Bijlage 1 Het evaluatieverslag Financiele Verordening 2018

35

3. 4.

De begroting is juist omdat het mogelijk is administratieve correcties in de begroting door te voeren. De rapportage kan op simpelere wijze (eenvoud) worden opgesteld, wat de kans op onjuistheden in de begroting verkleint.

Uitvoeringsbeleid Tijdens de Audit- en Rekeningcommissie op 21 januari 2021 is gevraagd om een nadere uitwerking met een aantal concrete voorbeelden met betrekking tot het voorstel; de bevoegdheden van het College te beleggen binnen het programma. Hieronder staan 10 tal voorbeelden van begrotingswijzigingen.

Bevoegd O msc hrijving heid

Vooraf Vooraf Ac hteraf Toelic hting besluit besluit besluit door door door de de het Raad Raad College Ja Ja Nee Voorbeeld 1: Het college is van plan € 1.000.000 extra te besteden aan openbare ruimte. Hiervoor zal het onderhoudsniveau A in plaats van B worden gerealiseerd. Voorbeeld 2: Het college is van plan om binnen de programma Wonen en Leven € 100.000 beschikbaar te stellen voor een nieuw cultureel evenement en deze € 100.000 te dekken uit de algemene middelen. Bij beide voorbeelden is er sprake van een wijziging van de totale lasten en prestatie op programmaniveau. De raad besluit vooraf tot het aanpassen van de begroting.

Raad

Wijziging van totale lasten of baten en/of de afgesproken prestaties op programmaniveau. Het saldo van het programma wijzigt.

Raad

Wijzigingen in inzetten van algemene of bestemmingsreserves.

Ja

Ja

Nee

College

Spoedeisende uitgaven, vooruitlopend op een raadsbesluit.

Nee

Ja

Ja

Het college wil vanuit de reserve stedelijke ontwikkeling de investering in een fietsstalling in de binnenstad betalen. De fietsenstalling is geen onderdeel van de verwachte uitgaven uit de reserve (geraamde ontrekkingen). Er is sprake van een nieuw initiatief. De raad besluit vooraf tot het aanpassen van de begroting. De kosten voor het strooien van zout voor het bestrijden van gladheid bedragen meer dan hetgeen begroot is. Het strooien moet echter wel doorgang vinden, omdat anders de veiligheid in het geding komt. In dit geval is de raad bevoegd tot het wijzigen van de begroting, maar omdat hier sprake is van spoedeisende uitgaven kan het college vooraf besluiten. De raad neemt zo spoedig mogelijk een besluit achteraf. Dit kan door een raadsbesluit, bij de voorjaarsnota of bij de eindejaarsrapportage, indien dit de eerste mogelijkheid is.

36

College

College

College

Incidentele wijziging van de Nee begroting, indien dit geen wijziging inhoudt van de lasten en baten van het desbetreffende programma en het inhoudelijk ook niet de door de raad in de programmabegroting vastgestelde prestaties verandert.

Ja

Wijziging van lasten of baten op Nee programmaniveau. Voorwaarden: - past in reeds vastgestelde prestaties en beleid. - geen vrij besteedbare middelen worden aangewend voor de additionele lasten.

Ja

Wanneer het realiseren van de prestatie en het bijbehorende budget in de tijd niet meer gelijk lopen dan kan de begroting worden aangepast.

Ja

Voor budgetoverhevelingen naar een volgend jaar van de exploitatie gelden daarbij de volgende regels : - het betreffen geen Nog te betalen- en Nog te ontvangen posten; - het betreffen geen schattingen; - het is alleen toegestaan eenmalige budgetten en niet structurele budgetten over te hevelen en vervolgens voor hetzelfde doel te gebruiken; - structureel budget mag worden overgeheveld indien met betrekking tot een project voorbereidingskosten zijn gemaakt. - bedragen lager dan € 50.000 of een nog nader te bepalen % van het budget worden niet overgeheveld; - het betreft geen budget dat al eerder is overgeheveld;

Nee

Ja, ter Voorbeeld 1: Het programma Wonen en Leven omvat o.a. de taakvelden Cultuur informatie en Musea. Binnen het taakveld Cultuur kan worden volstaan met een kleiner depot voor de kunstcollecties. Hierdoor zijn de huurkosten lager dan begroot. Binnen het taakveld Musea is echter te weinig budget beschikbaar voor de gestelde marketingdoeleinden, reclame. Omdat de totale lasten van het programma niet wijzigen en ook geen wijziging plaats vindt in de prestaties mag het college, incidenteel, het voordeel van het taakveld Cultuur inzetten voor het nadeel binnen het taakveld Musea. Voorbeeld 2: Binnen het taakveld openbare verlichting is € 50.000 minder nodig om de afgesproken prestaties te realiseren. Het college stelt voor om het incidentele voordeel van € 50.000 beschikbaar te stellen om binnen het taakveld straatmeubilair meer onderhoud te kunnen plegen dan in de begroting is vastgesteld. Omdat het hier een wijziging betreft van door de raad in de programmabegroting vastgestelde prestaties moet de raad vooraf besluiten door middel van een raadsbesluit en volstaat het achteraf besluiten via een bestuursrapportage niet. Ja

Voorbeeld 1: De raad heeft in de programmabegroting bepaald dat zij het huiselijk geweld wil bestrijden. Indien hiervoor een rijksbijdrage wordt gegeven mag het college van B&W hiervoor de begroting wijzigen. Voorbeeld 2: De raad heeft in de programmabegroting opgenomen dat zij ten aanzien van jeugdbeleid een aantal doelstellingen wil behalen. Hiervoor wordt een specifieke rijksbijdrage ontvangen. Indien de rijksbijdrage specifiek voor jeugdbeleid wordt ontvangen en het geld wordt ingezet voor zaken die passen binnen het vastgestelde beleid en prestaties dan is besluitvorming door de raad vooraf niet nodig, maar kan worden volstaan met een besluit achteraf via de voorjaarsnota of eindejaarrapportage. Leidt de ontvangen rijksbijdrage tot een wijziging in de prestatie dan betreft het een raadsbesluit vooraf.

Ja

In het begrotingsjaar 2020 is € 300.000 eenmalig begroot voor het vervangen van een wegdek in 2020. Door een langere aanbestedingsprocedure kan het werk in 2020 niet volledig worden uitgevoerd, maar slechts voor 50%. Het werk wordt in 2021 afgemaakt. Hiervoor moet € 150.000 worden overgeheveld naar 2021. Het college is in dit geval bevoegd om de begroting te wijzigen. Het college geeft de motivatie voor het overhevelen van het budget expliciet aan in de eindejaarrapportage.

Bij de jaarafsluiting geldt daarbij

37

College

Wanneer het realiseren van de Nee prestatie en het bijbehorende budget in de tijd niet meer gelijk lopen dan kan de begroting worden aangepast. Voor budgetoverhevelingen naar een volgend jaar van de kredieten gelden de volgende regels: - de hoogte van het totale krediet wijzigt niet. - het doel van het krediet wijzigt niet.

Ja

Ja

In 2020 is voor het raadshuis nieuwe liften benodigd. De investering wordt geraamd op € 100.000 en deze is opgenomen in de begroting 2020. In 2020 blijkt dat de liften pas in 2021 geleverd kan en betaald moet worden. Het college is in dit geval bevoegd om de begroting te wijzigen en de investering te begroten voor 2022. Het college meld de vertraging in de jaarrekening 2020.

College

Wijzigingen in inzetten van voorzieningen. Voorwaarden: - de wijziging past binnen het doel en de reikwijdte van de voorziening.

Nee

Ja

Ja

College

Wijzigingen in het Nee tijdelijk/incidenteel inzetten van de loonsom (eigen personeel + inhuur budgetten). Het saldo van programma’s kan wijzigen. Voorwaarden: - de totale begrote loonsom wijzigt niet - heeft geen effect op de realisatie van de prestaties.

Ja

Ja

Er is een voorziening ingesteld voor het betalen van kosten groot onderhoud. In 2020 is begroot om uit deze voorziening € 120.000 te putten voor het betalen van kosten voor groot onderhoud voor 3 panden. In 2020 is € 20.000 extra nodig voor groot onderhoud aan een extra pand. Hierdoor moet er € 20.000 extra uit de voorziening worden geput om de betaling van de extra kosten. Het college is in dit geval bevoegd om de begroting te wijzigen. De wijziging in de geraamde ontrekking wordt verantwoord bij de jaarrekening. Binnen een team/taakveld Cultuur is meer ambtelijke inzet nodig om de begrote prestaties te kunnen realiseren. Dit leidt op het betreffende team/taakveld tot een overschrijding op de loonsom. Bij het taakveld duurzaam is het mogelijk om met de eigen formatie de begrote prestaties te realiseren, waardoor de begrote inleen niet nodig is. Het college is bevoegd om incidenteel de loonsom van het ene team in te zetten voor de overschrijding binnen het andere team en hiervoor de begroting te wijzigen.

Nee

Nee

Ambtelijk Wijziging van de begroting om een eerder gemaakte foutieve wijziging te herstellen.

Nee

Bij het inbrengen van de begroting is € 50.000 op een verkeerde codering ingebracht. Deze fout dient hersteld te worden. Het herstellen heeft budget neutraal effect op het begrotingstotaal.

38

6 TECHNISCHE WIJZIGINGEN (VERPLICHT) Artikel 9. Waardering en afschrijving vaste activa 1. Het volgende activeringsbeleid is van toepassing: Niet geactiveerd worden: (1) personeels- en organisatiekosten; (2) bijdragen aan activa in eigendom van derden zoals bedoeld in artikel 61 BBV; (3) kosten voor het afsluiten van geldleningen; (4) saldi van agio en disagio. (5) uitgaven die niet hebben geleid tot het realiseren van een activum of het openen van een grondexploitatie.

6.1 ACTIVEREN BOMEN (HUIDIGE ARTIKEL 9) Bij het opstellen van de huidige Financiële Verordening 2018 was ‘toekomstbestendigheid’ een van de principes. Hierbij zouden zo min mogelijk lasten naar volgende generaties moeten worden verschoven. Een aantal investeringen is om die reden met ingang van de Programmabegroting 2018 overgebracht van de investeringsplanning naar de exploitatie. Hieronder valt de tot 2018 jaarlijks terugkerende investering ‘instandhouding van het bomenbestand’ van € 171.000. 6.1.1 Bevindingen Het is landelijk gangbaar om bomen te activeren. Dit kan leiden tot onenigheid met de accountant, omdat de BBV dit expliciet als een actief aanmerkt. Bomen en de bijkomende grond- en graafwerkzaamheden moeten volgens het BBV worden geactiveerd: het vermogen wordt vastgelegd in objecten waarvan het nut zich over meerdere jaren uitstrekt. 6.1.2

Voorstel 12: Uitbreiding en vervanging van het bomenbestand te beschouwen als te activeren investeringen Het voorstel is uitbreiding en vervanging van het Hilversumse bomenbestand te beschouwen als te activeren investeringen. Het advies is ook om de kosten van planmatige en grootschalige vernieuwing/vervanging van bomen te activeren en in vijftig jaar af te schrijven conform de gehanteerde werkwijze vóór de Financiële Verordening 2018. De kosten van onderhoud mogen niet worden geactiveerd en komen direct ten laste van de exploitatie. De keuze om dat niet te doen, zoals opgenomen in de Financiële Verordening 2018 is achteraf gezien landelijk niet gangbaar en kan leiden tot onenigheid met de accountant, omdat het BBV dit expliciet aanmerkt als een actief (een bezit van de gemeente). In de jaarstukken 2021 komen de kosten van het in stand houden van bomen niet meer ten laste van de exploitatie. Concreet betekent dit een meerjarig voordeel van € 171.000 excl. de kapitaallasten op de exploitatiebegroting in die jaren. Concreet betekent dit een meerjarig voordeel van € 171.000 excl. de kapitaallasten op de exploitatiebegroting. De instandhouding van bomen dient structureel te worden opgenomen in de investeringsplanning. Voor alle materiële vaste activa (wegen, gebouwen, riolen en groen) hanteren we dezelfde benadering.

Planmatige en grootschalige vervanging zien we als investering en schrijven we af in de afgesproken afschrijvingstermijn. Alle andere werkzaamheden ná deze planmatige en grootschalige vervanging zien we als onderhoud waarvan we de kosten in één keer in het boekjaar (blijven) opnemen. Wat betekent bovenstaand voorstel voor komende jaarstukken en Programmabegrotingen? ▪ Vanaf de Programmabegroting 2022 is structureel een investering opgenomen voor het in stand houden van bomen. Deze wordt geactiveerd en in vijftig jaar afgeschreven. Cijfermatig betekent dit het volgende voor de Kadernota 2021:

39

In stand houden bomen van exploitatie naar IP Afschrijvingen t+1 investeringen in IP (50 jaar) Totaal effect

2022 -171 V -171 V

2023 -171 V 3N -168 V

2024 2025 -171 V -171 V 6N 9N -165 V -162 V

6.2 PERSONEELS- EN ORGANISATIEKOSTEN (VERPLICHT) De notitie ‘Materiële vaste activa’ (MVA) van het BBV geeft een overzicht van alle relevante aspecten van materiële vaste activa met betrekking tot vraagstukken op het gebied van begroting en verantwoording voor gemeenten, provincies, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen. Deze notitie biedt vakspecialisten inzicht in vraagstukken op het gebied van materiële vaste activa. In de nieuwe notitie staat het volgende voorgeschreven: ▪

Alle vaste activa worden voor het bedrag van de investering geactiveerd (artikel 62, lid 1 BBV). De toelichting hierbij is: de salariskosten die direct aan een actief zijn toe te rekenen, moeten worden geactiveerd. De indirecte salariskosten die behoren tot de toe te rekenen overhead kunnen worden geactiveerd en worden meegenomen in de vervaardigingsprijs.

▪

In de vervaardigingsprijs kunnen voorts worden opgenomen een redelijk deel van de indirecte kosten en de rente over het tijdvak dat aan de vervaardiging van het actief kan worden toegerekend (artikel 63 BBV). In artikel 63 lid 3 BBV wordt gesproken over kosten die ‘rechtstreeks aan de vervaardiging kunnen worden toegerekend’. Om te bepalen welke kosten dit betreft, wordt een parallel getrokken met de kosten die ‘direct zijn toe te rekenen aan de taakvelden’. De kostensoorten die direct worden toegerekend aan het taakveld, betreffen ook rechtstreeks aan de vervaardiging van activa toe te rekenen kosten, voor zover deze kosten worden gemaakt ten behoeve van de investering. Deze kosten moeten worden geactiveerd. Dit betekent ook dat de indirecte kosten doorgaans zullen samenvallen met overheadkosten. Salariskosten van projectleiding vallen niet onder de definitie van overhead en worden specifiek voor een bepaalde investering gemaakt. Deze kosten zijn in beginsel direct. Dergelijke kosten worden daarom tot de vervaardigingskosten gerekend en moeten worden geactiveerd.

6.2.1 Bevindingen Waar het in het verleden bij directe VAT-kosten om een keuze ging, staat het activeren in de ‘Materiële vaste activa’-notitie van het BBV nu grotendeels voorgeschreven. Conform deze notitie van de commissie BBV zijn gemeenten verplicht om de zogenoemde directe personele kosten (de uren van zowel interne als externe medewerkers) toe te rekenen aan de investering in het actief. De keuzevrijheid ligt nu nog alleen in het onderdeel overhead. Definitie overhead: alle kosten die samenhangen met de sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces. In de toelichting van de Financiële Verordening staat de volgende definitie met betrekking tot de VATkosten: De VAT-kosten zijn indirecte kosten zoals voorbereiding, administratie en toezicht, alsmede overhead. De toelichting in de Financiële Verordening dient hierop te worden aangepast. Er bestaan directe en indirecte organisatie- en personeelskosten. Nu zijn de indirecte en directe kosten onder één noemer

40

geschaard namelijk indirect. Voor 2021 was in het BBV hiervoor geen expliciete definitie opgenomen. Hilversum heeft ervoor gekozen om alle organisatie- en personeelskosten als indirecte kosten te definiëren. Het is bedrijfseconomisch juist om uitgaven te activeren door VAT-uitgaven en (eventuele) opbrengsten samen te brengen en deze pas na een paar jaar – wanneer een project in de uitvoeringsfase komt – met elkaar te verrekenen. Dit betekent dat de exploitatiebegroting in een bepaald jaar niet wordt belast met de kosten van keuzes in het verleden. Dit staat in verhouding met de (toekomstige maatschappelijke) opbrengst van de betreffende investering. Dit is ook meteen een van de redenen waarom het landelijk gangbaar is om de VAT-kosten voor projecten te activeren. VAT-kosten zijn onlosmakelijk verbonden aan een voorgenomen investering. Voor- en nacalculatie op de VAT-kosten heeft niet alleen een leereffect, maar leidt ook tot wezenlijke sturingsinformatie voor de Raad: ‘Wat heeft de investering in zijn totaliteit gekost en in hoeverre weegt het op tegen de baten?’. De VAT-kosten zijn een beperkt deel van de totale projectkosten, maar vormen in totaliteit een aanzienlijk bedrag. Het direct ten laste brengen van VAT op de exploitatie met weinig bewegingsruimte kan resulteren in te strak sturen of bezuinigen op de VAT-kosten.

Te lage VAT-kosten kunnen leiden tot minder beheersing van het project. Het gevolg is extra VAT-kosten die onverwachts ten laste van een begrotingsjaar landen. Anderzijds kan het leiden tot hogere projectkosten door minder beheersing van het project. Bij het voordoen van een van deze risico’s of – in het worst-case-scenario – in beide gevallen, kunnen de VAT- en projectkosten aanzienlijk stijgen. 6.2.2

Voorstel 13: Het activeren van de directe personeel en organisatiekosten bij investeringen Het voorstel is om de directe VAT-kosten te activeren op basis van de gewijzigde financiële wet- en regelgeving (het BBV) en de Financiële Verordening hierop aan te passen. Een project bestaat uit verschillende fasen, die ieder op elkaar volgen en die steeds concreter het resultaat van het project bepalen. Aan de hand van de verschillende fasen wordt aangegeven vanaf welke moment de directe personeels- en organisatiekosten geactiveerd dienen te worden. 1. Initiatief In deze fase, die ook wel studiefase, startfase, conceptfase of oriëntatiefase wordt genoemd, wordt duidelijk waarom er een project wordt georganiseerd, op welke wijze er gewerkt gaat worden en wat er aan het eind van het project gereed is. De initiatieffase heeft geen duidelijk beginpunt. In verreweg de meeste gevallen wordt het eind van de initiatieffase gezien als formele start van het project in enge zin. Omdat er geen duidelijke begin- en eindpunt is en er nog geen bestuurlijk afweging is gemaakt, is het te onzeker dat het project wordt gestart. De hiervoor gemaakte kosten zijn nog niet direct toewijsbaar aan een daadwerkelijke investering (er zijn immers voornemens tot een investering).

In de huidige situatie worden de gemaakte kosten tijdens de initiatieffase niet geactiveerd maar afzonderlijk ten laste van de exploitatie gebracht (voorzichtigheidsprincipe). De kosten van onderzoek en ontwikkeling voor een bepaald actief kunnen worden geactiveerd (artikel 60 BBV). De voorwaarden genoemd in dit artikel bepalen dat de kosten alleen dan mogen worden geactiveerd als de plannen betreffende het actief, waarvoor de kosten worden gemaakt, al redelijk omlijnd zijn, de plannen uitvoerbaar zijn en de kosten zijn in te schatten. Voorts is het ook van belang dat het daadwerkelijk om kosten voor voorbereiding van een investering gaat.

41

2. Definitie Aan het einde van een de initiatief fase wordt aan het College om een besluit gevraagd om het initiatief verder uit te werken, de financiële omvang en de tijdsplanning zijn globaal bekend. In de definitie fase wordt gezocht naar het antwoord op de vraag wat het projectresultaat precies moet gaan inhouden. De fase wordt ook wel specificatie- of programma-van-eisen-fase genoemd. Aan het eind van de definitiefase kan het projectresultaat worden omschreven in termen van randvoorwaarden, eisen, wensen, functies of prestaties. Voor projecten in de openbare ruimte geldt dat in de definitiefase gebruik wordt gemaakt van standaarden en handboeken, zoals het handboek inrichting openbare ruimte. Dit vergemakkelijkt de definitiefase (die is eigenlijk al verricht met het vaststellen van deze kaders). Voor complexe projecten is de definitiefase van essentieel belang, een goed programma van eisen bepaald vaak voor een groot deel het verdere succesvolle verloop van het project. Tijdens de definitiefase wordt aan de raad voorgelegd om een krediet beschikbaar te stellen. Zoals bij de initiatief fase aangegeven is het niet altijd duidelijk wanneer deze eindigt en dus wanneer definitie fase opstart waardoor deze in deze beide artikelen (artikel 60 en artikel 62) van het BVV beargumenteerd toegepast kan worden.

Het voorstel is om in het raadsvoorstel ‘aanvraag krediet’ te specifiëren of er sprake is van directe personeels- en organisatiekosten en vanaf wanneer en waarom er sprake is van directe personeels- en organisatiekosten. 3. Ontwerp Als alle eisen bekend zijn, kan er worden gezocht naar oplossingen, die aan de eisen voldoen. Aan het eind van de ontwerpfase is bekend hoe het resultaat eruit gaat zien. Er zijn tekeningen of modellen. De personeels- en organisatiekosten in deze fase kunnen toegewezen worden aan een taakveld. De directe kosten dienen op basis van het BBV artikel 62, lid 1 te worden geactiveerd. 4. Voorbereiding Wat in de ontwerpfase is bedacht moet worden voorbereid. Deze fase heet ook wel besteks- of inrichtingsfase. Er worden werktekeningen en instructietekeningen gemaakt voor degenen, die in de realisatiefase werkzaam zullen zijn. Er worden aanbestedingen en bestellingen gedaan voor de realisatiefase. De personeels- en organisatiekosten in deze fase kunnen direct toegewezen worden aan een taakveld. De directe kosten dienen op basis van het BBV artikel 62, lid 1 te worden geactiveerd. 5. Realisatie In deze fase wordt alles uitgevoerd wat in het voorgaande is gedefinieerd, ontworpen en voorbereid. Een bestuurlijk besluit om te stoppen of te verschuiven is in deze fase vrijwel onmogelijk, vanwege aangegane verplichtingen.

De personeels- en organisatiekosten in deze fase kunnen direct toegewezen worden aan een taakveld. De directe kosten dienen op basis van het BBV artikel 62, lid 1 te worden geactiveerd. 6. Nazorg Het projectresultaat wordt overgedragen aan de opdrachtgever en in gebruik genomen. De gebruiker gaat regelmatig onderhoud plegen om het resultaat in stand te houden. De nazorgfase heeft geen duidelijk eindpunt. Vanaf deze fase is er sprake van onderhoud en dus ook geen sprake meer van activeren.

42

Op basis van de bovenstaande argumenten wordt aanbevolen om de directe personele en organisatie kosten op projecten te activeren.

Aan de hand van de verschillende fasen wordt in het evaluatieverslag aangegeven vanaf welk moment de directe personeels- en organisatiekosten geactiveerd kunnen worden. Een project bestaat uit verschillende fasen, die elkaar opvolgen en die steeds concreter het resultaat van het project bepalen. Bij de initiatief en definitie fase kan sprake zijn van kosten voor onderzoek en ontwikkeling en directe personeel en organisatiekosten. De vooronderzoeken in de voorbereidende fasen leiden uiteindelijk tot een definitief ‘go-or-no-go’ moment waarop het bestuurlijk besluit valt om over te gaan tot de realisatie van een bepaald actief van een bepaalde omvang en kwaliteit en voor het te verlenen krediet. Immateriële kosten voor het realiseren van een bepaald actief in eigendom van de gemeente, worden in Hilversum geactiveerd vanaf het moment dat het inhoudelijk en financieel kader is vastgesteld c.q. het investeringskrediet is vrijgegeven door de gemeenteraad. Immateriële kosten in de fase(n) daarvóór worden in Hilversum niet geactiveerd. Op basis van een onderbouwd voorstel kan de gemeenteraad wel een separaat voorbereidingskrediet verstrekken. Aan de raad leggen we per keer een helder raadsvoorstel voor over welke directe kosten geactiveerd worden en vanaf welk moment. Zo houdt de Raad grip op de projectkosten en de bijbehorende uitgangspunten.

Om in de toekomst een eenduidige en bestendige lijn voor de directe personeels- en organisatiekosten te hanteren wordt in een notitie hiervoor het benodigde beleid uitgewerkt (zie ook paragraaf 3.1 Vooraf). In ieder geval wordt onder andere aandacht besteed aan het definiëren van de directe en indirecte kosten, urenschrijven, projectbeheersing en projectverantwoording. In het geval van een positieve principe-uitspraak van het College om het project op te pakken en de definitiefase aan te vangen, dient de projectleider een projectadministratie in te richten en het project via het afdelingshoofd op te nemen in het tijdschriftregistratiesysteem. De ambtelijke uren die in de initiatieffase worden gemaakt, komen ten laste van de algemene middelen (exploitatie). Indirecte personele en organisatiekosten activeren we niet, aangezien dit niet verplicht is en de overstap naar het activeren van directe kosten al redelijk wat aanpassingen in de uitvoering vereist.

43

7 REDACTIESLAGEN (VOORSTEL 14) 7.1 DE WEERGAVE VAN DE WET- EN REGELGEVING KAN OVERZICHTELIJKER Het is wenselijk de weergave van de wet- en regelgeving in de Financiële Verordening 2018 beter geordend weer te geven. Een redactionele slag is noodzakelijk om verschillen in interpretatie weg te nemen. Vooral in het jaar 2020 is hier tegenaan gelopen. De teksten sluiten niet altijd juist op elkaar aan. Veelal wordt verwezen naar diverse artikelen, die staan verdeeld over verschillende hoofdstukken. Ook zijn er verwijzingen naar extra toelichtingen die niet alleen verdiepend zijn, maar in sommige gevallen ook nieuwe regelgeving bevat. De verordening bevat soms informatie waarvan de toegevoegde waarde ontbreekt of die dubbelt met het BBV of een andere hogere wetgeving. Het BBV maakt bijvoorbeeld de volgende artikelen overbodig: ✓ Artikel 3.1 Bij de begroting en de jaarstukken worden de baten en lasten per taakveld weergegeven onder (1) elk van de programma’s, (2) het overzicht van algemene dekkingsmiddelen. ✓ Artikel 3.4 In de jaarrekening wordt van de investeringen de uitputting van de geautoriseerde investeringskredieten en de actuele stand van de totale uitgaven en inkomsten weergegeven. Het voorstel is om de teksten in de Financiële Verordening 2018 te redigeren ten behoeve van de nieuw op te stellen Financiële Verordening 2021.

In de volgende hoofdstukken staan enkele redactieslagen die meer toelichting behoeven. De overige tekstuele redactieslagen worden verwerkt in de nieuwe Financiële Verordening 2022 en zichtbaar in een ‘was-wordt’-lijst aangeboden aan het College en de Raad.

7.2 GEBRUIKSDUUR INVESTERINGEN De BBV-notitie ‘Materiële vaste activa’ geeft als definitie van investeren: ‘Het vastleggen van vermogen waarvan het nut zich over meerdere jaren uitstrekt’. Dat betekent twee jaar of langer. Het advies is om de minimale gebruiksduur van vijf jaar te wijzigen naar twee jaar. Dit vanwege voortschrijdend inzicht in de toekomstige ontwikkelingen, voornamelijk op het gebied van ICT. In de komende jaren wordt geïnvesteerd in ICT-middelen zoals iPad’s, mobile devices en telefoons. Deze hebben een gebruiksduur van minder dan 5 jaar. Via de huidige Financiële Verordening is het eveneens mogelijk om af te wijken van de huidige afschrijvingstabel. Hierdoor is het advies tevens als een redactieslag te beschouwen. Daarnaast is het aan te raden om de definitie ‘exploitatiebegroting’ aan de begrippenlijst toe te voegen. Dit geeft antwoord op de vraag wanneer en op welk moment er sprake is van een investering of een exploitatiebudget. Voorgestelde definities voor in de nieuwe Financiële Verordening 2022 luiden: ▪

Investering: kosten van de aanschaf of productie van een goed of verzameling identieke of met elkaar samenhangende goederen, met een gebruiksduur van twee jaar of meer en met een waarde van minimaal € 50.000.

▪

Exploitatiebegroting: begrote baten en lasten die in de reguliere jaarlijkse exploitatie worden verantwoord.

44

7.3 TREASURY EN GARANTIESTELLINGEN Uit de evaluatie (‘procescontrole’ en ‘benchmarking’) blijkt dat de huidige artikelen op onderdelen kunnen worden aangepast. Daarmee sluit de verordening meer aan op de huidige werkwijze en op wat gangbaar is bij andere gemeenten. Daarnaast is gebleken dat delen van artikelen al zijn ‘afgehecht’ in hogere wetgeving en daarom kunnen vervallen. De voorgestelde aanpassingen zijn ‘technisch’ van aard. Naast kleine redactionele aanpassingen betreft de belangrijkste aanpassing het inkorten en samenvoegen van de artikelen 16 en 17 met betrekking tot het afgeven van leningen en garanties. Het doel van deze algemene regels met betrekking tot het verstrekken van leningen en garanties is om het instrument breed inzetbaar te maken, maar wel op een voorzichtige wijze. In de praktijk is gebleken dat de formulering van artikel 16 lid d – ook in vergelijking met andere gemeenten – minder regels nodig heeft, zonder daarbij het voorzichtigheidsprincipe los te laten. Nu merkt het huidige artikel 16 elke aanvraag voor een garantstelling of lening aan als een risico waarbij zoveel mogelijk medegarantstelling door onafhankelijke partijen en zekerheden wordt bedongen. Ook staat er dat in geval van onvoldoende zekerheid altijd een verliesvoorziening moet worden geraamd. Dat geldt dus ook wanneer er sprake is van bijvoorbeeld ‘90% zekerheid’.

Ook dan zou een verliesvoorziening moeten worden geraamd, hoewel dit uit oogpunt van voorzichtigheid niet noodzakelijk is. Het artikel 16 bleek bij de uitvoering praktische problemen op te leveren. Bij de aanvraag van een gemeentegarantie ten behoeve van de Stichting Sportinvesteringsfonds Hilversum – Collegebesluit 2509-2018 (zaaknummer 478070) – bleek het niet nodig om al een verliesvoorziening te treffen. Onze accountant bevestigde dit. Om niet in strijd met de Financiële Verordening te handelen, heeft het College een ‘afwijkings’-besluit moeten nemen om zo toch de garantieverlening mogelijk te maken. Bij de afwegingen in de besluitvorming van de huidige Financiële Verordening is juist aangegeven het beleid voor het verstrekken van leningen en garanties te ‘verruimen’. Het schrappen van lid d van artikel 16 sluit daarbij aan.

7.4 ARTIKEL 7. EMU SALDO Wanneer het Rijk de gemeente bericht dat alle gemeenten samen het collectieve aandeel van gemeenten in het EMU-tekort – bedoeld in artikel 3, zesde lid van de Wet houdbare overheidsfinanciën – hebben overschreden, informeert het College de Raad of een aanpassing van de begroting nodig is. Als het College een aanpassing nodig acht, doet het College een voorstel voor het wijzigen van de begroting. De afkorting EMU staat voor: Economische en Monetaire Unie. Het EMU-saldo van een gemeente is het saldo van de ontvangsten en de uitgaven (kasbasis) van de gemeente in een jaar, berekend op basis van de uitgangspunten van de Wet houdbare overheidsfinanciën. Het EMU-saldo van het Rijk geeft in het begrotingssaldo weer of er sprake is van een overschot of een tekort van de overheidsuitgaven. Als de uitgaven in een bepaald jaar groter zijn dan de inkomsten, is er in dat jaar sprake van een tekort en groeit de staatsschuld. Het begrotingssaldo geeft dus een indicatie van de staat waarin het huishoudboekje van de overheid in een bepaald jaar verkeert. Voor gemeenten is in de Wet houdbare overheidsfinanciën op 11 december 2013 vastgelegd, dat ze een aandeel hebben in het plafond voor het totale EMU-tekort van Nederland.

Wordt dit gemeentelijk aandeel in het EMU-tekort door de gezamenlijke gemeenten overschreden, dan kan dat tot een correctieve maatregel van het Rijk leiden of tot een Europese boete die naar gemeenten wordt doorvertaald.

45

Tot op heden heeft het Rijk overigens geen gebruik gemaakt van de Wet houdbare overheidsfinanciën om gemeenten sancties op te leggen. Op dit moment zijn er ook geen aanwijzingen dat het Rijk hier actief op zal sturen. Beleidsontwikkelingen van het Rijk – met betrekking tot het uitvoeren van de Wet houdbare overheidsfinanciën – worden jaarlijks gevolgd en in de paragraaf treasury in de jaarstukken verantwoord. Daarnaast moet in de jaarstukken de berekening van het gemeentelijk EMU-saldo worden gepresenteerd. Dit is een wettelijke verplichting vanuit het BBV waaraan we voldoen. Voorstel Voorstel is om het artikel te schrappen (eenvoud). Het College moet de Raad namelijk altijd (actief) tijdig informeren als de begroting moet worden aangepast, ongeacht de aanleiding. De informatievoorziening aan de Raad wordt al ondervangen door het BBV. De Raad wordt bij de jaarstukken – onder meer in de paragraaf treasury – actief geïnformeerd over eventuele beleidsontwikkelingen over de Wet houdbare overheidsfinanciën en de ontwikkeling van het EMU-saldo.

7.5 ARTIKEL 10. VOORZIENING VOOR ONINBARE VORDERINGEN 1. Voor vorderingen groter dan €100.000 wordt een voorziening wegens oninbaarheid gevormd op basis van een individuele beoordeling op inbaarheid van de openstaande vorderingen. 2. Voor vorderingen kleiner dan €100.000 wordt een voorziening wegens oninbaarheid gevormd ter grootte van het historische percentage van oninbaarheid. Dit artikel betreft de waardering in de financiële jaarrekening van de balanspost ‘voorziening oninbare debiteuren’. Is sprake van gerede twijfel dat niet alle vorderingen worden geïnd, dan moet de omvang van dit (mogelijk) niet-inbare bedrag worden ingeschat. Voor de oninbaarheid van vorderingen moet de gemeente een voorziening berekenen en deze in de jaarrekening opnemen. Er zijn in de praktijk twee methoden om dit te doen. De eerste methode – zie het eerste lid van dit artikel – is om per debiteur te bekijken (individuele beoordeling) of er een risico bestaat dat deze niet gaat betalen. Deze methode is tijdrovend. Daarom wordt deze methode meestal toegepast voor de grotere debiteurposten. Hilversum heeft dit grensbedrag op €100.000 gesteld. De tweede methode – zie het tweede lid van dit artikel – betreft het instellen van een algemene voorziening. Die stelt bijvoorbeeld dat een bepaald percentage van een bedrag dat al meer dan 180 dagen is vervallen, niet wordt betaald.

Er wordt dus gekeken naar het ‘historisch percentage van oninbaarheid’. Dit percentage loopt op naarmate de vordering langer open staat. Deze methode is minder arbeidsintensief en wordt toegepast om debiteurenposten kleiner dan €100.000 te waarderen. Het bepalen van het historisch percentage van oninbaarheid is vastgelegd in de waarderingsgrondslagen bij de financiële jaarrekening en in interne procedures. De accountant toetst dit altijd uitvoerig bij de jaarlijkse accountantscontrole. We voldoen aan de vereisten van dit artikel. Niet alle gemeente nemen een dergelijk artikel op in hun Financiële Verordening. In het Financiële Verordening-model van de VNG staat dat de bepalingen van artikel 10 op zich niet noodzakelijk zijn. Voorstel: De VNG heeft aangegeven dat het niet noodzakelijk is om de bepalingen van dit artikel in de Financiële Verordening op te nemen. De accountant bekijkt bij de controle van het getrouwe beeld van de jaarrekening sowieso de hoogte van deze voorziening. Voorstel is om het artikel te schrappen (eenvoud) en te verwerken in het uitvoeringsbeleid.

46