2. Mail van de Nationale ombudsman inzake Rapport Hoe eerder, hoe beter - Vroegsignalering van schulden door gemeenten

43  Middelen ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor Aanpak geldzorgen armoede en schulden, bijlage bij de Tweede voortgangsrapportage Aanpak geldzorgen, armoede en schulden, ministerie van SZW, 19 december 2023. 44

Ministerie van SZW, Middelen voor Aanpak geldzorgen, armoede en schulden, 23 november 2022.

Hoe eerder, hoe beter

15

Het verhaal van Jeroen Jeroen* is een alleenstaande man van 30 jaar. Hij heeft een goede baan, waarmee hij een salaris van ongeveer 2200 netto per maand verdient. Daarvan kan hij goed rondkomen. Ontstaan van een schuld Maar dan krijgt Jeroen last van psychische klachten. Hierdoor komt hij in de ziektewet terecht en raakt hij uiteindelijk zijn baan kwijt. Vanaf dat moment moet hij het met minder inkomen doen. Door zijn psychische klachten maakt hij maandenlang zijn post niet meer open. Ook stopt hij met het betalen van zijn rekeningen. Zo raakt hij flink in de financiële problemen. Het lukt hem niet om hulp te vragen. Hij schaamt zich te erg voor de situatie waarin hij terecht is gekomen. En hij is te ziek om zijn leven zelf weer op de rit te krijgen. Contact vanuit de gemeente Op een dag staan er twee medewerkers van de gemeente bij Jeroen op de stoep. Jeroen schrikt daar in eerste instantie van, omdat hij denkt dat het deurwaarders zijn. De gemeente heeft hem eerst een brief gestuurd, maar die heeft hij niet gelezen. De medewerkers vertellen Jeroen dat ze werken bij de afdeling vroegsignalering van de gemeente. Ze geven hem uitleg over wat vroegsignalering is en hoe ze hem kunnen helpen met zijn geldproblemen. Hulpaanbod van de gemeente Jeroen is bang om in de schuldsanering terecht te komen. Daarom kiest hij ervoor om de hulp van de gemeente te accepteren.

Hij wil voorkomen dat hij nog erger in de problemen komt. Jeroen krijgt begeleiding van een sociaal werker. Ook krijgt hij hulp bij het treffen van betalingsregelingen met zijn zorgverzekeraar en energiemaatschappij. Huidige situatie van Jeroen Jeroen vond het moeilijk om zijn verhaal bij de gemeente te doen. Toch is hij achteraf blij dat hij dit heeft gedaan. Hij heeft zijn moeder een keer om geld gevraagd, maar wilde haar niet te veel belasten. Verder kon hij bij niemand terecht met zijn schulden. Door de hulp van de gemeente heeft hij zijn financiën inmiddels weer op orde. Tot slot Jeroen vindt dat er landelijk meer aandacht moet komen voor vroegsignalering. Hij vindt het belangrijk dat iedereen weet wat vroegsignalering inhoudt. Op die manier weten mensen dat ze bij de gemeente terecht kunnen voor hulp wanneer het financieel even wat minder gaat.

*Niet zijn echte naam

Hoe eerder, hoe beter

16

3

Vroegsignalering in de praktijk 3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijft de ombudsman hoe de tien onderzochte gemeenten aan de slag zijn gegaan met vroegsignalering en welke effecten zij daarvan zien. Ook staat in dit hoofdstuk hoe burgers en maatschappelijke organisaties vroegsignalering ervaren.

3.2

Het succes van vroegsignalering

In de gesprekken die de Nationale ombudsman heeft gevoerd komt naar voren dat alle onderzochte gemeenten het erover eens zijn dat vroegsignalering (dreigende) problematische schulden kan voorkomen. Zij merken dat vroegsignalering ook andere, positieve, effecten kan hebben. Zo draagt vroegsignalering bij aan het gebruik van inkomensvoorzieningen. Burgers maken vaak niet van alle inkomensvoorzieningen gebruik en gemeenten kunnen hen door vroegsignalering al in een vroeg stadium naar het juiste loket doorverwijzen.45

Een uitvoerend medewerker van de gemeente: ‘De effecten zijn heel breed. Het is namelijk ook al fijn dat je mensen informeert over de opties. Het is eigenlijk al een succes dat je bij mensen op bezoek gaat. Dit hoeft niet eens voor schulden te zijn, het bezoek kan namelijk ook een lijntje worden voor andere problematiek. Het bestrijden van de onderbenutting van voorzieningen is bijvoorbeeld ook een succes. Wij zien namelijk dat heel veel mensen geen gebruikmaken van regelingen voor sociale minima. Soms komt dit ook door wantrouwen of regeldruk. Hier kan vroegsignalering dus ook mee helpen.’

Ook kan vroegsignalering bijdragen aan bewustwording bij burgers van hun eigen financiële situatie en inzicht geven in de hulp die hun gemeente kan bieden. Dit gaat om zowel financiële hulp als niet-financiële hulp.

Een uitvoerend medewerker van een gemeente: ‘Het wel of niet aanvaarden van hulp is geen meetlat voor het succes van vroegsignalering. Ook als het ons lukt om de bekendheid over de mogelijkheden voor hulp door gemeenten te vergroten, is vroegsignalering geslaagd.’

Een uitvoerend medewerker van een gemeente: ‘Voor mij is vroegsignalering geslaagd als de inwoner actie onderneemt naar aanleiding van een melding.’

45 Movisie, Bewezen effecten vroegsignalering zorgen voor wijde verspreiding, 10 januari 2019. In de gemeente Amsterdam bleken de financiële problemen van burgers die in beeld kwamen via vroegsignalering in 40 procent van de gevallen op te lossen met het aanvragen van toeslagen.

Hoe eerder, hoe beter

17

De meeste burgers die de ombudsman in het kader van het onderzoek heeft gesproken, ervaren de hulp van gemeenten nadat ze via vroegsignalering zijn benaderd als positief.

Een burger: ‘Ik ben zeer te spreken over hoe de gemeente mij heeft geholpen. Het voelde echt alsof ze naast me stonden en niet oordeelden over mijn situatie. Ik besefte wel dat ik mijn eigen verantwoordelijkheid moest nemen en dit heb ik ook gedaan. De gemeente heeft geholpen met het maken van een overzicht van mijn schulden en contact gelegd met de schuldeisers. Het afbetalen doe ik zelf en ik hou de gemeente op de hoogte van de voortgang. Door de hulp van de gemeente ben ik nu bijna uit de schulden.’

Een burger: ‘Ik denk dat als de gemeente niet was langs geweest, mijn schulden verder waren geëscaleerd. Ik had te veel schaamte om zelf hulp te vragen. En ik wist ook niet meer hoe ik het zelf moest oplossen.’

Vrijwel alle gemeenten die de ombudsman heeft onderzocht, bieden burgers ook hulp aan voor niet-financiële zaken. Bijvoorbeeld huishoudelijke hulp op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), opvoedkundige ondersteuning of begeleiding van school naar werk. Gemeenten gaven aan dat zij in het gesprek over (mogelijke) geldzorgen goed luisteren naar de behoeften van de burger en ook andere hulpvragen kunnen signaleren en oppakken. Sommige gemeenten laten met de huisbezoeken in het kader van vroegsignalering ook een maatschappelijk werker of een medewerker van een wijkteam meelopen. Dit draagt bij aan een hulpaanbod dat verder gaat dan alleen hulp bij financiële problemen.

Een burger: ‘Ik vond het eigenlijk wel prettig dat de gemeente naar mij toekwam. Ik durfde de stap naar hulp niet zelf te zetten. Ik vond het ook heel fijn dat er tijdens het huisbezoek een aanbod werd gedaan voor andere hulp. De gemeente dacht mee over gratis spullen voor mijn baby en regelde iemand van een maatschappelijke organisatie die gedurende een periode elke week psychologische ondersteuning bood.’

De gemeenten vertelden dat ze bij het leggen van contact ook burgers tegenkomen die geen hulp nodig hebben of willen, maar nu wel weten dat zij bij de gemeente kunnen aankloppen als zij in de toekomst een problematische schuld krijgen. Door dit eerste contact kunnen gemeenten dan sneller handelen of staat de burger eerder open voor het aanvaarden van hulp.

Een uitvoerend medewerker van een gemeente: ‘Mensen zijn er niet altijd klaar voor om de boodschap op dat moment te horen of er op dat moment naar te handelen, maar weten later de weg naar de gemeente wel beter te vinden.’

Een medewerker van een lokale maatschappelijke organisatie: ‘Ook als inwoners geen hulp willen van de gemeente, is mijn ervaring dat zij toch heel positief verrast zijn dat de gemeente dit doet.’

Hoe eerder, hoe beter

18

3.3

Overeenkomsten en verschillen in aanpak

Op basis van het onderzoek constateert de Nationale ombudsman dat de onderzochte gemeenten op hoofdlijnen dezelfde werkwijze hanteren als zij een signaal ontvangen in het kader van vroegsignalering. De werkwijze van de tien onderzochte gemeenten ziet er grofweg als volgt uit:

Stap 1: Eerste screening van ontvangen signalen • Is de burger al bekend bij de gemeentelijke schuldhulpverlening? Zo ja, dan gaat het signaal direct naar een schuldhulpverlener. • Komen de adresgegevens overeen met gegevens in de Basisregistratie Personen (BRP)? Stap 2: Prioriteren aan de hand van één of meer criteria: • Is het een enkelvoudig of meervoudig signaal is (afkomstig van één of meer vastelasten­ partners)?; • Of is het een opeenvolgend signaal (signalen over meerdere maanden)?; • Is het bedrag van de betalingsachterstand laag of hoog?; • Wat is de samenstelling van het huishouden en de leeftijd van de burger over wie het signaal gaat; • In welke wijk woont iemand? Stap 3: Poging tot contact via brief, e-mail, telefoon, sms/app of huisbezoek Stap 4: Zo nodig nogmaals een poging om contact te leggen Stap 5: Bij geen respons: sluiting dossier. Bij respons: aanbieden hulp

De gemeenten bekijken eerst of de burger over wie een signaal binnenkomt, al bekend is bij de afdeling schuldhulpverlening van de gemeente, en of het adres klopt. Vervolgens hanteren veel van de onderzochte gemeenten bij het beoordelen van het signaal een drempelbedrag om lage betalingsachterstanden eruit te filteren.46 Een paar gemeenten gaven aan geen drempel­ bedrag te hanteren. De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) zegt over de hoogte van de betalings­achterstand dat gemeenten zichzelf de vraag moeten stellen of het proportioneel is om persoonlijk contact te leggen als het om een laag bedrag gaat dat de vastelastenpartner heeft gemeld. En of de gemeenten in die gevallen gegevens van die burger moet verwerken.47 Een laag bedrag kan een indicatie zijn dat de vastelastenpartner niet of onvoldoende moeite heeft gedaan om zelf de betalingsachterstand te incasseren. De VNG merkte hierover op dat het niet een verantwoordelijkheid van de gemeenten is om ervoor te zorgen dat de vastelastenpartners sociaal incasseren. De bewijslast ligt bij de vastelastenpartner. Het is een inspanningsverplichting van de vastelastenpartner die gekoppeld is aan de mogelijkheid om gegevens te delen. Zo wordt recht gedaan aan de verantwoordelijkheid van de vastelastenpartner en de eis dat er sprake moet zijn van een noodzakelijke en proportionele uitwisseling van persoonsgegevens.

De NVVK, Divosa en het ministerie van SZW gaan ervan uit dat een laag bedrag niet meteen wil zeggen dat er geen problematische schuldensituatie kan ontstaan, want een onbetaalde energie- of waterrekening van slechts een paar tientjes kan leiden tot contractbeëindiging of afsluiting. De meeste onderzochte gemeenten hanteren een drempelbedrag voor signalen om te bepalen hoe zij in actie moeten komen.48 Zij maken hierin geen onderscheid welke vastelastenpartner het signaal heeft afgegeven. Hoewel één van de onderzochte gemeenten aangaf bij een bepaalde vastelastenpartner alerter te zijn op de hoogte van de gemelde

46 Divosa, Monitor Vroegsignalering Schulden, Jaarrapportage 2022. Het gemiddelde drempelbedrag dat wordt gehanteerd is 50. In de Wgs is echter geen drempelbedrag voor signalen vastgelegd. 47

AP, Handreiking Wet Gemeentelijke Schuldhulpverlening , p. 6

48

De gehanteerde drempelbedragen variëren van

50 tot

100.

Hoe eerder, hoe beter

19

betalingsachterstand. De gemeente had de ervaring dat deze vastelastenpartner zich minder inspant om sociaal te incasseren. Een paar gemeenten lieten weten dat zij de wijze waarop een signaal wordt opgevolgd laten afhangen van de hoogte van de betalingsachterstand. Bij een lage betalingsachterstand sturen deze gemeenten een brief. Is het bedrag van de betalingsachterstand hoger, dan kiezen ze voor telefonisch contact, en bij een heel hoog bedrag voor een huisbezoek. Sommige onderzochte gemeenten lieten weten niet op huisbezoek te gaan als het een enkelvoudig signaal is, omdat ze de kans niet groot achten dat er sprake is van financiële problemen bij die burgers. Enkele andere gemeenten doen dit juist wel, omdat zij ieder signaal zien als een kans om een burger hulp aan te bieden, ook op andere terreinen dan schuldhulp. Uit de gesprekken met de onderzochte gemeenten blijkt dat het per gemeente verschilt wie het signaal oppakt en contact legt met de burger. Dit kan een medewerker van de afdeling schuldhulpverlening zijn, maar ook een medewerker van een specifieke afdeling voor preventie en vroegsignalering. Ook werken een aantal onderzochte gemeenten samen met lokale welzijns­ organisaties. Medewerkers van deze organisaties worden betrokken bij het leggen van contact met de burger over wie het signaal is binnengekomen.

Dit hangt, zo vertelden de gemeenten, ook af van de visie die de gemeente heeft op vroegsignalering. Wil een gemeente alleen financiële hulpverlening aanbieden of ook hulp op andere terreinen? In het laatste geval hebben de medewerkers die aan vroegsignalering doen ook behoefte aan kennis over maatschappelijke dienstverlening. Vrijwel alle gemeenten die bij dit onderzoek zijn betrokken, gaven aan het uitvoeren van vroegsignalering te zien als meer dan het bieden van financiële hulp.

Een medewerker van de NVVK: ‘Ik merk dat de verwachtingen van de wet heel hoog zijn, maar het kan nog jaren duren voordat we een betrouwbare stroom signalen hebben vanuit de diverse signaalpartners en gemeenten weten welke aanpak het beste werkt.’

Om te bepalen welke signalen prioriteit hebben en hoe die het beste aangepakt kunnen worden, kijken sommige gemeenten ook naar de huishoudsamenstelling (zijn er minderjarige kinderen aanwezig), de wijk waarin iemand woont en de leeftijd van degene waarover het signaal is afgegeven. Een aantal gemeenten vertelden dat zij een doelgroepenbeleid hanteren. Bijvoorbeeld door voorrang te geven aan signalen over gezinnen met minderjarige kinderen of als ze over burgers meervoudige of opeenvolgende signalen ontvangen. Ook vertelde een gemeente dat zij prioriteit geeft aan mensen met een huurachterstand. Andere gemeenten lieten weten voorrang te geven aan jongeren. Ze gaven aan dat er bij jongeren vaak geen sprake is van meervoudige signalen, omdat zij nog thuis wonen en er dus geen signalen zullen zijn over betalingsachterstanden van huur en gas, licht en water.

Een uitvoerend medewerker van een gemeente: ‘Bij het bepalen of wij een huisbezoek afleggen, prioriteren wij op doelgroep: jongeren tot en met 27 jaar en gezinnen met jonge kinderen krijgen voorrang. Bij jongeren hopen we namelijk het gedrag in een vroeg stadium makkelijker te kunnen veranderen, en bij gezinnen met jonge kinderen willen wij voorkomen dat geldproblemen worden doorgegeven aan de volgende generatie. Daarnaast prioriteren wij ook aan de hand van meervoudige signalen.’

De onderzochte gemeenten proberen meestal via de telefoon, per mail of per brief contact te leggen met burgers. Eén gemeente vertelde dat zij alleen huisbezoeken aflegt bij opeenvolgende signalen. Een andere gemeente gaf aan dat zij bij signalen over jongeren altijd op huisbezoek gaat. Een huisbezoek wordt door bijna alle onderzochte gemeenten

Hoe eerder, hoe beter

20

van tevoren aangekondigd. De meeste gemeenten vertelden dat zij een combinatie van communicatiemiddelen gebruiken om in contact te komen met burgers. Zij ondernemen gemiddeld twee tot drie contactpogingen per ontvangen signaal om de burger te bereiken. Uit de gesprekken met de gemeenten blijkt dat de keuze voor een bepaald communicatiemiddel of een combinatie van middelen geen garantie geeft op het daadwerkelijk bereiken van burgers. De Nationale ombudsman ziet bij de onderzochte gemeenten wel een verschil in de wijze waarop en de mate waarin zij moeite doen om contact te leggen. De ene gemeente stuurt alleen een brief en de andere gemeente gebruikt in eenzelfde situatie een brief, een telefoontje én een huisbezoek. Hoewel het geen garantie op succes is, geeft het aantal pogingen om contact te leggen en de inzet van een combinatie van middelen wel een indruk hoeveel moeite een gemeente doet om vroegsignalering tot een succes te maken.49

SchuldHulpMaatje Nederland: ‘SchuldHulpMaatje constateert dat de burger in de ene plaats goed gehoord en geholpen wordt en in de andere plaats niet. Dat kan leiden tot ongelijkheid voor burgers.’

Nadat de onderzochte gemeenten in contact zijn gekomen met de burger, proberen sommige gemeenten samen met de burger betalingsregelingen te treffen. Zij bellen dan samen de vastelastenpartner om afspraken te maken. Andere gemeenten lieten weten dat zij dit soort hulp bewust niet geven; zij verwijzen naar de hulporganisaties die er buiten de gemeente zijn en vinden dat de burger het verder zelf moet regelen. Een aantal burgers vertelden de ombudsman dat ze na het contact met de gemeente nog erg veel zelf moesten doen. Eén burger vond de medewerkers van schuldhulpverlening zelfs onvoldoende capabel. Daar tegenover staat een aantal burgers dat juist vond dat hun gemeente wel goede hulp heeft geboden om hun leven weer op de rails te krijgen.

3.4

Capaciteit en middelen zijn bepalend voor de uitvoering

De gemeenten, maar ook andere gesprekspartners, vertelden dat het verschil in aanpak van vroegsignalering mede afhankelijk is van de keuzes die de lokale politiek maakt om meer of minder te investeren in vroegsignalering. De mate waarin er middelen en capaciteit voor vroegsignalering beschikbaar worden gesteld, is van invloed op de moeite die gemeenten kunnen doen om burgers na ontvangst van een signaal te bereiken en te helpen.

Een beleidsmedewerker van een gemeente: ‘We zijn pas in oktober 2021 gestart. Het opstellen van een gezamenlijk beleidsplan met andere gemeenten en de implementatie van een nieuw registratiesysteem voor vroegsignalering kostte tijd. Ook was het een uitdaging om voldoende capaciteit te krijgen, omdat nog onduidelijk was hoeveel signalen wij per maand zouden krijgen.’

Om vroegsignalering goed te kunnen uitvoeren, is genoeg capaciteit nodig. Sommige onderzochte gemeenten vertelden dat zij graag met meer signalen iets willen doen en ook meer contact­ pogingen willen ondernemen, maar dat hiervoor onvoldoende capaciteit is. Door een tekort aan personeel of door personeelswisselingen komt het in sommige onderzochte gemeenten voor dat er (tijdelijk) helemaal geen huisbezoeken plaatsvinden.

49 Divosa, Monitor Vroegsignalering Schulden, Jaarrapportage 2022. Uit de rapportage blijkt dat huisbezoeken en telefoontjes meestal succesvoller zijn dan brieven en e-mails als het gaat om het bereiken van burgers. Percentages succesvolle contactpogingen, naar type contact volgens Divosa: Huisbezoek – 37% / Telefoon – 38% / Sms/ WhatsApp – 7% / E-mail – 10% / Brief/kaart – 5% / Anders – 15%.

Hoe eerder, hoe beter

21

Een uitvoerend medewerker van een gemeente: ‘De afgelopen maand hebben we helemaal geen huisbezoeken afgelegd. Dit kwam doordat we geen personeel hadden. We gaan dit nu weer opbouwen.’

Het landelijke beeld is dat het merendeel van de gemeenten vindt dat zij voldoende capaciteit heeft voor vroegsignalering. Slechts dertien procent van de gemeenten ervaart echt een tekort aan personeel.50 De onderzochte gemeenten gaven aan dat het ontbreken van voldoende (structurele) middelen de uitvoering niet ten goede komt, bijvoorbeeld omdat er geen vaste krachten voor vroegsignalering kunnen worden aangenomen. Zij vertelden dat er medewerkers zijn die aan vroegsignalering doen naast hun reguliere werk als consulent inkomen of schuldhulp­ verlener. Terwijl zij zich realiseren dat vroegsignalering ook andere vaardigheden vraagt.

Een medewerker van een vastelastenpartner: ‘Sommige gemeenten versturen alleen maar een brief om formeel te voldoen aan hun verplichting, maar iedereen weet dat dit geen effectieve vroegsignalering is.

Hoewel de Rijksoverheid in de afgelopen jaren structureel en incidenteel middelen beschikbaar heeft gesteld die gemeenten kunnen gebruiken voor vroegsignalering, is het afhankelijk van de lokale politiek en het lokale beleid of die middelen worden ingezet voor vroegsignalering.51

Een uitvoerend medewerker van een gemeente: ‘De politieke kleur van het college is heel belangrijk voor de prioritering van vroegsignalering. Ik heb korte lijntjes met de verantwoordelijke wethouder, die heel betrokken is. Dit helpt goed bij ons werk.’

Gemeenten en andere gesprekspartners merkten op dat bij het maken van die afweging vroeg of laat het vraagstuk van de kosten en baten een rol speelt. Wat levert vroegsignalering op? Is het de investering waard? De onderzochte gemeenten en andere gesprekspartners gaven aan dat deze vraag lastig en soms onmogelijk te beantwoorden is.

50

Divosa, Ontwikkelingen in de vroegsignalering: hoe kijken gemeenten hier tegenaan?, 13 november 2023.

51 Om de aanpak van vroegsignalering te verstevigen stelde het Rijk vanaf 2022 extra middelen beschikbaar. De structurele middelen zijn om de dienstverlening van gemeenten op het terrein van armoede en schulden te verbeteren. En de incidentele middelen zijn bedoeld om in te zetten op vroegsignalering en bijzondere bijstand. Gemeenten mogen zelf bepalen of ze het geld besteden aan vroegsignalering of aan bijzondere bijstand.

Hoe eerder, hoe beter

22

4

Signalen van vastelastenpartners 4.1

Inleiding

Bij vroegsignalering handelen gemeenten op basis van de signalen die zij krijgen van de vaste­ lastenpartners. De kwaliteit van die signalen is van groot belang om vroegsignalering goed uit te voeren. In dit hoofdstuk komt aan bod hoe gemeenten omgaan met signalen en waar zij tegenaan lopen bij het beoordelen ervan.

4.2

Prioriteren van signalen is lastig

Vroegsignalering is bedoeld om (dreigende) problematische schulden zo vroeg mogelijk te signaleren. Vastelastenpartners geven een signaal door aan een gemeente als er sprake is van een betalingsachterstand, dat is wettelijk vastgelegd.52 De AP benadrukt dat signalen alleen kunnen dienen om mensen met dreigende problematische schulden in beeld te krijgen. Als signalen niet voldoen aan de vereisten voor sociale incasso53 of als het gaat om een (zeer) klein bedrag, dan mogen gemeenten de gegevens niet verwerken. In die gevallen is namelijk onvoldoende duidelijk of het proportioneel is om gegevens te verwerken voor het doel van vroegsignalering.54 De VNG en de NVVK merkten op dat vastelastenpartners zichzelf bij zeer geringe bedragen de vraag moeten stellen of het proportioneel is om deze door te sturen. Bij sociale incasso gaat het erom dat een vastelastenpartner eerst zelf (persoonlijk) contact probeert te leggen met de burger om tot een oplossing te komen voor de betalingsachterstand. De vastelastenpartner moet daarbij rekening houden met de financiële situatie van de burger. Als het contact tot een oplossing heeft geleid, mag de vastelastenpartner geen signaal meer doorgeven aan de gemeente.

Een uitvoerend medewerker van een gemeente: ‘Zorgverzekeraars zetten met het grootste gemak na twee maanden gemiste premie de vordering door naar de deurwaarder of rechtbank. Ik zie dit ook bij andere vastelastenpartners; vrijwel niemand gaat langs de deur of zoekt de klanten op. Het is vreemd dat de gemeente dit dan wel moet doen.’

De meeste gemeenten ontvangen ‘een grote berg aan signalen’ van hun vastelastenpartners. Hier zitten signalen tussen die gaan over burgers met: • slechts één betalingsachterstand; • dreigende problematische schulden; • problematische schulden. Het is aan gemeenten om aan de hand van een afwegingskader signalen prioriteit te geven en te bepalen wat ze met die signalen doen.55 Als een gemeente inschat dat het signaal terecht is afgegeven door de vastelastenpartner, dan moet zij bepalen wat ze met het signaal doet. Voor de eerste groep burgers, met een enkele betalingsachterstand, kan vroegsignalering averechts werken, omdat de gemeente te vroeg contact opneemt. Het risico bestaat dan dat burgers de aangeboden hulp ervaren als onnodige bemoeizucht, die voelt als een

52 Huur (artikel 2 Bgs), drinkwater (artikel 5 Regeling afsluitbeleid voor kleinverbruikers van drinkwater), zorgverzekering (artikel 7b Regeling zorgverzekering), elektriciteit en gas (artikel 4a Regeling afsluitbeleid voor kleinverbruikers van elektriciteit en gas) en warmte (artikel 5 Warmteregeling). 53

VNG, Leidraad Vroegsignalering, versie 2 januari 2024, p. 6.

54

AP, Handreiking Wet Gemeentelijke Schuldhulpverlening , p. 6

55

VNG, Leidraad Vroegsignalering, versie 2 januari 2024, p. 21.

Hoe eerder, hoe beter

23

inbreuk op hun privacy.56 Voor de tweede groep, met dreigende problematische schulden, kunnen gemeenten met vroegsignalering voorkomen dat er problematische schulden ontstaan. Voor de derde groep burgers, die al problematische schulden hebben, kan met de inzet van vroegsignalering wellicht erger worden voorkomen. De onderzochte gemeenten gaven aan dat het lastig, zo niet onmogelijk is om op basis van de informatie die zij krijgen, te beoordelen tot welke doelgroep iemand behoort. Zij vertelden dat zij signalen goed willen kunnen beoordelen, zodat ze ook beter kunnen prioriteren. Dat wil zeggen dat zij op basis van het signaal kunnen inschatten wie de burger achter het signaal is en of er sprake is van urgentie. Uiteraard weten de gemeenten of het gaat om een betalingsachterstand van huur, de energie- of waterrekening of de zorgverzekering. Maar de informatie die vastelastenpartners aan gemeenten doorgeven, is meestal beperkt tot de hoogte van de betalingsachterstand en de persoonsgegevens van de burger (naam, adres en woonplaats). Hebben vastelastenpartners contactgegevens van de burger (telefoonnummer en een mailadres), dan mogen ze die ook doorgeven. Meer informatie mogen zij wettelijk gezien niet doorgeven.57 Voor verhuurders is in de wet vastgelegd wanneer zij een signaal aan een gemeente moeten doorgeven.

Voor de andere vastelastenpartners is dit wat minder duidelijk geregeld. Dat maakt het voor gemeenten lastiger om te beoordelen hoe urgent de situatie is. Dit speelt bijvoorbeeld bij het zogeheten eindeleveringssignaal dat gemeenten sinds april 2023 van energiebedrijven kunnen ontvangen. Dit is het signaal dat een energiebedrijf stopt met het leveren van gas en elektriciteit aan een huishouden. Voor energiebedrijven geldt dat zij het eindeleveringssignaal pas mogen afgeven als er een betalingsachterstand van twee termijnen is.58 Het ministerie van SZW heeft naar aanleiding van vragen van gemeenten laten weten dat een eindeleveringssignaal niet automatisch betekent dat er sprake is van (dreigende) problematische schulden, omdat energiebedrijven het signaal minimaal twintig werkdagen voordat zij de energie daadwerkelijk afsluiten, moeten versturen. Bij het ontvangen van een dergelijk signaal kunnen gemeenten er volgens het ministerie wel min of meer op vertrouwen dat er voldaan is aan het proportionaliteitsvereiste door de vastelastenpartner. Oftewel dat er toch echt wel iets aan de hand is. De NVVK en Divosa lieten weten dat het wenselijk is als gemeenten een signaal krijgen vóórdat er een eindeleveringssignaal wordt afgegeven. Voor energiebedrijven is het afgeven van een signaal voorafgaand aan het eindeleveringssignaal niet wettelijk vastgelegd.

De juiste aanpak kiezen Al met al blijft het lastig om op basis van een signaal de juiste aanpak te kiezen, zo gaven de onderzochte gemeenten aan. De VNG merkte op dat sommige gemeenten ervoor kiezen om een brief te sturen, omdat andere contactgegevens bij het signaal ontbreken, zoals een telefoonnummer of e-mailadres. Dit brengt het risico met zich mee dat een burger niet wordt bereikt omdat brieven vaak ongeopend blijven. Zowel het ministerie van SZW als enkele landelijke koepelorganisaties benadrukten dat het gemeenten natuurlijk vrij staat om contact op te nemen met de vastelastenpartners, als er weinig aanvullende informatie bij een signaal is. Eén van de onderzochte gemeenten vertelde dat met alle (nieuwe) vastelastenpartners gesprekken worden ingepland om de samenwerking te bevorderen. Een andere gemeente vertelde altijd voorafgaand aan huisbezoeken contact op te nemen met de vastelastenpartners om onnodige huisbezoeken te voorkomen. De NVVK liet weten zelf nauw contact te onderhouden met de landelijke brancheverenigingen van vastelastenpartners over de kwaliteit van signalen die worden doorgegeven aan gemeenten.

56

Vastelastenpartners mogen echter alleen onder bepaalde voorwaarden een signaal doorgeven.

57

Artikel 2 en 3 Bgs.

58

Artikel 4a eerste lid Regeling afsluitbeleid voor kleinverbruikers elektriciteit en gas.

Hoe eerder, hoe beter

24

Gemeenten kunnen na ontvangst van een signaal de naam, adres en (wanneer doorgegeven) de geboortedatum in de BRP controleren. Zij vertelden dat zij ook kunnen nagaan of er al eerder signalen zijn ontvangen en of er sprake is van een enkelvoudig of meervoudig signaal. Om een beter beeld te krijgen van de persoon om wie het gaat, kunnen zij ook kijken naar de leeftijd en de samenstelling van zijn of haar huishouden. De samenstelling kan weer een beeld geven van de financiële positie waarin het hele huishouden verkeert. Deze informatie kan gemeenten helpen de binnenkomende signalen te prioriteren. Als er bijvoorbeeld sprake is van een gezin met minderjarige kinderen, dan geven de meeste onderzochte gemeenten prioriteit aan de opvolging van dat signaal. Relevante factoren bij het prioriteren van signalen Een complicerende factor bij het prioriteren van signalen op basis van de beschikbare informatie over een burger is dat gemeenten signalen doorgaans maar voor een periode van zes maanden bewaren.59 Komt er na die termijn een nieuw signaal binnen, dan heeft de gemeente geen zicht meer op die voorgeschiedenis. Gemeenten noemden dit in de gesprekken met de Nationale ombudsman vaak als knelpunt. Het ministerie van SZW merkte hierover op dat bij de wijziging van de Wgs in 2021 de inschatting was dat een termijn van zes maanden voor het bewaren van een signaal redelijk was.

De Wgs verbiedt het gemeenten echter niet om signalen langer te bewaren, als zij dit goed kunnen motiveren. Bij het prioriteren van signalen speelt voor gemeenten een rol of het om een enkelvoudig, meervoudig of opeenvolgend signaal gaat. Twee derde van alle signalen bij vroegsignalering zijn enkelvoudige signalen blijkt uit de Monitor Vroegsignalering Schulden.60 De onderzochte gemeenten lieten weten dat zij over het algemeen naar aanleiding van enkelvoudige meldingen minder vaak huisbezoeken afleggen. Een aantal gemeenten merkte hierbij op dat dit anders is als het enkelvoudige signaal een huurachterstand betreft of als andere factoren een rol spelen, zoals een zeer hoge betalingsachterstand. Het ministerie van SZW vertelde dat het matchen van signalen zorgt voor een betere voorspellende waarde van (dreigende) problematische schulden. Gemeenten kunnen enkelvoudige vroege signalen op hetzelfde adres matchen om signalen beter te prioriteren.61 Er wordt dan gekeken naar het totaal van alle signalen op één adres, zodat zichtbaar wordt of een huishouden een ernstig financieel probleem heeft. Als dat het geval lijkt te zijn, kan een gemeente haar aanpak hierop afstemmen.

4.3

Beperkte terugkoppeling naar vastelastenpartners

Zowel gemeenten als vastelastenpartners gaven aan behoefte te hebben aan uitgebreidere gegevensdeling en casuïstiekbespreking. Vóór de wijziging van de Wgs in 2021 was casuïstiek­ bespreking een vast onderdeel van het contact tussen gemeenten en de vaste­lasten­partners. Veel van de onderzochte gemeenten vertelden dat zij vooral met woning­corporaties een intensieve samenwerking hadden. Zij waren hierdoor beter op de hoogte van de achtergrond van de betalingsachterstand die werd doorgegeven.

Een beleidsmedewerker schuldhulpverlening van een gemeente: ‘Voorheen was er meer tijd om een relatie op te bouwen met burgers en om te schakelen met de vastelastenpartner en maatschappelijk werk. Nu mag alleen naar de vastelastenpartner in het systeem terug­

59 Volgens de Handreiking Wet gemeentelijke schuldhulpverlening van de AP zijn er geen wettelijke bewaartermijnen in de Wgs of het Bgs vastgelegd. De duur van de bewaartermijn is afhankelijk van de partij die de persoonsgegevens verwerkt en het verwerkingsdoel. Partijen moeten de noodzaak bij het bewaren van persoonsgegevens kunnen aantonen. De indicatie die door de AP is afgegeven is een termijn van zes maanden. 60

Divosa, Monitor Vroegsignalering Schulden Jaarrapportage 2022, april 2023.

61

VNG, Leidraad Vroegsignalering, versie 2 januari 2024, p. 10 en 19.

Hoe eerder, hoe beter

25

gekoppeld worden of iemand hulp heeft geaccepteerd of niet. Meer informatie mag nu niet worden gedeeld.’ Vastelastenpartners lieten weten geen uitgebreide terugkoppeling via de registratiesystemen van de gemeenten te krijgen. Ze hebben hierdoor weinig zicht op de stappen die een gemeente neemt naar aanleiding van een signaal. De NVVK benadrukte dat een uitgebreide terugkoppeling aan de vastelastenpartners ook niet de bedoeling is en dat dit volgt uit de Wgs. De terugmelding in het systeem naar aanleiding van een ontvangen signaal is vanuit privacyoverwegingen niet uitgebreid. In principe gaat het om één van de volgende terugmeldingen die een vaste­lasten­partner in het systeem kan zien: wil hulp, niet bereikt/wil geen hulp, signaal niet opgepakt of al bekend bij schuldhulpverlening. Vastelastenpartners krijgen in principe van elk signaal dat zij hebben afgegeven een terugkoppeling van de gemeenten, maar dus met beperkte informatie. De vastelastenpartners merkten op, net als de onderzochte gemeenten, dat er vóór 2021 meer (mondeling) informatie werd uitgewisseld over de signalen. Zij vertelden dat zij toen een beter beeld hadden van de stappen die gemeenten zetten naar aanleiding van hun signaal.

Een medewerker van een vastelastenpartner: ‘Wij leveren vaak duizenden signalen per maand aan. Bij sommige gemeenten wordt hier niets of heel weinig van teruggezien. Dit gebeurt ook in grote gemeenten. Dit is onbegrijpelijk.’

Een beleidsmedewerker sociaal domein van een gemeente: ‘De woningbouwverenigingen zijn niet tevreden met de terugkoppeling die zij krijgen van onze gemeente. Die is summier. Maar we mogen alleen een terugkoppeling geven als er hulp aanvaard is. Als er bijvoorbeeld iemand niet thuis is, mag de gemeente dit niet terugkoppelen aan de vastelastenpartners. De samenwerking verloopt dus soms stroef. Ook geven woningcorporaties soms een signaal door, terwijl mensen al een betalingsregeling hebben getroffen. Dan krijg je boze burgers als je dan contact opneemt in het kader van vroegsignalering: “Wat doen jullie aan mijn deur?”

Divosa, VNG en de NVVK lieten weten dat zij in 2023 samen met zeven gemeenten en vier vastelastenpartners zijn gestart om een zogenoemde signaalreis in kaart te brengen en casuïstiek te bespreken. De signaalreis beschrijft alle stappen in het proces van het doorgeven en ontvangen van een signaal. Daarbij wordt ook zichtbaar welke partijen bij welke stap betrokken zijn en wie welke informatie nodig heeft. Divosa leidt dit initiatief en de bedoeling is dat de verschillende partijen hierdoor meer inzicht krijgen in de knelpunten en mogelijkheden in samenwerking tussen gemeenten en vastelastenpartners. De signaalreis wordt in het eerste kwartaal van 2024 afgerond. De deelnemers aan het initiatief zien in ieder geval verbetermogelijkheden als het gaat om informatie-uitwisseling, liet Divosa weten.

Een medewerker van de NVVK: ‘We zijn nu (ten behoeve van de signaalreis) drie keer bijeen­gekomen. De sessies zijn nuttig en leerzaam. We onderzoeken ook op signaalniveau wat er precies is gebeurd bij zowel schuldeiser als gemeente. De lessen die we leren zullen gedeeld worden.’

Hoe eerder, hoe beter

26

4.4

Het aantal signalen en vastelastenpartners stijgt

Volgens de Monitor Vroegsignalering Schulden steeg het aantal signalen in het derde kwartaal van 2023 naar 4,4 signalen per 1000 inwoners (ten opzichte van 3,8 signalen per 1000 inwoners in het tweede kwartaal van 2023).62 De meeste signalen die gemeenten ontvangen zijn afkomstig van zorgverzekeraars en gaan dus over mensen die hun zorgpremie niet of niet op tijd betalen. Het absolute aantal signalen dat gemeenten per maand ontvangen, is voornamelijk afhankelijk van het aantal inwoners van de betreffende gemeente. Het aantal signalen kan toenemen door de stijgende kosten voor levensonderhoud en de energiecrisis, waardoor burgers niet meer aan hun betalingsverplichtingen kunnen voldoen. Verder kan het aantal volgens de NVVK ook stijgen doordat in het Landelijk Convenant Vroegsignalering is afgesproken dat sommige vastelastenpartners eerder een signaal mogen doorgeven of als vastelastenpartners opeens uit zichzelf eerder signalen gaan doorgeven.

Een beleidsmedewerker van een gemeente: ‘Het aantal vastelastenpartners is wat gestegen door ontwikkelingen in de jurisprudentie: de rechter heeft overwogen dat een woning niet kan worden ontruimd zonder dat er vroegsignalering werd toegepast. Dit zorgde voor een stijging van het aantal signalen afkomstig van particuliere verhuurders.’

Verder zullen gemeenten meer signalen ontvangen als er met nieuwe vastelastenpartners afspraken worden gemaakt.63 De NVVK en de VNG vertelden dat er experimenten lopen en gepland zijn om te onderzoeken of een melding van betalingsachterstanden van een aantal nieuwe vastelastenpartners een nog betere voorspelling geeft voor (dreigende) problematische schulden dan de signalen van de huidige vastelastenpartners. Het doel van uitbreiding van het aantal vastelastenpartners is om meer burgers met (dreigende) problematische schulden op te sporen. Op 1 januari 2022 startte de VNG een experiment met een aantal gemeenten om signalen te ontvangen over de betalingsachterstanden van gemeentelijke belastingen.64 Ook loopt er onder leiding van de NVVK een experiment met gemeenten die signalen over betalingsachterstanden bij hypotheekverstrekkers ontvangen. De voorlopige indruk bij de VNG en de NVVK is dat met deze experimenten burgers in beeld komen die nog niet bekend zijn bij schuldhulpverlening, maar wel positief reageren als de gemeente contact opneemt.65 De voorlopige resultaten van de experimenten met signalen over gemeentebelastingen en hypotheken worden meegenomen in de evaluatie van de Wgs, die het ministerie van SZW in 2024 uitvoert. Na de evaluatie zal het ministerie besluiten of deze vastelastenpartners worden opgenomen in de Wgs in aanvulling op de andere vastelastenpartners.

Per 1 januari 2024 is gestart met een experiment waarin de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) signalen over achterstanden bij het afbetalen van studieschulden aan de gemeente Amsterdam doorgeeft.66 Dit experiment richt zich specifiek op jongeren. Ook de Belastingdienst en Toeslagen onderzoeken de mogelijkheden om in het kader van een experiment signalen die potentieel

62

Divosa, Opnieuw meer signalen van betalingsachterstanden richting gemeenten, 13 november 2023.

63 Artikel 10 van de Wgs biedt gemeenten de mogelijkheid om met andere vastelastenpartners afspraken te maken over het ontvangen van signalen over betalingsachterstanden. 64

VNG, Start experiment gemeentebelastingen per 1 januari 2022, 9 november 2021.

65

NVVK, Experiment vroegsignalering hypotheekachterstanden presenteert eerste tussenrapportage, 11 mei 2023.

66  Regeling van de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen van 25 april 2023, nr. 20220000235350, tot wijziging van de Tijdelijke regeling signaal betalingsachterstanden in verband met een experiment van DUO en de gemeente Amsterdam, Staatscourant 4 mei 2023.

Hoe eerder, hoe beter

27

voorspellers zijn van dreigende problematische schulden, te delen met gemeenten.67 Er wordt ook door het Centraal Administratiekantoor (CAK) nagedacht over het doorgeven van signalen bij betalingsproblemen met de eigen bijdrage voor de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Wet langdurige zorg (Wlz).68 De meeste gemeenten die bij het onderzoek betrokken zijn, willen meer signalen ontvangen. Dit komt overeen met het landelijke beeld.69 Maar de onderzochte gemeenten en andere gesprekspartners lieten weten zich ook zorgen te maken over de uitbreiding van het aantal signalen. De experimenten leveren weliswaar nieuwe groepen burgers op die nu nog niet in beeld zijn en hulp kunnen gebruiken. Maar de uitbreiding van het aantal signalen en vaste­ lastenpartners betekent ook een grote uitdaging voor de uitvoeringspraktijk bij gemeenten. Sommige gemeenten ervaren al een gebrek aan capaciteit, en het prioriteren van signalen blijkt toch lastig te zijn. Daarnaast is nog niet zeker of het uitbreiden van de signalen leidt tot betere, effectievere vroegsignalering.

Een medewerker van een landelijke maatschappelijke organisatie: ‘Momenteel lijkt het erop dat er geen opvolging wordt gegeven (of slechts per brief) aan heel grote aantallen signalen die worden afgegeven. Er is een hele berg signalen, maar er wordt maar een klein deel opgepakt.’

Een medewerker van de VNG: ‘Gemeenten zijn blij met veel signalen, maar het is al duidelijk dat er te weinig capaciteit is om al het werk uit te voeren dat hieruit voortvloeit. Hoe meer signalen er komen, hoe meer er echt keuzes moeten worden gemaakt. Dat is heel dubbel.’

67 Ministerie van SZW, Tweede voortgangsrapportage Aanpak geldzorgen, armoede en schulden, 19 december 2023, p. 34. 68

Start internetconsultatie experimenten eerder signaleren van betalingsachterstanden, 20 december 2023.

69

Divosa, Ontwikkelingen in de vroegsignalering: hoe kijken gemeenten hier tegenaan?, 13 november 2023.

Hoe eerder, hoe beter

28

Het verhaal van Angela Angela* is een alleenstaande vrouw van 25 jaar. Ze is studente verpleegkunde aan het hbo en werkt een paar uur per week naast haar studie. Angela woont tijdelijk bij haar ouders, omdat ze te weinig geld heeft voor een eigen woning. Ontstaan van een schuld Geleidelijk gaat Angela meer geld uitgeven dan ze binnen krijgt. Ze koopt veel spullen op rekening. Ook doet ze veel aankopen met haar studentencreditcard. Aanvankelijk betaalt ze de meest dringende openstaande rekeningen eerst. Maar de nota voor haar zorgverzekering betaalt ze niet. Omdat ze steeds vaker betalingsherinneringen krijgt, maakt Angela haar post niet meer open. Ze raakt in een lichte depressie en krijgt daarnaast ook fysieke problemen. Angela begrijpt dat ze hulp nodig heeft. Het lukt haar zelf niet om de cirkel te doorbreken. Ze dicht het ene financiële gat met het andere. Uiteindelijk loopt haar schuld op tot een bedrag van 10.000. Angela zoekt via internet informatie over wat ze zou kunnen doen om uit de schulden te komen. Maar vervolgstappen zetten doet ze niet. Contact vanuit de gemeente Een medewerker van de gemeente komt twee keer bij Angela aan de deur. De eerste keer is ze niet thuis. Angela vindt een kaartje met een telefoonnummer van de gemeente in haar brievenbus. Ze schrikt ervan en durft geen contact op te nemen.

Ze denkt namelijk dat ze alleen bij de gemeente terecht kan voor schuldhulpverlening. Als een medewerker van de gemeente een paar maanden later voor een tweede keer langskomt, is Angela wel thuis. Inmiddels staat ze open voor hulp. Haar gezondheid gaat namelijk achteruit. Ze loopt bij een psycholoog, maar haar schulden worden niet aangepakt. Dan beseft Angela dat als ze een oplossing wil vinden, ze ook haar eigen verantwoordelijkheid moet nemen. Hulpaanbod van de gemeente De gemeente helpt Angela om een overzicht van haar schulden te maken. Ook worden er afspraken met haar schuldeisers gemaakt. Het lukt Angela om deze afspraken zelf na te komen. Ze houdt de gemeente op de hoogte van de voortgang. Angela krijgt ook hulp van haar ouders. Zij lossen een deel van haar schulden af. Huidige situatie van Angela Door de hulp van de gemeente en van haar ouders is Angela nu bijna uit de schulden. Ze is erg blij met de hulp van de gemeente. Ze heeft het gevoel dat de medewerkers vroeg­ signalering naast haar staan en niet oordelen. Wel benadrukt ze dat er ook een rol voor haarzelf is. De gemeente kan een schuld signaleren en hulp aanbieden, maar je moet wel openstaan voor die hulp en over de schaamte heen stappen. Tot slot Angela wist niet dat de gemeente haar kon helpen. Er zijn veel burgers met geldzorgen die er zelf niet uit komen. Het is goed dat de gemeente hier oog voor heeft.

*Niet haar echte naam

Hoe eerder, hoe beter

29

5

Communicatie en bereik 5.1

Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijft de Nationale ombudsman de manieren waarop de onderzochte gemeenten contact proberen te leggen met de burger na het ontvangen van een signaal. Ook komt aan bod welke problemen de onderzochte gemeenten hierbij ondervinden en hoe burgers de communicatie en het contact met de gemeente ervaren.

5.2

Burgers zijn onbekend met vroegsignalering

De burgers die de ombudsman heeft gesproken voor dit onderzoek, zeiden dat zij voorafgaand aan hun contact met de gemeente niet wisten wat vroegsignalering was. Sommige burgers merkten op dat gemeenten die informatie eigenlijk van tevoren voor iedereen toegankelijk zouden moeten maken. Een aantal van de onderzochte gemeenten hebben uitgebreide informatie op hun website staan over wat vroegsignalering is en wat burgers op dat vlak van de gemeente kunnen verwachten. Enkele gemeenten vertelden dat zij informatie over vroegsignalering ook verspreiden via huis-aan-huisbladen. Enkele andere gemeenten geven op hun website geen informatie over vroegsignalering. Iedere gemeente maakt hierin haar eigen keuzes. De VNG merkte op dat zij op haar website een ‘toolkit communicatie’ heeft met voorbeeldteksten die gemeenten kunnen gebruiken om vroegsignalering onder de aandacht te brengen van burgers. Burgers lieten de ombudsman weten dat zij verrast waren toen hun gemeente naar aanleiding van een signaal contact met ze opnam. De meesten vroegen zich tegelijk af of hun gegevens zomaar gedeeld mochten worden. De onderzochte gemeenten en andere gesprekspartners bevestigden dat burgers hier vaak vragen over stellen. In de gesprekken met de ombudsman lieten de meeste burgers weten dat zij het uiteindelijk wel fijn vonden dat iemand (fysiek) langskwam met een hulpaanbod.

Dat heeft immers gezorgd voor verandering in hun situatie, zo vertelden ze.

Een burger: ‘Toen er opeens om 20.00 uur twee mensen bij mij voor de deur stonden, schrok ik wel. Ik vroeg me af of ik de mensen kon vertrouwen. Ik woon alleen. Uiteindelijk heb ik om identificatie gevraagd en toen wist ik dat het goed zat en liet ik ze binnen.’

5.3

Communicatie vraagt om vakmanschap

De Nationale ombudsman heeft brieven, e-mailberichten en ‘niet thuis-kaartjes’ van de onderzochte gemeenten bestudeerd. De teksten waren meestal begrijpelijk geformuleerd. Maar zoals uit de gesprekken met burgers bleek, weten zij eigenlijk niet wat vroegsignalering is. Uit meerdere brieven en e-mailberichten voor burgers die de ombudsman heeft gelezen, wordt niet duidelijk dat de geboden hulp gratis en vrijblijvend is. En ook niet wat burgers wel en niet van de gemeente kunnen verwachten bij deze hulpverlening. De onderzochte gemeenten merkten daarover op dat het uiteindelijk aankomt op de medewerkers in de uitvoering om in het persoonlijke contact goed uit te leggen wat vroegsignalering is en hoe de gemeente burgers kan helpen.

Een burger, die slecht kan lezen en schrijven, over een brief van de gemeente: ‘Ik dacht dat het reclame was en heb er niet op gereageerd.’

Hoe eerder, hoe beter

30

In de schriftelijke communicatie viel verder op dat de gemeenten niet altijd de situatie normaliseren waarin burgers zich bevinden. Ze schrijven bijvoorbeeld iets in de trant van ‘Wij willen voorkomen dat u grote problemen krijgt’ in plaats van ‘Het kan iedereen overkomen’. Een wetenschapper in het sociaal domein benadrukte dat normaliseren belangrijk is, omdat mensen zo hun aandacht kunnen richten op de oplossing in plaats van op het probleem. Normaliseren haalt de veroordelende toon weg, draagt bij aan een open basishouding en komt de samenwerking ten goede. Enkele burgers, maar ook maatschappelijke organisaties, gaven als voorbeeld de situatie waarin een burger maar één betalingsachterstand heeft. Een brief die de nadruk legt op het probleem en bijna dwingt tot het opnemen van contact, wekt dan wrevel op. Burgers benadrukten dat het zeker in het begin helpt als een gemeente een vrijblijvende, maar hoopvolle toon aanslaat. Burgers lieten de ombudsman weten dat ze het fijn vonden als de gemeente niet over ze oordeelde. Een recente handreiking over het op een goede manier contact leggen, bevestigt nogmaals dat burgers niet zitten te wachten op een ernstige, dwingende boodschap.70

Een medewerker van Humanitas: ‘Als het een angstwekkende boodschap is, heb je het risico dat de brief wordt weggelegd op de stapel andere brieven van incassobureaus en deurwaarders. Je kunt toch niet betalen, dus waarom zou je de brief openmaken? Als het wat persoonlijker is (bijvoorbeeld handgeschreven), is een brief kansrijker.’

Burgers met geldzorgen ervaren vaak stress, lezen daardoor anders en zijn gevoeliger voor bepaalde woorden. Hierdoor interpreteren zij teksten vaak anders dan ze zijn bedoeld. Bij vroegsignalering heeft dit als gevolg dat gemeenten burgers niet bereiken of dat die de aangeboden hulp weigeren. In de wetenschap wordt daarom gepleit voor stress-sensitief werken in het sociaal domein.71 Dit betekent voor gemeenten dat zij bij het uitvoeren van vroeg­ signalering rekening houden met de verminderde capaciteit van burgers met geldproblemen om rationele beslissingen te nemen. Maar ook dat zij in hun communicatie niet dwingend zijn en gebruikmaken van korte zinnen en eenvoudige woorden. Een aantal gemeenten liet weten dat zij hun communicatie hebben laten nakijken door ervarings­ deskundigen (dus burgers die zelf in de schulden hebben gezeten) of door medewerkers die meer weten van stress-sensitieve communicatie. Bij de ‘niet thuis-kaartjes’ van de onderzochte gemeenten viel op dat er veel gebruik wordt gemaakt van iconen en beeldmateriaal. De meeste gemeenten gaven echter aan dat zij niet specifiek hebben uitgezocht of hun teksten of de gekozen communicatievorm aansluit bij de doelgroep. Bij een inwoner met de pensioen­ gerechtigde leeftijd is wellicht een andere toon of woordkeuze nodig dan bij een jongere.

Een beleidsmedewerker van een gemeente: ‘We hebben onze communicatie in de loop van de tijd aangepast, omdat mensen onze brieven bedreigend vonden. De boodschap werd opgevat alsof ze zich in de problemen hadden gewerkt en voelde als een tik op de vingers.’

Verder ontbrak het bij de onderzochte gemeenten in veel brieven en e-mailberichten aan contactgegevens van de afdeling of medewerkers die vroegsignalering uitvoeren. De onderzochte gemeenten sturen ook nauwelijks brieven in een andere taal dan het Nederlands of met een verwijzing waar informatie in een andere taal kan worden gevonden. Divosa bevestigde dat dit

70

Verwey-Jonker Instituut, Handreiking Vroeg Eropaf. Tips voor goed contact, 16 november 2023.

71 Jungmann, Wesdorp & Madern Stress-sensitief werken in het sociaal domein, 2020. Stress-sensitief werken is gebaseerd op de zelfdeterminatietheorie, die uitgaat van drie psychologische basisbehoeften (ABC): Autonomie (hulp is vrijblijvend), Betrokkenheid (oordeelsvrij en geïnteresseerd contact) en Competentie (geloof in eigen kunnen).

Hoe eerder, hoe beter

31

een landelijk beeld is. Wel hadden een aantal van de onderzochte gemeenten op hun website filmpjes staan in andere talen met informatie over schuldhulpverlening.

Een ervaringsdeskundige: ‘Bij vroegsignalering is er weinig aandacht voor het vakmanschap dat nodig is voor gespreksvoering en schriftelijke communicatie.’

Enkele burgers lieten weten dat ze de aanpak van hun gemeente te onpersoonlijk vonden. Zij gaven aan dat echt contact maken essentieel is. Dit hoeft volgens hen niet per se een huisbezoek te zijn; een telefoontje vinden ze ook goed. Ook de onderzochte gemeenten gaven aan dat telefonisch contact naar aanleiding van een ontvangen signaal goed kan werken. Het gaat uiteindelijk om het leggen van een verbinding met degene over wie het signaal gaat. Als er persoonlijk contact wordt gelegd door middel van een huisbezoek, dan vinden de meeste burgers het fijn als degene die aan deur verschijnt een persoonlijke en menselijke benadering kiest. Sommige burgers lieten weten het prettig te vinden als er een vrijwilliger of ervaringsdeskundige aan de deur komt en niet of niet alleen iemand van de gemeente. Het verlaagt voor deze burgers de drempel om in gesprek te gaan.

Een medewerker van de VNG: ‘Of vroegsignalering slaagt, staat of valt sowieso met de medewerker van de gemeente die het gesprek voert aan de deur.’

De onderzochte gemeenten gaven aan zich ervan bewust te zijn dat het belangrijk is hoe de medewerker die op huisbezoek gaat overkomt. Kledingkeuze kan daarbij belangrijk zijn. Als degene die het huisbezoek aflegt heel formeel gekleed is, kan dit intimiderend overkomen of de burger denkt dat het een deurwaarder is. Eén gemeente merkte nog op dat met name in kleine gemeenten schaamte een grote rol speelt en burgers terughoudend zijn in het contact. Want daar geldt ‘ons kent ons’, en dat speelt zeker als er medewerkers van de gemeente voor de deur staan. Een discrete opstelling van degene die het huisbezoek aflegt, vinden burgers belangrijk. In gesprekken die de ombudsman met de gemeenten voerde, werd gesproken over de inzet van ervaringsdeskundigen. Een paar gemeenten vertelden dat zij werken met ervaringsdeskundigen en daar positieve ervaringen mee hebben. Ook een aantal maatschappelijke organisaties merkten op dat de inzet van ervaringsdeskundigen of vrijwilligers goed kan werken. Uit de Monitor Vroegsignalering Schulden volgt dat zes procent van de gemeenten gebruikmaakt van de inzet van vrijwilligers of ervaringsdeskundigen.72

Een uitvoerend medewerker van een gemeente en zelf ervaringsdeskundige: ‘Ik kan mensen heel goed helpen, want ik spreek hun taal en praat dus echt plat. Ik kan me ook beter in hen verplaatsen.’

72

Divosa, Ontwikkelingen in de vroegsignalering, 13 november 2023.

Hoe eerder, hoe beter

32

5.4

De gemeente bereikt niet alle burgers

Gemeenten gaven aan dat zij ondanks hun inspanningen lang niet alle burgers weten te bereiken over wie zij een signaal hebben ontvangen. Zij vermoeden dat het dan gaat om burgers die wel een betalingsachterstand hebben, maar geen (dreigende) problematische schulden. Of om burgers die nog ontkennen dat ze geldzorgen hebben en vinden dat het wel meevalt. Volgens Divosa wordt ongeveer één op de vier burgers door gemeenten bereikt.73 Verschillende gesprekspartners vertelden dat gemeenten met name jongeren, laaggeletterden, ondernemers en burgers met een migratieachtergrond of anderstaligen niet goed weten te bereiken. Specifiek over jongeren merkten zij op dat deze groep niet tijdig in beeld komt, omdat zij over het algemeen alleen gesignaleerd worden door de zorgverzekeraars. En zorgverzekeraars hoeven pas een signaal af te geven als er sprake is van een paar maanden betalingsachterstand. De onderzochte gemeenten vertelden dat bij het wel of niet bereiken van burgers een rol speelt dat hun medewerkers dat tijdens hun reguliere werktijden proberen te doen, dus tijdens kantoortijden. Vaak blijken burgers dan niet thuis als er een huisbezoek afgelegd wordt. Gemeenten bevestigden dat ze daar rekening mee moeten houden en dat zij het juiste instrument op het juiste moment moeten inzetten, afgestemd op de doelgroep die bereikt moet worden.

Ze lieten weten het belangrijk te vinden dat een huisbezoek of een telefoontje op verschillende tijdstippen en ook buiten kantooruren plaatsvindt, om zo veel mogelijk burgers te kunnen bereiken. Maar dan nog is de ervaring van een aantal gemeenten dat de kans relatief klein is dat zij op het goede moment aan de deur staan en de burger de urgentie van zijn of haar situatie inziet. Divosa merkte op dat het belangrijk is dat gemeenten nagaan of bijvoorbeeld een huisbezoek na kantoortijden effectief is. Op dat tijdstip zijn veel mensen bezig met avondeten en komt een huisbezoek wellicht ook ongelegen. Divosa gaf aan dat bellen of een huisbezoek aankondigen met een brief of sms soms beter werkt en ook minder tijd kost.74 Uit de gesprekken die de ombudsman voerde blijkt dat niet alle onderzochte gemeenten de keuze van hun communicatiekanaal voldoende afstemmen op de doelgroep. Om jongeren te bereiken kan de inzet van WhatsApp, sms, e-mail of Snapchat helpen. Eén van de onderzochte gemeenten vertelde altijd appjes te sturen om jongeren te bereiken en bij huisbezoeken een ‘niet thuis-kaartje’ te gebruiken met een tekst die afgestemd is op jongeren. Sommige andere gemeenten gaven aan niet zo positief te staan tegenover het gebruik van sms’jes en appjes, omdat de burger dan het rechtstreekse zakelijke telefoonnummer van de medewerker heeft.

Het landelijke beeld is, volgens Divosa, dat net iets meer dan de helft van de gemeenten gebruikmaken van sms en app.

Een burger: ‘Voor vroegsignalering en andere schuldhulp is het van het grootste belang dat de medewerker van de gemeente echt contact maakt. Als je met iemand gaat praten alleen om je taak te vervullen of je deadlines te halen, dan kijk je niet naar de situatie zelf en ga je iemand ook niet helpen.’

73

NVVK, Bereik vroegsignalering stijgt naar 24%, verschillen blijven groot, 21 november 2023.

74 Verwey-Jonker Instituut, Vroeg eropaf-aanpak binnen de gemeente Amsterdam, 28 december 2023. Uit het onderzoek blijkt dat in Amsterdam het aanschrijven per brief minder goed werkt dan een huisbezoek of een telefonisch consult. En dat telefonische consulten weer beter werken dan een huisbezoek. De contactmethode is volgens het onderzoek de bepalende factor voor het bereik en de acceptatie van het hulpaanbod.

Hoe eerder, hoe beter

33

5.5

Acceptatie van het hulpaanbod

Als gemeenten wel contact hebben kunnen krijgen met burgers, kan het zijn dat burgers het hulpaanbod niet accepteren. De gemeenten vertelden dat burgers aangeven dat ze zelf een regeling hebben getroffen met een schuldeiser of dat zij via andere (informele) kanalen al hulp ontvangen. Een aantal gemeenten vertelde dat ze altijd controleren of iemand echt een regeling heeft getroffen als hij of zij dat zegt. Als duidelijk is dat iemand (dreigende) problematische schulden heeft, maar niet reageert op het verzoek om contact, dan kan dat volgens de onderzochte gemeente ook een andere reden hebben. De communicatie of het huisbezoek heeft bij deze burgers mogelijk (nog) niet de juiste snaar geraakt. Ze ontkennen misschien dat ze geldproblemen hebben, ze schamen zich voor hun situatie of ze weigeren hulp omdat ze de overheid wantrouwen. Het contact komt bij deze burgers te vroeg; ze zijn in ieder geval nog niet klaar om hulp van de gemeente te accepteren. Een medewerker van een maatschappelijke organisatie liet weten dat het wantrouwen van sommige burgers deels verklaart waarom vroegsignalering nog maar beperkt succesvol is. De ervaring van deze medewerker is dat sommige burgers niet zitten te wachten op een medewerker van de gemeente aan de deur. Verder vermoedde de medewerker dat een negatief beeld bij burgers van de gemeentelijke schuldhulpverlening een rol speelt.

Er zijn burgers die het beeld hebben dat ze gelijk onder bewindvoering komen te staan of de schuldsanering in moeten en nog maar 50 per week krijgen om van te leven. Uit de landelijke cijfers van Divosa blijkt dat 39% van de burgers het hulpaanbod van hun gemeente accepteert.75 Divosa merkte op dat het daarom goed is als gemeenten in actie komen als er over dezelfde burger een ‘herhaalsignaal’ binnenkomt. Sommige burgers hebben namelijk meer tijd nodig en herhaaldelijk contact zoeken kan ervoor zorgen dat iemand alsnog een hulpaanbod accepteert.

5.6

Ontevreden burgers

In bijna alle onderzochte gemeenten kunnen burgers zich op een ‘zwarte lijst’ laten zetten, zodat zij (voorlopig) niet meer worden benaderd in het kader van vroegsignalering. De gemeenten vertelden dat zij burgers, die niet meer ‘gesignaleerd’ willen worden, door­verwijzen naar de vastelastenpartners om te vragen het doorgeven van gegevens te stoppen. Volgens gemeenten en vastelastenpartners zijn deze zwarte lijsten kort: het gaat meestal maar om een paar tot enkele tientallen burgers per gemeente of vastelastenpartner. Er geldt een uitzondering voor de zorgverzekeraars, vertelde de NVVK. Zij moeten een betalingsachterstand melden aan gemeenten, ook als een burger hiertegen bezwaar heeft. Uit onderzoek van Divosa blijkt dat het merendeel van de gemeenten die een klanttevredenheidsonderzoek uitvoert nauwelijks klachten ontvangt. Wel ontvangen zij soms signalen van burgers die ontevreden zijn over de communicatie.