere domeinen uit volgen, die in dit onderzoek niet gekwantificeerd zijn. Dit onderzoek is dan ook zeker geen aanbeveling om bepaalde activiteiten niet uit te voeren; wel adviseren we om zowel kosten als

GV572

40

maatschappelijke baten van jeugdzorg expliciet te maken, zodat de afweging op basis van de juiste informatie gemaakt kan worden. Leg een grotere nadruk op normaliseren, demedicaliseren en eigen kracht Uit het onderzoek blijkt dat de uitgangspunten van normaliseren, demedicaliseren en eigen kracht op gespannen voet staan met de andere uitgangspunten van de Jeugdwet. Daardoor zijn zij in de afgelopen jaren op de achtergrond geraakt. Uit dit onderzoek blijkt echter dat de andere uitgangspunten weliswaar de kwaliteit van de geboden jeugdhulp (bijvoorbeeld bij integraal werken) en het voorzieningenniveau kunnen verhogen, maar weinig aanknopingspunten bieden voor een kostenbesparing. Een grotere nadruk op normaliseren, demedicaliseren en eigen kracht biedt wel enige mogelijkheden om binnen de uitgangspunten van de Jeugdwet kosten te besparen ten opzichte van de huidige situatie. In de afgelopen jaren zijn deze uitgangspunten echter beperkt geoperationaliseerd. Het is daarom van belang om dit complexe vraagstuk actief op te pakken en manieren te ontwikkelen om dit concreet te maken. Overweeg de invoering van een POH-jeugd, het versnellen van de doorstroom naar de Wlz en het verplaatsen van jeugdhulp naar kinderopvang In het onderzoek zijn verschillende mogelijke maatregelen waarmee gemeenten op de kosten kunnen sturen onderzocht.

Het invoeren van een POH-jeugd, het versnellen van de doorstroom naar de Wlz en het verplaatsen van jeugdhulp naar kinderopvang blijken daarbij de grootste potentiële besparingen met zich mee te brengen. We adviseren gemeenten daarom om in elk geval de invoering van deze maatregelen te overwegen. Tijdig investeren in goede relaties met relevante partijen (huisartsen, aanbieders en kinderdagverblijven) is daarbij van belang, gezien de grote afhankelijkheid van hun medewerking. Onderzoek belemmeringen voor uitstroom en stuur hierop In de afgelopen periode is vaak gesteld dat de stijging van het jeugdhulpgebruik tenminste gedeeltelijk te wijten zou zijn aan een stijgende instroom, omdat de gemeenten (te) actief op zoek zouden zijn naar verborgen problematiek. Een opvallende conclusie in het onderzoek is dat de stijging in het jeugdhulpvolume niet zozeer veroorzaakt wordt door een stijgende instroom, maar door een achterblijvende uitstroom. Dit impliceert ook dat effectieve sturingsmethoden van gemeenten, in aanvulling op de maatregelen onderzocht in dit onderzoek, waarschijnlijk vooral te vinden zijn in het onderzoeken van belemmeringen voor uitstroom en het sturen op die uitstroom. Daarbij is het van belang om te beseffen dat dit soms strijdig kan zijn met het uitgangspunt van meer ruimte voor de professional.

Dit dilemma zou in het gesprek over de uitgangspunten van de Jeugdwet besproken moeten worden. Daarnaast is het van belang om te onderzoeken wanneer eerder afschalen of uitstromen verantwoord mogelijk is en hierop te handelen. Hanteer realistische termijnen en kostenramingen voor de implementatie van nieuwe werkwijzen De implementatie van nieuwe werkwijzen vraagt tijd en investeringen. Complicerende factor daarbij kan bijvoorbeeld zijn dat er een afhankelijkheid is van andere partijen. Daarnaast is een verandering vaak ook niet “in één keer raak”, maar is er sprake van een cyclus van bedenken, doen, resultaat bekijken en daarop weer ingrijpen. In de beschrijving van de maatregelen hebben we steeds een indicatie opgenomen van het kostenniveau en van de termijn waarop een besparing gerealiseerd kan worden. We adviseren gemeenten om hier realistische termijnen en kostenramingen voor te hanteren.

GV572

41

Scherp het beleid waar nodig aan naar aanleiding van de inzichten uit dit onderzoek Uit het onderzoek blijkt dat concrete maatregelen slechts beperkt bijdragen aan het terugdringen van de tekorten. Er is dus geen gemakkelijk recept waarmee gemeenten grip kunnen krijgen op het sociaal domein. Wel geeft dit onderzoek enkele belangrijke handvatten waarmee gemeenten hun beleid kunnen aanscherpen: - Op basis van de kennis dat ‘er eerder bij zijn’ niet automatisch leidt tot lagere kosten binnen het bestek van de Jeugdwet kan er een betere afweging gemaakt worden over de manier waarop preventie en vroegsignalering ingezet worden. - Ook de stijging van het mediane inkomen van gezinnen in vooral ambulante jeugdhulp kan aanleiding zijn voor een herijking van de toegang tot jeugdhulp. Hoewel ook kinderen in rijkere gezinnen met ernstige problemen kunnen kampen, roept deze verschuiving wel de vraag op of de juiste gezinnen bereikt worden. - Het inzicht dat de stijging in volume vooral veroorzaakt wordt door achterblijvende uitstroom is aanleiding om binnen de gemeente te onderzoeken waardoor cliënten langer in jeugdhulp blijven en hier gericht op te handelen. Een knelpunt in de keten dat snel opof afschalen bemoeilijkt vraagt bijvoorbeeld een andere aanpak dan overbehandeling. - Een laatste belangrijke notie is de toename in gemiddelde kosten per cliënt per jaar.

In combinatie met de tekorten bij een deel van de jeugdhulpaanbieders en winsten bij andere, ligt het voor de hand om vormen van tariefdifferentiatie te overwegen. - Ook maatregelen waar in dit onderzoek geen besparing voor is gevonden, kunnen met andere uitgangspunten bijdragen aan sterkere sturing. Een voorbeeld hiervan is het budgetplafond. Als een gemeente het geen probleem vindt dat (bepaalde groepen) kinderen lang moeten wachten op hulp, kan een budgetplafond bijdragen aan grip. Het is van belang dat deze inzichten gericht ingezet worden, in samenhang met de rest van de sturing in het sociale domein. Versterk de monitoring op beleidsdoelen, zodat tijdig bijsturen mogelijk is Het van belang dat verschillende sturingsinstrumenten onderling consistent zijn en gebaseerd zijn op een duidelijke visie. Daarnaast is het alleen mogelijk om sturing verder te ontwikkelen als zicht is op de effecten van het gekozen beleid, zowel financieel als inhoudelijk. In het onderzoek hebben we geconstateerd dat gemeenten dit inzicht vaak beperkt hebben. Daarmee is niet duidelijk wat succesvol is en wat niet, en waar bijgestuurd moet worden. We adviseren gemeenten om de monitoring op beleidsdoelen te versterken.

8.3 Tot slot In de afgelopen jaren hebben gemeenten, aanbieders, jeugdhulpprofessionals, andere experts hun schouders gezet onder een enorme klus: het decentraliseren en tegelijkertijd transformeren van het hele jeugdstelsel. In die jaren is ook regelmatig gereflecteerd op voortgang, waarbij geregeld werd vastgesteld dat het om taaie en complexe materie gaat, en dat de transformatie gestaag gestalte krijgt. De lopende discussies over financiering van het stelsel maken het daarbij niet makkelijker. De verwachte financiële baten van de transformatie bleven uit, en de onzekerheid over de toekomstige ontwikkelingen maakte het ingewikkeld om structurele afspraken te maken over het benodigde budget. Het doel van dit onderzoek was om een stevige basis te leggen onder dit gesprek. De uitkomsten van het onderzoek laten echter zien dat er eerst een ander gesprek gevoerd moet worden; over de uitgangspunten van de Jeugdwet en het gewenste voorzieningenniveau. De

GV572

42

resultaten van dit onderzoek zijn voeding voor dit gesprek. De uiteindelijke afweging is aan de politiek. Om te kunnen komen tot de inzichten die we hebben opgedaan hebben we bij een groot aantal partijen informatie opgehaald, waaronder veel gemeenten, aanbieders en experts. Wij willen iedereen die aan het onderzoek deelgenomen heeft hartelijk danken voor de openheid, de inzichten en de gegevens die jullie met ons gedeeld hebben. We hebben jullie, in Coronatijd, veel vragen gesteld, die niet altijd gemakkelijk te beantwoorden waren. We waarderen het enorm dat jullie de tijd hebben genomen om samen met ons te zoeken naar manieren om daar toch een stap verder in te komen.

GV572

43

Bijlagen

GV572

44

A Onderzoeksverantwoording

In dit onderzoek hebben we gekeken naar het structureel benodigde budget bij een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de Jeugdwet. Dat is een stevige onderzoeksvraag, en die vraagt om een stevige aanpak én verantwoording. In deze bijlage lichten we toe welke uitgangspunten onder de aanpak hebben gelegen en hoe we het onderzoek hebben opgebouwd.

Uitgangspunten voor het onderzoek We nemen de huidige kosten van gemeenten als uitgangspunt Om te komen tot het structureel benodigde budget bij een doelmatige en doeltreffende uitvoering, zijn er op hoofdlijnen twee routes mogelijk: - In de top-downmethode wordt een doeltreffende en doelmatige uitvoering gebaseerd op de inhoud van de Jeugdwet. Bij deze methode wordt bepaald welke taken gemeenten hebben op basis van de Jeugdwet, en vervolgens gekwantificeerd wat de kosten zouden zijn bij een doelmatige en doeltreffende uitvoering van deze taken. - In de bottom-upmethode wordt gestart vanuit de huidige uitvoering en van daaruit gekeken naar wat doelmatiger of doeltreffender kan. In dat geval wordt het verschil tussen de huidige kosten en budgetten als uitgangspunt genomen, en onderzocht welke maatregelen genomen kunnen worden om de uitvoering meer doelmatig en doeltreffend te maken. Daarnaast wordt gecorrigeerd voor een eventueel boeggolfeffect in de huidige kosten. De top-downmethode vereist echter dat de inhoud van de Jeugdwet eenduidig te vertalen is naar de “juiste” uitvoering. Gezien de specifieke context is dat om meerdere redenen niet haalbaar: - De Jeugdwet is dermate open opgesteld dat niet eenduidig vast te stellen is welke taken van gemeenten precies wel en niet voortvloeien uit de Jeugdwet.

De uitkomsten van het expertiseteam Reikwijdte Jeugdzorg lieten opnieuw zien dat dit een complexe discussie zonder duidelijk antwoord is.29 Het is daarmee niet goed mogelijk om te bepalen wat gemeenten minimaal moeten doen onder de Jeugdwet. - Om vanuit de taken te komen tot kosten moeten aannames gedaan worden over de inrichting en beleidskeuzes binnen gemeenten. De kern van de Jeugdwet is juist dat gemeenten keuzes kunnen maken die optimaal aansluiten bij hun lokale situatie. Deze

De kracht van wijd reiken. Advies om de transformatie van de jeugdhulp te laten slagen, VNG Expertiseteam Reikwijdte Jeugdhulpplicht, 2020. 29

GV572

45

aanvliegroute past daarmee niet bij de uitgangspunten van de Jeugdwet, en in bredere zin niet bij het uitgangspunt van lokale beleidsvrijheid voor gemeenten. Daarom hebben we in het onderzoek niet gekozen voor de top-downmethode, maar voor de bottom-up aanpak. Deze sluit beter aan op de beleidsuitgangspunten van de Jeugdwet en is daardoor wel haalbaar. We onderzoeken mogelijke doelmatigheidswinsten op basis van concrete maatregelen Als onderdeel van de beleidsvrijheid die gemeenten hebben staat het hen vrij om meer of minder uit te geven aan bepaalde taken dan vanuit het Rijk overgeheveld is. Dit uitgangspunt is ook vertaald naar hoe de wet is opgezet: de Jeugdwet is juist open geformuleerd om gemeenten de ruimte te geven om eigen keuzes te maken die lokaal het best passend zijn. Dat betekent niet dat extra uitgaven automatisch gehonoreerd zouden moeten worden in het macrobudget: als gemeenten bewust kiezen voor een hoger voorzieningenniveau, worden ze geacht dit te bekostigen door het voorzieningenniveau in een ander domein te verlagen of andere inkomsten te verhogen. Als gemeenten geen mogelijkheden hebben om de kosten voor jeugd te beïnvloeden, zou het voor de hand liggen dat de kosten wel vanuit het Rijk bekostigd moeten worden.

In het onderzoek zijn we daarom uitgegaan van de kosten die gemeenten maken, en maken we steeds onderscheid tussen beïnvloedbare en niet-beïnvloedbare extra kosten. Kosten zijn beïnvloedbaar als het mogelijk is om maatregelen te identificeren die de kosten ombuigen. In het onderzoek rekenen we de effecten van al deze maatregelen uit. Op die manier identificeren we de niet-doelmatige uitgaven. Wat overblijft, zijn uitgaven die wel doelmatig zijn. Alternatieve methodes, zoals het bepalen van het budget op basis van de ‘goedkoopste’ gemeenten of uitkomsten van maatregelen alleen te baseren op gemeenten die ze met succes hebben ingevoerd, hebben als risico dat conclusies getrokken worden op basis van toevalligheden. Deze methode geeft conclusies die op betrouwbare wijze te veralgemeniseren zijn naar alle gemeenten. Een aanvullend voordeel van deze methode is dat we hiermee niet enkel aangeven hoeveel doelmatigheidswinst er te behalen zou zijn, maar ook concrete handvatten bieden voor hoe gemeenten dit kunnen doen. Om de afweging volledig te kunnen maken, is het van belang om naast de financiële effecten ook zicht te hebben op kwalitatieve effecten, risico’s en randvoorwaarden. Deze hebben we daarom ook in het onderzoek onderzocht.

Goede verankering van het onderzoek in een stevige theoretische basis Om antwoord te kunnen geven op de onderzoeksvragen is een solide vertaling van inhoud naar financiën nodig. In de huidige context is dit een complexe vraag, omdat verschillende aspecten door elkaar lopen. Zo is de Jeugdwet relatief recent ingevoerd, en is de transformatie van de jeugdhulp nog in volle gang. Het is niet duidelijk in hoeverre de huidige hogere kosten mogelijk te maken hebben met een boeggolf-effect. Daarnaast zijn er wel goede voorbeelden van gemeenten die erin slagen om hun kosten te beheersen, maar is nog beperkt duidelijk in hoeverre het mogelijk is om de geleerde lessen op te schalen. Tot nu toe is het moeilijk gebleken om concreet in kaart te brengen hoeveel kosten er structureel met de uitvoering van de Jeugdwet gepaard gaan. De onzekerheden in de analyses tot nu toe worden mede veroorzaakt doordat er geen stevige theoretische basis is voor eventuele maatregelen en mechanismen die tot kostenbesparing moeten leiden: de

GV572

46

‘beleidstheorie’ van de Jeugdwet als geheel heeft een relatief hoog abstractieniveau, wat toepassing op het niveau van concrete maatregelen lastig maakt. Voor een betrouwbaar onderzoek is een stevige theoretische basis echter wel van belang. Om deze stevige basis te verkrijgen, hebben wij per maatregel een concrete beleidstheorie opgesteld als basis voor het verdere onderzoek. Die geeft inzicht in mogelijke effecten, biedt de mogelijkheid om de beleidstheorie die achter de berekening ligt uitgebreid te toetsen bij experts en maakt duidelijk op welke manier de omvang van effecten berekend kan worden. Gericht onderzoek om belasting van gemeenten en aanbieders én een lage respons te voorkomen De ervaring leert dat gemeenten en aanbieders onderzoeken zoals deze weliswaar belangrijk vinden, maar dat de capaciteit om eraan bij te dragen bij veel van hen beperkt is. Uitgebreide uitvragen of processen die veel van gemeenten of aanbieders vragen, verkleinen de kans op een goede respons en daarmee op een representatief beeld. Daarom hebben we ervoor gekozen om een beperkt aantal dieptestudies te combineren met een bredere uitvraag, waarin we zeer gerichte en (zoveel mogelijk) toetsende vragen hebben gesteld.

Opbouw van het onderzoek In het onderzoek hebben we dus de huidige kosten en budget als vertrekpunt genomen. Vervolgens hebben we gekeken in hoeverre deze kosten omlaag te brengen zijn door maatregelen om doelmatiger te werken; en wat er eventueel nog te besparen is door aanpassingen aan de Jeugdwet of aan het stelsel. Ook hebben we onderzocht in hoeverre er sprake is van een boeggolf, waardoor het kostenniveau tijdelijk zou stijgen maar op termijn weer zou dalen. Deze elementen zijn hieronder grafisch weergegeven. Daarbij moet opgemerkt worden dat deze grafiek slechts bedoeld is ter illustratie van de opbouw; de omvang van de onderlinge elementen geeft geen indicatie van de werkelijke (relatieve) omvang van de elementen.

Figuur 5 Illustratieve weergave opbouw onderzoek

GV572

47

De concrete berekening Om het structurele tekort te kunnen bepalen, hebben we in het onderzoek vier bouwstenen uitgewerkt: - Kosten en budget - Ontwikkelingen in volume en prijs (als duiding van kosten en budget) - De boeggolf - Maatregelen binnen en aanpassingen aan de Jeugdwet Met de informatie uit deze bouwstenen kan het structureel tekort berekend worden aan de hand van de volgende formule.

Structureel Tekort =

Kosten -/- Boeggolf -/- Maatregelen binnen de Jeugdwet -/- (eventueel) Aanpassingen aan de Jeugdwet -/- budget

In de volgende paragrafen lichten we de afzonderlijke bouwstenen nader toe.

Bouwsteen 1: Kosten en budget Om te bepalen of, en zo ja in welke mate, er sprake is van een tekort voor de jeugdzorg hebben we zowel het budget als de kosten tussen 2015 en 2019 in kaart gebracht. Daarbij zijn we in beginsel uit gegaan van zowel budget als kosten horend bij de taken die als gevolg van de decentralisatie zijn overgeheveld. Voor de kosten gaat het daarbij naast de kosten voor jeugdhulptrajecten zelf ook om de extra kosten voor intensivering in de activiteiten op het gebied van preventie en voorliggend veld. De wijze waarop deze kosten zijn berekend is in meer detail beschreven in bijlage B Analyse van kosten, budget en volume.

Bouwsteen 2: Ontwikkelingen in volume en prijs In het onderzoek is gekeken naar ontwikkelingen in volume en prijs, deels als duiding voor de ontwikkeling in kosten en deels als input voor berekeningen van effecten van maatregelen en de mogelijke boeggolf. We hebben onder andere gekeken naar de ontwikkelingen van aantal cliënten en trajecten, in- en uitstroom en de mate waarin bepaalde doelgroepen in de instroom vertegenwoordigd zijn. Meer informatie hierover is opgenomen in bijlage B Analyse van kosten, budget en volume. Voor deze analyses is gebruik gemaakt van data bij het CBS op cliëntniveau, de zogeheten microdata. We hebben gebruik gemaakt van deze data in plaats van de data op StatLine (die ook gebaseerd is op dezelfde onderliggende data), omdat registratieproblemen tot onderschatting van het jeugdhulpvolume kunnen leiden. Door de microdata te gebruiken konden we corrigeren voor de registratieproblemen. De hiervoor gebruikte werkwijze is beschreven in bijlage A.3 Microdata.

Bouwsteen 3: De boeggolf Een van de onderliggende uitgangspunten onder de Jeugdwet was dat inzet op preventie en vroegsignalering op termijn tot lagere kosten in de Jeugdwet zou leiden, doordat zware jeugdhulp op termijn voorkomen zou kunnen worden. Deze beweging (eerst een stijging, gevolgd door een daling) werd vaak aangeduid met de term “boeggolf”. In het onderzoek

GV572

48

hebben we gekeken naar de vraag of er inderdaad een boeggolf ingezet lijkt te zijn, en zo ja wat het verwachte tijdspad en het eindresultaat is. In het onderzoek hebben we de beleidstheorie nader uitgewerkt, op basis van de bestaande beleidstheorie over preventie en vroegsignalering, literatuuronderzoek en interviews / werksessies met experts. Op basis hiervan is het analysekader (zie bijlage C Analysekader boeggolf) opgesteld, wat getoetst is in de begeleidingsgroep en stuurgroep. Met deze basis zijn we het nadere onderzoek gestart. Op basis van de voorlopige resultaten werd een fundamenteel vraagstuk opgeworpen, toen bleek dat preventie en vroegsignalering binnen de Jeugdwet niet tot kostenbesparing leiden. De stuurgroep heeft daarom besloten dat de voorlopige resultaten gepresenteerd zouden worden in het rapport, maar dat het noodzakelijk is om het fundamentele vraagstuk te beantwoorden voordat verdere doorrekening van beleidsopties mogelijk is. De resultaten staan omschreven in bijlage D Het effect van preventie en vroegsignalering. Naast de structurele resultaten van preventie en vroegsignalering hebben ook de transitieduur en transitiekosten effect op de berekening om te komen van het huidige kostenniveau naar het structureel benodigd budget.

Voor het bepalen van de transitieduur hebben we in het diepteonderzoek en in de enquête bij gemeenten navraag gedaan naar het aantal grote beleidsveranderingen dat zij hebben doorgemaakt of nog gepland hebben. Ook hebben we de duur van deze beleidsveranderingen getoetst, door dit te relateren aan de tijd die het kost om een PDCA-cyclus te doorlopen. De transitiekosten zijn bepaald middels een macrobenadering, die is gebaseerd op het CPB-rapport Zorgkeuzes in Kaart. Het onderzoek naar de transitieduur en transitiekosten staat nader toegelicht in bijlage C Analysekader boeggolf en bijlage D Het effect van preventie en vroegsignalering.

Bouwsteen 4: Maatregelen In het onderzoek kijken we naar concrete mogelijkheden om de Jeugdwet doelmatiger uit te voeren, of met aanpassingen in de Jeugdwet tot lagere kosten te komen. Welke concrete mogelijkheden we onderzocht hebben, is afgestemd met begeleidings- en stuurgroep. Een uitgebreide toelichting op dit proces, en een overzicht van de maatregelen die overwogen maar niet onderzocht zijn, is opgenomen in bijlage A.1 Proces en keuze maatregelen. Analysekaders en doelenbomen als stevige basis onder het onderzoek Voor elk van de gekozen maatregelen hebben we een analysekader en doelenboom opgesteld. Elk analysekader omvatte een beschrijving van de maatregel en vervolgens een doelenboom met daarin de potentiële financiële effecten (zowel positief als negatief). In elke doelenboom werden de onderliggende mechanismen van elke maatregel in beeld gebracht. Op basis hiervan hebben we per financieel deeleffect uitgewerkt welke onderzoeksmethoden we voor dat specifieke effect zouden inzetten. Een volledig overzicht van de gebruikte onderzoeksmethoden is te vinden in bijlage A.2 Onderzoeksmethoden. Op basis van de tabel met de verschillende effecten en bijpassende methoden hebben we vervolgens de maatregel stap voor stap, waar mogelijk, gekwantificeerd. Voor sommige maatregelen bleek het niet goed mogelijk om tot een goede en zinvolle kwantificering te komen.

Waar mogelijk hebben we steeds andere, aanvullende onderzoeksmethoden ingezet om toch tot een resultaat te komen. In sommige gevallen was het ook dan niet mogelijk om tot een voldoende betrouwbare kwantificering te komen.

GV572

49

Op basis van deze analyse zijn de effecten (zowel financieel als kwalitatief), risico’s en randvoorwaarden van de maatregelen in kaart gebracht. Bij de financiële effecten hebben we toegelicht hoe we tot de inschattingen zijn gekomen. Wanneer het niet mogelijk was om iets te kwantificeren is ook dat toegelicht. Alle resultaten staan in detail omschreven in Bijlage E Resultaten per maatregel. In het onderzoek naar de effecten van de maatregelen is vaak gewerkt met inschattingen van effecten. Bij iedere inschatting zit logischerwijs enige mate van onzekerheid. In het onderzoek hebben we daarom steeds gewerkt met bandbreedtes. Bij het combineren van effecten per maatregel, en het combineren van verschillende maatregelen, zijn die bandbreedtes met elkaar gecombineerd via de (in de statistiek gebruikelijke) methode van de foutenvoortplanting. Een toelichting op de aard van en omgang met onzekerheden in het onderzoek vindt u in bijlage A.4 Bandbreedtes.

Combineren van de bouwstenen Om tot een beantwoording van de onderzoeksvragen te komen hebben we de resultaten van de verschillende bouwstenen bij elkaar gebracht. Ook hier hebben we gebruik gemaakt van foutenvoortplanting om resultaten bij elkaar te kunnen voegen.

A.1 Proces en keuze maatregelen In het onderzoek is gekeken naar maatregelen om de kosten die gemeenten maken te verlagen. Daarbij gaat het zowel om maatregelen die binnen het huidige stelsel mogelijk zijn, als om maatregelen waarvoor aanpassing van de Jeugdwet nodig is. In deze bijlage lichten we toe hoe gekozen is welke maatregelen onderzocht zouden worden, en welke maatregelen zijn afgevallen. We hebben breed het net opgehaald en suggesties waar nodig geconcretiseerd Als eerste stap hebben we een groslijst samengesteld, op basis van suggesties uit verschillende bronnen. Het gaat dan met name om: - De opdrachtgevers van het onderzoek (Ministeries van VWS, BZK, Financiën, JenV, en de VNG); - Gemeenten, naar aanleiding van een oproep via de J42; - Kennisinstituten en brancheorganisaties, middels een interviewronde; - Literatuuronderzoek, waaronder de recente onderzoeken van Significant en KPMG, en adviezen van het NJi30 en de VNG31; - Eigen ervaringen, ter aanvulling op thema’s waar nog geen maatregelen voorgesteld waren. De ontvangen suggesties waren niet in alle gevallen voldoende concreet om mee te nemen. In die gevallen hebben we geprobeerd deze alsnog te concretiseren, eventueel in overleg met de indienende partij.

Het groeiend jeugdzorggebruik. Duiding en aanpak, Yperen T van, Maat A van der, Prakken J, 2019, Utrecht: Nederlands Jeugdinstituut. 30

De kracht van wijd reiken. Advies om de transformatie van de jeugdhulp te laten slagen, VNG Expertiseteam Reikwijdte Jeugdhulpplicht, 2020. 31

GV572

50

Suggesties voor maatregelen zijn gewogen op vooraf gedefinieerde criteria In de stuurgroep is (mede op advies van de begeleidingsgroep) een lijst met criteria vastgesteld om per maatregel een afweging te kunnen maken. De maatregelen op de groslijst hebben we getoetst op deze criteria. Deze afwegingen hebben we in detail per maatregel uitgewerkt en voorgelegd aan de begeleidingsgroep en stuurgroep. Onderstaande criteria zijn gebruikt voor de afweging van de maatregelen. De voorwaardelijke criteria hadden daarbij prioriteit boven de prioriterende criteria. Voorwaardelijke criteria Criterium

Toelichting

Concreet De maatregel is voldoende concreet.

Een maatregel moet voldoende concreet zijn om uitvoerbaar te zijn, en om de effecten te kunnen onderzoeken. Maatregelen die onvoldoende geoperationaliseerd konden worden, zijn daarom niet meegenomen.

Kostenverlagend De maatregel leidt naar verwachting (binnen 5 jaar) tot een verlaging van de kosten voor de uitvoering van de Jeugdwet.

Maatregelen die leiden tot verhoging van de kwaliteit van de jeugdhulp, maar geen invloed hebben op de kosten of de kosten verhogen sluiten niet aan bij het doel van dit onderzoek, en zijn daarom niet meegenomen.

Kwantificeerbaar De effecten van de maatregelen kunnen naar verwachting gekwantificeerd worden.

Als bij voorbaat helder was dat er onvoldoende aanknopingspunten zouden zijn om de effecten van een maatregel te kwantificeren, is de maatregel niet gekozen.

Prioriterende criteria Criterium

Toelichting

De verwachte omvang van de besparing

Een maatregel die de kosten naar verwachting sterk verlaagt heeft kreeg prioriteit boven een maatregel die naar verwachting tot een kleinere besparing zou leiden.

Invloed op doeltreffendheid van de Jeugdwet

Wanneer een maatregel de kosten verlaagt (en dus de doelmatigheid verhoogt) maar tegelijkertijd een negatief effect heeft op de doeltreffendheid, kon dit een reden zijn om de maatregel niet mee te nemen.

Het verwachte effect op de kwaliteit van de jeugdhulp

Als een maatregel vermoedelijk zou leiden tot vermindering van de kwaliteit van de jeugdhulp, is de maatregel negatiever beoordeeld.

Het verwachte effect op professionals

Een positief of negatief effect op professionals, zoals werkdruk of werkplezier, is meegewogen in de beoordeling van de maatregel.

Het verwachte effect op kosten in andere wettelijke kaders

Verwachte positieve effecten op de kosten van uitvoering van andere wettelijke kaders leidden tot een positievere beoordeling van de maatregel.

GV572

51

Eerdere ervaringen met de maatregel

Positieve eerdere ervaringen met een maatregel maken de kans groter dat er daadwerkelijk besparing gerealiseerd kan worden, en leidden daarmee tot een positievere beoordeling van de maatregel.

De invloed op de complexiteit van het systeem

Toenemende complexiteit door de maatregel leidde tot een negatievere beoordeling van de maatregel.

De stuurgroep heeft twintig maatregelen gekozen; één is later afgevallen De stuurgroep is na een advies van de begeleidingsgroep tot het besluit gekomen om 20 maatregelen in het onderzoek mee te laten nemen. Van deze maatregelen is er één in een later stadium afgevallen. Daarbij gaat het om de maatregel om de wettelijke afbakening tussen de Wlz en de Jeugdwet aan te passen, zodat er meer jeugdigen zouden voldoen aan de criteria voor de Wlz. In het onderzoek is geconcludeerd dat er twee operationaliseringen mogelijk waren: - Het openstellen van de Wlz voor jeugdigen met psychische problematiek, zoals dit voor volwassenen recent al is gebeurd. Hier liep echter al een onderzoek naar, waarin ook gekeken zou worden naar de financiële aspecten. - Het criterium “levenslang” (voor jeugdigen) laten vervallen of veranderen. Hiervan werd echter geconcludeerd dat een dermate fundamentele discussie over de Wlz niet gevoerd moet worden binnen de context van een financieel onderzoek over de Jeugdwet. De stuurgroep heeft besloten dat het van beide operationaliseringen niet wenselijk was om deze variant te onderzoeken. Daarom is de maatregel later in het onderzoek vervallen. Negentien maatregelen zijn overwogen maar afgevallen De volgende maatregelen die binnen het huidige stelsel mogelijke zouden zijn, zijn niet opgenomen in het onderzoek: - 2.

Vastleggen dat jeugdhulpaanbieders (bij verwijzing buiten lokale teams om) op dezelfde manier onderzoek moeten indiceren voor doen naar de benodigde jeugdhulp als gemeentelijke lokale teams, omdat de maatregel positief beoordeeld wordt op de criteria maar voor een deel aangrijpt op dezelfde kosten als de POH-Jeugd. - 9. Duur van beschikkingen voor ambulante jeugdhulp verkorten, omdat er mogelijke negatieve effecten op doeltreffendheid, kwaliteit en professionals zijn. - 10. Investeer in een alternatief aanbod voor langdurige jeugdhulp om uitstroom of substitutie te bevorderen, omdat de maatregel onvoldoende concreet is (de resultaten zijn erg afhankelijk van hoe het alternatieve aanbod er dan uit ziet) en het niet haalbaar werd geacht om binnen de doorlooptijden van dit onderzoek tot concretisering te komen. - 11. Afschalen van (intensieve) zorg, omdat de maatregel in deze vorm onvoldoende concreet is: het bleek niet mogelijk om duidelijk te definiëren hoe gemeenten ervoor moeten zorgen dat zorg afgeschaald wordt (behalve via maatregel 9), waardoor het niet mogelijk was de maatregel te operationaliseren en de werkzame bestanddelen te onderzoeken. - 12.

Effectievere bescherming van jeugd en gezin, omdat de besparing naar verwachting gering is, en omdat dit onderwerp op dit moment onderzocht wordt in een groter traject waarin verschillende aspecten van de jeugdbeschermingsketen aan de orde komen. - 15. Afbakening Jeugdwet en onderwijsverantwoordelijkheden, omdat ondanks diverse discussies en onderzoek nog onvoldoende duidelijk is hoe dit gedaan kan worden, en de maatregel daarmee onvoldoende concreet en kwantificeerbaar is. - 16. Opstellen van een visie op jeugdhulp, waarop gemeente kan sturen, omdat de maatregel beperkt concreet en onvoldoende kwantificeerbaar is.

GV572

52

- 22. Uniformering processen, omdat besparing van deze maatregel in zichzelf wel van

voldoende omvang kan zijn, maar als er (in lijn met de Kamerbrief Perspectief voor de Jeugd) meer regionaal ingekocht gaat worden, verdere uniformering van inkoopprocessen en contractering naar verwachting beduidend minder bespaart; en dit daarnaast vereist dat alle gemeenten hierin meegaan.

De volgende maatregelen waarvoor aanpassing aan het stelsel nodig zou zijn, zijn niet opgenomen in het onderzoek: - 23. Inperken van de ruimte van de GI’s in doorverwijzingen (in vier mogelijke uitwerkingen), omdat er zorgen zijn over de kwaliteit als de GI’s niet kunnen doorverwijzen naar de best passende hulp. Daarnaast lopen er momenteel diverse trajecten om de afstemming te verbeteren. - 24. Afnemen van het verwijsrecht van huisartsen, medisch specialisten en jeugdartsen, omdat het niet wenselijk wordt geacht om de medische verwijsroute aan te passen en standaard langs de gemeentelijke lokale teams te laten lopen. Dit zou leiden tot een extra stap en meer bureaucratie. - 25. Mogelijkheid om alleen naar gecontracteerde hulp te verwijzen, omdat deze lastig te kwantificeren is en niet duidelijk is hoe deze zich verhoudt tot het pgb. - 27. Invoeren Inkomenstoets voor Generalistische Basis-ggz, omdat de maatregel naar verwachting de kosten verlaagt maar er ook verschillende mechanismen zijn waarmee hij voor hogere kosten zou kunnen zorgen. - 28. Betaaltitels voor samenwerking met andere hulpverleners in Zvw-kader, omdat de maatregel ingewikkeld te kwantificeren is en naar verwachting maar een zeer beperkt effect zal hebben op de kosten binnen de Jeugdwet. - 29.

Mogelijkheden voor jeugdhulpaanbieders om volwassenenzorg te indiceren, omdat de maatregel lastig te kwantificeren is en naar verwachting tot hogere kosten in Zvw-kader zal leiden. - 30. Stel bij een echtscheiding met kinderen verplicht dat er een mediator betrokken wordt, omdat daarmee mogelijk jeugdhulpgebruik voorkomen zou kunnen worden, maar dit niet binnen de scope van het onderzoek valt dat zich beperkt tot de Jeugdwet. Daarbij loopt er een onderzoek in het kader van het programma Scheiden zonder Schade en is het niet zinvol geacht om deze maatregel ook binnen dit onderzoek mee te nemen. - 32. Wettelijk regelen van sterk vereenvoudigde accountantscontrole, omdat de besparing naar verwachting zeer beperkt is. - 33. Beperken reikwijdte jeugdhulp (in verschillende subopties), omdat deze ingrijpt op dezelfde kosten als het Afwegingskader benoemd in maatregel 4 (Afwegingskader gebruikelijke hulp, in latere nummering maatregel 3), en omdat voor deze maatregel nadere concretisering nodig was. Het wetenschappelijk onderbouwen van welke jeugdhulp effectiever is gaat gepaard met een grote onzekerheid en veel nuances, omdat dit per doelgroep kan verschillen.

In dit stadium van de transformatie zijn gemeenten nog aan het leren hoe ze goed om kunnen gaan met het inperken van jeugdhulp zonder de reikwijdte meteen landelijk wettelijk vast te leggen (zie maatregel 4 wat de mogelijkheid biedt tot leren en ontwikkelen op dit terrein) en gemeenten hun beleidsvrijheid hierin te beperken. - 34. Onderbrengen dyslexie in het onderwijs, omdat nog onzeker is of dit enkel een verschuiving van kosten naar het onderwijs-kader is of ook daadwerkelijk leidt tot besparingen. - 36. Onderbrengen jeugd-GGZ in Zvw, omdat de maatregel enkel leidt tot een verschuiving van kosten en ingaat tegen de uitgangspunten van het stelsel.

GV572

53

A.2 Onderzoeksmethoden In deze bijlage gaan we nader in op de verschillende methoden die we tijdens het onderzoek hebben gebruikt.

Literatuurstudie Om gebruik te maken van de kennis die er al is op het gebied van jeugdzorg en de eerdere onderzoeken die al zijn gedaan32, hebben we op basis van literatuurstudie de mogelijke maatregelen binnen de Jeugdwet en aanpassingen aan de Jeugdwet in kaart gebracht. Vervolgens hebben we, voor zover mogelijk, door middel van literatuurstudie in kaart gebracht waar de maatregelen op aangrijpen en wat dit betekent voor de uitgaven vanuit de Jeugdwet. Dit hebben we daarna meegenomen in het opstellen van een analysekader en doelenboom per maatregel. Daarnaast hebben we literatuurstudie gebruikt voor de duiding van het volumeonderzoek. In aanvulling op de onderzoeken en andere bronnen die wij voorafgaand aan dit onderzoek relevant achtten, hebben wij een groot aantal documenten ontvangen van gemeenten en aanbieders die hebben deelgenomen aan het diepteonderzoek. Daarnaast hebben we ook van gemeenten buiten het diepteonderzoek documenten ontvangen, evenals van leden van de begeleidingsgroep. Deze hebben wij bestudeerd en meegenomen in de analyse van de verschillende bouwstenen.

Diepteonderzoek Om een groot aantal van de kwantitatieve en kwalitatieve effecten van de verschillende maatregelen in beeld te krijgen hebben we diepte-interviews gevoerd met verschillende gemeenten en aanbieders. Per gemeente/aanbieder voerden we in de meeste gevallen twee gesprekken. Vanwege het coronavirus hebben alle gesprekken online plaatsgevonden. De interviews gaven ons inzicht in de manier waarop gemeenten en aanbieders bepaalde maatregelen in de praktijk uitvoeren en stelden ons in staat om de onderliggende mechanismen verder te doorgronden en waar nodig aan te scherpen. Daarnaast gaven de gesprekken, evenals de kwantitatieve data die bij veel gemeenten en aanbieders beschikbaar zijn, inzicht in de kosten die gepaard gaan met een bepaalde maatregel. Om de belasting voor gemeenten en aanbieders beperkt te houden hebben we met een beperkt aantal gemeenten en aanbieders diepte-interviews gehouden. De inzichten die we verkregen uit deze gesprekken hebben we vervolgens getoetst middels een uitvraag die door alle gemeenten een aanbieders kon worden ingevuld. Door de informatie eerst op te halen bij een kleine groep betrokken partijen konden we de vragen aan de rest van de gemeenten/aanbieders gerichter stellen.

Criteria voor selectie van gemeenten en aanbieders Voor het diepteonderzoek was het nog niet noodzakelijk om te komen tot een representatieve steekproef, omdat we voor de representativiteit in een later stadium de uitvraag hebben uitgevoerd. Om een goed beeld te krijgen van de mechanismen was diversiteit echter wel van belang. Na advies van de begeleidingsgroep heeft de stuurgroep de criteria vastgesteld om te Het gaat dan bijvoorbeeld om Benchmarkanalyse uitgaven jeugdhulp in 26 gemeenten, Significant, 2019; Analyse volume jeugdhulp, Significant, 2019; en Inzicht in besteding jeugdhulpmiddelen, KPMG, 2020. 32

GV572

54

komen tot de selectie van gemeenten en aanbieders voor het diepteonderzoek, waarbij is benoemd dat de prioriteit lag bij de ervaring met de maatregelen die onderzocht zouden worden. Deelnemende gemeenten Om alle gemeenten de gelegenheid te bieden om zichzelf aan te melden voor het diepteonderzoek is er door de VNG via de J42 een open uitnodiging verspreid. Op basis van de ervaring die gemeenten hebben met één of meerdere van de maatregelen is er door AEF in overleg met VWS en de VNG een concept-selectie gemaakt. Hierin zijn ook enkele gemeenten opgenomen die zichzelf niet hadden aangemeld, maar wel ervaring hebben met meerdere maatregelen. Daarbij is aandacht besteed aan diversiteit op de andere criteria, zoals omvang en ligging. Alle gemeenten die gevraagd zijn hebben toegezegd deel te nemen. We hebben het diepteonderzoek uitgevoerd bij de volgende gemeenten: - Leeuwarden - Kempengemeenten33 - Deventer - Utrecht - Halderberge - Almere - Alphen aan den Rijn - Eindhoven - Hoeksche Waard - Krimpen aan den IJssel Deelnemende aanbieders Om aanbieders te werven voor het diepte-onderzoek hebben we de VGN, Jeugdzorg Nederland en GGZ Nederland gevraagd mee te denken welke aanbieder(s) mogelijk interessant zouden zijn om maatregelen mee te bespreken.

Ook hier hebben we gestreefd naar een diverse groep: aanbieders die verschillende vormen van jeugdhulp leveren en verspreid zijn over het land. Waar mogelijk is rekening gehouden met omvang. In afstemming met VWS en de VNG zijn negen aanbieders benaderd. Een aanbieder die is benaderd heeft aangegeven niet deel te willen nemen; daar is een alternatief voor gevonden. Een andere aanbieder heeft aangegeven alleen tijd te kunnen maken voor één gesprek; in dit geval was dat ook voldoende. De volgende aanbieders hebben deelgenomen aan het diepteonderzoek: - Sterk Huis - De Rading - Yorneo - Altrecht - Curium-LUMC - Novadic-Kentron - Cordaan - Ipse de Bruggen - De Passerel

De Kempengemeenten bestaan uit de gemeenten Bergeijk, Bladel, Eersel en Reusel-De Mierden. 33

GV572

55

Uitvraag Om te onderzoeken of de voorlopige conclusies die volgden uit het diepte-onderzoek representatief waren voor andere gemeenten en aanbieders, hebben wij een uitvraag uitgezet. De uitvraag is op verschillende manieren verspreid: via de J42 is een oproep verspreid aan alle gemeenten om deel te nemen, en voor de aanbieders is de uitvraag verspreid via verschillende brancheverenigingen en via LinkedIn. In deze uitvraag hebben we, op basis van gerichte vragen, de voorlopige conclusies voorgelegd om te onderzoeken of gemeenten en aanbieders zich konden herkennen in het geschetste beeld. Naast vragen over de maatregelen hebben we in de uitvraag ook vragen opgenomen over twee andere bouwstenen, namelijk de boeggolf en kosten en budget. Om de belasting voor gemeenten en aanbieders zoveel mogelijk te beperken hebben we de uitvraag zo ingericht dat gemeenten en aanbieders alleen vragen kregen over de onderwerpen waarvan zij aangaven daar ervaring mee te hebben. Respons gemeenten en aanbieders In onderstaande tabellen is de definitieve respons van de uitvraag opgenomen. In totaal hebben 144 gemeenten en 93 aanbieders de uitvraag ingevuld. Enkele gemeenten en aanbieders hebben de vragenlijst wegens tijdgebrek niet volledig kunnen invullen. In die gevallen hebben we steeds zorgvuldig gekeken welke antwoorden we wel en niet konden meewegen.

Voor de respons van aanbieders hebben we in onderstaande tabel geen percentage van het landelijk aantal opgenomen, omdat die aantallen niet bekend zijn. Op het totaal hebben we daarmee (met name onder gemeenten) een goede respons weten te halen. Voor specifieke maatregelen was de respons vaak lager, omdat niet alle gemeenten ervaring hebben met alle maatregelen. Dit hebben we meegewogen bij het analyseren van de uitkomsten. Gemeenten Aantal inwoners

Respondenten Landelijk aantal

Percentage

Minder dan 20.000

24

81

30%

20.000 – 50.000

84

189

44%

50.000 – 100.000

18

54

33%

Meer dan 100.000 (excl. G4)

15

27

56%

G4

3

4

75%

Totaal

144

355

41%

Aanbieders Aantal cliënten

Respondenten

Minder dan 25

33

25 – 100

14

100 – 500

18

500 – 1000

10

Meer dan 1000

18

Totaal

93

GV572

56

Interviews met kennisinstituten en experts Om te zorgen dat we gebruik maakten van de expertise die reeds beschikbaar is, hebben we semi-gestructureerde interviews gevoerd met kennisinstituten en experts. Vanwege het coronavirus hebben deze interviews online plaatsgevonden. We hebben gesprekken gevoerd met de volgende partijen: - Nederlands Jeugdinstituut - Movisie - Nederlands Centrum Onderwijs en Jeugdzorg - Nederlands Centrum voor Jeugdgezondheidszorg - Jeugdzorg Nederland - GGZ Nederland - VGN - VOBC - Landelijke Huisartsen Vereniging - ROB - CPB - SCP - NDSD - Divosa - Visitatiecommissie financiële beheersbaarheid

Werksessies In aanvulling op de diepte-interviews en expertinschattingen hebben we een aantal werksessies georganiseerd waarin professionals en experts met elkaar in gesprek gingen over bepaalde maatregelen en over preventie en vroegsignalering in het kader van de boeggolf. Deze sessies stelden ons in staat om mechanismen achter bepaalde maatregelen verder uit te diepen en ruimte te laten voor kritische kanttekeningen. Dit resulteerde in een dieper begrip van maatregelen op basis waarvan we de kwantitatieve en kwalitatieve effecten vervolgens scherper in beeld konden brengen. Voor de boeggolf is mede op basis van deze werksessies bepaald wat er nodig is voor goede preventie en vroegsignalering. Ook hebben experts een inschatting gegeven van wat het effect kan zijn op het jeugdhulpvolume als preventie en vroegsignalering op deze wijze zouden worden ingericht. Vanwege het coronavirus hebben we de werksessies online georganiseerd, waarbij we gebruik hebben gemaakt van verschillende online werkvormen om zoveel mogelijk interactie en discussie mogelijk te maken.

Gesprek met jongeren Als onderdeel van ons onderzoek hebben we een gesprek met vijf jongeren gevoerd die zelf jeugdzorg hebben gehad. Deze jongeren hebben zich via LOC aangemeld om deel te nemen aan het gesprek. We hebben aan de hand van hun eigen ervaringen besproken wat anders had gekund om op tijd de juiste hulp te ontvangen, en waar vanuit hun perspectief meer of minder geld naartoe kan. Het gesprek heeft daarmee bijgedragen om de opbrengsten van het onderzoek in context te plaatsen. Zo heeft een van deze jongeren de teksten geschreven die in hoofdstuk 2 Jeugdzorg in een veranderend stelsel zijn opgenomen. De naam Kim is een pseudoniem.

GV572

57

EffectenArena – overkoepelend niveau Om meer inzicht te krijgen in de effecten die maatregelen kunnen hebben op verschillende partijen hebben we sessies georganiseerd met diverse groepen van experts op het gebied van jeugdhulp. Per sessie bespraken we een of meerdere maatregelen. De nadruk in deze sessies lag op de potentiële kwalitatieve effecten, evenals de randvoorwaarden en risico’s bij implementatie van de betreffende maatregel(en). Door experts met diverse achtergronden en uit verschillende contexten bij elkaar te brengen, verkregen we inzicht in hoe de maatregel ingrijpt op de organisatie en uitvoer van jeugdhulp. De uitkomsten van deze sessies zijn gebruikt om de beleidstheorie achter de maatregelen te verrijken en belangrijke kwalitatieve effecten, risico’s en randvoorwaarden een plek te geven in de analyse. Wij hebben in deze sessies gebruik gemaakt van het instrument EffectenArena. Per sessie vonden er twee bijeenkomsten plaats. In de eerste bijeenkomst stond steeds centraal welke verwachte positieve en negatieve effecten de maatregel zal hebben. In de vervolgbijeenkomst is verder uiteengezet welke randvoorwaarden er belangrijk zijn voor het bereiken van verwachte positieve effecten en welke risico’s de maatregel met zich meedraagt. Vanwege het coronavirus zijn deze sessies online georganiseerd. De EffectenArena’s zijn uitgevoerd door het Verwey-Jonker Instituut.

EffectenArena – uitvoeringsniveau Naast de EffectenArena’s op overkoepelend niveau hebben we EffectenArena’s op uitvoeringsniveau georganiseerd, met (ervarings)experts uit de praktijk van de jeugdhulp. In deze sessies hebben we rondom specifieke maatregelen een lokale praktijk uitgelicht, waarin de maatregel in bepaalde mate en vorm al is uitgevoerd. Het doel van deze sessies was om meer inzicht te krijgen in hoe de effecten van maatregelen doorwerken in de werkpraktijk van de jeugdhulp en het dagelijks leven van hulpbehoeftige jeugdigen en hun omgeving. In deze sessies hebben we wederom gekeken naar de effecten, risico’s en randvoorwaarden rondom een bepaalde maatregel, maar nu met een focus op de uitvoering en vanuit een lokale praktijk. De sessies zijn georganiseerd voor die maatregelen, waar het diepteonderzoek nog onvoldoende (kwalitatieve) informatie gaf en verdere verdieping nodig was. Vanwege het coronavirus zijn deze sessies online georganiseerd. De EffectenArena’s zijn uitgevoerd door het Verwey-Jonker Instituut.

Casuïstiekanalyse (keukentafel-niveau) Voor de maatregelen rondom interdisciplinair afwegen zijn casuïstiekanalyses uitgevoerd. Aan de hand van geanonimiseerde casuïstiek uit het werkveld van intensieve jeugdhulp hebben wij een indruk gekregen van de potentiële effecten op (de zorg voor) hulpbehoevende jeugdigen en hun gezinnen. Het doel van de casuïstiekanalyse was het vinden van aanwijzingen voor inhoudelijke effecten in individuele verhalen en het creëren van exemplarische casuïstiekbeschrijvingen. Op die manier kon in de afweging van de maatregelen ook het perspectief/de leefwereld van de jeugdige meegewogen worden. In de gesprekken hebben we met groepen betrokkenen rondom een individuele casus eerst gereconstrueerd wat er in die gezinnen in de afgelopen periode gebeurde en wat voor inzet van jeugdhulp er is geweest. Waar mogelijk hebben we een inschatting gemaakt van de kosten. Vervolgens hebben we met de betrokkenen in kaart gebracht welk verschil een