Bijlage 1 Het evaluatieverslag Financiele Verordening 2018

Zeker drie keer per jaar (in mei, september en december) komt er een geactualiseerde brief vanuit het Rijk. Hierin staat hoeveel geld er vanuit het gemeentefonds voor de komende tijd beschikbaar is. De meicirculaire wordt vaak in juni (in de aflopen vier jaar op zijn vroegst op 29 mei) definitief gepubliceerd en valt na de behandelingen van de Kadernota. De Raad hoort over de ontwikkelingen van de meicirculaire via een Raadsinformatiebrief. De financiële effecten van de meicirculaire worden verwerkt in de Programmabegroting. De meicirculaire kan invloed hebben op de nieuwe plannen en wensen. De Audit- en Rekeningcommissie heeft de vraag gesteld of de meicirculaire in de Kadernota kan worden meegenomen. In veel gemeenten wordt de Raad afzonderlijk geïnformeerd over de meicirculaire. Dit heeft te maken met het tot stand komen van de Kadernota en de ruimte die er nodig is voor de uitwerking van de Programmabegroting. Ambtelijk gaat de uitwerking van de Kadernota in februari van start. Voor een zo actueel mogelijk financieel beeld wordt in april de Tussenrapportage met de begrotingsstand over het huidig jaar opgesteld. De knelpunten van het huidige jaar met meerjarige effecten worden meegenomen in de Kadernota. De Raad heeft in het verleden aangegeven het jaarresultaat van het afgelopen jaar te willen meenemen in de Kadernota. Het jaarrekeningresultaat wordt in april aangeboden.

Als de meicirculaire ook in de Kadernota wordt meegenomen, kan deze op zijn vroegst in juli worden aangeboden. Hierdoor is er weinig ruimte voor het gesprek tussen het College en de Raad en het verwerken van de uitkomsten hiervan in de Programmabegroting. Niet alleen de effecten van de meicirculaire komen later dan de Kadernota. Ook bijvoorbeeld de begroting van de Regio Gooi en Vechtstreek, en de effecten van het sociaal domein volgen later dan de Kadernota, maar vóór de Programmabegroting. Des te belangrijker is het om voldoende ruimte tussen de Kadernota en de Programmabegroting te houden. Andere gemeenten hanteren diverse werkwijzen. De gemeente Almere heeft in plaats van de Kadernota een beleidsarme voorjaarsnota die de Raad in april krijgt aangeboden. De gemeente Emmen heeft de uitgangspunten van de Kadernota samengevoegd met de Tussenrapportage. Zwolle hanteert een Kadernota met afzonderlijk één

17

Tussenrapportage. Deventer doorloopt ongeveer dezelfde planning en controlcyclus als de gemeente Hilversum. In alle gevallen wordt de meicirculaire afzonderlijk aangeboden. 4.1.2 Bevindingen huidige werkwijze Aan de Audit- en Rekeningcommissie is gevraagd wat zij vinden van de stelling ‘ De Kadernota financieel voorsorteren of een koersdocument’. De reactie van de Audit- en Rekeningcommissie is (samengevat) dat het doel van dit document is om politieke keuzes te maken voor de komende begroting. Het meerjarig perspectief wordt hierin uitgelijnd en waar nodig worden de aandachtspunten (financieel) geconcretiseerd. Kortom, een evenwichtige combinatie die altijd start met de visie vanuit het College. Gedurende het voorjaar kunnen het College en de Raad hun wensen inventariseren, het beleid bijstellen en mogelijkheden bezien. Feitelijk komt het College op dit moment input voor de begroting ophalen bij de Raad. In de werkelijkheid is de Kadernota redelijk financieel gedetailleerd uitgewerkt en wordt het beleidsmatige perspectief soms gemist. Gezien de situatie nu in vergelijking met een paar jaar geleden zijn duidelijke (verbeter-)slagen gemaakt naar een meer beleidsmatige Kadernota. De Audit- en rekeningcommissie en de ambtelijke organisatie adviseren investeringen en de begrotingsstand van het lopend jaar bij de Kadernota te betrekken. ▪

Investeringen: Voor het doen van investeringen stelt de Raad middelen beschikbaar (kredietverlening). Dit kan door middel van het vaststellen van de begroting of door besluitvorming van de Raad op een Raadsvoorstel. Bij het vaststellen van de begroting wordt bepaald voor welke investeringsvoorstellen het College in ieder geval apart naar de Raad gaat voor de autorisatie van het krediet. Investeringsvoornemens worden slechts ten dele meegenomen in de Kadernota terwijl het direct invloed heeft op de vast te stellen kaders. Vaak worden de investeringsvoorstellen middels een Raadsvoorstel gedurende het jaar voorgelegd aan de Raad.

▪

Het lopend begrotingsjaar meer verbinden met de Kadernota. In de Financiële Verordening 2018 staat opgenomen dat de meerjarige financiële afwijkingen – zoals geconstateerd bij de Tussenrapportage – worden meegenomen in de Kadernota. Tijdens de besprekingen van de Kadernota is het voor de Raad niet altijd even duidelijk welke effecten van de Tussenrapportage een plek hebben gekregen in de Kadernota en wat daar de reden van was. De Raadsleden pakken de Raadsinformatiebrieven er in dat geval bij om te zien wat zich ook alweer heeft afgespeeld. Daarnaast heeft zowel de Audit- en rekeningcommissie als de ambtelijke organisatie gevraagd om de verschillende planning en controlproducten meer met elkaar te verbinden. Zo worden oorzaak en gevolg transparant weergegeven. Een planning en controlcyclus is een doorlopend proces waarbij het lopende begrotingsjaar gevolgen heeft voor het meerjarenperspectief.

De geconstateerde bevindingen hebben (op het onderdeel investeringen en het lopend begrotingsjaar betrekken bij de Kadernota na), niet direct effect op de Financiële Verordening 2018. De wijze van tot stand komen, inhoud en het moment van aanbieden van de Kadernota aan de Raad is nauw verbonden met de inhoud en de procesmatige inrichting van de overige planning- en controlproducten. Daarom is dit toegelicht in het evaluatieverslag. 4.1.3 Voorstel 1: Een investeringsanalyse op te nemen in de Kadernota Het advies is om investeringsontwikkelingen met een analyse op de kapitaallasten voortaan op te nemen in de Kadernota. Het financieel beeld is een integraal geheel van de exploitatiebegroting, inclusief de kapitaallasten. De Kadernota geeft een zo actueel mogelijk beeld van de voornemens tot investeringsvoorstellen, het dekkingsvraagstuk en de kapitaallasten. De eventuele nadere vormgeving

18

kan plaatsvinden bij de Programmabegroting of via een afzonderlijk Raadsvoorstel. Het waarborgt dat de investeringsvoorstellen op een vast moment integraal en zo volledig mogelijk worden aangeboden en tegen het financiële en beleidsmatige meerjarenperspectief worden afgezet. 4.1.4 Voorstel 2: Het lopend begrotingsjaar te betrekken bij de Kadernota Het betrekken van het huidige jaar bij de meerjarenbegroting is een doorontwikkeling op het gebied van planning en control. Diverse gemeenten passen deze werkwijze al toe. Het advies is om de incidentele en structurele meevallers en tegenvallers van het huidig begrotingsjaar te betrekken bij de resultaten uit het afgelopen begrotingsjaar (de voorlopige resultaten uit de jaarrekening) en de drie daaropvolgende begrotingsjaren. Daarbij gaat het om onvoorziene, onvermijdbare en niet uit te stellen meevallers en tegenvallers.

4.2 DE TUSSENRAPPORTAGE Het is landelijk gebruikelijk om één of meerdere rapportages op te stellen waarin het College de Raad informeert over de uitvoering van de begroting. Het doel van dit document is om de Raad te informeren over de voortgang van de uitvoering van de begroting over het lopend jaar. Het College legt verantwoording af over de uitvoering gedurende het jaar en de Raad wordt in de gelegenheid gesteld om eventueel de kaders van de begroting aan te passen. Bij deze rapportages is het dan ook mogelijk om begrotingswijzigingen door te voeren. In andere woorden: de begroting voor het lopende (huidige) jaar wordt na besluit van de Raad aangepast op basis van de aangeleverde financiële afwijkingen. Over de wijze van informeren en de inhoud van de Tussenrapportage staan in de Financiële Verordening een aantal artikelen opgenomen.

4.3 DE VERANTWOORDINGSMOMENTEN TUSSENRAPPORTAGE Financiële Verordening 2018 gemeente Hilversum De eerste Tussenrapportage gaat over de eerste 4 maanden van het jaar en de tweede over de eerste 9 maanden van het jaar (artikel 6.2). 4.3.1 Bevindingen huidige werkwijze Binnen de ambtelijke organisatie ontbreekt een moment van rust om goed integraal (dus financiën én beleid) te kunnen adviseren over hoe we er voor staan. Voordat het ene planning- en controltraject is geëindigd, start het nieuwe traject alweer. En deze trajecten liggen niet in elkaars verlengde. Ieder planning- en controlproduct gaat over een andere periode. In het voorjaar worden de jaarrekening, Tussenrapportage 1, en de Kadernota opgesteld, en vinden de voorbereidingswerkzaamheden voor de Programmabegroting plaats. In het najaar vindt de Tussenrapportage 2 en de voorbereiding van de jaarstukken plaats. Voor het College en de directie worden bestuurs- en managementrapportages opgesteld. Deze zijn niet in de Financiële Verordening benoemd omdat ze niet zijn bedoeld voor het rapporteren van het College aan de Raad. Daarom zijn ze in het financiële uitvoeringsbeleid opgenomen. Het geheel aan werkzaamheden maakt dat het lastig is om de Tussenrapportages in overeenstemming met de planning in de huidige verordening op te leveren.

Voorbeelden hiervan zijn: ▪ Alleen om te voldoen aan de Financiële Verordening is de Tussenrapportage 2 vlak na de Programmabegroting 2020 een voorlopige stand van zaken 2019 verstrekt. De definitieve versie is in december aangeboden. In 2019 is ervoor gekozen om de tweede Tussenrapportage 2019 in december te laten vaststellen vanwege de begrotingsrechtmatigheid van het lopende jaar.

19

▪

In 2020 is vanwege de coronacrisis en in afstemming met de Raad de eerste Tussenrapportage 2020 later aangeboden.

Door in de Financiële Verordening 2018 tijdsbestekken op te nemen, wordt de bewegingsvrijheid van het College en (indirect) de ambtelijke organisatie beperkt. Dit kan afdoen aan de kwaliteit van de advisering richting het bestuur. Gedurende het jaar kunnen onvoorziene ontwikkelingen (bezuinigingsopdrachten, crises, decentralisatie vanuit het Rijk, wensen vanuit de Raad etc.) plaatsvinden. Hierdoor kunnen de voorgeschreven rapportagemomenten mogelijk minder geschikt zijn om de nodige informatie en adviezen te verstrekken. Overige gemeenten hanteren daarom juist geen termijnen in hun verordening, zodat verschuivingen in de planning niet direct in strijd zijn met de Financiële Verordening. 4.3.2

Voorstel 3: De bestuurlijke planningstermijnen niet af te hechten in de Financiële Verordening Het voorstel is om de voorgeschreven tussentijdse rapportagemomenten – zoals omschreven in de Financiële Verordening (artikel 6.2 en de toelichting bij artikel 6) – aan te passen naar een meer algemene omschrijving. In plaats daarvan stellen het College en de Raad aan het eind van elk kalenderjaar een bestuurlijke planning voor het jaar erop vast. Het voorstel is om dit algemener in de Financiële Verordening op te nemen. De gemeente Deventer heeft hiervoor in de plaats een artikel opgenomen waarin staat dat het College elk jaar vóór 31 december een voorstel aan de Raad doet met daarin de diverse data van de planning- en controlproducten voor het komend jaar. De gemeenten Zwolle en Alkmaar verwijzen in de Financiële Verordening naar een afzonderlijke planning. De flexibiliteit in de verordening neemt niet weg dat er zonder reden kan worden afgeweken van de vooraf opgestelde planning. Dit gaat in goed overleg met de Audit- en rekeningcommissie en de griffier. Financiën en control stelt de bestuurlijke planning in samenwerking met de griffier op. De vaststelling vindt plaats door het College, waarna deze ‘ter advies’ wordt aangeboden aan het presidium. Na een eventuele wijziging door het College gaat de planning vervolgens ‘ter kennisname’ richting de Raad.

Zo nodig wordt de planning en/of overige wijzigingen in de verantwoording in overleg met het College en presidium bijgesteld. Voorbeeld gemeente Emmen Artikel 2. Masterplanning 1. Voorafgaande aan het boekjaar stelt het College een masterplanning vast waarin de planning van de gehele Planning & Control-cyclus van het boekjaar is opgenomen. 2. De masterplanning wordt opgesteld in overleg met de Auditcommissie en de Griffie.

4.4 HET INTEGREREN VAN DE TUSSENRAPPORTAGE MET DE RAADINFORMATIEBRIEVEN Financiële Verordening 2018 gemeente Hilversum Artikel 5. Autorisatie exploitatiebudgetten en investeringskredieten 4. Het College informeert de Raad indien het College verwacht dat (a) de geautoriseerde lasten of baten van een begrotingsprogramma worden over- of onderschreden, of (b) een investeringskrediet wordt over- of onderschreden. 5. Melding door het College aan de Raad, zoals bedoeld in lid 3, is verplicht bij een verwachte over- of onderschrijding van € 250.000 of meer van de lasten of baten van een programma of investeringskrediet.

20

Artikel 5 is geïntegreerd in artikel 6 betreffende Tussenrapportages. In de toelichting van artikel 6 staat; Door de Tussenrapportages wordt de Raad in kennis gesteld van de ontwikkeling van het integrale financiële beeld, en kan de Raad zijn oordeel daarover geven. In de Tussenrapportage wordt weergegeven wat de initiële begroting was, tot welke begrotingswijzigingen inmiddels door de Raad is besloten, en welke dreigende afwijkingen door het College aan de Raad zijn gemeld. De Tussenrapportage bevat een voorstel om de begroting aan te passen aan de aan de Raad gemelde afwijkingen waarvan de Raad niet heeft aangegeven er een apart voorstel over te willen ontvangen. Door dit op twee momenten in het jaar te doen – na 4 resp. 9 maanden – wordt het aantal achteraf (bij de jaarrekening) te autoriseren onrechtmatigheden beperkt. In de Tussenrapportage wordt inzicht gegeven in mogelijke meerjarige effecten (meerjarige prognose) van de gemelde afwijkingen. Deze worden echter niet vastgesteld; dat gebeurt bij de integrale momenten: kadernota en begroting. Volgende is tekst uit het Raadsvoorstel van huidige verordening en betreft een toelichting op artikel 5 en artikel 6.

De modelverordening van de VNG gaat uit van een systematiek waarbij financiële afwijkingen eerst gemeld worden, zodat de Raad kan reageren, en vervolgens worden gebundeld in een Tussenrapportage bij gelegenheid waarvan de Raad via een begrotingswijziging de begroting in overeenstemming kan brengen met de gemelde afwijking. De Raad heeft dan weer het financiële overzicht en er ontstaat geen onrechtmatigheid. Wij volgen deze systematiek. Het informeren van de Raad, in plaats van meteen met voorstellen komen om de begroting te wijzigen, heeft twee voordelen: (1) De Raad krijgt meer informatie dan nu en kan haar controlerende taak daardoor beter vervullen; (2) De Raad kan meer zelf sturen op welke onderwerpen hij wenst te bespreken (bijlage 2 “Bijlage bij Raadsvoorstel Financiële Verordening gemeente Hilversum 2018”).

4.4.1 Bevindingen huidige werkwijze De Financiële Verordening 2018 schrijft de inhoud van de Tussenrapportage expliciet voor. De Tussenrapportage bevat alleen de financiële afwijkingen die eerder zijn gemeld aan de Raad. De huidige inrichting van de meldingssystematiek – de ‘harde’ koppeling tussen de Raadsinformatiebrief en Tussenrapportage – kan het lastig maken om de Raad een actuele stand van de begroting te bieden. Voor de bestuursrapportage (t.b.v. het College) wordt de begroting binnen de ambtelijke organisatie periodiek (minimaal twee keer per jaar) integraal8 geanalyseerd. De bestuusrapportage maakt geen onderdeel uit van de Financiële Verordening 2018 omdat het afspraken betreft tussen het College en de ambtelijke organisatie. Deze staan vastgelegd in het uitvoeringsbeleid. De bestuursrapportage valt ongeveer tegelijkertijd samen met de het opstellen van de Tussenrapportage richting de Raad. Het kan voorkomen dat in deze periode nieuwe ontwikkelingen worden geconstateerd die nog niet kenbaar zijn gemaakt richting de Raad. Dit betekent dat onder druk – net voor het aanbieden van de Tussenrapportage – Raadsinformatiebrieven worden opgesteld zodat deze in de Tussenrapportage kunnen worden meegenomen. Wanneer het niet lukt om de Raad op tijd te informeren over een financiële afwijking, dan gaat deze informatie mee in de tweede Tussenrapportage.

Na de vaststelling van de Tussenrapportage 1 volgt altijd zo snel mogelijk een Raadsinformatiebrief. Dit laatste kan bij de Raad verwarring opleveren omdat in een korte periode een wisselend beeld over de begrotingsstand ontstaat.

8 De begroting wordt ambtelijk periodiek vaker geanalyseerd dan twee keer per jaar en het wordt middels de planning en

controlcyclus continu gemonitord.

21

4.4.2

Voorstel 4: De inhoud van de Tussenrapportage niet meer afhankelijk te laten zijn van de Raadsinformatiebrieven Het voorstel is om de Tussenrapportage niet meer ‘hard’ te koppelen aan de Raadsinformatiebrieven door de toelichting bij artikel 6 te wijzigen. Afwijkingen die worden geconstateerd op het moment van verantwoorden (opstellen van de rapportages) richting de Raad kunnen meteen worden opgenomen in de Tussenrapportage. De analyse van de begroting vindt op een vast moment plaats. De geconstateerde afwijkingen worden in één totaaloverzicht aangeboden, ongeacht of deze al zijn gemeld aan de Raad. De Raad ontvangt een actueler overzicht van de afwijkingen ten opzichte van de vastgestelde begroting. Ook met dit voorstel wordt de Raad nog steeds geïnformeerd over financiële afwijkingen van € 250.000 of meer. De regelgeving zoals genoemd in artikel 5 lid 5 blijft gelden. Voorbeeld gemeente Maastricht conform de modelverordening van de VNG Artikel 6. Tussentijdse rapportage 1. Het College informeert de Raad door middel van twee tussentijdse rapportages over de realisatie van de begroting van de gemeente.

4.5 HET MEERJARENPERSPECTIEF BIJ DE TUSSENRAPPORTAGE De Financiële Verordening 2018 gemeente Hilversum Artikel 5, lid 6. Bij de behandeling van de Tussenrapportages in de Raad bedoeld in artikel 6, lid 1, doet het College voorstellen voor het wijzigen van de geautoriseerde baten en lasten en voor het wijzigen van de investeringskredieten. Meerjarige effecten worden betrokken bij de eerstvolgende kadernota dan wel begroting. De toelichting bij artikel 6 In de Tussenrapportage wordt inzicht gegeven in mogelijke meerjarige effecten (meerjarige prognose) van de gemelde afwijkingen. Deze worden echter niet vastgesteld; dat gebeurt bij de integrale momenten: kadernota en begroting. 4.5.1 Bevinding huidige werkwijze De Tussenrapportages gaan over het huidige begrotingsjaar. De Kadernota en de Programmabegroting gaan – los van het lopende begrotingjaar – over meerdere jaren. Door bij de rapportage een ‘harde knip’ tussen het meerjarenperspectief en het huidige begrotingsjaar te hanteren, is het niet altijd even duidelijk welke financiële effecten wel of niet zijn meegenomen in het meerjarenperspectief (de Kadernota). De focus bij de Raadsinformatiebrieven ligt voornamelijk bij het huidige begrotingsjaar omdat de afweging van het meerjarig effect op een ander moment plaatsvindt. Het huidige jaar vergt vaak een acute actie.

Het meerjarig financieel effect is dan te zijner tijd nader uit te werken voor de aanbieding bij de Kadernota of bij de Programmabegroting. Dit is tevens meteen de reden waarom niet altijd een zichtbare aansluiting tussen de Tussenrapportage 1 en de Kadernota realiseerbaar is. Met de vaststelling van de Tussenrapportage is besloten om de begroting voor enkel het huidige jaar aan te passen. In eerste instantie wordt de budgettaire toereikendheid van het huidige jaar beoordeeld. Voor het meerjarig perspectief wordt de besluitvorming op de daarvoor bestemde momenten (Kadernota of de Programmabegroting) opnieuw afgewogen. Dit kan het risico met zich meebrengen dat bij de integrale afweging uiteindelijk blijkt dat beleid en middelen niet samengaan. Beleid dat door (maatschappelijke) ontwikkelingen duurder is uitgevallen of waarvan de planning uitloopt, betekent dat het meerjarenperspectief beleidsmatig en/of financieel moet worden bijgesteld. Een geconstateerde financiële afwijking met een financieel meerjarig effect op de begroting wordt gemeld via een

22

Raadsinformatiebrief en verwerkt in de Tussenrapportage. Bij de vaststelling van de Tussenrapportage in mei wordt alleen het huidige begrotingsjaar aangepast. Een maand later in april wordt in de Kadernota het meerjarig financieel effect tegen de totale meerjarenbegroting afgezet. Wanneer blijkt dat de afwijking niet past binnen de meerjarenbegroting, worden andere beleidsmatige keuzes dan voorgenomen gemaakt. 4.5.2 Voorstel 5: Het meerjarenperspectief te actualiseren tijdens de Tussenrapportage Het advies is om zowel de financiële als beleidsmatige effecten op het meerjarige kader mee te nemen tijdens de besluitvorming bij de Tussenrapportage. Dit houdt in dat een financiële afwijking met een meerjarig financieel gevolg wordt afgezet tegen de lopende begroting én tegen de meerjarenbegroting. De begroting wordt voor het lopend jaar als meerjarig bijgesteld. Het advies heeft als nadeel dat het meerjarig kader in één maand tijd twee keer afgewogen wordt beoordeeld en dat het nieuwe beleid en het jaarrekeningresultaat bij de Tussenrapportage nog niet bekend zijn. In het kader van eenvoud en transparantie – en gezien de bevindingen en aanbeveling bij de Kadernota – is het advies om de Kadernota en de Tussenrapportage samen te voegen tot één document.

In één Raadsvergadering in mei worden integraal het huidige begrotingsjaar, het nieuwe beleid en knelpunten vanuit het jaarresultaat afgewogen.

4.6 SALDEREN: DE INHOUD VAN EEN FINANCIËLE AFWIJKING In het Raadsvoorstel ‘Financiële Verordening 2018’ en in de bijbehorende bijlage staat dat er bewust is gekozen om afwijkingen te melden vanaf het laagste budgetteringsniveau (dus taakveldniveau) in het programma en om voor- en nadelen niet te salderen. De beredenering hiervoor was in 2018: 1. Dat een over- of onderschrijding op het laagste niveau automatisch een over- of onderschrijding op het programmatotaal geeft. 2. Dat de inrichting van onze ambtelijke organisatie het lastig maakt om continu het programmatotaal in beeld te houden. Wij hebben een netwerkorganisatie waarbij een begrotingsprogramma niet bij één afdeling ligt, maar is verspreid over de organisatie. Om het programmatotaal continu inzichtelijk te hebben, is het noodzakelijk om intensief overleg te voeren en zo over- en onderschrijdingen in beeld te houden. 4.6.1

Bevindingen

Uitkomst evaluatie bij beredenering 1: Salderen Bij de vergelijkende gemeenten – waaronder Almere, Zwolle, Emmen en bij nog veel meer gemeenten – is het gebruikelijk om bij een Tussenrapportage richting de Raad afwijkingen op het programmatotaal te melden. Dit betekent dat op enig moment alle plussen en minnen worden gesaldeerd. Alleen als het saldo van het programmatotaal aanzienlijk wijzigt, wordt verantwoording afgelegd. Een programma bestaat uit diverse taakvelden. Kleine overschrijdingen op verschillende taakvelden of op één taakveld binnen een programma gesaldeerd, kunnen leiden tot een overschrijding op het programmaniveau. Daarmee kan de rechtmatigheid in het geding komen. Door – kleine afwijkingen – niet te salderen, kunnen afwijkingen te laat worden geconstateerd of kenbaar worden gemaakt richting de Raad. Dit is tevens de reden waarom overige gemeenten de verantwoording op programmaniveau hanteren. Overigens, baten en lasten worden volgens de financiële wetgeving (het BBV) niet met elkaar vermengd. Uitkomst evaluatie bij beredenering 2: Salderen Salderen start met een analyse op taakveldniveau. Alle afwijkingen groter dan € 50.000 worden zoals in de huidige situatie op taakveldniveau inzichtelijk gemaakt. Toelichting binnen de ambtelijke

23

organisatie gebeurt via het begrotingsregistratiesysteem, waarna automatisch wordt gesaldeerd. Op deze wijze is het mogelijk inzicht op programmaniveau te geven. In de huidige begroting wordt dit al zo weergegeven (https://hilversum.begroting-2021.nl/p8123/wonen-en-leven). 4.6.2

Voorstel 6: Afwijkingen ten opzichte van de vastgestelde begroting te melden op programmaniveau Het voorstel is om op programmaniveau de afwijkingen gesaldeerd te melden. Een programma bestaat uit diverse taakvelden. Gebundelde kleine overschrijdingen kunnen leiden tot een overschrijding op het programmaniveau en daarmee kan de rechtmatigheid in het geding komen (artikel 5 lid 4 en lid 5). Het College dient de Raad te informeren bij overschrijdingen op het programma groter dan € 250.000. Door de kleine afwijkingen niet te salderen kunnen afwijkingen te laat worden geconstateerd of kenbaar worden gemaakt richting de Raad. Paragraaf 4.8 gaat nader in op hoe de verantwoording richting de Raad op basis van salderen plaatsvindt. De regelgeving over salderen is niet opgenomen in de Financiële Verordening maar in het Raadsvoorstel ‘Financiële Verordening 2018’ zoals aangeboden in 2017. Het heeft vorm gekregen in het uitvoeringsbeleid. Het voorstel is om hier in het nieuwe Raadsvoorstel van af te stappen.

4.7 HET MELDEN VAN AFWIJKINGEN Artikel 5. Autorisatie exploitatiebudgetten en investeringskredieten 4. Het College informeert de Raad indien het College verwacht dat (a) de geautoriseerde lasten of baten van een begrotingsprogramma worden over- of onderschreden, of (b) een investeringskrediet wordt over- of onderschreden. 5. Melding door het College aan de Raad, zoals bedoeld in lid 3, is verplicht bij een verwachte over- of onderschrijding van € 250.000 of meer van de lasten of baten van een programma of investeringskrediet. Toelichting zoals opgenomen in de Financiële Verordening bij lid 5: In lid 5 wordt aangegeven wanneer het College op grond van het financiële beleid verplicht is om de Raad te informeren: bij afwijkingen van € 250.000 en meer. In de ‘uitvoeringsafspraken Financieel beleid gemeente Hilversum 2018’ legt het College vast hoe zij omgaat met afwijkingen beneden de € 250.000.

FIGUUR 3: HUIDIGE SITUATIE ZOALS OPGENOMEN IN DE BIJLAGE VAN HET RAADSVOORSTEL 2017

24

4.7.1 Bevindingen Het is binnen gemeenten gebruikelijk om een artikel in de Financiële Verordening op te nemen wanneer het College de Raad informeert bij onder- en onderschrijdingen op het programma. Zoals artikel 5 lid 4 en 5 nu is verwoord, kan het leiden tot verschillen in de interpretatie. Gaat het hier om onder- en of overschrijdingen per taakveld óf op het programma? Zoals eerder vermeld, is bij het opstellen van de Financiële Verordening een Raadvoorstel gemaakt. Hierin staan door de Raad gestelde randvoorwaarden aan het uitvoeringsbeleid. In het Raadsvoorstel staat dat de meldingsplicht van € 250.000 het taakveldniveau betreft. In de uitvoering wordt dit ook op deze manier vormgegeven. In het evaluatieverslag staat de verplichte melding van een financiële afwijking op taakveldniveau van € 250.000 of meer – via een Raadsinformatiebrief of Raadsvoorstel – niet ter discussie. In dit voorstel gaat het om de regel dat het College vrij is om lagere financiële afwijkingen te melden als dat politiek of anderszins gewenst is. De begroting heeft vijftig taakvelden. Als aan de lastenkant een derde van de taakvelden tot een overschrijding van € 100.000 leidt, wordt bij de jaarrekening een nadeel van 1.6 mln. gemeld, waarover de Raad mogelijk niet is geïnformeerd.

In het perspectief van de gemeente Hilversum is dit een grote afwijking terwijl dit in het kader van rechtmatigheid maar circa 0.005% van het lasten begrotingstotaal (260 mln./1.6 mln.) beslaat. Voorbeeld gemeente Almere: rapportage financiële afwijkingen 21.1. Het College informeert de Raad gedurende het begrotingsjaar over financiële afwijkingen groter dan € 0,5 miljoen per programma. Hierbij wordt uitgegaan van de tussentijdse interne bedrijfsvoeringrapportages. 21.2. Wanneer de Raad nog niet via de begroting of voorjaarsnota over dergelijke afwijkingen is geïnformeerd, dient deze informatie tussentijds te worden verstrekt. 4.7.2 Voorstel 7: Afwijkingen op taakveld groter dan € 100.000 toe te lichten aan de Raad Het voorstel is om bij de verantwoording tijdens de Tussenrapportage gesaldeerd een afwijkingsgrens van € 250.000 op programmaniveau toe te passen. Het uitvoeringsbeleid moet hier dan op worden aangepast (zie ook voorstel 7). Als bij het opstellen van de Tussenrapportage op programmaniveau een afwijking van € 250.000 of meer wordt geconstateerd, worden de posten op taakveldniveau groter dan € 100.000 toegelicht. Ook hier geldt dat conform de regelgeving (het BBV) geen vermenging tussen de lasten en baten plaatsvindt. Het voorstel is om artikel 6 hierop aan te passen.

De Raad ontvangt een realistischer stand van de begroting en heeft daarmee ook reëler zicht op het verwachte jaarresultaat. Daarnaast wordt een gelijkmatiger lijn van informatieverschaffing richting de Raad en het College gehanteerd. Voorbeeld Op het programma Wonen en Leven is aan de lastenkant van de begroting een overschrijding van € 250.000 te zien. Dit betreffen de posten: ▪ - € 100.000 het taakveld Cultuur ▪ - € 100.000 het taakveld Begraafplaatsen ▪ - € 25.000 het taakveld Milieubeheer ▪ - € 25.000 het taakveld Parkeren In de nieuwe situatie wordt de Raad verplicht op de hoogte gesteld over de afwijkingen op het taakveld Cultuur en Begraafplaatsen. De overige twee posten worden gebundeld vermeld onder de noemer Overige afwijkingen, tenzij de afwijking politiek gevoelig ligt. Wanneer in de oude situatie strikt wordt

25

gehandeld – conform de Financiële Verordening 2018 – dan zouden deze posten niet worden meegenomen. Elk taakveld valt onder de € 250.000 per taakveld. Alleen vanuit het financieel perspectief bekeken, valt het hiermee niet onder de verplichte meldplicht. De regelgeving over het rapporteren van financiële afwijkingen kleiner dan € 50.000 op taakveldniveau wijzigt niet. Deze worden gemeld bij het jaarresultaat. Door de voorgestelde wijziging gaat de Raad niet achteruit in de informatievoorziening, want de regel geldt dat als er een afwijking is van € 250.000 of meer op taakveldniveau, de Raad altijd een RIB ontvangt op basis van de informatieplicht. De Raad ontvangt meer informatie doordat de oorzaken van de afwijkingen van 100.000 of meer op taakveldniveau worden toegelicht. De Raad ontvangt in de voorgestelde situatie meer informatie op bestuurlijk strategische niveau en waar nodig op inhoud.

4.8 HET FINANCIEEL INZICHT TRANSPARANT EN IN VERBINDING Uit het ervaringsonderzoek valt over het algemeen te concluderen dat met name de aansluiting tussen de Kadernota, Tussenrapportage en de Raadsinformatiebrieven beter kan. De meegegeven aandachtspunten zijn om het beleidsmatige perspectief en het meerjarig effect meer bij de Tussenrapportage te betrekken. De Audit- en Rekeningcommissie heeft aangegeven dat het in de Raadsinformatiebrieven niet altijd even duidelijk is te herleiden wanneer het om een financiële afwijking gaat. Ook de consequenties op de huidige en de meerjarige begroting zijn niet altijd helder. Daarnaast heeft zowel de Audit- en rekeningcommissie als de ambtelijke organisatie gevraagd om de verschillende planning en controlproducten meer met elkaar te verbinden. Een planning en controlcyclus is een doorlopend proces waarbij het lopende begrotingsjaar gevolgen heeft voor het meerjarenperspectief. 4.8.1 Beschouwing ambtelijke organisatie Het verantwoorden richting de Raad – in combinatie met complexe zelfopgelegde regelgeving – maakt het moeilijk om op Raadsniveau inzicht in de (meerjarige) financiën te verschaffen. De ambtelijke organisatie werkt structureel aan de realisatie van meerdere documenten tegelijkertijd uit de planningen controlcyclus.

In het voorjaar wordt gewerkt aan zowel de jaarrekening (jaar T-1), de Kadernota (voor jaar T+1 en verder) en de eerste rapportage (voor jaar T). Dat legt een groot beslag op de ambtelijke organisatie, die in deze periode zowel terugkijkt als vooruitkijkt. Het voorjaar is qua planning een onoverzichtelijke periode voor de organisatie. Het komt regelmatig voor dat hetzelfde werk binnen een korte tijdsperiode meerdere keren moet worden uitgevoerd, maar dan voor verschillende planning- en controlproducten. Een ander belangrijk knelpunt is de doorlooptijd van de documenten in de planning- en controlcyclus. Zowel de ambtelijke voorbereiding als de politieke besluitvorming duurt in veel gevallen lang. Drie tot vier maanden is geen uitzondering. Door de lange voorbereidingstijd bestaat het risico dat de actualiteit in de documenten wordt gemist. De planning- en controlcyclus verliest daardoor aan effectiviteit en de kwaliteitscirkel van ‘plan-do-check-act’ komt dan niet volledig tot zijn recht.

26

Planning en controlcyclus bestuurlijk

Tussenrapportag e 2021

Aangeboden aan de Raad in

april 2021

Planning en control cyclus ambtelijk

maart 2021 t/m april 2021

Kadernota 2021

mei 2021

februari 2021 t/m mei 2021

Tussenrapportag e 2021

september 2021

juni 2021 t/m september 2021

Programmabegro ting 2022

november 2021

mei 2021 t/m oktober 2021

Jaarrekening 2021

mei 2022

december 2021 t/m mei 2022

Figuur 3 De bestuurlijke planning en controlcylus ten opzichte van de ambtelijke voorbereiding 4.8.2

Voorstel 8: Vereenvoudiging van de bestuurlijke planning- en controlcyclus middels de introductie Voorjaarsnota en een Eindejaarsrapportage Op basis van de uitkomsten van de procescontrole en benchmark – maar nog belangrijker, vanuit de behoefte van de Audit- en rekeningcommissie – is de planning en controlcyclus onder de loep genomen. Hoe kunnen de gewenste verbeteringen op een eenvoudige wijze worden verankerd in de huidige planning en controlcyclus? De randvoorwaarden hiervoor zijn: • • •

De Kadernota inclusief het lopend begrotingsjaar en het meerjarenperspectief aangevuld met de ontwikkelingen op investeringen. Een zo actueel mogelijke Tussenrapportage inclusief het meerjarenperspectief, aangevuld met het beleidsmatige perspectief en investeringsontwikkelingen. Het voorstel dient te voldoen aan het principe eenvoud.

Er is dus sprake van een overlap in informatiebehoefte in beide documenten. Het voorstel is om de eerste Tussenrapportage en de Kadernota samen te voegen tot een nieuw planning- en controledocument met de naam ‘Voorjaarsnota’. Het College biedt de Voorjaarsnota in mei aan de Raad aan. Naast een integraal financieel meerjarig inzicht (transparantie) krijgt de Raad informatie over de voortgang van het huidige begrotingsjaar, het afgelopen begrotingsjaar, het meerjarenperspectief en de investeringsvoorstellen, conform de voorstellen 1 t/m 8. Omdat de begrotingsstand over het lopende begrotingsjaar gezamenlijk met de Kadernota in één document wordt aangeboden (eenvoud) zijn de gevolgen van de meerjarige onderen/of overschrijding transparant. Hierdoor kan de analyse worden gemaakt hoe dit zich verhoudt met het bestaande en eventueel nieuwe beleid. Het is mogelijk betere dwarsverbanden te leggen tussen financiën en beleid (voorzichtigheid). Door de voorgestelde aanpassingen van de Financiële Verordening 2018 ontstaat meer ruimte om de voortgang van het realiseren van de doelstellingen toe te lichten. De focus ligt daarbij onder meer op toekomstbestendigheid.

27

Voorjaarsnota (incl. 1e turap)

Programmabegroting

Eindejaars-

mei

november

december

rapportage

Jaarstukken mei

Figuur 4: De voorgestelde planning en controlcyclus De planning en controlcyclus start met de Voorjaarsnota, die het College opstelt. Conform naar de wens van de gemeente Raad wordt de Voorjaarsnota vastgesteld. Met de Voorjaarsnota kan de Raad haar kaderstellende rol uitoefenen door in een vroeg stadium richting te geven aan de financiële en beleidsmatige ontwikkelingen ter voorbereiding op de Programmabegroting. Ook geeft dit document de mogelijkheid om tijdig bij te sturen op het lopende begrotingsjaar. Het is bedoeld als discussiestuk en perspectief, waardoor de Raad in een vroeg stadium inzicht krijgt in financiële en beleidsmatige ontwikkelingen. Zo kan de Raad inspelen op de maatschappelijke opgaven zoals ruimtelijke vraagstukken, energie- en klimaatopgaven en doorontwikkeling op sociaal domein. Dit bepaalt onder meer hoe de ontwikkeling van de stad wordt doorgegeven aan de toekomstige generaties. Wat kunnen we concreet verwachten van de Voorjaarsnota: ▪ De belangrijkste speerpunten; ontwikkelingen om in te spelen op de maatschappelijke opgaven zoals ruimtelijke projecten, energie- en klimaatopgaven, doorontwikkeling op sociaal domein. ▪ De Voorjaarsnota bevat op hoofdlijnen en waar nodig concrete voorstellen voor (wijzigingen in) de financiële en beleidsmatige kaders voor de Programmabegroting van het opvolgende jaar en de meerjarenbegroting.

▪ De ontwikkelingen van het gemeentefonds, indexatie van lonen en prijzen, de gemeentelijke belastingen en de autonome groei van de stad. ▪ Het huidige begrotingsjaar, het eerst opvolgende begrotingsjaar en het meerjarig perspectief worden zowel financieel als beleidsmatig bijgesteld. Dit is eveneens het moment dat het mogelijk is om meerjarige begrotingswijzigingen door te voeren. ▪ Daarbij wordt een prognose gegeven van de realisatie van investeringen met een doorrekening van de kapitaallasten. Ook wordt inzicht gegeven in de voortgang van grote projecten. ▪ De Voorjaarsnota biedt inzicht in de afwijkingen groter dan € 250.000 op programmaniveau en de afwijkingen > € 100.000– zowel incidenteel als structureel – worden op taakveld toegelicht. ▪ Het effect van meevallers en tegenvallers van het afgelopen begrotingsjaar (de voorlopige resultaten uit de jaarrekening). 4.8.3 De meicirculaire De meicirculaire wordt op een later moment uitgebracht dan de Voorjaarsnota. Hierdoor is het niet mogelijk de financiële effecten hiervan mee te nemen in de Voorjaarsnota. Zodra de financiële effecten van de meicirculaire bekend zijn, wordt de Raad hierover via een apart voorstel geïnformeerd.

28

4.8.4 Eindejaarsrapportage Het voorstel is om de ‘tweede Tussenrapportage’ voortaan ‘Eindejaarsrapportage’ te noemen. De Eindejaarsrapportage – de naam zegt het al – wordt aan het eind van het jaar (oktober/november) opgesteld en is de voorloper van het jaarverslag en de jaarrekening. Deze rapportage is in principe beleidsarm en bevat met name financiële wijzigingen die noodzakelijk zijn met het oog op de rechtmatigheidsverantwoording en de accountantsverklaring. De Eindejaarsrapportage licht alle afwijkingen toe die groter zijn dan € 100.000 per taakveld bij een overschrijding van € 250.000 op programmaniveau (conform voorstel 8). De aanbieding van de Eindejaarsrapportage blijft qua planning ongewijzigd en wordt aan het eind van het jaar aan de Raad geboden.

Voorbeeld gemeente Maastricht Artikel 6. Tussentijdse rapportage 1. Het College informeert de Raad door middel van twee tussentijdse rapportages over de realisatie van de begroting van de gemeente. 2. Bij de eerste rapportage zal bij de kaderbrief een uitvoeringsbeeld worden gepresenteerd op majeure (financiële) afwijkingen. 3. De tweede rapportage (bestuursrapportage) gaat in op majeure afwijkingen zowel wat betreft de lasten, baten, de beleidsprestaties en indien daar aanleiding voor is de maatschappelijke effecten. De inrichting van de tweede rapportage sluit aan bij de programma-indeling van de begroting. Bij de tweede rapportage worden afwijkingen op de oorspronkelijke ramingen van de baten en lasten van de programma’s groter dan € 100.000 toegelicht.

29

5 BIJZONDERHEDEN IN DE FINANCIËLE VERORDENING 2018 5.1 BEUKENNOTENWET; BOUWSTENEN VOOR EEN GEDEGEN PLANNING EN CONTROL CYCLUS Artikel 8. Beukennotenwet 1. Het College draagt er zorg voor dat er voor elk exploitatiebudget en elk investeringskrediet een voorstel is bestaande uit (1) bestedingsdoel, (2) bestedingstermijn, (3) financiële onderbouwing en (4) uitvoeringsplan. 2. Exploitatiebudgetten en investeringskredieten die niet aan de onder lid 1 genoemde voorwaarden voldoen, vallen vrij in het jaarresultaat. 3. Meerjarige exploitatiebudgetten die niet voldoen aan de onder lid 1 genoemde voorwaarden, vallen in beginsel ook meerjarig vrij. Dit wordt vastgesteld bij de eerstvolgende kadernota of begroting. 4. Verhogingen in de uitkeringen uit het gemeentefonds ten behoeve van nieuwe taken worden pas omgezet naar exploitatiebudgetten indien er een voorstel ligt als bedoeld in lid 1. De Beukennotenwet is in de huidige Financiële Verordening (art 8) vanaf 1-1-2018 als sturingsinstrument opgenomen. Het doel is we in de gemeente Hilversum (Raad, College en de ambtelijke organisatie) nóg meer bewustzijn creëren om de schaarse middelen te gebruiken om onze beleidsdoelstellingen te halen en om transparantie te creëren. Gesignaleerde beukennootjes vallen vrij in de algemene middelen of worden ingezet voor nieuw beleid. 5.1.1 Bevindingen De Beukennotenwet is uniek.

Deze aanvullende regelgeving is bedacht door de gemeente Hilversum. Uit het vergelijkingsonderzoek blijkt dat de deelnemende gemeenten een dergelijk artikel niet in hun Financiële Verordening hebben opgenomen. Ook in de VNG-modelverordening is zo’n artikel niet te vinden. Gelet op het advies van de VNG leidt aanvullende regelgeving tot meer administratieve taken. Deze extra taken botsen met ons organisatieprincipe ‘eenvoud’. Daarnaast zijn regels opgenomen over het omgaan met de bijstellingen van de gemeentefondsuitkeringen. Verhogingen van het gemeentefonds worden in principe niet zonder meer omgezet naar taakbudgetten. Daarmee zouden nieuwe ‘beukennoten’ worden voorkomen. De gedachte dat een toename binnen het gemeentefonds kan leiden tot ‘onnodige’ beukennoten is te prematuur. Die tijd is voorbij. Het Rijk ‘geeft’ de laatste jaren niet zomaar een extra uitkering voor een extra taak, bijvoorbeeld in het geval van een nieuwe opgedragen gedecentraliseerde taak. Ervaring leert dat het Rijk de gemeenten de afgelopen jaren meestal van onvoldoende middelen voorziet om die taak uit te voeren. Er is nauwelijks tot geen sprake van ‘keuzevrijheid’ van de Raad om met – met de middelen díe er zijn – beleidsmatig iets te ‘kiezen’. 5.1.2 Voorstel 9: De Beukennotenwet op te nemen in de begrippenlijst De Beukennotenwet is een Hilversums begrip waar veel waarde aan wordt gehecht.

Het voorstel is om de Beukennotenwet centraler te beleggen binnen de nog op te stellen nieuwe Financiële Verordening door het op te nemen in de begrippenlijst. De nieuwe inrichting van de planning en control cyclus waarborgt dat de beukennootjes op een meer integrale wijze inzichtelijk worden gemaakt. Het huidige artikel 8 vervalt.

30

De gedachtegang en uitgangspunten van de Beukennotenwet zijn gewaarborgd door de huidige planning en controlcyclus. In de praktijk wordt het principe van de Beukennotenwet – het effectief en efficiënt omgaan met budgetten – zichtbaar toegepast bij de Kadernota, Programmabegroting en bij de overhevelingsvoorstellen tijdens de verantwoording over het jaarresultaat. De BBV-regelgeving schrijft voor dat ‘beukennoten’ in budgetten altijd ten gunste van de algemene middelen komen. Door het als afzonderlijk artikel te benoemen, lijkt het een apart sturingsinstrument dat naast de reguliere planning en controlcyclus fungeert en waar in de huidige Financiële Verordening geen verdere vorm aan is gegeven. De nadere richtlijnen, zoals bijvoorbeeld voorgeschreven voor de Tussenrapportage, ontbreken. Bijvoorbeeld op welke manier, hoe vaak en wanneer de rapportage plaatsvindt. De Beukennotenwet wordt in de nieuwe Financiële Verordening 2022 in artikel 1 Begripsbepaling als volgt omschreven: g. Beukennotenwet = De essentie van deze Hilversumse wet is de eis dat elk exploitatie- en investeringsbudget onderbouwd is met een voorstel. Het doel is dat we ons in de gemeente Hilversum (raad, college en apparaat) nóg meer bewust worden dat we schaarse middelen gebruiken om onze beleidsdoelstellingen te halen.

Toelichting op de begripsbepaling, die in het uitvoeringsbeleid zal worden verankerd: Het college draagt er zorg voor dat er voor elk exploitatiebudget en elk investeringskrediet een voorstel is bestaande uit (1) bestedingsdoel, (2) bestedingstermijn, (3) financiële onderbouwing en (4) uitvoeringsplan. De budgetten wordt onderbouwd opgenomen in de programmabegroting en verantwoord tijdens de voorjaars- en najaarsnota. Integraal worden de geconstateerde incidentele en meerjarige beukennootjes afgewogen.

5.2 KANSENBELEID Artikel 4. Kaders begroting 3. In de begroting worden posten opgenomen voor: b. Nieuw kansen, een bedrag ter grootte van 0,25% van de totale lasten van de begroting 5. De post ‘Nieuwe kansen’ mag alleen worden aangesproken voor incidentele uitgaven die het mogelijk maken om in te spelen op kansen die zich gedurende het jaar voordoen. Het College stelt hiervoor in de uitvoeringsafspraken stringente voorwaarden op. 6. De post ‘Nieuwe kansen’ mag niet overschreden worden. 7. Indien het College beslist om een uitgave te doen ten laste van de post ‘Nieuwe kansen’, stelt hij de Raad hiervan in kennis door middel van een Raadsinformatiebrief. In de Tussenrapportages en de jaarrekening wordt de Raad geïnformeerd over de totale uitgaven ten laste van de post ‘Nieuwe kansen’. 5.2.1 Bevindingen Vooruitlopend op de definitieve evaluatie van de Financiële Verordening, heeft de Raad op 3 juni 2020 besloten om het punt Nieuwe kansen in de Financiële Verordening aan te passen. In de verordening was opgenomen dat het Nieuwe kansenbudget een omvang van 0,25% van de totale begrotingslasten moet hebben. In de begroting 2020 is dit uitgangspunt losgelaten en bijgesteld naar € 0. In verband met rechtmatigheid was het noodzakelijk om dit onderdeel van de Financiële Verordening al aan te passen, vooruitlopend op de definitieve evaluatie.

De gewijzigde tekst in de verordening luidt nu: ‘Nieuwe kansen, een bedrag vast te stellen per begrotingsjaar’. Uit de vergelijking met andere gemeenten blijkt dat geen van hen in de Financiële Verordening regels voor een budget als Nieuwe kansen heeft opgenomen. Zij geven er invulling aan door dit op te nemen

31

in de reguliere planning en controlcyclus. In de modelverordening van de VNG is een dergelijk budget niet opgenomen en het is ook geen wettelijk verplichting. Gezien de criteria die worden gesteld, komen de meeste voorstellen überhaupt niet in aanmerking voor het Nieuwe kansenbeleid en volgen ze het reguliere begrotingsproces. In de afgelopen jaren is ook bijna geen gebruik gemaakt van dit budget voor Nieuwe kansen. ▪ In 2019 is (slechts) twee keer een beroep gedaan op Nieuwe kansen, namelijk bij ‘Innovatieve samenwerking Gemeente Hilversumse VO’ en ‘Tijdelijke invulling Stationsgebied’. Bij de 2e Turap 2019 is het budget in verband met onderbesteding met € 400.000 afgeraamd. ▪ In de Programmabegroting 2020 is het budget structureel op € 100.000 geraamd. Voor Hilversum is dit materieel gezien een relatief klein budget om daar in de Financiële Verordening extra spelregels voor op te nemen. In de begroting 2021 en in de meerjarige begroting is het budget volledig afgeraamd om zo de tekorten in de begroting te dekken. De Beukennotenwet haalt de bewegingsruimte uit de budgetten weg. Het kansenbeleid maakt ruimte om initiatieven die binnen het beleid vallen, op te vullen. Het kansenbeleid geeft niet de garantie dat de middelen die zijn vrijgekomen, opnieuw worden ingezet. In afstemming met de Raad zijn hiervoor te strikte uitvoeringsregels opgesteld.

Hierdoor kon er bijna geen gebruik van worden gemaakt. En op dit moment is het Nieuwe kansenbudget € 0. 5.2.2 Voorstel 10: Het Nieuwe kansenbeleid te laten vervallen Het voorstel is het Nieuwe kansenbeleid te laten vervallen. Om in de toekomst toch snel te kunnen anticiperen op nieuwe kansen – passend binnen het vastgesteld beleid en budget – wordt voorgesteld om het College in de nieuwe Financiële Verordening een concretere bevoegdheid te geven. Dit ontbreekt nog in de huidige verordening. In vergelijkbare gemeenten is het gebruikelijk dat het College bevoegd is om budgetten binnen een programma te herschikken binnen de door de Raad gestelde kaders. Dit geeft meteen de ruimte om in te kunnen spelen op mogelijke kansen die binnen het beleid passen. Voorstel 7 gaat nader in op de Collegebevoegdheid.

5.3 DE BEVOEGDHEDEN VAN HET COLLEGE TE BELEGGEN BINNEN HET PROGRAMMA Gemeentewet (GW). De Raad stelt conform artikel 191 GW de begroting vast. In artikel 189 GW is bepaald dat de Raad voor alle taken en activiteiten middelen opneemt in de begroting. Hiermee heeft de Raad het zogenoemde “budgetrecht”. In artikel 7 BBV is bepaald waaruit de begroting moet bestaan. Uit de toelichting op dit artikel blijkt dat zolang wijzigingen van de begroting binnen de ruimte van het betreffende programma vallen, deze wijziging niet vooraf aan de Raad hoeft te worden voorgelegd, tenzij sprake is van een belangrijke beleidswijziging. Bij de vraag of sprake is van een belangrijke beleidswijziging speelt het oordeel van het College over de politieke gevoeligheid van het onderwerp een rol. Bij het bepalen van de politieke gevoeligheid houdt het College rekening met de gevoelens van de Raad. Dit heeft zich bij de vergelijkende gemeenten, waaronder Ede, Arnhem en Leiden maar ook bij de gemeente Hilversum vertaald naar: Financiële Verordening gemeente Hilversum Artikel 5. Autorisatie exploitatiebudgetten en investeringskredieten 1. De Raad autoriseert met het vaststellen van de begroting de baten en de lasten per programma.

32

4. Het College informeert de Raad indien het College verwacht dat (a) de geautoriseerde lasten of baten van een begrotingsprogramma worden over- of onderschreden, of (b) een investeringskrediet wordt over- of onderschreden. Na dit artikel wordt in veel gevallen ingegaan op de bevoegdheden van het College met betrekking tot het herschikken van budgetten zoals de Raad ze heeft vastgesteld (uitvoering begroting). Tijdens de benchmark is opgevallen dat de bevoegdheden van het College niet staan vermeld in de Financiële Verordening 2018. Doordat hier in de Financiële Verordening geen regels over staan, is de Raad bevoegd om wijzigingen in de begroting door te voeren. Dit geldt ook voor administratieve correcties of technische begrotingswijzigingen. In theorie betekent dit dat alle correcties die van belang zijn om dagelijks te kunnen bijsturen via een Raadvoorstel of Raadsinformatiebrief dienen te verlopen. Het is niet wenselijk om de Raad met elke ‘kleine wijziging’ in de begroting te belasten. Het niet kunnen doorvoeren van technische begrotingswijzigingen bemoeilijkt het dagelijks sturen. Dat brengt het risico op onvoorziene overschrijdingen met zich mee. Het is gebruikelijk om bevoegdheden binnen een programma bij het College neer te leggen. Op deze manier is het ook mogelijk om invulling te geven aan het Nieuwe kansenbeleid.

De VNG Raadt aan om het College een mate van bewegingsvrijheid te geven. De hamvraag bij kaderstelling is: hoeveel ruimte wil de Raad het College geven? Hoe breder de kaders, hoe meer bewegingsvrijheid het College heeft. Hoe smaller de kaders, hoe beperkter de bewegingsvrijheid. Het voordeel van een ruim kader is dat het College niet voor ieder detail terug hoeft naar de gemeenteRaad. Hoe specifieker en gedetailleerder een kader, hoe groter de kans dat het College bij iedere afwijking terug moet naar de Raad. Dat gaat ten koste van de snelheid. https://vng.nl/artikelen/Raadgever-rollen-en-instrumenten-van-het-Raadslid

Praktijk voorbeeld administratieve verwerking Cultuur, Sport en Media vormen gezamenlijk het thema Levendige stad in het Raadsprogramma Wonen en Leven. Het programma is verdeeld over vier portefeuillehouders. Passend binnen de ambities van Wonen en Leven wordt een evenement georganiseerd met raakvlakken over de verschillende taakvelden heen. Alle drie de taakvelden dragen daar € 50.000 aan bij. De vraag is: wie is de eigenaar van dit evenement en legt ook verantwoording af? Vervolgens volgt een Collegevoorstel en – indien dat staat voorgeschreven – een Raadsinformatiebrief. Na verloop van tijd komt de factuur binnen. De financiële administratie schrijft dit af over het taakveld Cultuur. Bij de verantwoording wordt een baat gemeld bij de taakvelden Sport en Media. Cultuur krijgt een overschrijding. Alle drie de taakvelden worden toegelicht, maar vallen weg in het jaarresultaat. Het voorbeeld gaat over een wijziging binnen één programma en binnen één afdeling. Er zijn ook variaties over programma’s en afdelingen heen. Wijzigingen over programma’s heen doen zich in vergelijking met het voorbeeld in mindere mate voor. Het voorbeeld ‘maal 10’ in combinatie met de overige mogelijke variaties maakt het sturingsvraagstuk nog meer complex. De vergelijkende gemeenten hevelen het budget over naar het betreffende taakveld. De afwijking wordt op programmaniveau toegelicht.

In het voorbeeld is de afwijking nihil. De taakvelden binnen een programma liggen qua ambities dicht bij elkaar. Hierdoor heeft het herschikken van budgetten binnen een Raadsprogramma geen effect op de realisatie van de ambities binnen een Raadsprogramma. Het is bij veel gemeenten gebruikelijk dat de Raad kaders vaststelt en dat het College de Raad informeert op programmaniveau. De financiële bevoegdheid van het College ligt dan op het programmaniveau, zodat het mogelijk is om adequaat sturing te geven. Bovenstaand voorbeeld uitgewerkt volgens de Financiële Verordening 2018

33

De € 50.000 die de taakvelden bijdragen is in principe een beukennoot, die voor de algemene reserve beschikbaar moet komen. Het idee van de Beukennotenwet is dat onder elk budget (elk exploitatiebudget en elk investeringskrediet) een voorstel ten grondslag moet liggen. In dit voorstel moeten de volgende punten staan: 1. Het bestedingsdoel: wat willen we bereiken? 2. Een planning: dit is de basis voor de bestedingstermijn van het budget 3. Een onderbouwde financiële raming: de basis voor het begrote bedrag 4. Een uitvoeringsplan: welke activiteiten zijn nodig? Door hierover in de verordening een expliciet artikel op te nemen, draagt de Raad het College op om hier op te sturen. De middelen die niet nodig zijn, vloeien via het jaarresultaat terug naar de algemene reserve. Hierdoor kan het politieke bestuur integraal en aan de voorkant afwegen waar hij de middelen wil inzetten. Volgens de Financiële Verordening 2018 moet het voorbeeldvoorstel tegen de criteria van het kansenbeleid worden afgewogen. De post Nieuwe kansen mag alleen worden aangesproken voor incidentele uitgaven die het mogelijk maken om in te spelen op kansen die zich gedurende het jaar voordoen. In de uitvoeringsafspraken zijn hiervoor strikte voorwaarden opgenomen. De kans dat het binnen de ambities passende voorstel aan de criteria voldoet, is klein.

Daarnaast mag de besteding niet groter zijn dan € 50.000, wat nu wel het geval is. Een relevanter punt is dat de post Nieuwe kansen leeg is.

5.3.1 Het voorstel 11: De bevoegdheden van het College te beleggen binnen het programma Het voorstel is om het College binnen de begrotingsprogramma’s bevoegdheden te geven en hiervoor een nieuw artikel in de Financiële Verordening op te nemen. Concreet stellen we voor, dat het College budgetten kan verschuiven tussen taakvelden binnen een programma. Het is niet mogelijk om budgetten tussen lasten en baten te verschuiven. 5.3.1.1 Beheersmaatregelen Het beleggen van bevoegdheden op programmaniveau betekent niet dat het College kan afwijken van het vastgesteld kader. De reguliere planning en controlcyclus en de inrichting van de organisatie (netwerkorganisatie ) waarborgen dat gebruik van het budget periodiek wordt gemonitord en verantwoord richting de Raad. Budgetten worden niet zonder meer geschoven zonder afstemming tussen diverse portefeuillehouder dan wel de ambtelijke budgethouders. Valt een wijziging onoverkoombaar onder 1 portefeuillehouder en 1 budgethouder is er altijd een controle door de onafhankelijke financiële controllers. Oneigenlijk gebruik van het budget is niet mogelijk, omdat de uitgaven moeten voldoen aan de beleidsmatige doelstellingen waarvoor het budget beschikbaar is gesteld (integriteit). Het verschuiven van een budget betreft in de nieuwe situatie een collegebesluit en wordt zichtbaar gemaakt voor de Raad.

In de uitvoeringsregels worden de bevoegdheden gespecificeerd. In de nog door de raad vast te stellen nieuwe Financiële Verordening 2022 wordt het opnemen van het volgend artikel voorgesteld: Artikel 5. Uitvoering begroting 1. Na vaststelling van de begroting door de raad mag het college uitgaven doen en verplichtingen aangaan. 2. De raad dient alle mutaties vast te stellen die betrekking hebben op: a. financiële verschuivingen tussen raadsprogramma’s; b. toe- en afname van het bruto begrotingsvolume per raadsprogramma; c. stortingen in en onttrekkingen aan reserves. 3. Het college is bevoegd de begroting te muteren voor wat betreft bestaand beleid:

34

a.

financiële verschuivingen tussen programmaonderdelen, maar binnen raadsprogramma’s; b. budgettaire verschuivingen tussen bedrijfsvoerings- en programmabudgetten; c. Budgetverhoging/verlaging op een doel als gevolg van inkomsten van derden. Onder de voorwaarden dat: I. de lasten en de baten van de taakvelden niet dusdanig worden overschreden dat de van andere producten binnen hetzelfde programma onder druk komt; II. de budgetwijzigingen achteraf ter besluitvorming aan de raad worden aangeboden via de beleidsrapportage . De toelichting die bij artikel 5 lid 2 en 3 wordt opgenomen is: Wanneer sprake is van een beleidswijziging, hogere lasten op programmaniveau of een putting uit een programma overstijgende algemene of bestemmingsreserve, dan ligt de bevoegdheid tot het wijzigen van de begroting bij de raad. In de overige gevallen is het college bevoegd. Is wel sprake van hogere lasten op programmaniveau, maar worden die gecompenseerd door hogere gerelateerde baten en past dit binnen het bestaande beleid/prestaties, dan is het college bevoegd. Het college kan dan de begroting wijzigen en de raad wordt achteraf geïnformeerd. Het achteraf informeren van de raad vindt plaats via de periodiek rapportages (voorjaarsnota en de eindejaarrapportage), de jaarrekening en eventueel een raadsinformatiebrief achteraf.

Als de financiële afwijkingen passen in het gemeentelijke beleid dan is informatie achteraf via de reguliere planning & control documenten dus voldoende. De uitgangspunten in artikel 5 maar ook het nieuwe artikel 7 waarborgen de begrotingsrechtmatigheid en dragen zorg dat de raad altijd vooraf geïnformeerd wordt over politieke gevoelige onderwerpen. Nieuwe Financiële Verordening 2022, artikel 7. Tussentijdse informatievoorziening aan de raad (politieke gevoelige onderwerpen) 1. Het college informeert de raad zo spoedig mogelijk, indien het college een financiële over- of onderschrijding van € 0,25 miljoen verwacht dat (a) de geautoriseerde lasten of baten van een begrotingsprogramma worden over- of onderschreden, of (b) een investeringskrediet wordt over- of onderschreden. 2. Politiek relevante financiële afwijkingen meldt het college altijd, ongeacht de grootte van de afwijking 5.3.1.2 Voordelen Het College kan (dagelijks) adequaat sturen op de realisatie van de ambities met de daarbij behorende middelen. Dit geeft het College de ruimte om snel te kunnen inspelen op ontwikkelingen die binnen het beleid passen. Ook bevordert dit de ‘beukennotengedachte’. De mogelijkheid om budgetten binnen de lasten of de baten van een programma te kunnen herschikken, geeft het College meer handelingsvrijheid in het bestaande beleid.

Daarmee leidt het ook tot minder administratieve last binnen de ambtelijke organisatie. De Raad wordt middels de reguliere planning en controlmomenten geïnformeerd over de genomen besluiten. Het opnemen van collegebevoegdheden binnen een programma in de Financiële Verordening heeft een aantal voordelen; 1. Het huidige Nieuwe kansenbeleid krijgt een andere invulling. Voor Hilversum is dit een alternatieve werkwijze, terwijl andere gemeenten al op deze manier werken. 2. Er ontstaat transparantie in de kosten op projecten. Er vinden minder administratieve handelingen plaats om op juiste wijze te kunnen verantwoorden aan de Raad. Mogelijke overschrijding of onderschrijding (in het kader van voorzichtigheid) is sneller zichtbaar en de kosten worden geboekt op het taakveld waar ook het eigenaarschap ligt.