Bijlage 1. Rapportage Raadsonderzoek WMO en Welzijn Hilversum

Klik hier en voeg via Invoegen Afbeeldingen een foto in. Om te vergroten: klik op een hoek en sleep. Om te verschuiven: klik op Bijsnijden in het rechtertabblad Opmaak.

Raadsonderzoek Wmo en Welzijn Hilversum

Colofon Projectnummer: 271 Auteurs: Oscar Papa Gerard Nieuwe Weme Yorick van den Berg Sabine Bernard Rosa Duijvendak B&A B.V. Bezuidenhoutseweg 161 Postbus 829 2501 CV Den Haag t 070 - 3029500 f 070 - 3029501 e-mail: info@bagroep.nl http: www.bagroep.nl Den Haag, december 2021

© Copyright B&A B.V. 2021. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Op alle opdrachten en werkzaamheden zijn de Algemene voorwaarden van B&A B.V. van toepassing, gedeponeerd bij de Kamer van Koophandel Haaglanden onder dossiernummer: KvK Haaglanden 27177844. De Algemene voorwaarden treft u als bijlage aan en kunt u tevens inzien op onze website, www.bagroep.nl. B&A is gevestigd in Den Haag, Amsterdam en Rotterdam. 23-12-2021 17:50:00

Inhoudsopgave 1. Managementsamenvatting

4

1.1

Aanleiding en doel onderzoek

4

1.2

Conclusies

4

1.3

Aanbevelingen volgende raadsperiode

7

2. Inleiding

11

2.1

Aanleiding

11

2.2

Doelstelling en onderzoeksvragen

11

2.3

Onderzoeksverantwoording

13

2.4

Leeswijzer

14

3. Feitenreconstructie

17

3.1

Inleiding

17

3.2

Feitenreconstructie kaderstellende rol van de raad

17

3.3

Feitenreconstructie controlerende rol van de raad

23

3.4

Feitenreconstructie rolinvulling college en ambtelijke organisatie

26

4. Ervaringen en verklaringen

35

4.1

Inleiding

35

4.2

Ervaringen en verklaringen kaderstellende rol raad

35

4.3

Ervaringen en verklaringen controlerende rol raad

38

4.4

Ervaringen en verklaringen ondersteuning door college en ambtelijke organisatie

40

5. Waardering bevindingen

45

5.1

Inleiding

45

5.2

Waardering kaderstellende rol raad

45

5.3

Waardering controlerende rol raad

48

Bijlage 1: Tijdlijn van feiten

53

Bijlage 2: Scenario’s voor aanbevelingen

87

Inhoudsopgave

3

1. Managementsamenvatting 1.1

Aanleiding en doel onderzoek

Binnen de gemeenteraad van Hilversum heerst al enkele jaren onvrede over het dossier Wmo en Welzijn. De raad ervaart niet of onvoldoende in staat te zijn om goede kaders te stellen en goed te kunnen controleren. Wat gebeurt er in de uitvoering en levert dat ook de resultaten op die de raad heeft afgesproken? Zodoende is het voor de raad een lastig en moeilijk te doorgronden dossier, waar maar beperkt grip op te krijgen is als raadslid. Dit heeft geleid tot de motie M21-16: Motie Vreemd: Raadsonderzoek Wmo/Welzijn, Schone lei voor een nieuwe raad. Het onderzoek dient de lerende rol van de raad te versterken. De doelstelling van dit onderzoek is om inzichtelijk te maken of de huidige gemeenteraad voldoende in staat is gesteld om zijn kaderstellende en controlerende taken, goed uit te kunnen voeren. Tevens moeten de uitkomsten van het onderzoek handvatten bieden aan de nieuwe raad voor zijn controlerende en kaderstellende functie. De insteek is een analyse ten behoeve van het versterken van de lerende rol van de raad. De analyse moet leiden tot heldere adviezen en aanbevelingen aan de raad.

Daarbij is de volgende centrale vraagstelling geformuleerd: Hoe is de decentralisatie van de Wmo en welzijn in Hilversum verlopen en wat zijn na zes jaar de geleerde lessen voor de komende periode, met daarbij aandacht voor de samenwerking, de informatievoorziening en de financiële verantwoording in de gehele keten: raad, college en organisatie (Regio G&V en Hilversum) met aandacht voor de verschillende taken en verantwoordelijkheden? Het onderzoek heeft bestaan uit (1) het opstellen van een feitenreconstructie van de behandeling van alle kaderstellende documenten en verantwoordingsinformatie over de Wmo in de periode 2015-2021. De bevindingen uit deze feitenreconstructie zijn weergegeven in hoofdstuk 3 van deze rapportage. De feitelijke bevindingen (feitenreconstructie) zijn voor ambtelijk wederhoor teruggelegd en deze reactie is verwerkt. Het tweede (2) onderdeel van het onderzoek heeft bestaan uit interviews met vertegenwoordigers van de ambtelijke organisatie, de regio, de Adviesraad Sociaal Domein, de griffie én vertegenwoordigers van het vorige en huidige college én vertegenwoordigers van alle afzonderlijke raadsfracties. Deze interviews hebben plaatsgevonden om de feiten zoals opgehaald in de feitenreconstructie te toetsen en om ervaringen met en verklaringen voor het feitenrelaas op te halen.

De derde (3) stap van het onderzoek betreft een reflectiesessie met vertegenwoordigers van de raad op de bevindingen met als doel het opstellen van aanbevelingen voor de raadsperiode 2022-2026. Deze managementsamenvatting bevat de conclusies en de aanbevelingen.

1.2

Conclusies

Naast de hoofdconclusie zijn de conclusies langs drie lijnen weergegeven: (1) de kaderstellende rol van de raad, (2) de controlerende rol van de raad en (3) de ondersteuning van college, ambtelijke organisatie en griffie bij de rolinvulling door de raad. Hoofdbevinding: De logische samenhang tussen doelen, uitvoering en resultaten in het Hilversumse Wmo- en welzijnsbeleid ontbreekt, de kwaliteit van de doelen en als gevolg daarvan de verantwoording is onder de maat. Het ontbreekt in de onderzochte periode vanaf 2015 aan een duidelijk lokaal Hilversumse beleidscyclus op het gebied van Wmo en welzijn. Niet duidelijk is wanneer de raad tevreden kan zijn met het doelbereik van Wmo en welzijn. De Hilversumse raad stelt weinig concrete

Managementsamenvatting

4

uitgangspunten en doelen vast met vaak ontbrekende meetpunten en streefwaarden. De gevolgen hiervan zijn groot. Het politieke debat vindt onvoldoende plaats op de inhoud mede als gevolg van het niet voorleggen van verschillende scenario’s of keuzen. Als de raadsleden dan willen controleren of het beleid tot de gewenste resultaten leidt, blijkt dit niet mogelijk. Immers op vage doelen en vage uitgangspunten of ambities is geen duidelijke verantwoording mogelijk. Conclusies kaderstellende rol raad Veel plannen, onderlinge samenhang niet inzichtelijk. Uit het onderzoek blijkt dat de raad op het vlak van Wmo en welzijn in de periode 2015-2021 een reeks aan beleidsplannen heeft vastgesteld waarvan de onderlinge samenhang bij meerdere respondenten (raad, ambtelijke organisatie, college) niet inzichtelijk is. De onderlinge relatie tussen de verschillende beleidsplannen wordt meer niet dan wel benoemd in beleidsplannen en raadsvoorstellen. De kaders bevatten zelden een beschrijving van de beleidsvrijheid, een analyse of evaluatie waar de gemeente nu staat met Wmo en welzijn. Bovendien worden geen keuzemogelijkheden of scenario’s voorgelegd. Alleen in de periode 2013-2015 is in benen-op-tafelsessies een aantal keuzes over de uitvoeringsstrategie voorgelegd (wijkteams of een centrale toegang).

De benen-op-tafelsessies (tegenwoordig beeldvormende sessies) hebben geen formele status in de vergadercyclus van de raad. De wijze waarop de financiële kaders worden bepaald (bijvoorbeeld op basis van beschikbare Rijksmiddelen of reëel begroten op basis van verwachte uitgaven) is nooit expliciet voorgelegd aan de raad. De raad heeft er ook niet om gevraagd. Het gevolg is een toenemend ongemak bij de raad over de kaderstellende plannen. De raad constateert in debatten en in de interviews in het kader van dit onderzoek dat de beleidscyclus onduidelijk is, maar gaat uiteindelijk in (grote) meerderheid wel akkoord met de voorgelegde kaders. De kaders vormen vervolgens een te onduidelijke opdrachtformulering voor het college en de ambtelijke organisatie. Concreetheid van de doelen onder de maat. De Wmo vereist dat duidelijke doelen, resultaten en streefwaarden worden opgenomen in het beleid (artikel 2.1.2). De Hilversumse praktijk bij alle lokale kaders is dat vooral wordt gewerkt met uitgangspunten. Er is geen sprake van concrete doelen of streefwaarden. Dat werken met algemene uitgangspunten biedt volgens veel respondenten ook ruimte voor interpretatie. Bovendien lijkt het volgens veel raadsleden ook het gevolg van het feit dat in Hilversum met brede coalities met verschillende opvattingen wordt gewerkt waardoor concrete doelen en keuzes lastiger te maken zijn.

Het gevolg is dat plannen worden vastgesteld en dat na enige tijd (soms jaren) de raad behoefte heeft aan indicatoren waarop gestuurd kan worden. De dan geformuleerde indicatoren sluiten vervolgens niet één op één aan op de uitgangspunten en doelen. Geen grip en sturing op de inzet van de regio Gooi- en Vechtstreek. De regio Gooi- en Vechtstreek heeft meerdere taken en rollen in de Wmo. Het is de raad niet altijd duidelijk waarom welke taken bij de regio zijn belegd. De regio is beleidsmaker, bijvoorbeeld waar et gaat om Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang, maar ook waar het gaat om de nota financieel gezond sociaal domein die is opgesteld als gevolg van een bestuursopdracht van de deelnemende gemeenten. De regio is daarnaast uitvoerder van ondersteunende taken zoals de inkoop van Wmo-voorzieningen. Daarnaast is de regio ook verantwoordelijk voor de uitvoering van de regiotaxi. Uit de interviews blijkt dat de raad het lastig vindt om de regionale besluitvorming te volgen en te beïnvloeden. Uit de feitenreconstructie blijkt dat de raad in grote meerderheid ook weinig tot geen gebruik maakt van de mogelijkheden om de regionale besluitvorming te beïnvloeden, dit ondanks het feit dat de regionale samenwerking een vast agendapunt was bij de commissie Zorg en Samenleving. Dit agendapunt leidt zelden tot een vorm van bespreking.

Managementsamenvatting 5

Conclusies controlerende rol raad Lang geen gegevens over de uitvoering van Wmo en Welzijn. Daar zijn meerdere verklaringen voor. De gegevens waren er gewoonweg niet, onvoldoende betrouwbaar of alleen na lange tijd beschikbaar (bijvoorbeeld gegevens over kosten en gebruik van voorzieningen). Van een gestructureerde informatievoorziening over de ontwikkelingen binnen Wmo en welzijn is lange tijd geen sprake geweest. Zo is enkele keren een Sociale Monitor voorgelegd. Vanaf 2020 ontvangt de raad structureel raadsdashboards sociaal domein. Het langdurig uitblijven van sturingsinformatie leidt tot veel ongemak en vragen bij de raad. De raad is tot 2020 ook niet in staat om helder en eensgezind te formuleren op basis van welke informatie de raad geïnformeerd wil worden. Hier ligt ook een nauwe relatie met de afwezigheid van concrete doelen, indicatoren en streefwaarden in de inhoudelijk en financiële kaders. Planning- en controlcyclus gaat vooral over geld. De planning- en controlcyclus is dominant financieel gestuurd. De raad heeft de structuur voor de planning- en controlcyclus vastgesteld. De planning- en controlcyclus bevat volgens raadsleden vooral uit voldongen feiten die overwegend laat in beeld komen. De planning- en controlcyclus bevat pas sinds kort ook financiële prognoses rondom Wmo en welzijn.

Bij forse financiële overschrijdingen wordt de raad direct geïnformeerd en dit leidt bij de tussenrapportages tot begrotingswijzigingen. De raad intervenieert daar niet op. De inhoudelijke ontwikkelingen in de Wmo en welzijn worden in een andere commissie besproken dan de financiële ontwikkelingen. Dat leidt er volgens respondenten toe dat onvoldoende de verbinding tussen inhoud en financiën wordt gelegd. Status en doel raadsinformatiebrieven, collegebrieven en beeldvormende sessies onduidelijk. Sprake is van een grote toestroom van voortgangsinformatie richting de raad. De raad ontvangt vele raadsinformatie- en collegebrieven, soms op verzoek (n.a.v. een toezegging in een debat), maar vaker op initiatief van het college. Zodra er financiële gevolgen in worden benoemd en het leidt tot begrotingswijzigingen, wordt de verbinding gemaakt met tussenrapportages en de andere onderdelen van de planning- en controlcyclus. Behalve de afspraak dat bij grote financiële overschrijdingen de raad per raadsinformatiebrief wordt geïnformeerd, zijn uit noch het Reglement van Orde noch de interviews eenduidig beleefde afspraken gebleken over het gebruik van college- en raadsinformatiebrieven en wat het verschil daartussen is. Ook worden beeldvormende sessies gebruikt om de raad te infomeren.

Deze sessies hebben geen formele status, maar er wordt wel informatie verstrekt die volgens raadsleden niet altijd terugkomt in de reguliere vergadercyclus van de raad. Conclusies ondersteuning ambtelijke organisatie, college en griffie College legt geen keuzes en scenario’s voor. Behalve in benen-op-tafelsessies in de periode tot 2015 waarbij keuzes werden voorgelegd in de organisatie van de toegang tot het sociaal domein (waaronder de Wmo), is bij geen van de door de raad in behandeling genomen kaderstellende beleidsdocumenten sprake geweest van voorgelegde keuzes of scenario’s. Wel vindt in de beeldvormende sessies een vorm van aftasting door het college en de ambtelijke organisatie plaats op voorgenomen beleid en maatregelen. De raadsleden ervaren deze beeldvormende sessies vooral als informerend en zendend vanuit het college en de ambtelijke organisatie. Raadsvoorstellen bevatten in de regel een voorstel tot het besluit om in te stemmen met het beleidskader. In de interviews wordt aangegeven dat het ontbreken van scenario’s en keuzes leidt tot veel moties en amendementen in de behandeling van de beleidsplannen. Een debat over fundamentele keuzes en richtingen in het Wmo- en welzijnsbeleid vindt niet plaats. Geen kwaliteitseisen aan plannen en kaders. De raad heeft geen gezamenlijk beeld bij de kwaliteitseisen die ze aan inhoudelijke en financiële kaders wil stellen.

Het gevolg is dat de ambtelijke organisatie en het college naar eigen inschatting kaders opstellen, maar daarbij wel het gevoel overhouden dat wat ze voorleggen nooit geheel zal voldoen aan de verwachtingen. Onduidelijk is tevens welke afspraken er zijn op welk niveau de raad plannen (WAT en HOE) wil behandelen en ontvangen. De

Managementsamenvatting

6

raad ontvangt mede op eigen verzoek ook uitvoeringsplannen en -agenda’s. Het gevolg hiervan is dat de raad op het uitvoeringsniveau gaat sturen. Raad stelt weinig eisen aan de verantwoordingsinformatie en ziet door de bomen het bos niet meer. College en ambtelijke organisatie worstelen met het niveau waarop de raad geïnformeerd wil worden. Sprake is van een continu aanwezig ongemak bij de raad over de verstrekte informatie, waarbij de raad in de beleving van de ambtelijke organisatie en college ook niet eensgezind is over de inhoud van de verantwoordingsinformatie. Met de recente raadsdashboards Sociaal Domein is daar wel meer rust in gekomen. Het college en de ambtelijke organisatie proberen de raad van zoveel mogelijk informatie te voorzien, binnen en buiten de planning- en controlcyclus. Het gevolg hiervan is dat de raad door de bomen het bos niet meer ziet en het vertrouwen in de ambtelijke organisatie en het college op dit punt verder afneemt. Griffie heeft een logistiek-faciliterende rol en heeft geen duidelijke opdracht van de raad. De griffie is namens de raad de vertegenwoordiger, belangenbehartiger en gesprekspartner in de driehoek met burgemeester en gemeentesecretaris. De griffier is bovenal ook ondersteuner van raad. In Hilversum verstrekt de griffie bijvoorbeeld technische bijstand in de vorm van hulp bij moties, amendementen en initiatiefvoorstellen.

De griffie heeft echter geen inhoudelijke opdracht gekregen om door het college voorgelegde kaders te toetsen op kwaliteitseisen. Hetzelfde geldt voor de voorgelegde verantwoordingsinformatie via de planning- en controlcylclus en de raadsinformatie- en collegebrieven. Dat wordt door de griffie ook niet als onderdeel van hun rol beschouwd. Er vindt een meer technische check plaats op de raadsvoorstellen. Maar er wordt niet getoetst op de door raadsleden in de interviews genoemde gewenste kwaliteitseisen zoals de aanwezigheid van keuzes en scenario’s, een beschrijving van de beleidsvrijheid, een analyse van de maatschappelijke opgave, de aanwezigheid van concrete doelen, resultaten en streefwaarden en de wijze waarop verantwoord gaat worden. De griffie heeft daarin ook geen opdracht gekregen van de raad. Het gevolg is dat kaders en verantwoordingsinformatie worden voorgelegd waar de raad alleen met vragen, moties en amendementen nog aanpassingen in kan doen. Bij de griffie is niet bekend welke vastgelegde afspraken er zijn over het gebruik van raadsinformatiebrieven en collegebrieven en wat de verschillen daartussen zijn. De griffie kan daardoor, net als de raad zelf, niet handelen op een niet afgesproken of verkeerd gebruik van deze brieven.

1.3

Aanbevelingen volgende raadsperiode

In een reflectiesessie met vertegenwoordigers van de raad is een drietal scenario’s (zie bijlage 2) voorgelegd. Scenario’s met keuzes hoe de raad met de conclusies uit dit raadsonderzoek wil omgaan. De opbrengsten van deze reflectiesessie met de raad zijn verwerkt in onderstaande aanbevelingen. De aanbevelingen zijn langs drie lijnen weergegeven: (1) aanbevelingen gericht op de versterking van de kaderstellende rol van de raad, (2) aanbevelingen gericht op de versterking van de controlerende rol van de raad en (3) aanbevelingen gericht op de ondersteuning van de raad door college, ambtelijke organisatie en griffie. Aanbevelingen kaderstellende rol raad De aanbevelingen zijn erop gericht om op de volgende punten de kaderstellende rol van de raad van de raad geleidelijk te versterken: ▪ Logische samenhang tussen doelen, uitvoering en resultaten aanbrengen. ▪ Samenhang tussen alle plannen op het vlak van Wmo en Welzijn aanbrengen. ▪ Doelen concreet maken en streefwaarden opstellen. ▪ Meer grip krijgen op wat er in de regio gebeurt.

Managementsamenvatting 7

Aanbeveling 1: Breng samenhang aan tussen alle kaderstellende plannen op het vlak van Wmo en Welzijn. Het huidige beleidskader voor het Sociaal Domein dateert van 2017 en zal in de volgende raadsperiode moeten worden geëvalueerd en herzien. Gebruik deze mogelijkheid om terug te gaan naar de tekentafel en samenhang aan te brengen tussen alle beleids- en uitvoeringsplannen rondom Wmo en welzijn. Aanbeveling 2: Stel aan elk nieuw beleidskader voor Wmo en welzijn kwaliteitseisen die de grip op Wmo en welzijn vergroten. Hierbij gaat het om de volgende kwaliteitseisen die voor elk nieuw beleidskader gelden: ▪ Wettelijke verplichtingen. De raad wordt geïnformeerd over de wettelijke verplichtingen in de Wmo en welzijn. Wat moet de gemeente sowieso aan taken uitvoeren en welke uitvoeringsvoorschriften gelden daarbij? ▪ Beleidsvrijheid. De raad wordt geïnformeerd over de keuzemogelijkheden die de wet biedt op het vlak van doelen en uitvoering van de Wmo en welzijn. Waar kan de raad nog eigen keuzes maken en tot hoever gaan die keuzes? ▪ Scenario’s. De raad krijgt altijd scenario’s voorgelegd. Die kunnen voortkomen uit wettelijke verplichtingen en mogelijkheden tot beleidsvrijheid. Ze kunnen ook betrekking hebben op een verschillend ambitieniveau. De raad krijgt dus geen kant en klaar voorstel voorgelegd waar de raad alleen ja of nee tegen kan zeggen.

Scenario’s worden voorzien van voor- en nadelen. ▪ Meting en maatschappelijke opgave. Elk nieuw beleidsplan bevat een (1) terugblik op behaalde resultaten, (2) waarin een relatie wordt gelegd met de wijze van uitvoering en (3) de maatschappelijke opgave: wat is het maatschappelijk vraagstuk waar Hilversum voor staat? ▪ Concrete doelen met streefwaarden. Een beleidsplan bevat altijd SMART-doelen (is ook een wettelijk vereiste) en streefwaarden. De doelen dienen betrekking te hebben op kosten en gebruik van voorzieningen, inwonerservaringen over vindbaarheid, bereikbaarheid, snelheid en effect van de Wmo- en welzijnsvoorzieningen en maatschappelijke effecten (bv aantal inwoners dat voldoende zelfregie ervaart, eenzaamheid, geen belemmeringen hebben om deel te nemen aan de samenleving). ▪ Financiën. Elk beleidsplan bevat een financiële paragraaf met daarin een prognose van de uitgaven. Tevens bevat het een expliciete keuze voor of begroten op basis van beschikbare middelen of begroten op basis van verwachte uitgaven. De raad dient zich hier over uit te spreken. ▪ Beeld- en oordeelsvormend deel. De raad geeft in het oordeelsvormend deel aan welk scenario moet worden uitgewerkt tot een voldragen beleidsplan. Dit voldragen beleidsplan wordt voorgelegd ter besluitvorming aan de raad. ▪ Regio.

Het beleidsplan bevat voor te leggen keuzes, waarin verschillende rolinvullingen van de regio worden gewogen. Als er een rol voor de regio is, dan staat in het voorstel op welke wijze de raad daar nog invloed op kan uitoefenen. De raad neemt een besluit over de rol van de regio, de mandatering van bevoegdheden aan het college en de wijze waarop de raad tussentijds geïnformeerd wordt en kan sturen. Aanbevelingen controlerende rol raad De aanbevelingen zijn erop gericht om op de volgende punten de controlerende rol van de raad van de raad geleidelijk te versterken: ▪ Vooraf bepaalde afspraken over de te hanteren indicatoren en de wijze waarop de raad daarover wordt geïnformeerd en in positie wordt gebracht. ▪ Balans tussen inhoud en financiën in de planning- en controlcyclus en de wijze van behandeling in de raad. ▪ Duidelijkheid over status en doel raadsinformatiebrieven, collegebrieven en beeldvormende sessies.

Managementsamenvatting

8

Aanbeveling 3: Stel kwaliteitseisen aan de informatie die de raad ontvangt. Hierbij gaat het om de volgende kwaliteitseisen in het kader van de reguliere en actieve informatieplicht van het college: ▪ Bij elk nieuw plan indicatoren met streefwaarden vaststellen inclusief een opdracht aan het college om de gegevens te verzamelen en te rapporteren. Over deze indicatoren wordt gerapporteerd in de reguliere planning- en controlcyclus. ▪ Een gelijktijdige inhoudelijke en financiële bespreking van de begroting, tussenrapportages, jaarrekening en kadernota door commissie en raad op het vlak van Wmo en welzijn. ▪ Heldere afspraken over wanneer welk instrument wordt ingezet om de raad te informeren in het kader van de actieve informatieplicht waarbij: o Raadsinformatiebrieven uitsluitend worden ingezet bij (1) financiële afwijkingen van meer dan € 250.000 euro (2) wetswijzigingen die van invloed zijn op de Wmo en welzijn en (3) actuele situaties in de samenleving en uitvoering die directe gevolgen hebben op de doelen, uitvoering en resultaten van het Wmo- en welzijnsbeleid. o Collegebrieven uitsluitend worden gebruikt ter beantwoording van raadsvragen. ▪ Beeldvormende sessies op het vlak van Wmo en welzijn worden uitsluitend ingezet als onderdeel van de oordeelsvormende discussie over kaders en plannen.

Beeldvormende sessies zijn in principe niet bedoeld voor het tussentijds informeren van de raad. Dat gebeurt via de planning- en controlcyclus en indien van toepassing via raadsinformatiebrieven in het kader van de actieve informatieplicht. Het is aan het presidium in de volgende raadsperiode om de status, positie en rol van de beeldvormende sessies binnen de gehele vergadercyclus en alle beleidsdomeinen te beschouwen. Dat valt buiten de scope van dit raadsonderzoek. Aanbevelingen ondersteuning ambtelijke organisatie, college en griffie De aanbevelingen zijn erop gericht om op de volgende punten de ondersteuning van de raad door college, ambtelijke organisatie en griffie geleidelijk te versterken: ▪ Het college legt keuzes en scenario’s voor aan de raad om deze beter in positie te brengen ▪ College en ambtelijke organisatie passen de kwaliteitseisen aan de kaders en de verantwoordingsinformatie toe ▪ De griffie heeft naast een logistiek-faciliterende rol de opdracht om objectief vast te stellen of aan de kwaliteitseisen ter versterking van zowel de kaderstellende als de controlerende rol wordt voldaan. Aanbeveling 4: Leg in een bestuursopdracht aan het college vast aan welke kwaliteitseisen kaders en verantwoordingsinformatie moeten voldoen. In de bestuursopdracht worden de kwaliteitseisen aan kaderstellende plannen en verantwoordingsinformatie benoemd.

Dit betreft de eisen zoals benoemd bij aanbeveling 2 en 3. Aanbeveling 5: Breid de huidige logistiek-faciliterende rol van de griffie uit met een opdracht aan de griffie om te toetsen of kaders en verantwoordingsinformatie voldoen aan de kwaliteitseisen. De griffie toetst in opdracht van de raad of college en ambtelijke organisatie voldoen aan de gestelde kwaliteitseisen. De griffie stelt aan de hand van een toetsing van de stukken aan de kwaliteitseisen objectief vast of wordt voldaan aan de genoemde eisen. Als hieraan op enig punt niet wordt voldaan, besluit de agendacommissie dat de stukken niet in behandeling worden genomen voordat voldaan is aan de kwaliteitseisen. De raad geeft de griffie hiertoe de opdracht en stelt de griffie in staat om deze rol te vervullen.

Managementsamenvatting 9

Klik hier en voeg via Invoegen Afbeeldingen een foto in. Om te vergroten: klik op een hoek en sleep. Om te verschuiven: klik op Bijsnijden in het rechtertabblad Opmaak.

2 INLEIDING

Managementsamenvatting

10

2. Inleiding 2.1

Aanleiding

Binnen de gemeenteraad van Hilversum heerst al enkele jaren onvrede over het dossier Wmo en Welzijn. De raad ervaart niet of onvoldoende in staat te zijn om goede kaders te stellen en goed te kunnen controleren. Wat gebeurt er in de uitvoering en levert dat ook de resultaten op die de raad heeft afgesproken? Zodoende is het voor de raad een lastig en moeilijk te doorgronden dossier, waar maar beperkt goed grip op te krijgen is als raadslid. Dit heeft geleid tot de motie M21-16: Motie Vreemd: Raadsonderzoek Wmo/Welzijn, Schone lei voor een nieuwe raad. Het onderzoek dient de lerende rol van de raad te versterken. De eerste drie jaar (vanaf 2015) trokken college en raad veel gezamenlijk op in het dossier Wmo/welzijn. Daarna is het stiller geworden. Er ontstond veel begripsverwarring over de transitie, transformatie en substitutie. In de raad ontstond vanaf 2017 steeds meer behoefte aan informatie over de bereikte resultaten. In 2018 ontstond daarbij een discussie over de beschikbaar gestelde rijksgelden in relatie tot wat gemeente heeft begroot. Vanaf dat moment ontstond steeds meer het gevoel bij de raad dat de grip op de Wmo en welzijn minder werd. Het onderzoek heeft betrekking op de uitvoering van de Wmo (waaronder de maatwerkvoorzieningen) en welzijnswerk dat voortvloeit uit de Wmo (algemene voorzieningen).

Het onderzoek heeft geen betrekking op Veilig Thuis (hoofdstuk 4 van de Wmo) en Overige voorzieningen voor maatschappelijke ondersteuning (hoofdstuk 3a van de Wmo). Het onderzoek heeft eveneens geen betrekking op jeugd(beleid) en de taken die voortkomen uit de Participatiewet.

2.2

Doelstelling en onderzoeksvragen

De doelstelling van dit onderzoek is om inzichtelijk te maken of de huidige gemeenteraad voldoende in staat is gesteld om zijn kaderstellende en controlerende taken, goed uit te kunnen voeren. Tevens moeten de uitkomsten van het onderzoek handvatten bieden aan de nieuwe raad voor zijn controlerende en kaderstellende functie. De insteek is een analyse ten behoeve van het versterken van de lerende rol van de raad. De analyse moet leiden tot heldere adviezen en aanbevelingen aan de raad. Daarbij is de volgende centrale vraagstelling geformuleerd: Hoe is de decentralisatie van de Wmo en welzijn in Hilversum verlopen en wat zijn na zes jaar de geleerde lessen voor de komende periode, met daarbij aandacht voor de samenwerking, de informatievoorziening en de financiële verantwoording in de gehele keten: raad, college en organisatie (Regio G&V en Hilversum) met aandacht voor de verschillende taken en verantwoordelijkheden? De deelvragen zijn geordend langs de lijnen van de rolinvulling van de raad, het college en de ambtelijke organisatie. Per onderdeel zijn deelvragen onderscheiden die toezien op een feitelijke reconstructie, deelvragen die toezien op verklaringen en ervaringen en deelvragen die toezien op een waardering van de feiten, verklaringen en ervaringen. Op basis van de beantwoording van de onderzoeksvragen wordt het handelingsperspectief geschetst.

Inleiding

11

Rolinvulling van de kaderstellende rol van de raad Feitenreconstructie 1. Welke kaderstellende documenten (lokaal en regionaal beleid, verordening, beleidsregels) zijn door de raad vastgesteld in de periode 2015-2021? 2. Op grond waarvan zijn de financiële kaders in de periode 2015-2021 bepaald? 3. Hoe is de planning- en controlcyclus ingericht en uitgevoerd in de periode 2015-2021? 4. Welke instrumenten (moties, amendementen) heeft de raad op eigen initiatief ingezet om de kaderstellende rol te vervullen in de periode 2015-2021? Welke invloed hebben deze instrumenten gehad op de kaders? Verklaringen en ervaringen 5. Hoe ervaart de raad terugkijkend invulling van de kaderstellende rol, de kwaliteit van de vastgestelde kader en de kwaliteit van de planning- en controlcylus? 6. Welke verklaringen hebben raadsleden, leden van het college en leden van de ambtelijke organisatie voor de ervaren en feitelijk toegepaste invulling van de kaderstellende rol van de raad? Waardering van de bevindingen 7. In welke mate zien de kaderstellende documenten toe op de vier invalshoeken van sturing? 8. In welke mate bieden de kaderstellende documenten de door de Wmo vereiste concreetheid van doelen en streefwaarden? 9.

Heeft de raad voldoende informatie en keuzemogelijkheden voorgelegd gekregen op om een goede manier afwegingen in beleids- en financiële keuzes te maken? Rolinvulling controlerende rol van de raad Feitenreconstructie 10. Welke verantwoordingsinformatie (lokaal en regionaal) heeft de raad ontvangen in de periode 20152021 en welke eisen heeft de raad daar zelf aan gesteld? 11. Op welke wijze is de raad in de periode 2015-2021 in stelling gebracht om de inhoudelijke en financiële kaders te controleren? Zijn daarbij keuzes en consequenties (inhoudelijk en financieel) bij voorgelegd? 12. Welke instrumenten (moties, amendementen, schriftelijke vragen) heeft de raad op eigen initiatief ingezet om de controlerende rol te vervullen in de periode 2015-2021? Welke invloed hebben deze instrumenten gehad? Verklaringen en ervaringen 13. Hoe ervaart de raad terugkijkend haar controlerende rol op de Wmo en welzijn mede bezien vanuit de ervaren kwaliteit van de planning- en controlcylus en de verstrekte verantwoordingsinformatie? 14. Welke verklaringen hebben raadsleden, leden van het college en leden van de ambtelijke organisatie voor de ervaren kwaliteit van de verantwoordingsinformatie en feitelijk toegepaste invulling van de controlerende rol van de raad? Waardering van de bevindingen 15.

In welke mate ziet de verantwoordingsinformatie toe op de vier invalshoeken van sturing en bieden ze zicht het halen van doelen en streefwaarden? 16. Heeft de raad voldoende informatie en keuzemogelijkheden in de verantwoordingsinformatie voorgelegd gekregen om afwegingen in beleids- en financiële keuzes te maken? 17. Heeft de raad gebruik gemaakt van geboden of andere mogelijkheden om beleids- en financiële keuzes te maken?

Inleiding

12

Rolinvulling college en ambtelijke organisatie richting de raad Feitenreconstructie 18. Op welke wijze is de raad door het college in de periode 2015-2021 in stelling gebracht om de inhoudelijke (lokaal en regionaal) en financiële kaders te bepalen? Zijn daarbij keuzes en consequenties (inhoudelijk en financieel) voorgelegd? 19. Hoe heeft het college invulling gegeven aan de actieve informatieplicht? Verklaringen en ervaringen 20. Welke overwegingen hebben college en ambtelijke organisatie gehad bij de keuze voor de wijze waarop de raad in stelling is gebracht om de inhoudelijke en financiële kaders te bepalen? 21. Welke overwegingen liggen ten grondslag aan de wijze waarop het college invulling heeft gegeven aan de actieve informatieplicht en de inrichting van de verstrekte verantwoordingsinformatie over het doelbereik?

2.3

Onderzoeksverantwoording

Het onderzoeksmodel In het navolgende onderzoeksmodel zijn de drie onderdelen van het onderzoek, de feitelijke reconstructie en de verklaringen daarvoor, de waardering van de bevindingen en het handelingsperspectief samengebracht. In het onderzoeksmodel zijn cursief ook de onderzoeksmethoden op hoofdlijnen weergegeven. Rolinvulling raad

Rolinvulling college en ambtelijke organisatie

Documentenanalyse Kaderstellen: beleidsniveau, via de P&Ccyclus en eigen initiatieven via amendementen, moties, voorstellen Controleren: via P&C cyclus, andere vormen en eigen initiatieven

Documentenanalyse Ondersteuning kaderstelling raad: duiden scope Wmo, beleidsvrijheid, te maken keuzes, effecten wetswijzigingen, onderbouwing regionale samenwerking Ondersteuning controle raad: keuzes inrichting verantwoording, kwaliteit van de verantwoording, consequenties verantwoording

Ervaringen en verklaringen

Interviews

Interviews

Stap 2

Waardering bevindingen

Interviews + reflectiesessie raad + expertoordeel onderzoekers Inhoudelijke en financiële sturing Kwaliteit van de rolinvulling

Interviews + expertoordeel onderzoekers Inhoudelijke en financiële sturing Kwaliteit van de rolinvulling

Stap 3

Handelingsperspectief

Reflectiesessie raad + eindanalyse Lessons learned inhoudelijke en financiële sturing Lessons learned rolinvulling

Stap 1

Feitelijke reconstructie in tijdlijn 2015

2021 (tot najaar)

Inleiding

13

In de bijlage 1 bij dit rapport zijn de geraadpleegde schriftelijke bronnen (zie tijdlijn feitenreconstructie) weergegeven. De volgende respondenten hebben deelgenomen aan het onderzoek. Respondentgroep Ambtelijke organisatie

College Vertegenwoordigers raadsfracties Adviesraad Sociaal Domein Griffie

2.4

Functionarissen Loco-secretaris Teammanager Sociaal Domein Voormalig interimmanager Sociaal Plein Medewerker regio Gooi- en Vechtstreek tevens voormalig bestuursadviseur, programmamanager en manager Sociaal Plein Accountmanager I&A, Finance & Control Wethouder periode 2014-2018, wethouder periode 2018-nu. Vertegenwoordigers van alle raadsfracties (in totaal 19 personen) Twee leden Adviesraad Griffier, raadsadviseur en commissiegriffier

Leeswijzer

Deze versie van de bevindingen bevat uitsluitend de feitenreconstructie (Hoofdstuk 3) zoals die blijkt uit de analyse van de schriftelijke bronnen. Daarnaast is gesproken met ambtelijk vertegenwoordigers om na te gaan of de feiten die zijn opgehaald overeenkomen met de werkelijkheid. De verklaringen, duidingen en belevingen van de ambtelijk vertegenwoordigers, die ook in de interviews aan de orde zijn geweest, zijn niet opgenomen in deze feitenreconstructie. Het vierde hoofdstuk bevat de ervaringen en verklaringen van alle respondentgroepen waar het gaat om de kaderstellende en controlerende rol van de raad en de ondersteuning daarbij door het college en de ambtelijke organisatie. Het vijfde hoofdstuk omvat een waardering van de kaderstellende en controlerende rol van de raad.

Inleiding

14

Klik hier en voeg via Invoegen Afbeeldingen een foto in. Om te vergroten: klik op een hoek en sleep. Om te verschuiven: klik op Bijsnijden in het rechtertabblad Opmaak.

3

FEITENRECONSTRUCTIE

Inleiding

16

3. Feitenreconstructie 3.1

Inleiding

De feitenreconstructie is opgesteld volgens de structuur van de onderzoeksvragen. Dit hoofdstuk bevat een feitelijke samenvattende beantwoording van de onderzoeksvragen zonder verdere duiding, verklaring en beleving van de verschillende respondentgroepen. De detailweergave van de feiten is in een tijdlijn in de bijlage opgenomen.

3.2

Feitenreconstructie kaderstellende rol van de raad

Kaderstellende documenten 1. Welke kaderstellende documenten (lokaal en regionaal beleid, verordening, beleidsregels) zijn door de raad vastgesteld in de periode 2015-2021? Onderstaande weergave bevat ook de per 2015 vigerende beleidskaders relevant voor de Wmo, maar wel in de periode voorafgaand aan 2015 zijn vastgesteld. Bijvoorbeeld het beleidsplan Wmo. Per document is aangegeven welk type kaderstellend document (beleidskader of verordening en of het lokale of regionale kaders betreft) het is en op welke datum het door de raad is vastgesteld. De kaderstellende documenten die behoren bij de reguliere planning- en controlcyclus (kadernota en programmabegroting) zijn hierin niet opgenomen. Deze zijn opgenomen bij onderzoeksvraag 4 en 5. De kaderstellende documenten zijn in chronologische volgorde weergegeven. Jaar

Kaderstellend document

Toelichting

2012 tot

1.

Beleidskader Wmo ‘Hilversum voor

Ad 1: In het beleidskader wordt in de toelichting aangegeven

iedereen’.

wat het wettelijk kader is en welke beperkingen jurisprudentie

Nota maatschappelijke zorg

met zich meebrengt voor de beleidskeuzes. Ondanks dat

Nota Vrijwilligerswerk en

genoemd wordt dat gewerkt moet worden met concrete doelen

mantelzorgondersteuning

(les evaluatie vorige beleidsplan), bevat het beleidskader geen

Nota Regionale Samenwerking

concrete doelstellingen. Wel zijn financiële kaders benoemd.

Sociaal Domein

Ad 2: Regionale nota.

Uitvoeringsnota Transformatie

Ad 3: Leest als een uitvoeringsnota: gaat in op hoe het

sociaal domein

vrijwilligerswerk en de mantelzorgers ondersteund worden.

6. 7.

Nota Mantelzorgondersteuning

Ad 4: Bevat afspraken over integrale dienstverlening door de

Verordening sociaal domein

deelnemende gemeenten. Op vlak van ICT,

gemeente Hilversum 2015

beleidsvoorbereiding, berichtenverkeer, inkoop en

8.

Verordening wet maatschappelijke

contractbeheer is sprake van gezamenlijke uitvoering.

ondersteuning gemeente Hilversum

Ad 5: Kondigt de decentralisaties aan en benoemt de

2015

uitgangspunten voor de transformatie. Het is een

2015

2. 3. 4. 5.

uitvoeringsnota met een stappenplan. Er zit een financieel voorstel bij om incidenteel de kosten voor voorbereidende werkzaamheden te dekken. Het college krijgt de opdracht om ieder half jaar te rapporteren over de voortgang van dit invoeringsbudget. Ad 6: Nota wordt ter advisering voorgelegd aan de commissie. De uitvoering van het beleid vindt plaats binnen het Wmo beleidskader en de verordening Wmo 2015 zoals vastgesteld door de raad. De uitvoeringsnota wordt derhalve aangemeld bij de commissie ter advisering aan het college.

Feitenreconstructie

17

Jaar

Kaderstellend document

Toelichting Ad 7: In regionaal verband opgesteld, lokaal vastgesteld. Ad 8: Regelt de juridische grondslag voor verstrekking van voorzieningen.

2015

1.

Eenmalige investering

Ad 1. Betreft gevraagde en verkregen goedkeuring voor

vrouwenopvang. Oranjehuis in Zicht

eenmalige extra financiële middelen.

2.

Raadsvoorstel P&C cyclus 2015

Ad 2. Nader toegelicht bij vraag 4.

Sociaal Domein

Ad 3: Betreft aanpassing van de begroting, verdeling extra

Nota Financien Sociaal Domein

Rijksmiddelen, inclusief aanpassing bestemmingsreserve. Wordt

Raadsvoorstel invoeringskosten

in meerdere vergaderingen besproken en uiteindelijk

Sociaal Plein

geaccordeerd.

Raadsvoorstel verlenging Wmo-

Ad 4: Betreft extra investering in Sociaal Plein. Argumenten voor

beleidsplan met een jaar. Inclusief

de investering en de verwachte opbrengsten worden genoemd

vaststelling aanvullende Wmo-nota

(bijv. wegnemen wachttijden).

2015

Ad 5: Betreft een verlenging van het Beleidsplan Wmo (uit 2012)

Voorstel plan Huishoudelijke Hulp

met een nadere geactualiseerde aanvulling over de uitvoering.

Toelage.

Ad 6: voorstel waarin de commissie gevraagd wordt inhoudelijk

Begrotingswijzigingen Sociaal

te adviseren. Gaat naar de raad ter besluitvorming over de

Domein individuele voorzieningen

financiën omdat er middelen ter beschikking worden gesteld in

2015/2016

regionaal verband.

3. 4. 5.

6. 7.

Ad 7: Betreft een tweede vraag voor extra middelen in het kader van de herindicaties Wmo en Jeugd voor het Sociaal Plein 2016

1.

Raadsvoorstel De Sterke Buurten

Ad 1: Gaat uit van een buurtgerichte invulling van het welzijnswerk. In het plan wordt aangegeven dat de raad betrokken is geweest bij een beeldvormende sessie op 17 februari 2016.

2017

1. 2. 3. 4. 5.

Beleidsplan Bescherming en

Ad 1: Betreft regionaal plan. Leest vooral als een uitvoeringsplan,

Opvang 2017-2020

weinig streefwaarden of concrete doelen en effecten.

Kadernotitie ‘Buurtgericht leven:

Ad 2: Is kadernota over buurtgericht werken, buurtgericht

leve de buurt!’

welzijnswerk is daar onderdeel van.

Investeringsplan Sociaal Plein 2017-

Ad 3: Betreft een extra investering in het Sociaal Plein om tot de

2020 project WINST

top 5 beste sociale diensten van Nederland te horen en de

Kadernota Sociaal Domein

wachttijden en doorlooptijden te verminderen.

Actualisatie Wmo-verordening en

Ad 4: Doel van het plan is het bieden van een overkoepelend

Verordening Sociaal Domein.

kader voor de uitvoering in het sociaal domein dat fungeert als kapstok voor uitvoeringsplannen, verordeningen, projecten en activiteiten. Bevat geen concrete doelen of streefwaarden. Ad 5: Betreft een actualisatie van de verordeningen als gevolg van wetswijzigingen, ervaringen en jurisprudentie.

2018

1.

Uitvoeringsplan ‘Ontmoeting en

Ad 1: betreft een uitvoeringsplan als nadere uitwerking van het

Ondersteuning in de wijken’

buurtgericht werken / leven op het vlak van Wmo en Welzijn.

2019

1. 2. 3.

Achterstanden in de Wmo

Ad 1: Voorstel voor extra investeringen in het Sociaal Plein om

Transformatie agenda zorg welzijn

achterstanden in te lopen

Agenda WMO welzijn in de wijk

Ad 2: Deze stukken zijn alle gericht op het in gang zetten cq

2019-2021

voortzetten van een beweging binnen het sociaal domein die er op is gericht de onderlinge betrokkenheid in de stad te vergroten door samen te werken met de inwoners die graag een bijdrage leveren aan het welzijn in onze stad. Voor de Wmo is een aantal indicatoren opgenomen. Meerdere raadsleden geven tijdens de behandeling aan dat het onduidelijk is of het hier gaat om het vaststellen van nieuwe kaders.

Feitenreconstructie

18

Jaar

Kaderstellend document

Toelichting Ad 3: Betreft een voorstel behoud van sociale basisstructuur, versterken vrijwilligers en doen van experimenten toegang tot begeleiding. Tevens voorstel uitbreiding formatie en middelen voor verkorting van doorlooptijden.

2020

1. 2.

Besluit Doelgroepenvervoer

Ad 1: Besluit om Wmo- en leerlingenvervoer in de Gooi- en

Op koers + regionaal

Vechtstreek samen te voegen in de regio ter hand te nemen en

actieprogramma “op weg naar een

uit te voeren.

financieel gezond sociaal domein”

Ad 2: Bevat voorstellen om tot kostenbeheersing in het sociaal domein (waaronder de Wmo) te komen.

2021

1.

Beleidsplan Bescherming en

Ad 1: Regionaal beleidsplan voor beschermd wonen en

opvang

maatschappelijke opvang.

Beleidscyclus bij lokale kaders niet helder. De meeste beleidskaders zijn vastgesteld in de periode voor 2015. Het beleidskader voor de Wmo is één keer met aanvullingen verlengd. Vanaf 2016 volgt een reeks van opeenvolgende beleids- en uitvoeringsplannen. Niet duidelijk is wat de hiërarchie in deze plannen is en of ze ter vervanging zijn van bestaande kaders of dat ze vooral een nadere uitwerking of aanpassing van de uitvoeringsstrategie betreffen, voor de Agenda Wmo en Welzijn wordt wel verwezen naar eerdere kaderstelling. Voorbeelden hiervan zijn het raadsvoorstel Sterke Buurten, Leve de Buurten, de kadernota Sociaal Domein, de transformatieagenda Zorg en Welzijn en de Agenda Wmo en welzijn in de wijk. Uit de verslagen van de behandeling van deze kaders in de commissie en de raad blijkt dat deze kaders bij de raad veel vragen over de status en consequenties oproepen. Ze leiden meer dan eens tot moties, amendementen en uitstel van de besluitvorming. Voor de regionale plannen rondom beschermd wonen en maatschappelijke opvang is sprake van een cyclus, steeds als de beleidsperiode afloopt, wordt een nieuw beleidskader opgesteld. Plannen zijn weinig concreet op het WAT en de te behalen effecten.

Algemeen kenmerk van de meeste beleidsplannen is dat deze vooral uitgangspunten bevatten die weinig specifiek zijn en ook zelden voorzien zijn van streefwaarden of voorstellen tot monitoring. De te behalen effecten (het WAT) worden niet of nauwelijks specifiek gemaakt. In de loop der jaren (vanaf 2016) komt de raad steeds terug op het ontbreken van indicatoren en na een aantal jaar komt er een set van indicatoren. Daarover meer bij de beantwoording van de andere onderzoeksvragen. De regionale beleidskaders lezen vooral als uitvoeringsplannen (gaan over het HOE) en zijn daarin ook concreet. Raadsleden zijn over deze regionale beleidsplannen overwegend positief. Financiën dominant in een aantal beleidskaders. Een aantal kaders kent vooral een financieel karakter: er zijn meer middelen nodig voor de uitvoering van taken. Bijvoorbeeld voor de vrouwenopvang (incidenteel) en meer dan eens voor het Sociaal Plein. Eerst verloopt dat via begrotingswijzigingen, maar wordt op enig moment vervat in het project WINST. Daarin wordt ook een ambitieniveau op het vlak van doorloop- en afhandeltijden vastgelegd. Door de raad wordt dit als een aanvulling of aanscherping van bestaande beleidskaders opgevat.

De raad vraagt meermaals naar de resultaten van het project WINST, zeker als na een kritisch rekenkamerrapport over de Wmo blijkt dat er nog veel verbeterpotentie is in de uitvoering door het Sociaal Plein. De raad wordt daarnaast gevraagd in te stemmen met extra middelen ten behoeve van het Sociaal Plein (om achterstanden weg te werken). Lokale regelgeving (verordening) leidt tot weinig debat. De juridische kaders (verordeningen) leiden in de commissie wel tot veel technische vragen, maar worden in de behandeling in de raad met zeer weinig debat vastgesteld. Eenmaal vraagt de raad om de beleidsregels als uitwerking van de verordening.

Feitenreconstructie

19

Alle inhoudelijke en juridische kaders zijn voorzien van een advies van de Adviesraad. Zowel bij de inhoudelijke kaders als bij de juridische kaders is structureel een advies van de Adviesraad Sociaal Domein toegevoegd. Het college geeft daarbij aan op welke wijze de adviezen zijn verwerkt. In de regel leidt dat bij de raad niet tot vragen. Financiële kaders 2. Op grond waarvan zijn de financiële kaders in de periode 2015-2021 bepaald? Invoeringskosten decentralisatie Wmo reëel geraamd. Uit het onderzoek blijken verschillende invalshoeken voor het bepalen van de financiële kaders. Voor de invoeringskosten (2014-2015) wordt gewerkt met een flexibele raming (uitvoeringsnota transformatie sociaal domein 2014) voor reëel te verwachten invoeringskosten. Op verzoek van de raad wordt twee keer per jaar gerapporteerd over de gerealiseerde kosten. De gemeente becijfert dan ongeveer 1,8 mln. euro extra invoeringsbudget nodig is ten opzichte van de daarvoor beschikbaar gekomen Rijksmiddelen. Van begroten op basis van Rijksbudgetten naar begroten op basis van verwachte uitgaven. Voor het opstellen van het financieel kader voor de Wmo, geldt dat de van Rijkswege beschikbaar gestelde middelen in de jaren tot 2019 het uitgangspunt lijken te zijn voor het financieel kader.

Zo valt in de begroting voor 2017 te lezen: “geldt ook voor de Wmo een nieuw objectief verdeelmodel en treden herverdeeleffecten op. Op basis van dit nieuwe model ontvangen wij voor de uitvoering van de ‘nieuwe Wmo-taken begeleiding/dagbesteding’ minder budget ( het budget daalt in 2016 met € 1,3 miljoen en vanaf 2017 met structureel € 1,9 miljoen). Daarnaast neemt in 2016 het budget voor de huishoudelijke hulp af (2e tranche bezuiniging). Deze bezuiniging op huishoudelijke hulp van in totaal 40% is voor het grootste deel (27%) doorgevoerd in 2015“. Daaruit valt op te maken dat het financiële kader volgt uit de beschikbare Rijksmiddelen. Als deze afnemen (bijvoorbeeld bij de begeleiding en huishoudelijke hulp) dan betekent dat voor de gemeente Hilversum dat een taakstellende bezuiniging moet worden gerealiseerd. De bestemmingsreserve Sociaal Domein is voor invoeringskosten en middelen voor het vormgeven van de transformatie. In de begrotingen valt te lezen dat de reserve ook gebruikt kan worden bij meer dan verwacht gebruik van voorzieningen in het sociaal domein. Tot en met de begroting 2018 is de verwachting dat de gemeente uit zal komen met de van Rijkswege beschikbaar gestelde middelen, zo valt te lezen in de risicoparagraaf van de begrotingen. Echter in eind 2018 verandert, als gevolg van de overschrijding van de begroting in 2017, de wijze van begroten.

In de begroting staat: “Voor de uitvoering van de WMO constateren wij dat wij deze taken in 2017, in tegenstelling tot 2015 en 2016, niet binnen de aanwezige budgetten hebben kunnen uitvoeren. Ook voor 2018 en 2019 bestaat het risico dat het budget ontoereikend is. Ten behoeve van een meer realistische begroting hebben we in deze begroting 2019 het uitvoeringsbudget WMO verhoogd en komt het budget 2019 overeen met de gerealiseerde kosten van de afgelopen jaren”. Vanaf dat moment zijn de gerealiseerde kosten van de afgelopen jaren leidend voor het bepalen van het financieel kader. In de begroting 2020 wordt daar nog een aantal elementen aan toegevoegd: “In deze begroting 2020 hebben we enkele budgetten verhoogd, zoals het budget voor hulpmiddelen, huishoudelijke hulp, begeleiding en dagbesteding. Daarbij hebben we gekeken naar de realisatie van 2018 en trends in de kostenstijgingen (waarin zowel een prijs- als een hoeveelheidscomponent), én gekeken naar maatregelen die een drukkende werking op de kosten kunnen hebben.” Hieruit valt op te maken dat niet alleen de realisatie van het voorgaande jaar, maar ook de trend van lopend jaar als uitgangspunt voor het financieel kader worden genomen. Daarnaast wordt ook rekening gehouden met maatregelen die een drukkende werking op de kosten kunnen hebben.

Daarmee lijkt de omslag van budgetteren op basis van beschikbare middelen, naar budgetteren op basis van verwachte uitgaven (inclusief kostenbeheersingsmaatregelen) te zijn gemaakt.

Feitenreconstructie

20

Inrichting planning- en controlcyclus 3. Hoe is de planning- en controlcyclus ingericht en uitgevoerd in de periode 2015-2021? Planning- en controlcyclus kent een vaste structuur. In 2015 is onderstaand overzicht van de beoogde planning- en controlcylcus opgenomen in een raadvoorstel. Daaruit valt op te maken dat de planning- en controlcyclus bestaat uit: ▪ Voor de controlerende rol is een tweetal ‘instrumenten of processen’: o Een proces van opstellen en behandelen van de jaarstukken van het voorafgaande jaar. o Het driemaal per jaar informeren van de stand van zaken in de vorm van een overzicht van de afwijkingen van de inhoudelijke en financiële begroting. In de latere jaren (vanaf 2018) krijgt dit de vorm in tussenrapportages. ▪ Voor de kaderstellende rol is eveneens een tweetal ‘instrumenten of processen’: o Het proces van opstellen en behandelen van de Kadernota waarin vooruitgeblikt wordt op de komende jaren. Voor 2015 wordt voorgesteld om te werken met een Kaderstellende vergadering, in de latere jaren wordt gewerkt met een Kadernota. o Het proces van opstellen en behandelen van de begroting. Uit de documentenstudie blijkt dat deze documenten volgens planning naar de raad toekomen.

Weinig inhoudelijke discussie naar aanleiding van de planning- en controlcyclus tot 2018. In de jaren tot en met 2017 leiden de kaderstellende onderdelen in de regel tot weinig inhoudelijke discussie over de kaders. Op onderdelen vraagt de raad om ruimte tot extra investeringen, wat ook mogelijk is gezien de tot dan toe niet volledige uitputting van de beschikbare middelen. De vragen die de raad stelt, hebben een veelal technisch karakter en hebben betrekking op nadere verklaring en duiding (controlerende rol). Steeds sterker wordende roep om goede monitoring vanaf 2016. In 2016 komen de eerste verzoeken vanuit de raad om inhoudelijk en financieel te kunnen monitoren op de kaders. Dit herhaalt zich in de jaren daarop, deels op ‘projectniveau’ (bijvoorbeeld project WINST), maar ook op het niveau van de

Feitenreconstructie

21

programma’s in de begroting. De roep om SMART-geformuleerde doelen en vooral indicatoren wordt groter en krijgt ook vorm in aangenomen moties. Accent op financiële sturing vanaf moment dat uitgaven de begroting overstijgen. Vanaf 2018 wordt duidelijk dat sprake is van grotere uitgaven (vaststelling jaarrekening 2017) dan begroot. Dat leidt niet direct tot aanpassing van de kaders, financieel of inhoudelijk. Dat slaat om in 2019 als blijkt dat de uitgaven structureel de begrote kaders overschrijden. Het is in dit jaar dat de raad ook vragen stelt over de oorzaken van de overschrijdingen en ook kaderstellende instrumenten (motie) inzet om op te roepen tot financieel prudent beleid. In 2019 volgt een eerste voorstel voor KPI’s voor het betreffende programma in de begroting. Uit de verslagen blijkt dat veel fracties nog in 2020 aangeven ook met deze KPI’s, in combinatie met het raadsdashboard Sociaal Domein (opvolger van de monitor Sociaal Domein), niet voldoende uit de voeten te kunnen. Ook andere planning- en controlinstrumenten naast de cyclus. Naast de reguliere planning- en controlcyclus zijn afspraken gemaakt over de periodieke aanlevering van de monitor Sociaal Domein en rapportages over de voortgang van het project WINST. Dit lijkt geen onderdeel te zijn van de reguliere planning- en controlcyclus. Ingezette instrumenten raad op eigen initiatief 4.

Welke instrumenten (moties, amendementen) heeft de raad op eigen initiatief ingezet om de kaderstellende rol te vervullen in de periode 2015-2021? Welke invloed hebben deze instrumenten gehad op de kaders? De raad heeft in de periode 2015-2021 meermaals de instrumenten moties en amendementen ingezet op het vlak van de Wmo en welzijn om kaders toe te voegen of nader te preciseren. Daarnaast hebben fracties ook agendavoorstellen geïnitieerd die toezagen op het bespreken of bepalen van kaders en vragen gesteld. Per instrument is aangegeven of deze in formele zin is overgenomen (geldt alleen voor moties en instrumenten). Tevens is aangegeven welke beoogde invloed het instrument op de kaderstelling had. Ingezet instrument

Aangenomen / verworpen of

kaderstelling

aangehouden

Beoogde invloed op kaders

Motie

13 aangenomen, 15 niet

13 x toevoeging en nadere precisering

Amendement

4 aangenomen, 3 niet

4 x toevoeging en nadere precisering

Vragen

2 vragen met toezegging

2 x toevoeging en nadere precisering

Agendering

2 agendavoorstellen CS

2 x toevoeging en nadere precisering

Inzet moties dient vele doelen, groeiend ongemak over de uitvoering ervan. Het meest gebruikte instrument rondom de kaderstelling is de motie. De ingediende moties kennen een zeer divers karakter, bijvoorbeeld het opnemen of vastleggen van streefwaarden en indicatoren, maar ook het langer dan gepland continueren van een voorziening. In een aantal moties wordt ook opgeroepen tot nieuw beleid (eenzaamheidsaanpak) of een overzicht van beleid (preventie). Sommige moties worden meermaals ingediend, bijvoorbeeld rondom de aanpak van eenzaamheid, maar ook waar het gaat om prudent financieel beleid. Dit duidt erop dat voor de raad niet inzichtelijk is of aan de motie ook daadwerkelijk uitvoering wordt gegeven. De uitvoering van de moties wordt overigens bijgehouden in de lijst met toezeggingen die bij elke commissievergadering geagendeerd is. Bij meerdere aangenomen moties is sprake van meerderheden in de raad die niet geheel in lijn zijn met de coalitieverhoudingen. In 2019 wordt een serie moties aangehouden, waarvan niet geheel duidelijk wordt of deze moties nu daadwerkelijk opvolging krijgen.

Feitenreconstructie

22

Aangenomen amendementen voornamelijk financieel van aard. Amendementen hebben voornamelijk betrekking op het aanpassen van de financiële kaders en een enkele keer op inhoudelijke kaders (bijvoorbeeld rondom de regionale samenwerking in Gooi- en Vechtstreekverband). Afgewezen amendementen zijn zonder uitzondering ingediend door oppositiefracties. Vragen die de raad stelt zijn vooral controlerend van aard. De raad stelt veel (vooral technische) vragen, maar deze hebben bijna zonder uitzondering betrekking op de controlerende rol. Slechts een beperkt aantal vragen heeft betrekking op kaderstelling, bijvoorbeeld rondom het opstellen van de uitgangspunten voor Nieuw Welzijn. Die vragen leiden ook tot het initiatief van fracties om in de commissie een agendavoorstel in te dienen: één keer over de uitgangspunten voor Nieuw Welzijn en éénmaal naar aanleiding van het agendapunt van de discussie over DAC WESPP, waarin één van de fracties aangeeft de discussie op een hoger niveau te willen voeren over de beweging van zorg naar welzijn. In het laatste geval wordt dit door de wethouder opgepakt door dit mee te nemen in relatie tot de notitie ‘Ontmoeting en ondersteuning in de wijken’, een werksessie met de raad over dagbesteding en een werkbezoek. Instrument voor opvolging van toezeggingen en moties beschikbaar.

De raad heeft een instrument waarmee de opvolging van de toezeggingen door het college gevolgd kan worden. Dit is het overzicht lopende en afgedane toezeggingen, dat als vast agendapunt bij de commissie (Zorg en) Samenleving op de agenda staat. In dit overzicht zijn toezeggingen van het college in reactie op vragen van de raad opgenomen (kenmerk T) en ook is de uitvoering van moties opgenomen (kenmerk M). Mede aan de hand daarvan is inzichtelijk gemaakt of de door de raad ingezette kaderstellende instrumenten gericht op de aanpassing of aanvulling van kaders, inderdaad heeft geleid tot verandering van de kaders. Uit de verslagen van de commissie (Zorg en) Samenleving blijkt dat het vaste agendapunt zelden leidt tot bespreking van (gestelde) kaders. In zomer en najaar van 2019 leidt de lange lijst van openstaande toezeggingen meermaals tot vragen van verschillende fracties. Waarop het college aangeeft dat dit inderdaad zo is en er hard aan werkt om de toezeggingen na te komen.

3.3

Feitenreconstructie controlerende rol van de raad

Ontvangen verantwoordingsinformatie 10. Welke verantwoordingsinformatie (lokaal en regionaal) heeft de raad ontvangen in de periode 2015-

2021 en welke eisen heeft de raad daar zelf aan gesteld? De raad ontvangt op meerdere manieren verantwoordingsinformatie: ▪ Via de reguliere planning- en controlcyclus. Dit betreft informatie over de voortgang en uitvoering van beleid. Op afwijkingen via de tussenrapportages en meer uitgebreid inhoudelijk via de jaarrekening. ▪ Via de monitor Sociaal Domein (in verschillende naamgevingen) waarin op een mengeling van dienstverleningsresultaten, gebruik en kosten van voorzieningen wordt gerapporteerd. ▪ Via raadsinformatiebrieven over de voortgang van de uitvoering van specifiek lokaal en regionaal beleid, maar ook de uitkomsten van cliëntervaringsonderzoeken. ▪ Via de vergaderstukken van de regio Gooi- en Vechtstreek en regionale jaarverslagen en tussentijdse rapportages. Alleen structurele procesafspraken over de wijze van verantwoorden in de planning- en controlcyclus. Afspraken over de inhoud van de verantwoording meer dan eens niet of achteraf gemaakt. Het is niet vanzelfsprekend dat de raad op voorhand eisen stelt aan de inhoud en wijze van bespreking van de verantwoordingsinformatie. De raad stelt wel de planning- en controlcyclus vast, maar dat is voornamelijk gericht op de planning van de stukken en de momenten van vragenstellen en

Feitenreconstructie

23

behandeling in commissies en raad. De inhoud van de verantwoording (waarop moet worden verantwoord, met name als het gaat om de doelrealisatie) is meer dan eens bij de kaderstelling niet vastgesteld of passend bij de doelen. Bij meerdere lokale beleidskaders (bijvoorbeeld de Kadernota Sociaal Domein) wordt gemeld dat de monitoring en verantwoording nog moet worden uitgewerkt. Of wordt verwezen naar een in ontwikkeling zijnde monitor. Raad stuurt vooral achteraf op niet passende of ontbrekende verantwoordingsinformatie. In een aantal gevallen doet de raad dat wel, maar pas nadat een beleids- of uitvoeringsplan reeds loopt. Zo doet de raad interventies bij het project WINST, maar ook bij de nota ‘Ontmoeting en ondersteuning in de wijken’. Hier stelt de raad eisen aan regelmatige verantwoording over de voortgang en soms ook de inhoud van de verantwoording (leidt bijvoorbeeld tot een motie bij het project WINST om te rapporteren op de achterstanden en afhandeltijden). Ook wil de raad geïnformeerd worden over de subsidieverstrekking aan Versa Welzijn en de stand van zaken rondom de afbouw van DAC WESPP. Dat vraagt wel stevige interventies vanuit de raad en het kost tijd om daaraan vorm en inhoud te geven. Zo is eind 2018 een motie aangenomen om tot meetbare KPI’s te komen voor de programmabegroting.