Bijlage 1. Rapportage Raadsonderzoek WMO en Welzijn Hilversum
Tekst van het document
Dat leidt in 2019 tot een set van KPI’s en later een raadsdashboard dat in samenspraak met de raad is opgesteld. Zoals eerder vermeld, geven meerdere fracties daarna aan nog steeds onvoldoende in staat te zijn om op basis van deze verantwoordingsinformatie de controlerende rol goed te kunnen vervullen. In stelling brengen raad 11. Op welke wijze is de raad in de periode 2015-2021 in stelling gebracht om de inhoudelijke en financiële kaders te controleren? Zijn daarbij keuzes en consequenties (inhoudelijk en financieel) bij voorgelegd? Inhoudelijke en financiële keuzes deels gescheiden behandeld. Door de jaren heen ontvangt de raad grotendeels via de planning- en controlcyclus verantwoordingsinformatie. De keuze die de raad daarbij krijgt voorgelegd bij de jaarrekening, bestaat alleen uit het vaststellen van de jaarrekening. Logischerwijs is de jaarrekening terugkijkend. De kadernota wordt gebruikt om vooruit te blikken en een voorschot te nemen op inhoudelijke en financiële keuzes. Bij meerdere tussenrapportages is sprake van een voorstel voor begrotingswijzigingen. Voor de inhoudelijke onderbouwing van deze begrotingswijziging wordt verwezen naar raadsinformatiebrieven. Bijvoorbeeld wordt in de eerste tussenrapportage van 2020 voor de inhoudelijke onderbouwing van de begrotingswijziging verwezen naar een raadsinformatiebrief over de financiële afwijkingen in de Wmo en Jeugd.
De raadsinformatiebrief bevat feitelijke informatie over de kostenontwikkeling. In die raadsinformatiebrief wordt verwezen naar een collegebrief waarin de oorzaken worden geduid en ook acties en projecten zijn opgenomen om tot kostenbeheersing te komen. In deze collegebrief worden beïnvloedingsmogelijkheden voor de raad benoemd: “Tevens bent u in november 2019 betrokken geweest bij een algemeen Dashboard Sociaal Domein en het ontwerpen van de KPI’s. In dat Dashboard zult u ook gegevens gaan aantreffen die belangrijke ontwikkelingen bij Jeugd en Wmo laten zien. Bij de tussenstand van alle Agenda’s in het sociaal domein in april en bij de Kadernota zullen wij u verder informeren over de genoemde projecten. Wij zullen u tevens tijdens een bijeenkomst van de commissie Zorg & Samenleving infomeren over de uitgangspunten voor de regionale inkoop van jeugdhulp en de Wet maatschappelijke ondersteuning en deze met u bespreken.” De inhoudelijke keuzes (acties en projecten om tot kostenbeheersing te komen) zijn hiermee eerst losgekoppeld van de financiële consequenties. Via de tussenrapportage wordt gestuurd op de financiële gevolgen (een begrotingswijziging), terwijl de inhoudelijke keuzes via raadsinformatiebrieven en collegebrieven worden besproken. Met de Kadernota neemt de raad dan ook een besluit op inhoud en financiën.
Feitenreconstructie
24
Verantwoordingsdocumenten bevatten wel financiële consequenties, maar geen inhoudelijke keuzes. In geen van de bestudeerde verantwoordingsdocumenten zelf worden inhoudelijke keuzes voorgelegd. Financiële consequenties worden met de tussenrapportages wel inzichtelijk en leiden ook tot voorstellen voor een begrotingswijziging. De raad wordt ook bij de Kadernota geen keuzemogelijkheden voorgelegd, noch financieel noch inhoudelijk. De raad vraagt daar zelf ook niet expliciet om. Het is een voorstel van maatregelen van het college zonder uitgewerkte keuzemogelijkheden. Hetzelfde geldt voor een deel van de toegestuurde verantwoordingsinformatie buiten de planning- en controlcyclus om zoals de monitor Sociaal Domein en het raadsdashboard Sociaal Domein. Die zijn vooral informerend en verantwoordend ingestoken, zonder dat daar direct inhoudelijke of financiële keuzes uit voortvloeien. Verantwoordings- en voortgangsinformatie over specifieke uitvoeringsplannen leiden tot invloed en sturing door de raad. Bij de verantwoordingsinformatie over specifieke uitvoeringsnota’s of agenda’s (bijvoorbeeld raadsinformatiebrieven over de Agenda voor Wmo en Welzijn) verstrekt het college wel informatie over de acties die het college reeds heeft ingezet of voornemens is. De raad heeft dan de mogelijkheid, bij agendering in de commissie, om daar een opvatting over te vormen.
Hetgeen ook meermaals gebeurt. Ingezette instrumenten raad op eigen initiatief 12. Welke instrumenten (moties, amendementen, schriftelijke vragen) heeft de raad op eigen initiatief ingezet om de controlerende rol te vervullen in de periode 2015-2021? Welke invloed hebben deze instrumenten gehad? De raad heeft in de periode 2015-2021 meermaals de instrumenten moties en het stellen van vragen ingezet op het vlak van de Wmo en welzijn vanuit de controlerende rol. Bij moties is aangegeven of deze ook zijn aangenomen. Tevens is aangegeven welke beoogde invloed het instrument had. Ingezet instrument
Aard of omvang
Beoogde invloed
8 waarvan 6 aangenomen
Onderzoek uitvoeren, wantrouwen uitspreken,
kaderstelling Motie
verklaring kostenontwikkeling, financiële en inhoudelijke sturing. Vragen
Technische vragen bij behandeling
Verduidelijking en verklaring, oproep tot betere
van jaarrekening
informatie.
Schriftelijke vragen Mondelinge vragen tijdens raad- en commissievergaderingen
Vragen zijn het meest gebruikte instrument, focus in de vragen komt steeds meer te liggen op goede sturingsinformatie. De raad maakt het meest gebruik van het stellen van vragen (veelvuldig bij de behandeling van de jaarrekening, de kadernota en de programmabegroting). Veel vragen zijn technisch van aard en gaan vooral in op een nadere duiding of verklaring van de gepresenteerde verantwoordingsinformatie. Bijvoorbeeld over onttrekkingen aan reserves en de ontwikkeling van kosten van PGB’s. De raad maakt ook gebruik van schriftelijke vragen buiten de reguliere planning- en controlcyclus om. Deze vragen komen mede voort uit signalen die fracties krijgen vanuit de samenleving. Bijvoorbeeld over DAC WESPP, Versa Welzijn en specifieke Wmo-casussen en klachten over de Wmo-taxi. De meeste vragen worden echter gesteld gedurende de raads- en commissievergaderingen. Het overgrote deel van de vragen gaat over de informatievoorziening naar de raad. Al in 2016 worden vragen gesteld over wanneer het college komt met voorstellen voor indicatoren (behandeling programmabegroting 2017). De vragen over de indicatoren blijven tot en met 2018 komen, zowel bij de
Feitenreconstructie
25
behandeling van de kadernota, begroting als bij de bespreking van de monitor sociaal domein. Ook op specifieke onderdelen of projecten vraagt de raad meermaals om voortgangsrapportages. De vragen worden ook steeds meer procesmatig van aard: wanneer komt de monitor Sociaal Domein, wanneer zijn de indicatoren klaar, wanneer kunnen we een voortgangsrapportage verwachten, wanneer worden alle openstaande toezeggingen gerealiseerd? De raad constateert dat veel van de verzoeken om meer of betere sturingsinformatie niet tot uitvoering komen. Vragen op dit vlak worden daarom ‘opgeschaald’ naar moties. Bijvoorbeeld over prudent financieel beleid en streefwaarden en KPI’s. Moties roepen overwegend op tot onderzoek en betere sturingsinformatie. Naast een aantal meer ‘beoordelend-controlerende’ moties, bijvoorbeeld de motie van treurnis over de procesgang rondom Versa Welzijn en later de (niet aangenomen) motie van wantrouwen richting toenmalige wethouder Klamer, gaan de meeste moties over sturingsinformatie of betere duiding van effecten. Het gaat om een motie over onderzoek naar de gevolgen van de eigen bijdrage Wmo (die ook leidt tot onderzoek) en een motie die oproept tot een raadsenquête over het Sociaal Plein (die niet wordt aangenomen). Daarnaast zijn er ook moties over prudent financieel beleid en streefwaarden en KPI’s.
Deze moties hebben deels een kaderstellend karakter en deels een controlerend karakter: het vaststellen van KPI’s en streefwaarden is kaderstellend, het hebben ervan maakt het mogelijk om de controlerende rol te vervullen.
3.4
Feitenreconstructie rolinvulling college en ambtelijke organisatie
In stelling brengen raad op inhoud en financiën 18. Op welke wijze is de raad door het college in de periode 2015-2021 in stelling gebracht om de
inhoudelijke (lokaal en regionaal) en financiële kaders te bepalen? Zijn daarbij keuzes en consequenties (inhoudelijk en financieel) voorgelegd?
Op basis van de verslagen van de commissie en de raad, is de volgende feitenreconstructie gemaakt voor de periode 2015 – 2021. Daarbij is steeds aangegeven om welk document het gaat, gevolgd door een inhoudelijke toelichting, het voorstel van de raad en de wijze waarop de raad daarmee in de behandeling de raad of commissie omgaat. Jaar
Kaderstellend
Toelichting
Voorstel college
Behandeling
document Cie Samenleving
Aanvullende WMO-
In de Nota worden 3
Het college vraagt de
Diverse fracties geven
24 september 2014
nota en WMO
aanvullende kaders
Nota en de
wensen en reacties mee
verordening
gesteld:
Verordening vast te
over o.m. eigen
Samenhang in de
stellen om te voldoen
bijdragen,
sociale omgeving
aan de wettelijke
vergoedingen, e.d.
-
integrale toegang
verplichting
-
Samenhang en
-
kwaliteit in individueel maatwerk Raad
Aanvullende WMO-
Betreft verlenging van
Het college vraagt de
Beide stukken worden
8 oktober 2014
nota en WMO
het Wmo-beleidsplan
Nota en de
vastgesteld
verordening
Verordening vast te stellen om te voldoen aan de wettelijke verplichting
Cie Samenleving
Beleidskader
Nota wordt ter
De commissie maakt
De raadsfracties geven
26 november 2014
Mantelzorg-
advisering voorgelegd
voorbehouden als
de wethouder hun
ondersteuning
aan de commissie
gevolg van nadere
wensen mee.
Feitenreconstructie
26
Jaar
Kaderstellend
Toelichting
Voorstel college
Behandeling
(nogmaals op 18
uitwerking van
februari 2015). De
toezeggingen
uitvoering van het
wethouder. Komt
beleid vindt plaats
terug in de commissie
binnen het Wmo
van februari 2015
document
beleidskader en de verordening Wmo 2015 zoals vastgesteld door de raad. De uitvoeringsnota wordt derhalve aangemeld bij de commissie ter advisering aan het College. Cie Samenleving
Uitvoeringsnota
Het college heeft n.a.v.
College stelt dat de
Meeste fracties
18 februari 2015
Mantelzorg-
de Cie Samenleving
uitvoeringsnota valt
adviseren positief
ondersteuning
van 26 november 2014,
binnen het Wmo-
het oorspronkelijke
beleid en derhalve
beleidskader
niet hoeft te worden
omgevormd tot een
vastgesteld. College
uitvoeringsnota.
vraagt commissie advies
Cie Samenleving
Nota Financien Sociaal
College vraagt
De nota is “financieel
Diverse fracties zijn
15 april 2015
Domein
vaststelling
technisch”. Er worden
kritisch en vinden de
begrotingswijzigingen.
geen inhoudelijke
nota onder de maat. De
Extra middelen (40
overwegingen
fracties missen de
mln.) budgettair
voorgesteld voor de
inhoudelijke
neutraal verdelen
budgetverdeling, dan
overwegingen die ten
over onderwijs en
wel inhoudelijke
grondslag liggen aan de
zorg)
voorstellen gedaan
voorgestelde
Extra werkbudget
waarom dit zo kan.
wijzigingen en vinden
-
-
voor
de risico-paragraaf te
transformatie,
summier. Fracties
toegang
verlangen een integrale nota, met afstemming met de collegawethouder. Advies van de Cie: trek de nota terug, hetgeen college doet. Het college zegt toe met een integrale nota met betere onderbouwing en risico-paragraaf te komen.
Cie Samenleving
Nota Financien Sociaal
Vervolg van voorstel in
Het college heeft de
Weinig debat. Cie is
18 juni 2015
Domein
Cie van 15 april.
oorspronkelijke nota
akkoord. Inhoudelijk
College heeft er nu een
van 15 april nu
wordt grotendeels niet
apart "technisch”
gesplitst.
ingegaan op de vele
Feitenreconstructie
27
Jaar
Kaderstellend
Toelichting
Voorstel college
Behandeling
raadsvoorstel van
Zie ook hieronder
kritische opmerkingen
gemaakt, voor de
punt ‘bestemmings-
die 15 april zijn
technische verdeling
reserve’
gemaakt.
NB: zie hierboven.
Er worden enkele
document
van de extra 40 mln.; obv advies van de Cie van 15 april. Cie Samenleving
Bestemmingsreserve
2e deel van gesplitste
18 juni 2015
decentralisaties Sociaal
oorspronkelijke nota
kritische vragen en
Domein (bedoeld voor
van 15 april. College
opmerkingen gemaakt
de invoeringskosten en
stelt voor 1,5 mln. te
(bv geen plan voor de
tegenvallers uitvoering)
onttrekken voor
reservering
verbouwing
transformatie 2016),
Wilhelminastraat en
maar 6 fracties
transformatiekosten
adviseren positief en de
2015 en 2016 en
overige onder
voorbereiding Sociaal
voorbehoud.
Plein. Raad
Nota financiën sociaal
Zie hierboven Cie
1 juli 2015
domein en aanwending
Samenleving 18 juni
NB: Zie hierboven
Beide stukken worden zonder beraadslaging
bestemmingsreserve
2015
en stemming
Visie Sociaal Domein
Het college stelt met
De wethouder zegt
De Cie onderschrijft de
de nota focus aan te
toe de
visie, maar de meeste
brengen om te voldoen
uitvoeringsplannen
fracties missen de
aan de wettelijke eis. In
voor te leggen en hij
concreetheid en
de nota is een
zegt een monitor toe
helderheid over de
begroting voor de
(halfjaarlijks) en bij de
uitvoering. Sommige
periode 2017 – 2020
begroting en
fracties zijn kritisch; een
opgenomen.
kadernota kan de
monitor is bijvoorbeeld
raad sturen op
al eerder toegezegd
goedgekeurd. Cie Samenleving 23 november 2016
Raad
Visie Sociaal Domein
14 december 2016
prestatie-indicatoren.
maar niet gerealiseerd.
Het college stelt met
College vraagt om
De visie is van de
de nota focus aan te
vaststelling.
agenda afgevoerd.
brengen om te voldoen aan de wettelijke eisen. In de nota is een begroting voor de periode 2017 – 2020 opgenomen. Cie Samenleving
Kadernota Sociaal
Het is een technische
De nota legt een
Veel kritische vragen
12 april 2017
Domein
aanpassing van de
aantal kernwaarden
over de uitvoering.
eerder geagendeerde
voor de uitvoering
Weinig vragen over de
Visie Sociaal Domein.
vast en formuleert de
kaders.
inhoudelijke
Wethouder zegt toe 2x
speerpunten voor de
per jaar de
komen de periode.
uitvoeringsplannen en
College vraagt advies.
monitor voor advies voor te leggen in de Cie
Feitenreconstructie
28
Jaar
Kaderstellend
Toelichting
Voorstel college
Behandeling
document Cie Samenleving
Investeringsplan Sociaal
Project om de
Voorstel om 3 mln. te
Toezegging wethouder
17 mei 2017
Plein 2017-2020, project
dienstverlening in de
onttrekken aan de
2x per jaar in de
WINST (Werk, Inkomen
toegang sterk te
reserve Sociaal
monitor te rapporteren
en Zorg Nieuwe Stijl.
verbeteren door 3 mln.
Domein voor
over de voortgang.
te investeren
kwaliteitsverbetering
5 fracties positief advies,
van de
5 fracties geven
dienstverbetering.
voorbehoud af.
Gevraagd om instemming met
Op 7 juni 2017 wordt
onttrekking reserve
het plan zonder
en besteding 3 mln.
stemming unaniem
ter investering
aangenomen door de raad.
Raad:
Kadernota Sociaal
Doel volgens college:
In deze beleidsnota
Wordt na 2 termijnen
7 juni 2017
Domein
focus aanbrengen.
leggen we een aantal
debat met 33 tegen 2
basisprincipes
stemmen aangenomen.
Concrete doelen met
(kernwaarden) voor
Toezegging van de
indicatoren ontbreken.
de uitvoering vast en
wethouder de raad
Gaat weinig specifiek
geven we aan welke
regelmatig op de
over de Wmo en
inhoudelijke
hoogte te houden van
welzijn.
speerpunten in het
de stand van zaken, de
Sociaal Domein de
buurtgerichte aanpak en
komende jaren
de zorgnetwerken.
hebben Cie Samenleving 15
Actualisatie
In samenwerking met
College vraagt de
Veel opmerkingen in de
november 2017
verordeningen Sociaal
de andere gemeenten
aangepaste
Cie, unaniem positief
Domein
in de regio zijn de
verordeningen vast te
advies aan de raad
regelgevingen voor
stellen
Jeugd en Wmo geëvalueerd. Op basis van deze evaluatie en jurisprudentie, in het bijzonder de uitspraken van de Centrale raad van Beroep, zijn de verordeningen voor Jeugd en Wmo geactualiseerd Cie Samenleving
1 monitor Sociaal
Naar aanleiding van de
College vraagt advies
Belangrijkste
15 november 2017
Domein
eerste monitor, wil de
over de
opmerkingen: korter en
Cie de monitor
doorontwikkeling van
indicatoren afstemmen
inhoudelijk bespreken
de monitor
op de doelen van het
e
met de wethouder en
beleidskader sociaal
een toelichting
domein
ontvangen Cie Samenleving
Uitvoeringsplan
Beschrijving van de
Vaststellen plan en
4 partijen adviseren
7 februari 2018
‘Ontmoeting en
versterking van de
overhevelen
positief aan de raad; 4
Ondersteuning in de
laagdrempelige
benodigde budget
partijen onder
wijken’.
voorzieningen
binnen de begroting
voorbehoud;
Feitenreconstructie
29
Jaar
Kaderstellend
Toelichting
Voorstel college
Behandeling
document toezegging wethouder om in 2e kwartaal 2019 met transformatieplan te komen Cie Zorg en
Stand van zaken
Beschrijving van de
Kennis nemen van de
Vele technische en
Samenleving
uitvoeringsplan
versterking van de
stand van zaken en
inhoudelijke vragen.
28 november 2018
“ontmoeting en
laagdrempelige
vaststellen benodigde
Gaat door naar de raad
ondersteuning in de
voorzieningen in de
aanpassing begroting
wijken” EN begroting
wijken en de
sociaal domein.
sociaal domein
financiering daarvan
Cie Zorg en
Achterstanden in de
Stand van zaken
Voorstel:
Wethouder doet diverse
Samenleving
Wmo
rondom uitvoering
aanbesteding voor
toezegging:
door het Sociaal Plein
inhuur om
-
Evaluatie WINST
achterstanden weg te
-
Monitor sociaal
10 april 2019
werken. Cie Zorg en
Met elkaar leven en
Inzicht geven van de
Voorstel voor extra
Samenleving:
voor elkaar zorgen:
wijze waarop de
geld voor extra
13 juni 2019
De transformatie-
ontwikkeling van zorg
personeel
agenda
naar welzijn in de wijk
Wmo-Welzijn
wordt gemaakt,
2019-2020
alsmede de benodigde
domein
middelen daarvoor extra middelen vrij te maken Cie Zorg en
Agenda Wmo en
Voorstel:
Voorstel om agenda
Cie adviseert stukken
Samenleving
welzijn in de wijk 2019-
1. behoud van sociale
ter besluitvorming
door te geleiden naar
2 oktober 2019
2021
basisstructuur
voor te leggen aan de
de raad.
2. versterken
raad.
Diverse toezeggingen
vrijwilligers
van de wethouder:
3. Experimenten
-
toegang tot
Inventarisatie sociale
begeleiding
basisinfrastructuur -
Komt schriftelijk
Doel: werken zonder
terug op het
indicatie (in
mantelzorgbeleid
voorliggend veld) Tevens voorstel uitbreiding formatie en middelen voor verlaging doorlooptijden. Doel: kwaliteit ondersteuning voor inwoners verbeteren. College geeft argumenten en kanttekeningen mee.
Feitenreconstructie
30
Jaar
Kaderstellend
Toelichting
Voorstel college
Behandeling
document Raad:
Agenda Wmo - welzijn
Wethouder stelt dat de
Voorstel om het
Lang debat met moties
16 oktober 2019
in de wijk 2019-2021
nota in korte tijd is
voorliggende
en amendementen,
gemaakt en de
veld/sociale basis te
waarvan sommige
Adviesraad weinig tijd
versterken en te
aangenomen en
heeft gehad voor haar
werken zonder
sommige verworpen.
advies.
indicaties.
Meerdere schorsingen.
Voorstel met diverse
Voorstel college wordt
budgetaanpassingen.
aangenomen met 33
Nota met
tegen 4 stemmen.
argumenten pro en
Twee amendementen
kanttekeningen.
worden aangenomen. Het voorstel voor het actieprogramma wordt in geamendeerde vorm aangenomen door de Raad. Onduidelijk of nu nieuwe kaders worden meegegeven en of de raad het voorstel toetst aan eerder vastgesteld beleid en doelen. Uiteindelijk pareert de wethouder veel van de opmerkingen.
Raad:
Op koers + regionaal
Voorstel voor
Op verzoek van de
Toezegging 2 x per jaar
31 maart 2021
actieprogramma “op
kostenbeheersing en
raad geagendeerd en
ontvangt de raad een
weg naar een financieel
kostenbesparing
gevraagd om
update van de stand van
zienswijze college.
zaken over het
gezond sociaal domein”
actieprogramma Raad:
Concept beleidsplan
7 juli 2021
Bescherming en opvang
Geen keuzes of scenario’s voorgelegd. In de periode tot en met 2018 worden diverse belangrijke visies en nota's geagendeerd en besproken in de commissie en de raad. In deze periode worden door het college geen verschillende keuzes of scenario’s voorgelegd, het zijn in de regel voorstellen om in te stemmen met het inhoudelijk of financieel kader. In de jaren 2015 – 2017 wordt regelmatig aangegeven dat moet worden voldaan aan het wettelijk kader en vraagt het college om vaststelling van haar voorstel. Zowel in de commissie als in de raad, bespreken de raadsfracties vooral veel uitvoeringsdetails en bevragen daar het college op. Over de kaders en keuzes daarin gaat het weinig. In de latere jaren leiden debatten over de kaders meermaals tot uitstel van besluitvorming. Met de behandeling van de Agenda Wmo-welzijn in de wijk, doet het college een voorstel met diverse argumenten en kanttekeningen. Deze nota nodigt wel uit tot debat. Dat debat is lang, met schorsingen en diverse moties en amendementen. De meeste moties en amendementen halen geen meerderheid. De raad is verdeeld en de wethouder beantwoordt veel vragen. Het raadsvoorstel wordt aangenomen. De raad maakt gebruikt van moties en amendementen. De meeste nota’s worden uiteindelijk bijna unaniem aangenomen. Voorstellen voor monitoring en verantwoording ontbreken merendeels bij vaststelling van kaders.
In de inhoudelijke kaders zijn weinig concrete doelen met streefwaarden opgenomen. Ook
Feitenreconstructie
31
ontbreekt het in de regel aan uitgewerkte monitorvoorstellen, meermaals wordt aangegeven dat de raad periodiek zal worden geïnformeerd over de voortgang, maar niet op welke wijze. Er wordt diverse keren door de raad naar gevraagd en diverse keren toegezegd door het college. Hierop volgen wel toezeggingen, maar meermaals komt de raad weer in actie om te vragen naar de gewenste monitoringsinformatie. Het college onderneemt wel meerdere acties om samen met de raad tot de gewenste indicatoren te komen, maar de uitkomsten daarvan lijken bij de raad nog steeds tot veel vragen te leiden. Bijvoorbeeld waar het gaat om in de monitor Sociaal Domein, maar ook de KPI’s die voor de begrotingsprogramma’s zijn opgesteld.
Financiële keuzes worden beperkt voorgelegd. Een financiële kosten-batenanalyse van maatregelen wordt in de periode tot 2018 zelden gemaakt. Bijvoorbeeld wordt de extra 40 mln. van het Rijk die in 2015 bekend wordt, grotendeels toegevoegd aan de verschillende posten in de begroting. Welke inhoudelijke ambities hier bijvoorbeeld versterkt door worden gerealiseerd, wordt niet duidelijk. Ander voorbeeld: er wordt besloten extra geld (3 mln.) beschikbaar te stellen om de kwaliteit van de toegang te verbeteren, om de beste te worden van Nederland (project Winst). Wat er gebeurt als de raad niet voor deze investering zou kiezen, wordt niet duidelijk. Vanaf 2019 worden in verschillende nota’s en kaders kosten beheersende maatregelen opgenomen met een verwachting van de opbrengsten daarvan. Niet wordt aangegeven dat deze maatregelen leiden tot een afname van het gemeentelijk ambitieniveau, een verminderd voorzieningenaanbod of andere effecten op het gemeentelijk doelbereik (voorzover niet financieel). Invulling actieve informatieplicht 19. Hoe heeft het college invulling gegeven aan de actieve informatieplicht? Geen expliciete afspraken over de invulling van de actieve informatieplicht. Als onderdeel van de planning- en controlcyclus informeert het college de raad over afwijkingen in de afspraken die met de raad zijn gemaakt over te realiseren doelen.
Vele gemeenten hebben afspraken tussen college en raad vastgelegd over snelle actieve informatievoorziening bij actuele en urgente vraagstukken. Dat kan betrekking hebben op risico's voor de gemeente, grote maatschappelijke vraagstukken binnen de gemeenten en/of media aandacht waarop raadsleden kunnen worden aangesproken. In de bestudeerde documenten zijn geen Hilversumse afspraken hieromtrent aangetroffen. In het reglement van orde wordt de actieve informatieplicht wel aangestipt, maar is daar niet in uitgewerkt. De raad wordt door het college buiten de reguliere planning- en controlcyclus op meerdere manieren actief voorzien van informatie. Veelal gaat dat in de vorm van raadsinformatie- en collegebrieven. In een aantal gevallen is, zo blijkt uit de brieven, door de raad gevraagd om informatie. In onderstaand overzicht is aangegeven waar de brieven betrekking op hebben. Soort brief
Aanleiding en doel
Raadsinformatiebrief
Voortgang beleids/uitvoeringsplan: 2 Melding van afwijkingen t.o.v. proces en financiën: 5 Monitoring en verantwoording sociaal domein: 2 Aankondiging van besluit door het college: 7 Aankondiging van nieuw beleid: 1
Wethouders- en collegebrieven
Toezegging schriftelijke beantwoording: 7 Delen uitkomsten onderzoek: 4 Informeren over jurisprudentie:1 Informeren over faillissement:1 Agendering: 1 Voortgang uitvoering op specifiek beleid: 1 Financiële afwijkingen: 2 Informeren over juridische procedure: 1
Feitenreconstructie
32
Raadsinformatiebrieven dienen meerdere doelen. De raadsinformatiebrief wordt in de periode 20152021 veel gebruikt om besluiten door het college aan te kondigen. Bijvoorbeeld over de wijze waarop het college wil omgaan met een brief van de regionale ombudsfunctionaris sociaal domein, maar ook besluiten over het wel of niet continueren van de regresovereenkomst Wmo. Daarnaast hebben raadsbrieven het doel om de raad te informeren over de voortgang en/of afwijkingen op proces (bijvoorbeeld over subsidiëring Versa Welzijn en achterstanden bij de Wmo) en financiën (vanaf 2018 als de uitgaven in de Wmo uit de pas lopen met de begroting). Bij een aantal van deze brieven komt ook een financieel voorstel in beeld om te anticiperen op de afwijkingen. In meerdere gevallen vloeien deze raadsinformatiebrieven voort uit verzoeken van of afspraken met de raad. Zo is bij een aantal uitvoeringsplannen afgesproken dat de raad periodiek wordt geïnformeerd. De raadsinformatiebrief wordt tevens gebruikt om de monitor sociaal domein te delen met de raad. In een enkel geval wordt de raadsinformatiebrief gebruikt om nieuw beleid aan te kondigen (het subsidiebeleid). Wethouders- of collegebrieven volgen uit vragen van of afspraken met de raad. Tot 2019 was de naam wethoudersbrief, daarna wordt het een collegebrief genoemd.
Collegebrieven worden vooral gebruikt tot schriftelijke beantwoording van vragen door de raad gesteld in vergaderingen te komen. In een enkel geval vloeit daar ook een brief over agendering (bijvoorbeeld over het rekenkameronderzoek Wmo) uit voort. Brieven die het college op eigen initiatief verstuurd hebben betrekking op de uitkomsten van onderzoeken (bijvoorbeeld het cliëntervaringsonderzoek Wmo), juridische procedures, jurisprudentie en faillissement. Collegebrieven worden ook gebruikt om een nadere duiding van raadsinformatiebrieven te geven, bijvoorbeeld om verklaringen te geven voor de overschrijding van de begrote uitgaven.
Feitenreconstructie
33
Klik hier en voeg via Invoegen Afbeeldingen een foto in. Om te vergroten: klik op een hoek en sleep. Om te verschuiven: klik op Bijsnijden in het rechtertabblad Opmaak.
4
ERVARINGEN EN VERKLARINGEN
Feitenreconstructie 34
4. Ervaringen en verklaringen 4.1
Inleiding
De ervaringen en verklaringen zijn opgesteld volgens de structuur van de onderzoeksvragen. Dit hoofdstuk bevat de duiding, verklaring en beleving van de verschillende respondentgroepen.
4.2
Ervaringen en verklaringen kaderstellende rol raad
Ervaringen 20. Hoe ervaart de raad terugkijkend invulling van de kaderstellende rol, de kwaliteit van de vastgestelde kaders en de kwaliteit van de planning- en controlcylus? Tot 2017 vertrouwen in het proces van kaderstelling, vanaf 2017 steeds meer ongemak en interventies in de vorm van moties en amendementen vanuit de raad. Over de periode tot 2017 is bij de meeste geraadpleegde raadsleden een beeld dat de in die periode geldende periode kaders op een goede wijze tot stand zijn gekomen. Vooral in de periode voor 2015 is via benen-op-tafelgesprekken en beeldvormende sessies gekomen tot de dan geldende beleidskaders. Een aantal raadsleden kan zich herinneren dat in die sessies ook keuzes zijn voorgelegd. Bijvoorbeeld de keuze voor een centrale toegang in het sociaal domein en geen keuze voor wijkteams. Dit wordt bevestigd vanuit de ambtelijke respondenten. Vanaf 2017 ervaren de meeste raadsleden een groeiend ongemak over de kaders. Kaders worden opgesteld door het college (al dan niet op verzoek van de raad) waarna de keuze wordt voorgelegd om het kader vast te stellen zonder dat er alternatieve mogelijkheden worden voorgelegd. Dat leidt volgens de raadsleden ook tot steeds meer initiatieven vanuit de raad (via moties en amendementen) om kaders aan te passen en te vragen om nieuwe kaders.
Bijvoorbeeld leiden kaderstellende documenten (Kadernota Sociaal Domein) tot uitstel van besluitvorming en een andere naamgeving. Ook vraagt de raad om meer kaders, bijvoorbeeld naar aanleiding van de veranderende subsidieverstrekking aan Versa Welzijn (gevraagd wordt om een visie op Welzijn), maar ook waar het gaat om preventie en eenzaamheid. Vanaf 2017 overwegend negatieve ervaringen met de kwaliteit van de vastgestelde kaders. De ervaren kwaliteit van de kaders tot 2017 is bij de meeste fracties hoog. De kaders zijn in een goed proces tot stand gekomen. Vanaf 2016 ontstaat wel een roep om indicatoren om de dan geldende kaders te kunnen monitoren op voortgang en resultaten. Vanaf 2017 verandert de ervaren kwaliteit. Daarbij is een verschil tussen de ervaren kwaliteit van de lokale kaders (daar worden veel vragen bij gesteld) en de regionale kaders (deze worden overwegend positief ontvangen, bijvoorbeeld het plan voor Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang). De lokale beleidskaders leiden vrijwel zonder uitzondering tot een lange behandeling in commissie- en raadsvergaderingen. Een teken volgens raadsleden dat bij (delen van) de raad veel vragen zijn over de kwaliteit van de vastgestelde kaders, maar ook het achterliggende waarom van de voorgelegde kaders. Gesproken raadsleden ervaren daarnaast een grote hoeveelheid aan beleidskaders dat wordt voorgelegd aan de raad.
Ervaren kwaliteit van de planning- en controlcyclus overwegend negatief, is vooral een reactief financiële weergave, maar biedt weinig aanknopingspunten tot inhoudelijke en ook financiële sturing. De ervaringen van de raad met de kwaliteit van de planning- en controlcyclus zijn overwegend weinig positief. Dit beeld wordt ook door andere respondentgroepen herkend. Deels omdat bijvoorbeeld vanuit de ambtelijke organisatie en het college de onvrede van de raad wordt herkend, maar ook omdat deze, zeker waar het gaat om de periode tot ongeveer 2019, wordt begrepen. In de ervaringen van alle respondentgroepen is sprake van een overwegend negatief beeld van de inhoudelijke toegevoegde
Ervaringen en verklaringen
35
waarde van de planning- en controlcyclus. De planning- en controlcyclus levert weinig aanknopingspunten voor inhoudelijke sturing, de documenten (van begroting tot tussenrapportages tot kadernota en jaarrekening) worden vooral als een reactieve financiële weergave ervaren. Verklaringen 21. Welke verklaringen hebben raadsleden, leden van het college en leden van de ambtelijke organisatie voor de ervaren en feitelijk toegepaste invulling van de kaderstellende rol van de raad? De verklaringen voor de ervaren en feitelijke toegepaste invulling van de kaderstellende rol van de raad zijn divers. Navolgend zijn deze weergegeven. Geen keuzemogelijkheden voorgelegd waardoor de raad besluitvorming over kaders uitstelt of via moties en amendementen probeert aan te passen. Uit de interviews blijkt dat, op de eerste kaders in de periode voor 2015 na, de raad geen keuzes worden voorgelegd. De status van de benen-optafelsessies en later beeldvormende sessies in het proces van de totstandkoming van beleidskaders is volgens meerdere respondentgroepen onduidelijk. In de periode voor 2015 werden deze sessies nog wel gebruikt om meerdere keuzes voor te leggen. Bijvoorbeeld over de eerder benoemde positionering van de toegang tot de Wmo.
Geen van de gesproken respondenten kan zich herinneren dat dit in de periode vanaf 2017 ook expliciet is gebeurd bij de reeks aan beleidskaders die door de raad is vastgesteld. Het gevolg is dat de raad in de kaderstellende rol gebruik maakt van moties, amendementen en meer dan eens uitstel van besluitvorming om invloed uit te oefenen op de voorgestelde kaders. Niet alleen inhoudelijk, maar ook financieel ontbreekt het in de beleving van raadsleden aan keuzes. Onduidelijk is op welke grondslag de financiële kaders nu zijn vastgesteld. Uit de gesprekken met de ambtelijke organisatie en de feitenreconstructie blijkt dat tot de overschrijdingen ten opzichte van de begroting (vanaf 2017) het Rijksbudget de grondslag vormde voor de financiële kaders. Na het tweede jaar van overschrijdingen in 2018 wordt in de programmabegroting aangegeven dat overgegaan is naar reëel begroten (begroten op basis van verwachte uitgaven). Deze keuze wordt niet expliciet voorgelegd aan de raad en is ook niet bekend bij de gesproken raadsleden. Voorstellen om tot maatregelen te komen om de kosten te beheersen (bijvoorbeeld rondom de huishoudelijke hulp) sneuvelen al in het college, zo blijkt uit de gesprekken. Dit vanwege de verwachting dat de raad hier niet mee akkoord zal gaan.
De raad krijgt dergelijke keuzes dan ook niet of niet expliciet (bijvoorbeeld rondom een proef met indicatieloos werken) voorgelegd. De raad neemt zelf ook geen initiatieven om tot een duidelijke grondslag voor de financiële kaders te komen. Veelal wordt daarbij in de gesprekken benoemd dat de Wmo een open einderegeling is waardoor het lastig is om financiële kaders te stellen. Wel wordt afgesproken dat de raad direct wordt geïnformeerd via een raadsinformatiebrief als sprake is van een tussentijdse overschrijding. Het ontbreekt bij de raad aan overzicht op de kaders. Zowel raadsleden als ook de andere respondenten geven aan dat het overzicht van de raad op de kaders ontbreekt. Daarvoor zijn meerdere verklaringen gegeven: ▪ Het collectief geheugen is te beperkt bij de raad. Dit komt door de wisseling van samenstelling van de raad en wisselende woordvoerders. ▪ De hoeveelheid kaders op het vlak van Wmo en welzijn is dermate groot dat de onderlinge samenhang tussen de beleidskaders ook lastig te volgen is. ▪ Onduidelijk is of beleidskaders nog gelden of dat deze reeds vervangen zijn door andere beleidskaders. Lokale beleidscyclus is onduidelijk.
Gevraagd naar de redenen voor de vele beleidskaders die sinds 2017 worden voorgelegd en vastgesteld door de raad en waarom deze worden voorgelegd aan de raad, komen verschillende verklaringen naar voren: ▪ In de voorgelegde kaders ontbreekt meer dan eens een duidelijk verwoorde aanleiding. Inmiddels is sinds de afgelopen anderhalf jaar wel afgesproken dat bij elk raadsvoorstel een aanleiding moet worden opgenomen. Uit de gesprekken met de verschillende respondent groepen blijkt dat de
Ervaringen en verklaringen
36
aanleiding voor de verschillende kaders divers is: een planperiode loopt af (dat was het geval bij het Wmo-beleidsplan, dat werd vervangen door een overkoepelende nota Sociaal Domein), er ligt een verzoek van de raad (bijvoorbeeld over buurtgericht werken), het komt op initiatief van het college omdat deze aanleiding ziet in wettelijke en lokale ontwikkelingen om tot nieuw beleid te komen of het vloeit voort uit toezeggingen aan de raad. ▪ Een terugblik ontbreekt bij de meeste beleidskaders. Uit een terugblik kan volgens respondenten blijken waarom bepaalde keuzes worden voorgesteld. Het ontbreken ervan leidt bij de raad tot veel onduidelijkheid en houvast. Een uitzondering hierop vormt het regionale beleid rondom Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang. Zowel uit de feitenreconstructie als de gesprekken met de verschillende respondentgroepen blijkt dat er veel waardering is voor dit beleid. Bovendien is de cyclus ook helder. Kwaliteit van de lokale kaders onvoldoende. De redenen waarom de kwaliteit van de lokale kaders (vanaf 2017) als onvoldoende worden ervaren zijn: ▪ Het ontbreekt aan duidelijke en concrete doelen. De kaders bevatten uitgangspunten en schakelen daarna over op de wijze waarop de uitgangspunten worden gerealiseerd (het HOE).
De beschrijving van de uitvoering (het HOE) biedt overigens wel aanknopingspunten voor de raad om vragen te stellen en aanpassingen voor te stellen. Het gevolg volgens vele respondenten is dat de raad, die toch iets concreets wil hebben om op te kunnen sturen, op uitvoeringsniveau sturing wil geven. Bijvoorbeeld waar het gaat om de inzet van meer opbouwwerkers, het vragen om een overzicht van alle preventieve activiteiten. ▪ Het ontbreekt aan heldere indicatoren en meetpunten. Dit is bij vrijwel alle voorgelegde beleidskaders het geval. Vaak wordt er wel aangegeven dat deze nog moeten worden ontwikkeld, maar onduidelijk blijft of die er dan ook komen. Het project WINST is daar een voorbeeld van. Uit de gesprekken is gebleken dat de ambitie om tot de top 5 beste sociale diensten (het Sociaal Plein is niet alleen de sociale dienst, maar ook de toegang tot de Wmo) te komen ook op initiatief van de raad is ontstaan en snel toegevoegd aan het project. Onduidelijk is echter op dat moment en nu nog steeds wanneer Hilversum met het Sociaal Plein tot de top 5 beste sociale diensten behoort. Uiteindelijk is wel een KPI over de afhandeltermijnen op verzoek van de raad opgenomen. ▪ Onduidelijk is daardoor op welke wijze de raad de realisatie van de kaders kan controleren. Hierover meer in paragraaf 3.3.
▪ Het ontbreken van een terugblik wordt ook hier genoemd als reden waarom de kwaliteit van de lokale kaders onvoldoende is. Status beeldvormende sessies in kaderstelling niet helder. Raadsleden geven aan dat kaders in beeldvormende sessies informerend en soms aftastend worden voorgelegd. De formele status van een beeldvormende sessie is dat deze informerend is. Raadsleden ervaren echter dat het niet aanwezig zijn bij deze beeldvormende sessies door het college en andere raadsleden soms voor de voeten wordt geworpen als zij nog vragen hebben bij kaderstellende documenten. Daarmee wordt de indruk gewekt dat bepaalde vragen en discussies al een gepasseerd station zijn. Raad niet duidelijk in de opdrachtformulering aan het college. De raad krijgt geen keuzes voorgelegd, maar fracties hebben, zo blijkt uit de gesprekken, wel de behoefte om zelf initiatieven te nemen en accenten te plaatsen. Dat uit zich in veel moties en amendementen bij de vaststelling van individuele beleidskaders, maar ook tijdens de behandeling van de begroting en de kadernota. Als amendementen en moties worden aangenomen, of het college doet toezeggingen in het debat, dan heeft dat tot gevolg dat het college ook uitvoerder wordt van een optelling van wensenlijstjes van de raad. Het achterliggende mechanisme is dat het college de raad zo goed mogelijk wil bedienen.
Het gevolg is dat het lastig is om het overzicht op het wensenlijstje te houden. Bij niet-uitvoering van de wensen en toezeggingen leidt dit weer tot extra vragen en ongemak bij de raad. Het gevolg hiervan is dat de opdrachtformulering aan het college dermate diffuus wordt, dat het voor alle betrokkenen (raad, college en ambtelijke organisatie) niet goed meer is te volgen. Er is, zo blijkt uit de gesprekken (en bevestigd door de feitenreconstructie),
Ervaringen en verklaringen
37
niemand die aangeeft dat kaders niet zonder meer steeds kunnen worden aangepast of opgerekt. Dit raakt direct aan het gebrek aan overzicht dat bij raad wordt ervaren. Weinig grip op de regionale besluitvorming en uitvoering. De regio Gooi- en Vechtstreek heeft in de loop der jaren meerdere rollen gehad in de uitvoering van de Wmo. Enerzijds een faciliterende rol bij de inkoop van Wmo-voorzieningen. Maar anderzijds ook een beleidsvormende rol waar het gaat om de aanpak van Maatschappelijke Opvang en Beschermd Wonen. Recentelijk is daar ook de uitvoering van de het doelgroepenvervoer bijgekomen. Een voorbeeld van de onduidelijke rol van de regio is het nota gezonde financiën in het sociaal domein. Dit lijkt een kaderstellend document omdat er kostenbeheersingsmaatregelen in worden uitgewerkt. Maar hoe die zich verhouden tot de lokale kaders (financieel en inhoudelijk) blijft voor raadsleden onduidelijk. De raad wordt wel betrokken bij de nota maar onduidelijk is vanuit welke positie. Raadsleden ervaren weinig grip op de regio om meerdere redenen: ▪ Veel raadsleden vinden het onduidelijk waar regionale besluiten hun oorsprong in vinden.
Vloeien ze voort uit de eigen kaderstelling (de gemeente Hilversum kiest er bewust voor bij bepaalde onderdelen van de Wmo regionaal samen te werken) of komen voorstellen voor regionale samenwerking vanuit colleges en de regio en worden ze dan achteraf voorgelegd aan de raad? ▪ Tijdgebrek. Het werk als raadslid en de hoeveelheid tijd die nodig is om op meerdere onderwerpen goed te kunnen acteren, vraagt om het maken van keuzes. Het bestuderen van de regionale stukken, zoals die standaard werden geagendeerd in de commissie (Zorg en) Samenleving valt dan al snel van het bord. ▪ De raadsleden die wel een poging doen om deze stukken te bestuderen, ervaren dat het systeem waarmee de stukken kunnen worden geraadpleegd als weinig toegankelijk. ▪ De raad heeft met ambassadeurs geprobeerd meer grip te krijgen op het regionale besluitvormingsproces en de eigen Hilversumse inbreng in de regio te borgen. Dit blijkt in de praktijk lastig. Het vraagt ook om een inzet van raadsleden vanuit andere gemeenten en die wisselt sterk. Daarnaast is het al lastig om in eigen partijverband op regionaal niveau tot eensgezindheid te komen, laat staan dat dit tussen de raden van de gemeenten ontstaat. ▪ De raad treedt op onderdelen wel op door het college te voorzien van input voor zienswijzen, veelal op verzoek van het college zelf. De uitkomst van het indienen van de zienswijzen is ongewis.
4.3
Ervaringen en verklaringen controlerende rol raad
Ervaringen 22. Hoe ervaart de raad terugkijkend haar controlerende rol op de Wmo en welzijn mede bezien vanuit de ervaren kwaliteit van de planning- en controlcylus en de verstrekte verantwoordingsinformatie? Uit zowel de gesprekken als de feitenreconstructie blijkt dat de raad vanaf 2017 steeds meer ongemak ervaart bij het invullen van de contolerende rol. Uit de gesprekken komen meerdere uitingen van dat ongemak naar voren. Raad ervaart steeds minder grip, vraagt om meer informatie, maar blijft ongemak voelen. Raadsleden die al langer in de raad zitten, hebben een overwegend goed gevoel bij de Barometers die vanaf ongeveer 2014 tot in 2016 werden verstrekt aan de raad. Deze gaven, vooral op procesniveau, inzicht in de voortgang van de uitvoering van de nieuwe taken in het sociaal domein. Het bij herhaling vragen om meer informatie over de uitvoering en de resultaten van het beleid is een terugkerend fenomeen vanaf 2016. Het uitblijven van de gewenste informatie heeft tot gevolg dat de raad in brede zin een steeds meer in een controlerende rol terecht komt. Dat uit zich, zo is ook zichtbaar in de feitenreconstructie, in een toenemend gebruik van het vragenrecht (en daarmee opstapelende toezeggingen) en moties met verzoeken om meer of betere informatie. Het breed ervaren gevoel bij raad,
Ervaringen en verklaringen
38
college en ambtelijke organisatie is dat dit tot een toenemend gebrek aan vertrouwen tussen de raad enerzijds en het college en de ambtelijke organisatie anderzijds heeft geleid. De raad ervaart vanaf 2016 tot en met medio 2020 een onvoldoende kwaliteit van de verstrekte verantwoordingsinformatie. De verantwoordingsinformatie is er te weinig, voldoet niet aan de verwachtingen en is volgens meerdere raadsleden ook niet consistent. Het gebrek aan kwaliteit wordt zowel op inhoudelijk vlak (worden doelen bereikt, wat betekent het voor de bewoners) als op financieel vlak (verklaringen voor uitgavenpatronen, kwaliteit van prognoses van de uitgaven) ervaren. Introductie raadsdashboard Sociaal Domein brengt meer gevoel van grip. Met de introductie van het raadsdashboard Sociaal Domein (opgesteld n.a.v. een aangenomen motie in 2019) is na een aantal besprekingen en aanpassingen inmiddels een beter gevoel bij de grip op wat er in de praktijk gebeurt. Raadsleden vragen zich nog wel af in hoeverre het raadsdashboard ook inzicht biedt in het doelbereik. Kwaliteit van de planning- en controlcyclus ontoereikend. De kwaliteit van de planning- en controlcyclus op het punt van de verantwoordingsinformatie wordt door veel respondenten als ontoereikend ervaren. De ontoereikendheid richt zich op de inhoudelijke verantwoording.
Raadsleden maken in de regel meer gebruik van raadsinformatiebrieven en de eerder genoemde raadsdashboards om zich een beeld te vormen van de inhoudelijke voortgang en resultaten van het gevoerde beleid. Vanuit de andere respondentgroepen wordt dit beeld herkend, in ieder geval tot halverwege de huidige raadsperiode. De inhoudelijke sturing op de Wmo vindt niet plaats via de planning- en controlcyclus omdat deze daartoe niet ingericht was. De planning- en controlcyclus wordt door de veel raadsleden vooral als een weergave van de financiële ontwikkelingen ervaren, maar niet als een sturingsinstrument op inhoud en financiën. De koppeling tussen inhoud en financiën wordt te weinig gemaakt aldus meerdere respondentgroepen. Deels omdat deze ook niet goed zichtbaar is in de tussenrapportages (die vooral financieel zijn en waar voor de inhoud wordt verwezen naar raadsinformatiebrieven en dar achterliggende collegebrieven). Maar ook omdat inhoud en financiën gescheiden worden behandeld in de commissies. Bij de meeste fracties is wel een vorm van afstemming tussen de inhoudelijk en de financieel woordvoerder. Verklaringen 23.
Welke verklaringen hebben raadsleden, leden van het college en leden van de ambtelijke organisatie voor de ervaren kwaliteit van de verantwoordingsinformatie en feitelijk toegepaste invulling van de controlerende rol van de raad? Uit de gesprekken blijken meerdere verklaringen. Het uitvoeren van het sociaal domein waaronder de Wmo is een ontwikkelproces. Het ontbreken van adequate verantwoordingsinformatie is een worsteling geweest van zowel raad, college als ambtelijke organisatie. Dat heeft er mede mee te maken dat in de beginperiode de nieuwe taken in het sociaal domein, waaronder de Wmo, werden beschouwd als een ontwikkelproces. Een proces waarin lerende weg wordt ontdekt hoe het werkt en wat er nodig is. In deze gedachtegang past het formuleren van scherpe resultaten aan de voorkant niet en ook waren de registratie- en informatiesystemen van de gemeente niet op orde. Verantwoordingsinformatie is er de eerste jaren niet. De informatie die zowel de ambtelijke organisatie, als het college en de raad nodig hadden om te kunnen sturen, was er niet. De eigen registratiesystemen waren niet op orde en er was een grote afhankelijkheid van de regio in het verkrijgen van cijfers over gebruik en kosten. De gemeente heeft wel geïnvesteerd in het op orde krijgen van de informatiepositie.
Het in 2020 verschenen rapport van KPMG hierover maakt volgens meerdere respondenten inzichtelijk dat er nog veel ontwikkeling in de control op het sociaal domein mogelijk is.
Ervaringen en verklaringen
39
De raad is zelf niet duidelijk in welke verantwoordingsinformatie nodig is. In de meeste gesprekken worden meerdere voorbeelden genoemd waaruit blijkt dat de raad lange tijd zelf niet eensgezind in staat is om te formuleren welke verantwoordingsinformatie nodig is. In 2017 is een eerste poging gedaan om tot een formulering van indicatoren en meetpunten te komen met de raad. Uit de gesprekken blijkt dat de opbrengst hiervan dermate verschillend in breedte en diepgang was, dat daar uiteindelijk geen vervolg meer aan is gegeven. In 2019 wordt een motie aangenomen om tot KPI’s voor het sociaal domein te komen. Die worden in samenwerking met de raad opgesteld en leiden tot een raadsdashboard. Uit de gesprekken, maar ook de feitenreconstructie blijkt dat de indicatoren weliswaar inzicht bieden in de uitvoering en de kostenontwikkeling, maar nog weinig zeggen over het doelbereik. Hier wreekt zich volgens meerdere respondenten het feit dat de doelen weinig concreet zijn. Ze zijn daardoor ook lastig te voorzien van indicatoren. Mede hierdoor ontstaat het mechanisme dat je vooral gaat sturen op de informatie die er is. Het niet krijgen van de gewenste verantwoordingsinformatie leidt tot meer vraag naar verantwoordingsinformatie en voedt het ongemak en wantrouwen. In de gesprekken wordt gerept van een spiraal van een toenemende informatiehonger bij de raad.
Het niet krijgen van de gevraagde informatie leidt tot nog meer vragen om informatie. Bovendien heeft het een negatieve invloed op het vertrouwen in het college en de ambtelijke organisatie. De reactie van het college en de ambtelijke organisatie is om zoveel mogelijk informatie te verstrekken (‘informatiedump’) waardoor volgens respondenten het overzicht binnen de raad verder verdwijnt. Daarnaast biedt elke informatie ook weer aanleiding om nog diepgaandere vragen te stellen. Vragen die meer dan eens ervoor zorgen dat de raad veel in de uitvoering duikt (het HOE) en weinig op de kaders (het WAT) stuurt.
4.4
Ervaringen en verklaringen ondersteuning door college en ambtelijke organisatie
24. Welke overwegingen hebben college en ambtelijke organisatie gehad bij de keuze voor de wijze
waarop de raad in stelling is gebracht om de inhoudelijke en financiële kaders te bepalen? Samen optrekken in beginperiode decentralisatie Wmo. In de periode tot 2015 is de ambitie van het college ter voorbereiding op de decentralisatie van de Wmo om samen met de raad op te trekken. Dit is gebeurd op vele manieren, benen-op-tafelsessies, werkbezoeken, werkconferenties en een nieuwsbrief (de Barometer). Het doel was om de raad mee te nemen in de inhoud van de taken, de veranderopgave die met de decentralisatie beoogd was en keuzes te maken in beleid en uitvoering. Zoals eerder aangegeven, werd het invoeringsproces van de nieuwe taken als een gezamenlijk ontwikkeltraject gezien. Beeldvormende sessies en werkbezoeken om de raad mee te nemen en te consulteren. In de latere jaren zijn beeldvormende sessies, maar ook werkbezoeken (o.a. aan het Sociaal Plein), ingezet om de raad te informeren over ontwikkelingen in de uitvoering, maar ook de wetgeving. In enkele gevallen zijn ook beeldvormende sessies ingezet ter voorbereiding of uitwerking van beleidskaders (o.a. voor de visie op het sociaal domein). De ambtelijke organisatie en het college gebruiken de beeldvormende sessies om af te tasten waar de raad staat en wat de raad belangrijk vindt.
In een aantal gevallen neemt het college de raad ook mee in de regionale besluitvorming bijvoorbeeld waar het gaat om het Wmo-vervoer, de regionale inkoop en de nota financieel gezond sociaal domein. Dat verloopt dan ook via de reguliere vergadercyclus van de raad in de commissie- en raadsvergaderingen. Formele positionering via raadsvoorstellen, raadsinformatiebrieven en collegebrieven. De meest gebruikte route om de raad inhoudelijk en financieel te positioneren in de kaderstelling is die via de commissie en de raad. De kaders komen voort uit het collegeprogramma, ontwikkelingen in de uitvoering (financieel en inhoudelijk) en ontwikkelingen in de wetgeving. Ook worden raadsinformatiebrieven en collegebrieven gebruikt om nieuwe kaders of een verdere uitwerking aan te kondigen.
Ervaringen en verklaringen
40
Griffie vooral logistiek-faciliterend in de ondersteuning van de raad. De griffie wordt gezien als een logistiek schakelpunt tussen college en ambtelijke organisatie enerzijds en de raad anderzijds. Er is veel gesproken over het verbeteren van de kwaliteit van de stukken in diverse werkgroepen. Dat heeft in de afgelopen anderhalf jaar geleid tot een vaste structuur bij raadsvoorstellen met een aanleiding en overwegingen. De regie op het sturen van kaderstellende stukken ligt volgens alle respondentgroepen bij het college. De agendacommissie gevolgd door het presidium hebben daarin een uiteindelijk beslissende rol, maar reageren vooral op voorstellen die vanuit het college worden gedaan. De jaaragenda is een manier om tot meer agendavormende sturing vanuit de raad te komen. De griffie ondersteunt de raad ook bij het formuleren van moties en amendementen. De griffie vormt volgens alle respondentgroepen niet als tegenmacht richting college en ambtelijke organisatie. Deels komt dit omdat de griffie deze rol van de raad niet heeft gekregen en deels wordt de griffie hierin ook niet gesteund door de raad.
In de gesprekken zijn voorbeelden genoemd van raadsvoorstellen en kaders die door de griffie als niet voldoende rijp voor besluitvorming zijn benoemd (voldoen niet aan de procedurele eisen, een inhoudelijke check doet de griffie niet, dit is niet de opdracht van de griffie), maar uiteindelijk toch door het presidium worden geagendeerd. Bijvoorbeeld omdat het college met een toezegging komt dat de raad extra informatie of een uitwerking zal ontvangen. 25. Welke overwegingen liggen ten grondslag aan de wijze waarop het college invulling heeft gegeven
aan de actieve informatieplicht en de inrichting van de verstrekte verantwoordingsinformatie over het doelbereik? Verschillende overwegingen bij doelen raadsinformatiebrieven en collegebrieven in kader van actieve informatieplicht. Zowel bij de ambtelijke organisatie als het college (maar ook de raad) is geen eensgezind beeld van het doel van de raadsinformatiebrieven en de collegebrieven. Geen van de respondenten weet waar de afspraken hierover specifiek zijn vastgelegd. In het Reglement van Orde zijn hierover geen specifieke afspraken gemaakt. De meeste eensgezindheid over het doel van een raadsinformatiebrief is over het informeren van de raad bij grote financiële afwijkingen. Dit is op het vlak van de Wmo meermaals gebeurd naar aanleiding van overschrijdingen van de uitgaven ten opzichte van de begroting. Raadsinformatiebrieven worden ook gebruikt om aan toezeggingen invulling te geven, bijvoorbeeld naar aanleiding van schriftelijke en mondelinge vragen. Collegebrieven wordt gebruikt om de raad te informeren (ter kennisname) over besluiten van het college. Ze worden ook gebruikt om duiding en verklaring te geven aan ontwikkelingen, bijvoorbeeld in het geval van overschrijdingen van het budget, waarbij ook een aankondiging van maatregelen wordt opgenomen. Koppeling tussen financiën en inhoud lange tijd niet vanzelfsprekend.
In de gesprekken is ingegaan op de relatie tussen de verantwoording via de reguliere planning- en controlcyclus en de raadsinformatiebrieven, de Sociale Monitor en het raadsdashboard Sociaal Domein over de Wmo en welzijn. Het heeft volgens respondenten (ambtelijk en bestuurlijk) een tijd geduurd voordat de planningen controlcyclus meer op orde was. Daarvoor worden in de interviews meerdere verklaringen genoemd: ▪ De informatiepositie van de gemeente was in de periode 2015-2018 sterk in ontwikkeling. Er was een grote afhankelijkheid van cijfers uit de regio over kosten en gebruik en eigen registratiesystemen waren nog niet uitgewerkt. ▪ De koppeling tussen de financiën en inhoud is lange tijd niet of nauwelijks gemaakt. Dat heeft te maken gehad met het niet beschikken over gegevens (kosten en gebruik), maar ook met onduidelijkheid over de benodigde gegevens. Onduidelijk was op welke indicatoren gestuurd moest worden. Ook vanuit de raad kwamen verschillende signalen en wensen. Dit maakte het ook lastig om tot keuzes daarin te komen. ▪ Vanuit de raad kwam een steeds indringender oproep om tot meer informatie te komen. Daarop werd vooral geanticipeerd via raadsinformatie- en collegebrieven en beeldvormende sessies. Deze informatie had vooral betrekking op de inhoudelijke voortgang en later ook meer financieel als gevolg van de mismatch tussen begrote en gerealiseerde uitgaven.
Deze informatiestroom is lange tijd niet verbonden met de reguliere planning- en controlcyclus.
Ervaringen en verklaringen
41
Sinds ongeveer 2019 is een verbeterslag ingezet in de informatiepositie van de ambtelijke organisatie en het college. Er is geïnvesteerd in het raadsdashboard Sociaal Domein en de achterliggende registratiesystemen. Inmiddels kunnen de ontwikkelingen, vooral in termen van kosten en gebruik, meer actueel worden gevolgd en geprognotiseerd. College en ambtelijke organisatie worstelen met niveau waarop de raad wil sturen. Uit de gesprekken blijkt dat de ambtelijke organisatie en het college ten principale welwillend staan tegenover de informatieverzoeken vanuit de raad. Zij ervaren echter ook dat de raad zich meer dan eens op het verkeerde sturingsniveau begeeft. Veel van de vragen om extra informatie gaan over uitvoeringszaken, waarbij het lastig is om steeds met de boodschap te komen dat de raad hier niet over zou moeten willen gaan. De verklaringen waarom de raad dit toch doet, zijn in lijn met de verklaringen die raadsleden daarbij geven. Bij gebrek aan informatie over het doelbereik (het WAT) is er een sterke neiging om over de concrete uitvoering vragen te stellen. Enerzijds omdat dit makkelijker te vatten is en ook aansluit bij de signalen vanuit de volksvertegenwoordigende rol van raadsleden. Anderzijds omdat raadsleden ook concreet iets willen betekenen voor de inwoners. Het gebrek aan heldere en concrete kaders vormt een derde verklaring.
Ervaringen en verklaringen
42
Klik hier en voeg via Invoegen Afbeeldingen een foto in. Om te vergroten: klik op een hoek en sleep. Om te verschuiven: klik op Bijsnijden in het rechtertabblad Opmaak.
5
WAARDERING
44
5. Waardering bevindingen 5.1
Inleiding
De waardering van de feitelijke en ervaren gang van zaken is opgesteld volgens de structuur van de onderzoeksvragen. Dit hoofdstuk bevat de waardering van de bevindingen vanuit het perspectief van de feiten, de ervaringen en de verklaringen.
5.2
Waardering kaderstellende rol raad
Waardering van de bevindingen 26. In welke mate zien de kaderstellende documenten toe op de vier invalshoeken van sturing? Vier invalshoeken voor sturing Kijkend naar de wijze waarop gemeenten in den lande hun raden in staat stellen om te sturen op de Wmo en welzijn komen vier invalshoeken, uiteraard gekoppeld aan en afhankelijk van de beleidsdoelen, naar boven: a. Sturing op gebruik van voorzieningen en kosten. b. Sturing op de transformatie van de uitvoeringspraktijk (lukt het om tot een andere manier van denken en werken te komen en bijvoorbeeld meer gebruik te maken van het eigen netwerk, dit netwerk te versterken en daarmee minder of korter beroep te doen op professionele ondersteuning). c. Sturing op inwonerservaringen, de wijze waarop inwoners de uitvoering van de Wmo ervaren (bijvoorbeeld cliënttevredenheid, kennis en toegankelijkheid van voorzieningen). d. Sturing op maatschappelijke effecten (bijvoorbeeld vermindering van eenzaamheid, meer vrijwillige inzet, langer zelfstandig thuis blijven wonen) en effecten van ingezette ondersteuning (bijvoorbeeld stijging zelfredzaamheid of het bereiken van gestelde doelen). In onderstaand overzicht is aangegeven bij welke kaderstellende documenten sprake is van doelen of uitgangspunten die raken aan de vier invalshoeken voor sturing.
De volgende inhoudelijk kaderstellende documenten zijn in de analyse betrokken: ▪ Beleidskader Wmo ‘Hilversum voor iedereen’. (2013) ▪ Nota maatschappelijke zorg (2013) ▪ Uitvoeringsnota Transformatie sociaal domein (2014) ▪ Nota Mantelzorgondersteuning (2014) ▪ Nota Financien Sociaal Domein (2015) ▪ Raadsvoorstel De Sterke Buurten (2016) ▪ Beleidsplan Bescherming en Opvang 2017-2020 ▪ Investeringsplan Sociaal Plein 2017-2020 project WINST ▪ Kadernota Sociaal Domein (2017) ▪ Uitvoeringsplan ‘Ontmoeting en Ondersteuning in de wijken’ ▪ Agenda WMO welzijn in de wijk 2019-2021 Invalshoeken voor sturing Sturing op gebruik van voorzieningen en kosten
Aanwezigheid doelen in welke beleidskaders Beleidskader Wmo ‘Hilversum voor iedereen’ Nota maatschappelijke zorg Beleidsplan Bescherming en Opvang 2017-2020 Investeringsplan Sociaal Plein 2017-2020 project WINST Uitvoeringsplan ‘Ontmoeting en Ondersteuning in de wijken’ Agenda WMO welzijn in de wijk 2019-2021
Waardering bevindingen
45
Invalshoeken voor sturing Sturing op de transformatie van de uitvoeringspraktijk
Sturing op inwonerservaringen Sturing op maatschappelijke effecten
Aanwezigheid doelen in welke beleidskaders Beleidskader Wmo ‘Hilversum voor iedereen’ Uitvoeringsnota Transformatie sociaal domein Raadsvoorstel De Sterke Buurten Beleidsplan Bescherming en Opvang 2017-2020 Investeringsplan Sociaal Plein 2017-2020 project WINST Kadernota Sociaal Domein Uitvoeringsplan ‘Ontmoeting en Ondersteuning in de wijken’ Agenda WMO welzijn in de wijk 2019-2021 Raadsvoorstel De Sterke Buurten Investeringsplan Sociaal Plein 2017-2020 project WINST Beleidskader Wmo ‘Hilversum voor iedereen’ Nota maatschappelijke zorg Nota Mantelzorgondersteuning Investeringsplan Sociaal Plein 2017-2020 project WINST Beleidsplan Bescherming en Opvang 2017-2020 Kadernota Sociaal Domein Agenda WMO welzijn in de wijk 2019-2021