Bijlage 1 Het evaluatieverslag Financiele Verordening 2018
Tekst van het document
HET EVALUATIESVERSLAG ‘DE FINANCIELE VERORDENING 2018’
Financiën en Control GEMEENTE HILVERSUM | 23 MAART 2021
INHOUDSOPGAVE 1
Aanleiding ................................................................................................................................. 3
2
Samenvatting............................................................................................................................. 5
3
Inleiding................................................................................................................................... 14 3.1
4
Vooraf .............................................................................................................................. 16
Bevindingen en aanbevelingen planning en controlcylus .......................................................... 17 4.1
Kadernota (artikel 4 lid 1) ................................................................................................. 17
4.1.1
Meicirculaire ............................................................................................................ 17
4.1.2
Bevindingen huidige werkwijze................................................................................. 18
4.1.3
Voorstel 1: Een investeringsanalyse op te nemen in de Kadernota............................. 18
4.1.4
Voorstel 2: Het lopend begrotingsjaar te betrekken bij de Kadernota ........................ 19
4.2
De Tussenrapportage ....................................................................................................... 19
4.3
De verantwoordingsmomenten Tussenrapportage........................................................... 19
4.3.1
Bevindingen huidige werkwijze................................................................................. 19
4.3.2 Voorstel 3: De bestuurlijke planningstermijnen niet af te hechten in de Financiële Verordening ............................................................................................................................. 20 4.4
Het integreren van de Tussenrapportage met de Raadinformatiebrieven ......................... 20
4.4.1
Bevindingen huidige werkwijze................................................................................. 21
4.4.2 Voorstel 4: De inhoud van de Tussenrapportage niet meer afhankelijk te laten zijn van de Raadsinformatiebrieven ...................................................................................................... 22 4.5
Het meerjarenperspectief bij de Tussenrapportage .......................................................... 22
4.5.1
Bevinding huidige werkwijze..................................................................................... 22
4.5.2
Voorstel 5: Het meerjarenperspectief te actualiseren tijdens de Tussenrapportage ... 23
4.6
Salderen: de inhoud van een financiële afwijking ............................................................. 23
4.6.1
Bevindingen ............................................................................................................. 23
4.6.2 Voorstel 6: Afwijkingen ten opzichte van de vastgestelde begroting te melden op programmaniveau ................................................................................................................... 24 4.7
Het melden van afwijkingen ............................................................................................. 24
4.7.1
Bevindingen ............................................................................................................. 25
4.7.2
Voorstel 7: Afwijkingen op taakveld groter dan € 100.000 toe te lichten aan de Raad 25
4.8
Het financieel inzicht transparant en in verbinding ........................................................... 26
4.8.1
Beschouwing ambtelijke organisatie ......................................................................... 26
4.8.2 Voorstel 8: Vereenvoudiging van de bestuurlijke planning- en controlcyclus middels de introductie Voorjaarsnota en een Eindejaarsrapportage .......................................................... 27 4.8.3
De meicirculaire ....................................................................................................... 28
4.8.4
Eindejaarsrapportage ............................................................................................... 29
1
5
Bijzonderheden in de Financiële Verordening 2018.................................................................. 30 5.1
Beukennotenwet; bouwstenen voor een gedegen planning en control cyclus .................. 30
5.1.1
Bevindingen ............................................................................................................. 30
5.1.2
Voorstel 9: De Beukennotenwet op te nemen in de begrippenlijst ............................. 30
5.2
Kansenbeleid.................................................................................................................... 31
5.2.1
Bevindingen ............................................................................................................. 31
5.2.2
Voorstel 10: Het Nieuwe kansenbeleid te laten vervallen .......................................... 32
5.3
De bevoegdheden van het College te beleggen binnen het programma ........................... 32
5.3.1 6
Het voorstel 11: De bevoegdheden van het College te beleggen binnen het programma 34
Technische wijzigingen (verplicht) ............................................................................................ 39 6.1
Activeren bomen (huidige artikel 9) ................................................................................. 39
6.1.1
Bevindingen ............................................................................................................. 39
6.1.2 Voorstel 12: Uitbreiding en vervanging van het bomenbestand te beschouwen als te activeren investeringen ............................................................................................................ 39 6.2
Personeels- en organisatiekosten (verplicht) .................................................................... 40
6.2.1
Bevindingen ............................................................................................................. 40
6.2.2 Voorstel 13: Het activeren van de directe personeel en organisatiekosten bij investeringen ........................................................................................................................... 41 7
Redactieslagen (voorstel 14) ................................................................................................... 44 7.1
De weergave van de wet- en regelgeving kan overzichtelijker .......................................... 44
7.2
Gebruiksduur investeringen ............................................................................................. 44
7.3
Treasury en garantiestellingen ......................................................................................... 45
7.4
Artikel 7. EMU Saldo......................................................................................................... 45
7.5
Artikel 10. Voorziening voor oninbare vorderingen .......................................................... 46
2
1 AANLEIDING Voor u ligt het concept evaluatieverslag ‘de Financiële Verordening 2018’. In dit verslag staan de wijzigingen om te komen tot nieuwe Financiële Verordening 2022. In de eerste helft van 2017 vond inleidend overleg plaats over een nieuw op te stellen Financiële Verordening tussen de toenmalige portefeuillehouder Financiën en de Audit- en Rekeningencommissie. Een aantal voorgestelde wijzigingen ten opzichte van de voorgaande Financiële Verordening werden in de Audit- en Rekeningcommissie als innovatief beschouwd. Tijdens dit overleg is door de voormalige portefeuillehouder financiën aan de Audit- en Rekeningcommissie toegezegd dat de werking van die toenmalige nieuwe verordening één jaar na vaststelling te zullen laten evalueren en gedurende het onderzoek de uitkomsten van die evaluatie met de Audit- en Rekeningcommissie te zullen delen. ‘Om naleving van de Financiële Verordening te bevorderen, is het belangrijk om als Raad in de gaten te houden of de regels nog wel worden nageleefd en of deze regels nog wel voldoen. Als blijkt dat de regels niet meer voldoen, moet de Financiële Verordening worden aangepast aan gewijzigde verhoudingen.’ (VNG) De belangrijkste wijzigingen om te evalueren betroffen: ▪
De wijze waarop het College de Raad informeert over financiële en politieke gevoelige onderwerpen: Financiële afwijkingen groter dan € 250.000 of politiek gevoelige afwijkingen worden eerst middels een Raadsinformatiebrief aan de Raad gemeld. De Raad kan zijn oordeel daarover geven en besluiten of deze meteen in de begroting wordt verwerkt of dat dit meegaat met de verwerking in de begroting tijdens de Tussenrapportage. Ontwikkelingen in de begroting – die gedurende het jaar via een Raadsinformatiebrief of voorstel vooraf zijn gemeld – komen via de Tussenrapportages (turap) bij de Raad terecht. Alleen de vooraf gemelde financiële afwijkingen staan in de Tussenrapportage. De eerste Tussenrapportage gaat over de eerste vier maanden van het jaar. De tweede Tussenrapportage gaat over de eerste negen maanden van het jaar.
▪
De wijze waarop het College de Raad informeert over de financiële omvang van een onderwerp: In de huidige Financiële Verordening 2018 staat wanneer het College verplicht is om de Raad te informeren: bij afwijkingen van € 250.000 en meer (bij over- en onderschrijdingen van het budget) op taakveldniveau. Voorheen is bewust gekozen om afwijkingen te melden vanaf het laagste budgetteringsniveau, oftewel op het niveau van taakvelden1 en deze niet te salderen2. Het staat het College vrij om lagere financiële afwijkingen te melden als dat politiek of anderszins gepast is (opgenomen in het Raadsvoorstel Financiële Verordening, zie bijlage 1 en bijlage 2 ‘bijlage Raadsvoorstel Financiële Verordening’).
▪
Het instellen van de Beukennotenwet: Deze beleidslijn is opgenomen in de verordening vanwege de politieke vraag naar nóg transparantere financiën, de wens om nóg meer te kunnen sturen aan de voorkant en om er nóg bewuster van te zijn dat er schaarse middelen moeten worden ingezet om de afgesproken beleidsdoelen te halen. De beukennotengedachte
1 Een begroting van de gemeente Hilversum bestaat uit vijf programma’s. Elke programma is onderverdeeld in een aantal thema’s dat
opnieuw is verdeeld naar taakvelden. De begroting kent vijftig taakvelden. Elke taakveld heeft een budget. 2 Salderen is het optellen van alle voor- en nadelen per programma en de presentatie van het totale resultaat. Er vindt conform de wettelijke financiële regelgeving geen vermenging plaats tussen de lasten en batenkant. Lasten en baten worden per programma van elkaar los gesaldeerd.
3
houdt in dat onder de aangevraagde en ter beschikking gestelde budgetten actuele uitvoeringsplannen liggen. Binnen de organisatie moet duidelijk zijn waarvoor een budget dient, hoe we het willen besteden en wanneer. Budgetten die hier niet aan voldoen, vloeien terug naar de algemene reserve en zijn voor andere doeleinden te gebruiken. ▪
Het instellen van het Nieuwe kansenbeleid: De schaarste in de budgetten door de Beukennotenwet heeft een keerzijde. Wanneer ambtenaren en het College een probleem of voorheen een probleem of kans zagen, konden ze de ruimte in de begroting gebruiken om daar op in te spelen. Door de schaarste in de budgetten is die ruimte in de begroting er niet meer. Daarnaast kan het door de Beukennotenwet gebeuren dat ambtelijke budgethouders minder geprikkeld raken om ‘van buiten naar binnen te denken’, omdat ze denken er toch geen budget voor te hebben. Om de effecten van de Beukennotenwet op te vangen en om te kunnen inspelen op kansen die zich gedurende een jaar kunnen voordoen – en die onmiddellijke actie van het College eisen – is het budget ‘Nieuwe kansen’ in het leven geroepen. Deze post had een omvang € 600.000, maar is inmiddels bijgesteld naar € 0. Deze tussentijdse wijziging op de Financiële Verordening 2018 is in 2020 voorgelegd aan de Raad.
▪
Technische wijzigingen: in het kader van toekomstbestendigheid is in 2017 door de Raad besloten om bomen en de voorbereiding, administratie en toezichtkosten (VAT-kosten) niet meer te activeren3. Dit betekent dat deze kosten niet worden beschouwd als (onderdeel van) een investering. De gemaakte kosten landen in het begrotingsjaar waarin het zich voordoet.
Het uitgangspunt voor de evaluatie was en is het ophalen van wensen en ideeën voor verbetering van de inhoud, omgang en uitleg van de Financiële Verordening 2018. Op basis van de volgende activiteiten hebben we daar invulling aan gegeven; ▪ toetsen hoe de Financiële Verordening 2018 in de praktijk wordt gehanteerd; ▪ een benchmark met twaalf 100+ gemeenten; ▪ het ophalen van de ervaringen en ideeën van zowel de Audit- en Rekeningcommissie als de ambtelijke organisatie. Tijdens de uitvoering van de evaluatie is – net als bij de actualisatie van de Financiële Verordening in 2017– rekening gehouden met de uitgangspunten van de Raad. Dit heeft zich toen vertaald naar de volgende 4 principes en deze zijn opnieuw toegepast bij de evaluatie over de Financiële Verordening 2018: ▪ Transparantie : optimaal inzicht in de financiën om zo financieel te kunnen sturen; ▪ Eenvoud : zo min mogelijk en zo eenvoudige mogelijke afspraken, en zo min mogelijk beleidsdocumenten; ▪ Toekomstbestendigheid: zo min mogelijk lasten doorschuiven naar volgende generaties; ▪ Voorzichtigheid : geen risico’s nemen met gemeenschapsgeld. In de Financiële Verordening 2018 staan afspraken tussen de Raad en het College. Deze zijn uitgewerkt in het Financieel Uitvoeringsbeleid waarin afspraken tussen het College en het ambtelijk apparaat staan. De evaluatie richt zich op de Financiële Verordening 2018.
Als de Raad besluit om naar aanleiding van deze evaluatie een nieuwe Financiële Verordening vast te stellen, dan wordt het Financieel Uitvoeringsbeleid hierop aangepast. De opgehaalde wensen, ideeën, bevindingen uit de benchmark en de toetsing op werking van de Financiële Verordening 2018 zijn verwerkt in het evaluatieverslag. Met dit evaluatieverslag informeren wij u over de bevindingen en aanbevelingen die naar aanleiding van de evaluatie zijn geconstateerd. 3 Activeren; Hierbij wordt de uitgave boekhoudkundig gezien als een investering, in plaats van als kosten. Dit houdt in dat het bedrag op de balans komt. Het bedrag wordt dan jaarlijks afgeschreven, in plaats van het direct volledig als kosten op te nemen.
4
2 SAMENVATTING De evaluatie in 2017 over de Financiële Verordening geldend voor 2018 heeft geleid tot een aantal innovatieve regelgevingen waaronder de zogenaamde “Beukennotenwet” zoals opgenomen in de nu geldende Financiële Verordening 2018. De Financiële Verordening 2018 is naar aanleiding van de in 2017 vele doorgevoerde wijzigingen en de daaraan gerelateerde toezegging van de toenmalig wethouder Financiën in de Audit en Rekeningcommissie in zijn totaliteit geëvalueerd. De evaluatie heeft plaatsgevonden door middel van een procescontrole, benchmark en een ervaringsonderzoek waarbij gedurende het onderzoek rekening is gehouden met de door de Raad in 2017 geformuleerde principes voor de Financiële Verordening, namelijk transparantie, eenvoudig, toekomstbestendigheid en voorzichtigheid. Uit de evaluatie is gebleken dat de Financiële Verordening 2018 ruimte biedt voor verbeteringen in het kader van deze principes. De 14 voorliggende wijzigingsvoorstellen die voortvloeien uit de evaluatie zijn bedoeld om het financiële sturings- en verantwoordingstraject (bestuurlijke planning- en controlcyclus) richting de Raad te versterken door onder andere verbeterde transparantie en meer samenhang middels eenvoud in de planning en controlcyclus te bewerkstelligen.
De 14 voorliggende wijzigingsvoorstellen zijn verder gebaseerd op recente ontwikkelingen op het gebied van planning en control inclusief wijzigingen in (achterliggende) financiële wet- en regelgeving (het BBV). Op basis hiervan leggen we een nieuwe versie, de Financiële Verordening 2022, aan de Raad voor ter vaststelling. Tijdens de evaluatie is zo veel mogelijk aangesloten bij de wensen en ideeën van de Raad. Deze wensen en ideeën hebben we op diverse momenten opgehaald in de Audit- en Rekeningencommissie. In haar vergaderingen van 20 januari, 19 mei, 25 augustus, 20 oktober 2020 en 21 januari en 9 maart 2021 heeft de Audit- en Rekeningcommissie de evaluatie van de Financiële Verordening 2018 behandeld. Op basis van de bevindingen, wensen en de recente ontwikkelingen hebben we de volgende vraag geformuleerd: “Welke verbeterslagen zijn er in de Financiële Verordening 2018 nodig zodat met de bestuurlijke planning en controlcyclus zo effectief en efficiënt mogelijk wordt voldaan aan de vier principes, waardoor de Raad in haar kaderstellende en controlerende rol nog beter in positie wordt gebracht?” En op basis hiervan leggen we aan de hand van de 14 wijzigingsvoorstellen een nieuwe versie, de Financiële Verordening 2022, aan de Raad voor ter vaststelling.
‘In de Financiële Verordening (op basis van artikel 212 eerste lid van de Gemeentewet) stelt de Raad op hoofdlijnen en in maatwerk de spelregels voor het financieel beleid die aanvullend zijn op de landelijke kaders uit de Gemeentewet en het besluit begroting en verantwoording (gemeentelijke financiële weten regelgeving) vast. Expliciet wordt vormgegeven hoe de Raad en het College met elkaar omgaan op het gebied van het financieel beleid, de financiële organisatie en het financieel beheer en heeft zo invloed op de planning- en controlcyclus. Deze verordening waarborgt dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan’. (VNG) De planning- en controlcyclus laat zien in hoeverre de gemeente haar doelstellingen bereikt en welke financiële middelen zijn benut. De Financiële Verordening geeft daarvoor de benodigde handvatten. Binnen de gemeenten wordt veel gebruik gemaakt van de modelverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Dit adviserend model geeft handvatten voor de verplichte en optionele onderdelen in de Financiële Verordening. De VNG adviseert om niet te veel gedetailleerde regels te stellen omdat deze kunnen leiden tot een hoge administratieve last. Ook kunnen deze regels de vrijheden van het College belemmeren.
5
‘Ten opzichte van de modelverordening van de VNG zijn vaak aanpassingen nodig die op de eigenheid en gebruiken van een gemeente zijn toegesneden. Stel ook niet te veel regels. Te veel regels beperken de benodigde handelingsvrijheid van het College en veroorzaken een zware administratieve last.’ (https://vng.nl/artikelen/Raadgever-de-financiele-verordening). Het BBV 4 schrijft alleen voor dat een gemeente een Programmabegroting en jaarstukken moet opstellen. De overige planning- en controlproducten uit de planning en controlcyclus – zoals de Kadernota en Tussenrapportages – zijn geheel naar wens in te richten. Deze vrijblijvendheid heeft er toe geleid dat elke gemeente een eigen unieke variant van de planning en controlcyclus toepast. Het is voor gemeenten gebruikelijk om één of meerdere rapportages op te stellen waarin het College de Raad op de hoogte brengt van de uitvoering van de begroting. Het College kan hierbij kiezen over welke jaren of welke onderwerpen de verantwoording gaat en hoe inhoudelijk deze is. De Raad neemt uiteindelijk het besluit op het advies vanuit het College. Elke vorm heeft voor- en nadelen. Er is nog geen gemeente die het perfecte model heeft ontwikkeld. De complexiteit ligt deels bij het feit dat een planning en controlcyclus over twee bestuurlijke jaren gaat.
Het begint bij de Kadernota, die wordt door het College opgesteld in 2021 en door de Raad vastgesteld in 2021, maar over het bestuurlijk jaar 2022 gaat. En het eindigt pas bij de Jaarrekening 2022, die de Raad in het jaar 2023 krijgt aangeboden. Tijdens de evaluatie in 2017 besloten om de modelverordening van de VNG als uitgangspunt te nemen voor de nog toen opstellen Financiële Verordening 2018 en deze aan te vullen met lokaal maatwerk. Achteraf gezien, zo blijkt uit de evaluatie, hebben sommige keuzes geleid tot een complexe wijze van verantwoorden richting de Raad. Bijvoorbeeld door de huidige opzet van de Tussenrapportages is het lastig om de Raad een actueel integraal meerjarig beeld op de gemeentelijke financiële positie te bieden. De Financiële Verordening 2018 biedt daarom ruimte voor verbeteringen. Het gaat dan om transparantie, voorzichtigheid en eenvoud bij het rapporteren aan de Raad over de stand van de begroting. Een aantal gemaakte keuzes in 2017 hebben geleid tot aanvullende regelgeving, zoals de Beukennotenwet en het Nieuwe kansenbeleid. M.b.t. die keuzes ligt nu de vraag voor of deze nog wel bij het Hilversum van nu passen. Daarnaast is geconstateerd dat in de huidige Financiële Verordening 2018 bepalingen zijn opgenomen die in strijd zijn met de wettelijke regelgeving.
Zo schrijft de wet- en regelgeving voor, dat uitbreiding en vervanging van het bomenbestand geactiveerd dienen te worden. Ten opzichte van voorgaande jaren wordt in de vernieuwde notitie Materiele vaste activa van de commissie BBV expliciet omschreven dat de zogenoemde directe personeels- en organisatie kosten of te wel de directe VAT kosten (voorbereiding-, administratie- en toezichtkosten (VAT) toe gerekend dienen te worden aan de investering. In 2017 heeft de Raad met het vaststellen van de Financiële Verordening 2018 ook een verdiepende bijlage vastgesteld. In de bijlage zijn onder meer aanvullende voorwaarden voor het uitvoeringsbeleid opgenomen. Deze aanvullende voorwaarden zijn vastgesteld door de Raad. We stellen voor om bij de nieuwe Financiële Verordening niet meer te werken met een bijlage. Alle voorgestelde wijzigingen die direct leiden tot een wijziging van een artikel wordt ter besluitvorming aangeboden aan de Raad. De wijzigingen die betrekking hebben op het uitvoeringsbeleid worden ter kennisname aan de Raad geboden.
4
Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Hogere wetgeving met betrekking tot de voorschriften voor de begrotings- en verantwoordingsdocumenten, uitvoeringsinformatie en informatie voor derden van provincies en gemeenten.
6
Hieronder staat een samenvatting van de uitkomsten van de evaluatie. De voorstellen 1 tot en met 8 hebben betrekking op het verbeteren van de inhoudelijke informatieverschaffing vanuit het College richting de Raad en het vereenvoudigen van de planning en controlcyclus. De voorstellen 9 tot en met 11 gaan in op de bijzonderheden uit de Financiële Verordening 2018 namelijk de beukennotenwet, het nieuwe kansenbeleid en de bevoegdheden van het College. De laatste voorstellen 12, 13 en 14 betreffen technische wijzigingen naar aanleiding van de gewijzigde wet- en regelgeving. Als laatste wordt voorgesteld om een redactieslag uit te voeren. Voorstel 1: Een investeringsanalyse op te nemen in de Kadernota Een van de aandachtspunten die de Audit- en Rekeningencommissie en de ambtelijke organisatie hebben meegegeven, is het betrekken van investeringen en de stand van de begroting van het lopend jaar bij de Kadernota (zie voorstel 2). Investeringsvoornemens worden tot nu toe slechts gedeeltelijk meegenomen met de Kadernota, terwijl het direct invloed heeft op de vast te stellen kaders. Het voorstel is om ontwikkelingen in investeringen met een analyse op de kapitaallasten voortaan op te nemen in de Kadernota. Het financieel beeld is een integraal geheel van de exploitatiebegroting inclusief de kapitaallasten.
De Kadernota geeft een zo actueel mogelijk beeld van de investeringsvoornemens, het dekkingsvraagstuk en de kapitaallasten. Eventuele nadere vormgeving kan plaatsvinden bij de Programmabegroting of via een afzonderlijk Raadsvoorstel. Het waarborgt dat op een vast moment de investeringsvoorstellen integraal en zo volledig mogelijk worden aangeboden en dat ze tegen het financiële en beleidsmatige meerjarenperspectief worden afgezet. Het voorstel is om dit in de nieuwe Financiële Verordening op te nemen. Voorstel 2: Het lopend begrotingsjaar te betrekken bij de Kadernota In de Financiële Verordening 2018 staat dat meerjarige financiële afwijkingen, die zijn geconstateerd bij de Tussenrapportage, worden meegenomen in de Kadernota. Tijdens de besprekingen van de Kadernota is het voor de Raad niet altijd duidelijk welke effecten van de Tussenrapportage in de Kadernota zijn beland en wat daar de reden van was. De Raadsleden pakken de Raadsinformatiebrieven er in dat geval bij om te zien wat zich ook alweer heeft afgespeeld. De Tussenrapportage gaat alleen in op de afwijkingen groter dan € 250.000 op taakveld, terwijl het wenselijker is het hele actuele beeld mee te nemen. Het betrekken van het huidige jaar bij de meerjarenbegroting is een doorontwikkeling op het gebied van planning en control. Meerdere gemeenten passen dit al toe.
Het voorstel is om de incidentele en structurele meevallers en tegenvallers van het huidig begrotingsjaar te betrekken bij de resultaten uit het afgelopen begrotingsjaar (de voorlopige resultaten uit de jaarrekening) en de drie daaropvolgende begrotingsjaren. Het voorstel is om dit in de nieuwe Financiële Verordening op te nemen. Voorstel 3: De bestuurlijke planningstermijnen niet in concrete maanden op te nemen in de Financiële Verordening De eerste Tussenrapportage gaat over de eerste vier maanden van het jaar. De tweede Tussenrapportage gaat over de eerste negen maanden van het jaar (artikel 6.2). Deze twee jaarlijkse momenten beperken het aantal afwijkingen in de begroting dat achteraf (bij de jaarrekening) moet worden geautoriseerd. Het voorstel is om de in de Financiële Verordening voorgeschreven tussentijdse rapportagemomenten (artikel 6.2 en de toelichting bij artikel 6) meer algemeen te omschrijven in plaats van het benoemen van concrete verantwoordingstermijnen in de Financiële Verordening. In de plaats daarvan stellen het College en de Raad aan het eind van elk kalenderjaar een bestuurlijke planning voor het jaar erop vast. Het College kan zo inspelen op onvoorziene ontwikkelingen, zoals bezuinigingsopdrachten, crises, decentralisatie vanuit het Rijk en wensen vanuit de Raad. De Tussenrapportagemomenten kunnen
7
daarop worden afgestemd zonder dat dit meteen in strijd is met de Financiële Verordening. De Raad wordt kwalitatief beter geïnformeerd over actuele vraagstukken. Dit is vooral aan te raden als de tussentijdse rapportage in de toekomst meer beleidsmatig wordt ingestoken. Voorstel 4: De inhoud van de Tussenrapportage niet meer afhankelijk te laten zijn van de Raadsinformatiebrieven In de huidige situatie worden financiële afwijkingen eerst gemeld, zodat de Raad kan reageren. Vervolgens worden ze gebundeld in een Tussenrapportage. De Raad kan de begroting daarna via een begrotingswijzing in overeenstemming met de gemelde afwijking brengen. Kortom, wanneer financiële afwijkingen niet in een Raadsinformatiebrief zijn gemeld, worden ze niet meegenomen in de Tussenrapportage. Het voorstel is om de Tussenrapportage niet meer ‘hard’ te koppelen aan de Raadsinformatiebrieven. Dit kan door de toelichting bij artikel 6 te wijzigen. Afwijkingen die worden geconstateerd op het moment van verantwoorden (opstellen van de rapportages) richting de Raad, kunnen dan nog worden opgenomen in de Tussenrapportage. De begroting wordt op een vast moment geanalyseerd en de Raad krijgt de geconstateerde afwijkingen in één totaaloverzicht aangeboden. De Raad ontvangt een actueler overzicht van de afwijkingen ten opzichte van de vastgestelde begroting.
Voorstel 5: Het meerjarenperspectief te actualiseren tijdens de Tussenrapportage. Voorstellen voor het wijzigen van de geautoriseerde baten en lasten, en voor het wijzigen van de investeringskredieten, doet het College bij de behandeling van de Tussenrapportages in de Raad. De Tussenrapportage geeft inzicht in mogelijke meerjarige effecten (meerjarige prognose) van de gemelde afwijkingen. Deze worden echter niet vastgesteld. In de huidige situatie komen meerjarige effecten in de eerstvolgende Kadernota, dan wel Programmabegroting terecht. De Tussenrapportages gaan over het huidige begrotingsjaar. De Kadernota en de Programmabegroting worden los van het lopende begrotingjaar meerjarig ingestoken. Een ‘harde knip’ tussen het meerjarenperspectief en het huidig begrotingsjaar bij de rapportage maakt het niet altijd even duidelijk welke financiële effecten wel of niet zijn meegenomen bij het meerjarenperspectief (de Kadernota). De focus bij de Raadsinformatiebrieven ligt voornamelijk bij het huidig begrotingsjaar. Dit omdat de afweging van het meerjarig effect op een ander moment plaatsvindt. Het huidige jaar vergt vaak een acute actie. Het meerjarig financieel effect is dan te zijner tijd nader uit te werken voor de aanbieding bij de Kadernota of bij de Programmabegroting.
Dit is tevens meteen de reden waarom niet altijd een zichtbare aansluiting tussen de Tussenrapportage 1 en de Kadernota realiseerbaar is. Het voorstel is om zowel de financiële als beleidsmatige effecten op het meerjarige financiële kader mee te nemen bij de besluitvorming van de Tussenrapportage. Dit houdt in dat een financiële afwijking met een meerjarig financieel gevolg wordt afgezet tegen de lopende begroting én tegen de meerjarenbegroting. De begroting wordt meerjarige inclusief het huidig jaar bijgesteld. Het advies heeft als nadeel dat in één maand tijd twee keer5 het meerjarig kader afgewogen zou worden beoordeeld. En dat het jaarrekeningresultaat niet verwerkt is in de Tussenrapportage maar wel in de kadernota. In het kader van eenvoud en transparantie – en gezien de bevindingen en aanbeveling bij de Kadernota – is het advies om de Tussenrapportage en de Kadernota samen te voegen tot een Voorjaarsnota. Voorstel 6: Afwijkingen ten opzichte van de vastgestelde begroting te melden op programmaniveau In de Financiële Verordening 2018 is er voor gekozen om afwijkingen te melden vanaf het laagste budgetteringsniveau (taakveld) en voor- en nadelen niet te salderen. Met salderen bedoelen we dat voor elke baat of last per taakveld de plussen en minnen worden opgeteld. Baten en lasten mogen conform het BBV niet met elkaar worden vermengd.
Een nadeel van de huidige situatie is dat elk taakveld in een 5
De Raad krijgt de Tussenrapportage en de Kadernota in mei separaat aangeboden.
8
programma bijv. 50.000 euro kan stijgen, zonder dat het gemeld hoeft te worden. Alleen als 1 taakveld meer dan 250.000 euro afwijkt dan volgt er een melding. Ondertussen kan er op programmaniveau een fors tekort ontstaan, dat niet zichtbaar is voor de Raad. Het voorstel is om op programmaniveau de afwijkingen gesaldeerd aan de Raad te melden om de begrotingsrechtmatigheid steviger in de planning en controlcyclus te borgen. Een programma bestaat uit diverse taakvelden. Kleine overschrijdingen kunnen gebundeld leiden tot een overschrijding op het programmaniveau. Daarmee kan de rechtmatigheid in het geding komen (artikel 5 lid 4 en lid 5). Het College dient de Raad te informeren bij overschrijdingen op het programma die groter dan € 250.000 zijn. Door (de kleine afwijkingen) niet te salderen, kunnen afwijkingen te laat worden geconstateerd of kenbaar worden gemaakt bij de Raad. Het besluit om niet te salderen is opgenomen in de bijlage van het Raadsvoorstel ‘Financiële Verordening’. Het voorstel is om hier in het nieuwe Raadsvoorstel van af te stappen. Voorstel 7: Afwijkingen op taakveld groter dan € 100.000 toe te lichten aan de Raad. In de Financiële Verordening is aangegeven wanneer het College verplicht is om de Raad te informeren: bij afwijkingen van € 250.000 en meer (over- en onderschrijdingen). De Raad krijgt direct een Raadsinformatiebrief of een Raadsvoorstel.
Dit staat in het evaluatieverslag verder ook niet ter discussie. Politiek relevante zaken (met of zonder financieel gevolg) moet het College melden op basis van de informatieplicht voortkomend uit de Gemeentewet (art 169 lid 2). In dit voorstel gaat het om de regel dat het College vrij staat om lagere financiële afwijkingen te melden als dat politiek of anderszins gewenst is. Het voorstel is om bij de verantwoording in de Tussenrapportage een gesaldeerde afwijkingsgrens van € 250.000 op programmaniveau te hanteren en het nieuw op te stellen Financiële uitvoeringsbeleid daarop aan te passen (zie ook voorstel 7). Indien bij het opstellen van de Tussenrapportage op programmaniveau een afwijking wordt geconstateerd van € 250.000 of meer, zullen we de posten op taakveldniveau van € 100.000 of meer toelichten richting de Raad. Het voorstel is om artikel 6 hierop aan te passen. De Raad ontvangt met die werkwijze een realistischere stand van de begroting en heeft daarmee ook reëler inzicht op het verwachte jaarresultaat. Tevens zorgt dit voor een gelijkmatigere lijn van informatieverschaffing naar zowel de Raad als het College. Door de voorgestelde wijziging gaat de Raad niet achteruit in de informatievoorziening, want de regel geldt dat als er een afwijking is van € 250.000 of meer op taakveldniveau, de Raad altijd een RIB ontvangt op basis van de informatieplicht.
De Raad ontvangt meer informatie doordat de oorzaken van de afwijkingen van 100.000 of meer op taakveldniveau worden toegelicht. De Raad ontvangt in de voorgestelde situatie meer informatie op bestuurlijk strategische niveau en waar nodig op inhoud. Voorstel 8: Vereenvoudiging van de bestuurlijke planning- en controlcyclus middels de introductie Voorjaarsnota en een Eindejaarsrapportage Uit het ervaringsonderzoek valt over het algemeen te concluderen dat met name de aansluiting tussen de Kadernota, Tussenrapportage en de Raadsinformatiebrieven beter kan (de voostellen 2, 4 en 5). In de huidige situatie worden de Raadsinformatiebrieven verwerkt in de Tussenrapportage en bij een meerjarige consequentie in de kadernota. Aandachtspunten zijn om het beleidsmatige perspectief en het meerjarig effect meer te betrekken bij de Tussenrapportage. Met betrekking tot de Raadsinformatiebrieven is door de Audit- en Rekeningcommissie aangegeven dat in de Raadsinformatiebrieven niet altijd duidelijk is wanneer het een financiële afwijking betreft. Ook de consequenties op de huidige en meerjarige begroting zijn soms niet helder. Daarnaast is door zowel de Audit- en Rekeningencommissie als de ambtelijke organisatie gevraagd om de verschillende planning en controlproducten meer met elkaar te verbinden. Dit geeft oorzaak en gevolg transparant weer. Een
9
planning en controlcyclus is een doorlopend proces waarbij het lopende begrotingsjaar gevolgen heeft voor het meerjarenperspectief. Op basis van de uitkomsten van de procescontrole en benchmark – maar nog belangrijker, vanuit de behoefte van de Audit- en Rekeningcommissie – is de planning en controlcyclus onder de loep genomen. Hoe kunnen de gewenste verbeteringen op een eenvoudige wijze worden verankerd in de huidige planning en controlcyclus? De randvoorwaarden hiervoor zijn: • De Kadernota inclusief het lopend begrotingsjaar en het meerjarenperspectief aangevuld met de ontwikkelingen op investeringen. • Een zo actueel mogelijke Tussenrapportage inclusief het meerjarenperspectief, aangevuld met het beleidsmatige perspectief en investeringsontwikkelingen. • Het voorstel dient te voldoen aan het principe eenvoud. Er is dus sprake van een overlap in informatiebehoefte in beide documenten. Het voorstel is om de eerste Tussenrapportage en de Kadernota samen te voegen tot een nieuw planning- en controledocument met de naam ‘Voorjaarsnota’ en artikel 4 lid 1 betreffende de Kadernota hierop aan te passen. Het College biedt de Voorjaarsnota in mei aan de Raad aan.
Naast een integraal financieel meerjarig inzicht (transparantie) krijgt de Raad informatie over de voortgang van het huidige begrotingsjaar, het aflopen begrotingsjaar, het meerjarenperspectief en de investeringsvoorstellen (conform de voorstellen 1 t/m 8). Omdat de begrotingsstand over het lopende begrotingsjaar gezamenlijk met de Kadernota in één document wordt aangeboden (eenvoud) zijn de gevolgen van de meerjarige onder- en/of overschrijding transparant. Hierdoor kan de analyse worden gemaakt hoe dit zich verhoudt met het bestaande en eventueel nieuwe beleid. Het is mogelijk betere dwarsverbanden te leggen tussen financiën en beleid (voorzichtigheid). Door de voorgestelde aanpassingen van de Financiële Verordening 2018 ontstaat meer ruimte om de voortgang van het realiseren van de doelstellingen toe te lichten. De focus ligt daarbij onder meer op toekomstbestendigheid. Eveneens is het voorstel om de ‘tweede Tussenrapportage’ voortaan ‘Eindejaarsrapportage’ te noemen. De Eindejaarsrapportage – de naam zegt het al – wordt aan het eind van het jaar (oktober/november) opgesteld en is de voorloper van het jaarverslag en de jaarrekening. Deze rapportage is in principe beleidsarm en bevat met name financiële wijzigingen die noodzakelijk zijn met het oog op de rechtmatigheidsverantwoording en de accountantsverklaring.
De Eindejaarsrapportage licht alle afwijkingen toe die groter zijn dan € 100.000 per taakveld bij een overschrijding van € 250.000 op programmaniveau (conform voorstel 8). De aanbieding van de Eindejaarsrapportage blijft qua planning ongewijzigd en wordt aan het eind van het jaar aan de Raad geboden.
Voorjaarsno ta (incl. 1e turap) mei
Programma -begroting
Eindejaars-
november
december
rapportage
Jaarstukken mei
10
Voorstel 9: De Beukennotenwet op te nemen in de begrippenlijst De Beukennotenwet is in de huidige Financiële Verordening vanaf 1 januari 2018 als sturingsinstrument opgenomen. Het doel is dat we in de gemeente Hilversum (Raad, College en de ambtelijke organisatie) nóg meer bewustzijn creëren om de schaarse middelen te gebruiken om onze beleidsdoelstellingen te halen. Ook is het belangrijk om nog meer transparant te zijn (efficiëntie en effectiviteit). De beukennotengedachte houdt in dat onder de aangevraagde en ter beschikking gestelde budgetten actuele uitvoeringsplannen liggen. Binnen de organisatie moet duidelijk zijn waarvoor een budget dient, hoe we het willen besteden en wanneer. Budgetten die hier niet aan voldoen, vloeien terug naar de algemene reserve en kunnen voor andere doeleinden worden aangewend. De Beukennotenwet is een Hilversums begrip waar veel waarde aan wordt gehecht. Het voorstel is om de Beukennotenwet centraler te beleggen binnen de nog op te stellen nieuwe Financiële Verordening door het op te nemen in de begrippenlijst. De nieuwe inrichting van de planning en control cyclus waarborgt dat de beukennootjes op een meer integrale wijze inzichtelijk worden gemaakt. Het huidige artikel 8 vervalt. De huidige planning en controlcyclus waarborgt de gedachtegang en uitgangspunten van de Beukennotenwet.
In de praktijk wordt de gedachtegang van de Beukennotenwet – namelijk het effectief en efficiënt omgaan met budgetten – zichtbaar toegepast bij de Kadernota, Programmabegroting en bij de overhevelingsvoorstellen tijdens de verantwoording over het jaarresultaat. De BBV-regelgeving schrijft voor dat ‘beukennoten’ in budgetten ten gunste van de algemene middelen komen. Door het als afzonderlijk artikel te benoemen, geeft het de indruk als apart sturingsinstrument te fungeren, naast de reguliere planning en controlcyclus. Hieraan is in de huidige Financiële Verordening geen verdere vorm gegeven. De nadere richtlijnen, zoals bijvoorbeeld voorgeschreven voor de Tussenrapportage is, ontbreken. Bijvoorbeeld op welke manier, hoe vaak en wanneer de rapportage plaatsvindt. Voorstel 10: Het Nieuwe kansenbeleid te laten vervallen Het Nieuwe kansenbeleid was bedoeld om het College snel te kunnen laten inspelen op kansen waar snel handelen geboden was. Inmiddels is het artikel bijgesteld, waardoor er geen sprake meer is van een structureel vast budget van € 600.000. In de begroting 2020 is dit uitgangspunt losgelaten en bijgesteld naar € 0. In verband met rechtmatigheid was het noodzakelijk om dit onderdeel van de Financiële Verordening al aan te passen, vooruitlopend op de definitieve evaluatie.
De gewijzigde tekst in de Financiële Verordening luidt nu: ‘Nieuwe kansen, een bedrag vast te stellen per begrotingsjaar’. De Beukennotenwet haalt de bewegingsruimte uit de budgetten en het Nieuwe kansenbeleid maakt ruimte om initiatieven – passend binnen het beleid – op te vullen. Het kansenbeleid geeft niet de garantie dat vrijgekomen middelen opnieuw kunnen worden ingezet. In afstemming met de Raad zijn hiervoor zulke strikte uitvoeringsregels opgesteld, dat er bijna geen gebruik van kon worden gemaakt. Het voorstel is om het kansenbeleid te laten vervallen (artikel 4 lid 1b, 5, 6, 7). Om in de toekomst toch snel te kunnen anticiperen op nieuwe kansen – passend binnen het vastgesteld beleid en budget – wordt voorgesteld om het College in de nieuwe Financiële Verordening een concretere bevoegdheid te geven. Dit ontbreekt nog in de huidige verordening. In vergelijkbare gemeenten is het gebruikelijk dat het College bevoegd is om budgetten in een programma te herschikken binnen de door de Raad gestelde kaders. Dit geeft meteen de ruimte om in te kunnen spelen op mogelijke kansen die binnen het beleid passen. Voorstel 12 gaat nader in op de Collegebevoegdheid. Voorstel 11: De bevoegdheden van het College te beleggen binnen het programma In de Financiële Verordening 2018 ontbreekt de bevoegdheid van het College. Deze staat niet benoemd.
Dit betekent dat de Raad tot op het taakveldniveau bevoegd is voor het wijzigen van budgetten. Hilversum wijkt op dit punt af van de meeste andere gemeenten. Het is gebruikelijk om bevoegdheden binnen een programma bij het College neer te leggen. De VNG raadt aan om het College een mate van
11
bewegingsvrijheid te geven. Het toewijzen van bevoegdheden op programmaniveau betekent niet dat het College kan afwijken van het vastgesteld kader. De reguliere planning en controlcyclus en de inrichting van de organisatie (netwerkorganisatie 6) waarborgen dat gebruik van het budget periodiek wordt gemonitord en verantwoord richting de Raad. Budgetten worden niet zonder meer geschoven zonder afstemming tussen diverse portefeuillehouder dan wel de ambtelijke budgethouders. Valt een wijziging onoverkoombaar onder 1 portefeuillehouder en 1 budgethouder is er altijd een controle door de onafhankelijke financiële controllers. Oneigenlijk gebruik van het budget is niet mogelijk, omdat de uitgaven moeten voldoen aan de beleidsmatige doelstellingen waarvoor het budget beschikbaar is gesteld (integriteit). Het verschuiven van een budget betreft in de nieuwe situatie een collegebesluit en wordt zichtbaar gemaakt voor de Raad. In de uitvoeringsregels worden de bevoegdheden gespecificeerd. Het voorstel is om het College binnen de begrotingsprogramma’s bevoegdheden te geven en hiervoor een nieuw artikel in de Financiële Verordening op te nemen. Concreet stellen we voor, dat het College budgetten kan verschuiven tussen taakvelden binnen een programma. Het is niet mogelijk om budgetten tussen lasten en baten te verschuiven.
Het opnemen van Collegebevoegdheden binnen een programma in de Financiële Verordening heeft een aantal voordelen; 1. Het huidige Nieuwe kansenbeleid krijgt een andere invulling. Voor Hilversum is dit een alternatieve werkwijze, terwijl andere gemeenten al op deze manier werken. 2. Er ontstaat transparantie in de kosten op projecten. Er vinden minder administratieve handelingen plaats om op juiste wijze te kunnen verantwoorden aan de Raad. Mogelijke overschrijding of onderschrijding (in het kader van voorzichtigheid) is sneller zichtbaar en de kosten worden geboekt op het taakveld waar ook het eigenaarschap ligt. 3. De begroting is juist omdat het mogelijk is administratieve correcties in de begroting door te voeren. 4. De rapportage kan op simpelere wijze (eenvoud) worden opgesteld, wat de kans op onjuistheden in de begroting verkleint. Voorstel 12: Uitbreiding en vervanging van het bomenbestand te beschouwen als te activeren investeringen Een aantal investeringen is met ingang van de Programmabegroting 2018 overgebracht van bestaande investering naar de exploitatiebegroting. Hieronder valt de tot 2018 jaarlijks terugkerende investering ‘instandhouding van het bomenbestand’ van € 171.000. Het voorstel is uitbreiding en vervanging van het Hilversumse bomenbestand te beschouwen als te activeren investeringen en voortaan af te schrijven in 50 jaar.
De keuze om dat niet te doen, zoals opgenomen in de Financiële Verordening 2018 is achteraf gezien landelijk niet gangbaar en kan leiden tot onenigheid met de accountant, omdat het BBV dit expliciet aanmerkt als een actief (een bezit van de gemeente). In de jaarstukken 2021 komen de kosten van het in stand houden van bomen niet meer ten laste van de exploitatie. Concreet betekent dit een meerjarig voordeel van € 171.000 excl. de kapitaallasten op de exploitatiebegroting in die jaren. Concreet betekent dit een meerjarig voordeel van € 171.000 excl. de kapitaallasten 7 op de exploitatiebegroting. De instandhouding van bomen dient structureel te worden opgenomen in de investeringsplanning. Voorstel 13: Het activeren van de directe personeel en organisatiekosten bij investeringen
6
Wij hebben een netwerkorganisatie waarbij een begrotingsprogramma niet is belegd bij één afdeling maar verspreid is over de organisatie.
7
Bij het in gebruik nemen van een investeringsproject, wordt de investering geactiveerd en overgeboekt naar de materiële vaste activa. Vanaf dat moment wordt over het project afgeschreven en rente gerekend. Deze afschrijvingskosten en rentelasten vormen samen de kapitaallasten.
12
In de vernieuwde notitie Materiele vaste activa van de commissie BBV wordt nu expliciet omschreven dat de zogenoemde directe personele kosten (de uren van zowel interne als externe medewerkers) toe gerekend dienen te worden aan de investering. Het voorstel is om de directe VAT-kosten te activeren op basis van de gewijzigde financiële wet- en regelging (het BBV) en de Financiële Verordening 2022 hierop aan te passen. We sluiten daarbij beter aan met recente notitie Materiële vaste activa van de commissie BBV die in januari 2020 inwerking is getreden. Aan de hand van de verschillende fasen wordt in het evaluatieverslag aangegeven vanaf welk moment de directe personeels- en organisatiekosten geactiveerd kunnen worden. Een project bestaat uit verschillende fasen, die elkaar opvolgen en die steeds concreter het resultaat van het project bepalen. Bij de initiatief en definitie fase kan sprake zijn van kosten voor onderzoek en ontwikkeling en directe personeel en organisatiekosten. De vooronderzoeken in de voorbereidende fasen leiden uiteindelijk tot een definitief ‘go-or-no-go’ moment waarop het bestuurlijk besluit valt om over te gaan tot de realisatie van een bepaald actief van een bepaalde omvang en kwaliteit en voor het te verlenen krediet.
Immateriële kosten voor het realiseren van een bepaald actief in eigendom van de gemeente, worden in Hilversum geactiveerd vanaf het moment dat het inhoudelijk en financieel kader is vastgesteld c.q. het investeringskrediet is vrijgegeven door de gemeenteraad. Immateriële kosten in de fase(n) daarvóór worden in Hilversum niet geactiveerd. Op basis van een onderbouwd voorstel kan de gemeenteraad wel een separaat voorbereidingskrediet verstrekken. Aan de raad leggen we per keer een helder raadsvoorstel voor over welke directe kosten geactiveerd worden en vanaf welk moment. Zo houdt de Raad grip op de projectkosten en de bijbehorende uitgangspunten. Om in de toekomst een eenduidige en bestendige lijn voor de directe personeels- en organisatiekosten te hanteren wordt in een notitie hiervoor het benodigde beleid uitgewerkt (zie ook paragraaf 3.1 Vooraf). In ieder geval wordt onder andere aandacht besteed aan het definiëren van de directe en indirecte kosten, urenschrijven, projectbeheersing en projectverantwoording. In het geval van een positieve principe-uitspraak van het College om het project op te pakken en de definitiefase aan te vangen, dient de projectleider een projectadministratie in te richten en het project via het afdelingshoofd op te nemen in het tijdschriftregistratiesysteem.
De ambtelijke uren die in de initiatieffase worden gemaakt, komen ten laste van de algemene middelen (exploitatie). Indirecte personele en organisatiekosten activeren we niet, aangezien dit niet verplicht is en de overstap naar het activeren van directe kosten al redelijk wat aanpassingen in de uitvoering vereist.
Voorstel 14: De teksten in de Financiële Verordening 2018 te redigeren ten behoeve van de nieuw op te stellen Financiële Verordening 2021. Het voorstel is om de weergave van de wet- en regelgeving in de Financiële Verordening 2018 beter geordend weer te geven. Een redactionele slag is noodzakelijk om verschillen in interpretatie weg te nemen. Vooral in het jaar 2020 is hier tegenaan gelopen. Het voorstel is om de opbouw van de Financiële Verordening te herschikken, een aantal redactionele aanpassingen door te voeren en artikelen die dubbelen met het BBV te laten vervallen. Deze artikelen zijn overbodig omdat de inhoud hiervan al in het BBV (hogere financiële wetgeving) is vastgelegd. De tekstuele redactieslagen worden meegenomen tijdens het opstellen van de nieuwe Financiële Verordening 2022 en zijn zichtbaar in een ‘was-wordt- lijst.
13
3 INLEIDING “In de Financiële Verordening (op basis van artikel 212 eerste lid van de Gemeentewet) stelt de Raad op hoofdlijnen en in maatwerk de spelregels voor het financieel beleid die aanvullend zijn op de landelijke kaders uit de Gemeentewet en het besluit begroting en verantwoording (gemeentelijke financiële weten regelgeving) vast. Expliciet wordt vormgegeven hoe de Raad en het College met elkaar omgaan op het gebied van het financieel beleid, de financiële organisatie en het financieel beheer en heeft zo invloed op de planning- en controlcyclus. Deze Verordening waarborgt dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan”. De planning en controlfunctie richt zich op de beheersing van een gemeentelijke organisatie. Deze functie moet de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het procesverloop waarborgen. Binnen de planning en controlcyclus komen doorgaans begrotingen, budgetten, rapportages en verantwoordingen tot stand. Deze documenten worden aangemerkt als planning en controlproducten. De Gemeentewet schrijft voor dat elke gemeente jaarlijks begrotings- en verantwoordingsstukken moet opstellen. Het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten) geeft voorschriften over de Programmabegroting, het meerjarig perspectief en de jaarstukken.
Voor de Raad moeten bijvoorbeeld een beleidsbegroting (programmaplan en paragrafen) en een financiële begroting worden opgesteld. Deze twee stukken vormen samen de Programmabegroting. Tevens wordt voor de Raad een meerjarenraming opgesteld. De jaarstukken (jaarverantwoording) moeten bestaan uit een jaarverslag en een jaarrekening. Ze hebben dezelfde structuur (inrichting) als de Programmabegroting. Het jaarverslag moet de programmaverantwoording bevatten. Hierin wordt per programma verantwoording afgelegd over de mate waarin de doelstellingen zijn gerealiseerd, over de wijze waarop is geprobeerd de voorgenomen activiteiten te verrichten en over de gerealiseerde baten en lasten. De lasten en baten worden nooit tegen elkaar gesaldeerd. De begroting en de jaarrekening – evenals de boekhoudkundige verwerking waar het BBV geen keuzevrijheid (de Programmabegroting en de jaarstukken) in voorschrijft – zijn in deze evaluatie buiten beschouwing gelaten. Door enkel het verplichte voorschrijven van de Programmabegroting en de jaarstukken hebben gemeenten de ‘vrije’ ruimte om het proces van een aanvullende verantwoording of bestuursrapportage (Tussenrapportage) voor de Raad in te richten. Gemeenten kunnen zelf bepalen of ze de documenten wel of niet willen opstellen en wat er in komt te staan.
Gemeenten die voor een aanvullende rapportage kiezen, moeten dit opnemen in de Financiële Verordening. Deze rapportages geven inzicht in de vraag in hoeverre de gemeente de beoogde doelstellingen weet te realiseren binnen de beschikbaar gestelde middelen. Het College legt gedurende het jaar verantwoording af over de vooruitgang. De Raad krijgt de gelegenheid om eventueel de beleidskaders van de begroting aan te passen, indien dit gezien de ontwikkelingen nodig is. Bij deze rapportages kunnen dan ook begrotingswijzigingen worden doorgevoerd. Het is gebruikelijk voor gemeenten om één of meerdere rapportages op te stellen waarin het College de Raad informeert over de uitvoering van de begroting. Het College kan hierbij kiezen over welke jaren of welke onderwerpen de verantwoording gaat en hoe inhoudelijk deze is. Steeds meer gemeenten verantwoorden het huidige begrotingsjaar en geven daarbij meteen een doorkijk naar het meerjarenperspectief. Ook staat het aantal verantwoordingsmomenten en de inhoud vaak ter discussie. Er zijn mogelijkheden van één tot wel drie momenten en met alleen een technische verantwoording of inclusief de beleidsverantwoording. Dit maakt dat er talloze inrichtingsmogelijkheden zijn. Elke gemeente heeft dus zijn eigen unieke P&C (Planning & Control)cyclus die aansluit bij de behoeften van de individuele gemeente en gemeenteRaad.
14
Kadernota
Meerjarig
Huidig jaar
Tussentijdse rapportage 1
Gehele jaar
Raadsinformatiebrief
Programmabegroting
Tussentijdse rapportage 2
Jaarrekening
FIGUUR 1: PLANNING- EN CONTROLCYCLUS GEMEENTE HILVERSUM De gemeente Hilversum heeft naast de Programmabegroting en de jaarstukken de volgende documenten: ▪ De Kadernota: Dit betreft het meerjarenperspectief dat is bijgesteld op basis van de Tussenrapportage 1 en het jaarresultaat van het afgelopen jaar. Dit document biedt een vooruitblik die het mogelijk maakt om politieke keuzes voor de komende begroting te maken (artikel 4, lid 1). ▪ De Tussenrapportage 1 en 2: Deze Tussenrapportages informeren de Raad over de ontwikkeling van het integrale financiële beeld. Hier kan de Raad zijn oordeel over geven. De eerste Tussenrapportage gaat over de eerste vier maanden van het jaar. De tweede Tussenrapportage gaat over de eerste negen maanden van het jaar. In de Tussenrapportage staat wat de initiële begroting was, welke begrotingswijzigingen de Raad inmiddels heeft besloten, en welke dreigende afwijkingen door het College aan de Raad zijn gemeld. De Tussenrapportage bevat een voorstel om de lopende begroting aan te passen aan de afwijkingen die aan de Raad zijn gemeld en waarvan de Raad geen apart voorstel wil ontvangen. De Tussenrapportage 1 en 2 betreffen een verzameling van alleen de financiële afwijkingen die via een Raadsinformatiebrief zijn gemeld (artikel 5 en 6).
▪ Raadsinformatiebrieven > € 250.000: Afwijkingen groter dan € 250.000 op taakveldniveau of politiek gevoelige afwijkingen worden vanuit de verplichte actieve informatieplicht (Gemeentewet art 169 lid 2) op het geconstateerde moment (dus direct) gemeld in een Raadsinformatiebrief of een Raadsvoorstel en dit staat in het verslag dus ook niet ter discussie. ▪ Raadsinformatiebrieven < € 250.000: Het staat het College vrij om lagere financiële afwijkingen te melden als dat politiek of anderszins gewenst is. Het drempelbedrag van € 250.000 is gekozen op basis van het principe dat de Raad goed moet worden ingelicht over afwijkingen die invloed hebben. De grens daarvoor is altijd discutabel. Het bedrag van € 250.000, komt overeen met ongeveer 0,1% van het lastentotaal van de Hilversumse begroting. Eén P&C-cyclus behandelt één kalenderjaar, maar het proces bestuurlijk duurt twee jaar. Het begint bij de Kadernota. Die wordt opgesteld in 2021 en betreft het bestuurlijk jaar 2022. Het eindigt pas bij de jaarrekening 2022, die in het jaar 2023 wordt aangeboden aan de Raad. In de tussentijd wordt het meerjarig perspectief (de Kadernota en de Programmabegroting) middels de Tussenrapportages bijgesteld. Hierdoor lopen er drie P&C-cyclussen tegelijkertijd.
Voor veel gemeenten is het een uitdaging om de planning en controlcyclus zodanig in te richten dat tijdig met de juiste gegevens zowel het huidige jaar als het meerjarenperspectief worden bijgesteld. De gedachten over de manier waarop de planning en controlcyclus zou moeten verlopen en hoe het in de praktijk gaat, lopen uiteen. Met dit in gedachte is de Audit- en rekeningcommissie op 20 oktober 2020 gevraagd hoe zij de huidige planning en controlcyclus ervaren en wat zij graag anders zouden willen zien. Tegelijkertijd is ook binnen de ambtelijke organisatie naar de ervaringen en wensen gevraagd.
15
Bestuurlijke planning en control cyclus over het jaar 2022 Kadernota 2021 (betreft het bestuurlijk jaar 2022)
Programmabegroting 2022
Tussenrapportage 1
Tussenrapportage 2
Jaarstukken 2022
2022
2023
Opgesteld in 2021
2021
2022
FIGUUR 2: BESTUURLIJKE PLANNING- EN CONTROLCYCLUS GEMEENTE HILVERSUM
Het evaluatieverslag gaat nader in op de werking van de huidige planning- en controlcyclus in samenhang met het financieel beleid. Het geeft inzicht in de verbetermogelijkheden die aansluiten bij de ideeën en wensen van de gemeente Hilversum. De begroting en de jaarrekening evenals de boekhoudkundig verwerking waar de BBV geen keuzevrijheid in voorschrijft, zijn in deze evaluatie buiten beschouwing gelaten. 3.1 VOORAF De provincie Noord-Holland – als toezichthouder – en de eigen accountant ondersteunen de Raad bij de financiële kaderstellende en controlerende rol. Deze controlerende partijen hebben de afgelopen jaren geen opmerkingen gemaakt over de feitelijke opzet en werking van de Financiële Verordening 2018. Bijvoorbeeld over het ontbreken van de in 2018 vervallen financiële beleidsnota’s per 1 januari 2018: ▪ Treasurystatuut en reglement ▪ Reserves en voorzieningen ▪ Begroting, begrotingsbeheer en rekening ▪ Weerstandsvermogen en risicomanagement ▪ Lokale heffingen ▪ Investeringen, waardering en afschrijving Uit de evaluatie blijkt dat onze Financiële Verordening zonder deze beleidsnota’s de afgelopen jaren voldoende robuust is gebleken. Voor treasury volgt in de toekomst een treasurystatuut. Hierin staan – aanvullend op reeds geldende wet- en regelgeving – specifiek voor de gemeente Hilversum de rollen en verantwoordelijkheden binnen het treasuryproces vastgelegd.
In het kader van de lopende doorontwikkeling van risicomanagement kan er op een later moment nog een aanvullende notitie volgen. Hetzelfde geldt voor investeringen, waardering en afschrijving vanwege de gewijzigde regelgeving; het activeren van directe personeels- en organisatiekosten. De nog op te stellen beleidsnota’s zijn gebaseerd op de uitgangspunten die staan opgenomen in de Financiële Verordening. Ze gaan nader in op de inhoudelijke uitvoering.
16
4 BEVINDINGEN EN AANBEVELINGEN PLANNING EN CONTROLCYLUS 4.1 KADERNOTA (ARTIKEL 4 LID 1) Financiële Verordening 2018 gemeente Hilversum Artikel 4. Kaders begroting 1. Voorafgaand aan de begroting biedt het College, ter vaststelling, aan de Raad een nota aan met een voorstel voor het beleid en de financiële kaders van de begroting voor het volgende begrotingsjaar en de meerjarenraming. De Kadernota is een uitwerking van het Collegeprogramma (coalitieakkoord). In de Kadernota staat een concrete uitwerking van de onderwerpen, zoals genoemd in het coalitieakkoord. Het College stelt elk jaar een nieuwe Kadernota voor de komende vier jaar op, waarna de Raad daar zijn mening over geeft. De Kadernota schetst in hoofdlijnen de plannen en de bijbehorende kosten voor de komende vier jaar. Dit betreft een voorlopige opstelling. Via de Programmabegroting worden deze plannen en bijbehorende kosten definitief vastgesteld. De Programmabegroting kan dus afwijken van de Kadernota. De Raad kan bijvoorbeeld besluiten een onderwerp uit de Kadernota niet mee te nemen in de begroting. Daarnaast kunnen er nieuwe onderwerpen aan de begroting worden toegevoegd wanneer deze bij de opstelling van de Kadernota nog niet bekend waren. 4.1.1 Meicirculaire De circulaire van Rijksoverheid is een belangrijk document dat invloed kan hebben op de Kadernota en de daaropvolgende begroting.