2. Mail van de Nationale ombudsman inzake Rapport Hoe eerder, hoe beter - Vroegsignalering van schulden door gemeenten

83 In tegenstelling tot een recent verbeterplan van de minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen om te komen tot een basisdienstverlening voor schuldhulpverlening zodat het verschil in kwaliteit en bereik tussen gemeenten verkleind wordt, Kamerbrief van minister aan de Tweede Kamer, 16 november 2023, 24 515, nr. 730.

Hoe eerder, hoe beter

40

Er zijn gemeenten die al jaren actief bezig zijn met vroegsignalering; voordat vroegsignalering in 2021 als wettelijke taak werd verankerd. Zij hebben inmiddels veel kennis en ervaring opgedaan met vroegsignalering. De meeste gemeenten zoeken echter nog naar de beste aanpak om zo veel mogelijk burgers met (dreigende) problematische schulden te bereiken en te helpen. Dit heeft voor een belangrijk deel te maken met de prioriteit die gemeenten wel of niet geven aan vroegsignalering. Hierdoor heeft vroegsignalering niet in elke gemeente de start gekregen die het verdient en zijn de verschillen tussen gemeenten nog te groot. Het komt regelmatig voor dat een burger in de ene gemeente, nadat een vastelastenpartner een signaal heeft afgegeven, alleen een brief ontvangt en een burger in een andere gemeente een brief, een telefoontje en een huisbezoek krijgt. Dit betekent niet altijd dat in de ene gemeente meer burgers worden bereikt dan in de andere gemeente, maar hoe minder moeite een gemeente doet hoe kleiner de kans is dat burgers worden bereikt. Voor die laatste groep burgers is de kans dus groter dat hun dreigende problematische schulden daadwerkelijk problematische schulden worden. Daarom vindt de ombudsman deze verschillen tussen gemeenten niet wenselijk.

Om ervoor te zorgen dat iedere burger evenveel kans krijgt om geholpen te worden, moeten alle partijen die betrokken zijn bij vroegsignalering minimumvereisten met elkaar afspreken waaraan de inzet op vroegsignalering moet voldoen. Er is al veel kennis en expertise opgedaan en vastgelegd in handreikingen, leidraden en richtlijnen. Deze informatie kan helpen bij het bepalen wat de minimumvereisten moeten zijn voor de aanpak van vroegsignalering. Signalen prioriteren is lastig Gemeenten hebben moeite om op basis van een ontvangen signaal in te schatten hoe groot de financiële problemen van een burger zijn en op welke manier zij die burger het beste kunnen benaderen voor contact. De vastelastenpartners mogen op basis van de huidige wet- en regelgeving niet veel informatie verstrekken bij het doorsturen van signalen. Gemeenten moeten het doen met de informatie die ze krijgen aangeleverd. Ze moeten dus flink hun best doen om op basis van de beschikbare informatie de juiste keuzes te maken. Bij enkelvoudige signalen ondernemen de onderzochte gemeenten minder contactpogingen, omdat ze inschatten dat het om slechts één betalingsachterstand gaat. Het risico is dat burgers met een enkelvoudige betalingsachterstand niet worden bereikt met een hulpaanbod, terwijl zij die hulp wel nodig hebben.

Gemeenten kunnen een signaal combineren (‘matchen’) met andere signalen over eenzelfde huishouden, waardoor een completer beeld ontstaat van de financiële situatie. Ook het toevoegen van signalen van nieuwe vastelastenpartners kan gemeenten helpen beter te prioriteren. Hierdoor kunnen nieuwe groepen burgers in beeld komen die de hulp van de gemeente goed kunnen gebruiken. Gemeenten kunnen dus gebaat zijn bij (nieuwe) signalen die meer informatie bevatten, maar dit is alleen van toegevoegde waarde als gemeenten voldoende capaciteit en middelen inzetten om die extra informatie te verwerken. Een goede samenwerking tussen gemeenten en vastelastenpartners is essentieel. Gemeenten moeten erop kunnen vertrouwen dat de vastelastenpartners aan hun inspanningsverplichting tot sociaal incasseren voldoen en het signaal terecht doorgeven. Ze werken over het algemeen goed samen met lokale vastelastenpartners. Als een signaal onterecht wordt afgegeven, dan nemen zij rechtstreeks contact op met de vastelastenpartner om dit bespreekbaar te maken. Tussen gemeenten en grote landelijke vastelastenpartners, zoals energiebedrijven, ontbreekt vaak het rechtstreekse contact. Dit maakt het voor individuele gemeenten lastiger om aan te geven dat een signaal onterecht is afgegeven.

Dit kunnen zij wel doen via de NVVK die met de landelijke vastelastenpartners een rechtstreeks contact heeft opgebouwd om te overleggen over de kwaliteit van signalen. De Nationale ombudsman vindt het belangrijk dat alle betrokken overheidsinstanties bijdragen aan meer bewustwording bij vastelastenpartners dat zij zich moeten inspannen om sociaal te incasseren. Een goede samenwerking is daarvoor onontbeerlijk. Het is namelijk niet de bedoeling dat gemeenten de taak van vastelastenpartners overnemen via vroegsignalering.

Hoe eerder, hoe beter

41

Bereik van vroegsignalering is beperkt Hoewel gemeenten een deel van de burgers met (dreigende) financiële problemen weten te bereiken, is er nog een aanzienlijk deel van de burgers dat niet wordt bereikt. Om het bereik te vergroten, moeten gemeenten ook inzetten op arbeidsintensieve manieren om contact te leggen, zoals huisbezoeken. Gemeenten moeten bovendien bereid zijn om meerdere pogingen te ondernemen om burgers te bereiken. De praktijk leert dat dat bij sommige burgers echt nodig is. Verder is het belangrijk dat gemeenten de inhoud van hun communicatie en het communicatiemiddel goed afstemmen op de burgers die ze willen bereiken. Dit is nu nog niet bij iedere gemeente het geval. Er zijn gemeenten die er nog onvoldoende rekening mee houden dat er verschillende doelgroepen zijn en dat niet iedereen op dezelfde manier kan worden bereikt. In het rechtstreekse contact bij een huisbezoek of aan de telefoon is de houding van de medewerker van de gemeente van groot belang. Goede gespreksvaardigheden en voldoende tijd zijn essentieel om contact te kunnen leggen en een vertrouwensband met de burger op te bouwen. Burgers met geldzorgen ervaren vaak stress en schaamte. Ze interpreteren teksten in brieven daarom anders en begrijpen vaak niet wat vroegsignalering is. Ook speelt wantrouwen jegens de overheid regelmatig een rol. Gemeenten moeten zich hier nog meer bewust van zijn.

Hier past wel een kanttekening bij: ook gemeenten die intensief inzetten op vroegsignalering lukt het niet om alle burgers te bereiken en te helpen. Soms willen burgers geen hulp van de gemeente, omdat ze hun financiële problemen zelf willen oplossen of omdat ze nog niet inzien dat zij problemen hebben. Het is voor gemeenten de kunst om de juiste balans te vinden tussen het toewerken naar acceptatie van hulp en het respecteren van iemands keuze om deze hulp te weigeren. Vroegsignalering vraagt om vakmanschap in de uitvoering en soms zijn creatieve oplossingen nodig om de kans op contact en op acceptatie van de hulp te vergroten. Gemeenten zijn zich nog onvoldoende bewust dat ze stress-sensitief moeten werken om daadwerkelijk in contact te komen met deze doelgroep. Weinig zicht op welke aanpak werkt Er is nog weinig bekend over welke aanpak het meest effectief is bij vroegsignalering. Gemeenten kunnen voor de Monitor Vroegsignalering Schulden informatie registreren over de wijze waarop zij vroegsignalering aanpakken, maar dit doen zij niet allemaal op dezelfde manier of even volledig. Het landelijke overzicht dat de monitor biedt, geeft gemeenten op hoofdlijnen inzicht in de mogelijkheden om vroegsignalering aan te pakken. Maar gemeenten hebben behoefte aan meer handvatten.

Voor de verdere ontwikkeling van vroegsignalering is het belangrijk om kennis en ervaringen goed vast te leggen en te delen. Divosa heeft voor gemeenten een instructie geschreven hoe zij ten behoeve van de Monitor Vroegsignalering Schulden kunnen registreren.84 Verder kan de voor 2024 aangekondigde effectmeting naar vroegsignalering en de verdere ontwikkeling van de landelijke monitor hopelijk bijdragen aan het verbeteren van de aanpak van vroegsignalering door gemeenten. Het zelf monitoren en evalueren van vroegsignalering staat bij veel gemeenten nog in de kinder­schoenen. Er is weinig informatie beschikbaar waarmee zij een goede evaluatie kunnen inrichten. Er zijn geen heldere kwaliteitskaders waaraan gemeenten zich kunnen meten. Er worden lokaal wel evaluatieonderzoeken verricht, maar weinig gemeenten doen een (gedegen) klanttevredenheidsonderzoek. Ze vragen burgers niet of nauwelijks naar hun ervaringen en hun behoeften als het gaat om vroegsignalering, terwijl inzicht daarin belangrijk is om vroegsignalering beter te laten werken. De vraag waarmee veel gemeenten worstelen is wanneer zij het nu eigenlijk goed doen. Gemeenten hebben niet veel kwantitatieve informatie tot hun beschikking waarop zij hun beleid voor vroegsignalering kunnen baseren. Het hangt

84

Divosa, Leidraad monitoring vroegsignalering.

Hoe eerder, hoe beter

42

daarom vaak af van de betrokkenheid van de lokale politiek of er geïnvesteerd wordt in vroegsignalering. Gemeenten geven aan graag van elkaar te willen leren wat goed en niet goed werkt bij vroeg­ signalering. In de praktijk valt dat leren van elkaar nog tegen. De landelijke koepelorganisaties bieden gemeenten instrumenten voor de aanpak van vroegsignalering. Deze instrumenten bieden nuttige informatie, maar worden door verschillende organisaties aangeboden en richten zich soms op specifieke onderdelen van vroegsignalering. Uit dit onderzoek blijkt dat niet alle gemeenten deze instrumenten gebruiken bij het vaststellen van hun beleid en bij de dagelijkse uitvoering. Het zou goed zijn als bestaande kennis en expertise over vroegsignalering bij elkaar wordt gebracht en voor gemeenten via een centraal punt te raadplegen is.85

7.3

Aanbevelingen

Veel gemeenten zijn nog zoekende als het gaat om het succesvol inzetten van vroegsignalering. Voor sommige gemeenten betekent dit dat ze meer capaciteit en middelen moeten inzetten en voor andere gemeenten zit de oplossing in het bijstellen van hun werkwijze. Op basis van zijn onderzoek doet de Nationale ombudsman aan gemeenten en de minister voor Armoedebeleid een aantal aanbevelingen, die ervoor kunnen zorgen dat meer burgers in een vroeg stadium een passend hulpaanbod krijgen voor hun (dreigende) problematische schulden.

Aan gemeenten • Maak persoonlijk contact met de burger – Kies een communicatiemiddel dat aansluit bij de leefwereld van de burger. – Stem de toon en inhoud van de communicatie af op de doelgroep. – Onderneem zo nodig meerdere pogingen om persoonlijk contact te krijgen. • Verzamel data en evalueer de werking van vroegsignalering – Registreer de data over vroegsignalering consequent en zorgvuldig. – Evalueer periodiek de gehanteerde werkwijze en verbeter hiermee beleid en uitvoering. Betrek hierbij ook de ervaringen van burgers. • Zorg voor kennis en expertise bij medewerkers – Investeer in deskundige medewerkers en benut de kennis van ervaringsdeskundigen bij de uitvoering. – Maak bij het ontwikkelen van beleid en het verbeteren van de uitvoeringspraktijk gebruik van de bestaande kennis en expertise over vroegsignalering. • Versterk de samenwerking met vastelastenpartners – Overleg met de vastelastenpartners hoe de gegevensuitwisseling kan worden verbeterd. – Neem contact op met een vastelastenpartner als een signaal over een burger onterecht is afgegeven.

85 De VNG heeft in januari 2024 een (online) routekaart Financiële Zorgen gelanceerd waar gemeenten informatie kunnen vinden over het zo effectief mogelijk aanpakken van schuldhulpverlening.

Hoe eerder, hoe beter

43

Aan de minister voor Armoedebeleid • Leg vast aan welke minimumvereisten de aanpak van vroegsignalering moet voldoen – Maak bij het bepalen van de minimumvereisten gebruik van bestaande kennis en expertise. • Bevorder kennisdeling over vroegsignalering – Stimuleer het monitoren en evalueren van vroegsignalering. – Organiseer een centraal (online) informatiepunt waar gemeenten kennis over effectieve vroegsignalering kunnen vinden en raadplegen. • Bevorder en stimuleer sociaal incasseren door vastelastenpartners – Zorg dat de vastelastenpartners zich bewust zijn van hun belangrijke rol bij vroegsignalering.

Hoe eerder, hoe beter

44

Onderzoeksverantwoording De Nationale ombudsman heeft een kwalitatief onderzoek uitgevoerd naar de wijze waarop gemeenten vroegsignalering in de praktijk uitvoeren en hoe gemeenten en burgers dit ervaren. Dat deed de ombudsman door middel van: • gesprekken met gemeenten; • gesprekken met burgers en maatschappelijke organisaties; • gesprekken met andere instanties en deskundigen; • een rondetafelgesprek en literatuuronderzoek. Gesprekken met gemeenten Om inzicht te krijgen in de wijze waarop gemeenten vroegsignalering in de praktijk toepassen, bezocht de Nationale ombudsman tien gemeenten. Bij de selectie van deze gemeenten heeft de ombudsman rekening gehouden met de grootte van de gemeenten en de geografische spreiding. De ombudsman heeft gesproken met wethouders, beleidsmedewerkers en medewerkers uit de uitvoering. Ook onderzocht de ombudsman ongeveer twintig signalen per gemeente om een indruk te krijgen hoe gemeenten signalen oppakken en registreren. Vertegenwoordigers van de volgende tien gemeenten zijn geïnterviewd.

• Gemeente Amersfoort • Gemeente Emmen • Gemeente Nijmegen • Gemeente Sittard • Gemeente Smallingerland • Gemeente Tilburg • Gemeente Veendam • Gemeente Vlissingen • Gemeente Winterswijk • Gemeente Zandvoort

Gesprekken met burgers en maatschappelijke organisaties De ombudsman interviewde zeven burgers met geldproblemen en hun begeleiders. Ook sprak de ombudsman met een aantal ervaringsdeskundigen die werkzaam zijn bij organisaties die zich bezighouden met het onderwerp vroegsignalering. Verder bezocht de ombudsman een inloopspreekuur van SchuldHulpMaatje en vier buurtteams van de gemeente Amsterdam en ging met drie van hen op huisbezoek. De ombudsman heeft gesproken met vertegenwoordigers van de volgende organisaties.

• Buurtteam Amsterdam-Centraal • Buurtteam Amsterdam-Noord • Buurtteam Amsterdam-Zuid • Buurtteam Weesp • Humanitas • SchuldHulpMaatje Leiden (inloopspreekuur) • SchuldHulpMaatje Nederland

Hoe eerder, hoe beter

45

Gesprekken met overheidsinstanties, intermediairs, bedrijven en deskundigen Verder sprak de ombudsman met het ministerie van SZW, onafhankelijke deskundigen, een aantal vastelastenpartners en landelijke koepelorganisaties die zich bezighouden met vroegsignalering. Het gaat om de volgende organisaties en onafhankelijke deskundigen, die door de ombudsman zijn geïnterviewd.

• Achmea Debiteurenbeheer • Autoriteit Consument en Markt (ACM) • Autoriteit Persoonsgegevens (AP) • Divosa • Eneco • Geldfit/Stichting Nederlandse Schuldhulproute • Gemeente Amsterdam • Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders (KBvG) • Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) • Movisie (landelijk kennisinstituut voor aanpak van sociale vraagstukken) • Nederlandse Arbeidsinspectie • NVVK • Ombudsman Den Haag • Ombudsman Rotterdam • Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (RVS) • SchuldenlabNL (onafhankelijke stichting) • Stimulansz (kennis- en adviesorganisatie in het sociaal domein) • Vattenfall • VNG • Ymere (woningcorporatie) • Nadja Jungmann (lector Schuldenproblematiek Hogeschool Utrecht en de Universiteit van Amsterdam) • Tamara Madern (lector Schuldpreventie en Vroegsignalering Hogeschool Utrecht en directeur Instituut voor Recht) • André Moerman (eigenaar website schuldinfo.nl en voorzitter signaleringscommissie Landelijke Organisatie Sociaal Raadslieden)

Hoe eerder, hoe beter

46

Rondetafelgesprek en literatuuronderzoek De Nationale ombudsman organiseerde op 14 september 2023 een rondetafelgesprek. Hier besprak hij de voorlopige uitkomsten van zijn onderzoek met vertegenwoordigers van verschillende partijen die eerder bij het onderzoek zijn betrokken. De deelnemers werd gevraagd te reflecteren op de voorlopige bevindingen uit het onderzoek. De opbrengst van het ronde­tafelgesprek heeft de ombudsman verwerkt in dit rapport. Vertegenwoordigers van onderstaande organisaties namen deel aan het rondetafelgesprek.

• Divosa • Geldfit • Gemeente Amsterdam • Gemeente Nijmegen • Gemeente Winterswijk • Ministerie van SZW • Movisie • Ombudsman Rotterdam • Orionis Walcheren • SchuldenlabNL • SchuldHulpMaatje Nederland • Vattenfall • VNG

De Nationale ombudsman heeft verder onderzoeks- en adviesrapporten, beleidsdocumenten, wet- en regelgeving, Kamerstukken en literatuur voor dit onderzoek bestudeerd. De geraadpleegde bronnen worden vermeld in de voetnoten in dit rapport.

Hoe eerder, hoe beter

47

Nationale ombudsman Postbus 93122 2509 AC Den Haag Telefoon 070 356 35 63 nationaleombudsman.nl

Rapportnr: 2024/005 is een uitgave van de Nationale ombudsman, 28 februari 2024

nationale ombudsman Retouradres: Postbus 93122, 2509 AC Den Haag

Het college van burgemeester en wethouders De voorzitter

Geachte voorzitter, Hierbij ontvangt u het rapport Hoe eerder, hoe beter. Het betreft een onderzoek van de Nationale ombudsman naar vroegsignalering van schulden door gemeenten. In het rapport leest u de conclusies van het onderzoek en de aanbevelingen die ik doe aan gemeenten en de minister voor Armoedebeleid.

Pagina 1 Datum 28 februari 2024 Onderwerp Aanbieding rapport 'Hoe eerder hoe beter'

Aanleiding en doel onderzoek De Nationale ombudsman ontvangt regelmatig klachten en signalen van burgers over armoede, over de toegang en kwaliteit van de gemeentelijke schuldhulpverlening en over de toegang tot inkomensvoorzieningen. Hoewel het kabinet steeds meer nadruk legt op het belang van vroegsignalering, is het de vraag of het gemeenten lukt om de signalen goed op te pakken en burgers met (dreigende) problematische schulden (tijdig) te bereiken.

Ons nummer 1590930 Uw kenmerk

Bijlage(n)

De Nationale ombudsman wil de dienstverlening van de overheid bij (dreigende) problematische schulden bij burgers helpen verbeteren. Dit doet de ombudsman door met dit onderzoek inzicht te geven in de praktijk van vroegsignalering bij gemeenten. En door de ervaringen van gemeenten en burgers in beeld te brengen. De hoofdvraag van dit onderzoek is:

1 Contactpersoon Danny Hanse T 070 356 36 46 DHE/gn

Hoe voeren gemeenten de wettelijke taak van vroegsignalering uit en welke knelpunten ervaren gemeenten en burgers in de praktijk? Conclusies onderzoek Op basis van het onderzoek kom ik tot de volgende conclusies: •

•

•

Vroegsignalering is een waardevol instrument. Gemeenten benaderen burgers proactief in een zo vroeg mogelijk stadium, waardoor (dreigende) problematische schulden kunnen worden voorkomen. De inzet op vroegsignalering verschilt per gemeente. Gemeenten hebben bij de aanpak van vroegsignalering beleidsvrijheid. Er zijn geen strakke richtlijnen waaraan de aanpak moet voldoen, behalve dat gemeenten met dile signalen iets moeten doen. Er zijn grote verschillen in de moeite die gemeenten doen om burgers te bereiken na ontvangst van een signaal. Signalen prioriteren is lastig. Gemeenten hebben moeite om op basis van de ontvangen signalen in te schatten hoe groot de financiele problemen van een burger zijn. Vastelastenpartners mogen echter niet veel informatie verstrekken bij het doorsturen van signalen. Dit maakt het voor gemeenten lastig om te bepalen op welke manier zij het best contact kunnen zoeken met een burger.

Nationale ombudsman Bezuidenhoutseweg 151 2594 AG Den Haag Postbus 93122 2509 AC Den Haag T 070 356 35 63 post @nationaleombudsman.n1 www.nationaleombudsman.n1

O •

•

0 00 0

Het bereik van vroegsignalering is beperkt. Het lukt gemeenten niet om alle burgers over wie een signaal is afgegeven tijdig te bereiken en te helpen. Sommige burgers willen geen hulp van de gemeente vanwege schaamte of wantrouwen jegens de overheid. Er zijn ook burgers die denken geen hulp nodig te hebben. Voor hen komt vroegsignalering te vroeg. Ze zijn nog niet klaar om een hulpaanbod te accepteren. Er is weinig zicht op welke aanpak werkt bij vroegsignalering. Gemeenten registreren informatie over hun aanpak van vroegsignalering niet allemaal op dezelfde manier of even volledig. Deze informatie is echter nodig bij het krijgen van een landelijk beeld van de effecten van vroegsignalering. Gemeenten willen graag leren hoe ze hun aanpak van vroegsignalering kunnen verbeteren, maar er is nog geen duidelijk beeld welke aanpak het meeste effect heeft. Sommige gemeenten worstelen dan ook bij het maken van beleidskeuzes.

Aanbevelingen lk doe op basis van mijn onderzoek de volgende aanbevelingen aan gemeenten en de minister voor Armoedebeleid. Aanbevelingen aan gemeenten: • Maak persoonlijk contact met de burger. Verzamel data en evalueer de werking van vroegsignalering. • • Zorg voor kennis en expertise bij medewerkers. • Versterk de samenwerking met vastelastenpartners. Aanbevelingen aan de minister: • Leg vast aan welke minimumvereisten de aanpak van vroegsignalering moet voldoen. Bevorder kennisdeling over vroegsignalering. • • Bevorder en stimuleer sociaal incasseren door vastelastenpartners. Vervolg lk vraag u de aanbevelingen uit dit rapport ter harte te nemen in de praktijk van vroegsignalering in uw gemeente. lk heb het rapport ook aangeboden aan de VNG, de NVVK en Divosa. Publicatie Op 28 februari 2024 is het rapport Hoe eerder, hoe beter gepubliceerd op onze website. Het is dan openbaar en te vinden via www.nationaleombudsman.nl.

nationale ombudsman Pagina 2 Ons nummer 1590930

00 0 Afschrift Een afschrift van deze brief is gestuurd aan de gemeenteraad.

CO

nationale ombudsman Pagina 3 Ons nummer 1590930

Met vriendelijke groet, de Nationale ombudsman,

LZetz Reinier van Zutphen

Hier komt Hoe eerder, dehoe titelbeter

maximaal drie regels in Vroegsignalering van schulden Gotham bold 36pt/38pt door gemeenten Hier een subtitel maximaal twee regels in Gotham book 24pt/28pt

Rapportnummer: 2024/005 | Datum: 28 februari 2024

Onderzoeksteam Danny Hanse, projectleider Lisa van Paaschen, strategisch adviseur Chloë van Vliet, senior onderzoeker Janneke van Veen, onderzoeker Paula Breedveld, onderzoeker Marije de Bruin, onderzoeker Cheryl Elshot, onderzoeker Leonora Verveld, Rijkstrainee Tekstopmaak Xerox/OSAGE Datum: Rapportnr:

28 februari 2024 2024/005

Hoe eerder, hoe beter

2

Inhoudsopgave Beschouwing4 Samenvatting5 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

Inleiding Vooraf Aanleiding van het onderzoek Afbakening Doel- en vraagstelling Aanpak Leeswijzer

7 7 8 9 9 9 10

2 2.1 2.2 2.3 2.4

Ontstaansgeschiedenis en betrokken partijen Inleiding Gemeenten aan de slag met vroegsignalering Vroegsignalering volgens de Wgs De rol van gemeenten, vastelastenpartners en het Rijk

11 11 11 12 12

3 3.1 3.2 3.3 3.4

Vroegsignalering in de praktijk Inleiding Het succes van vroegsignalering Overeenkomsten en verschillen in aanpak Capaciteit en middelen zijn bepalend voor de uitvoering

17 17 17 19 21

4 4.1 4.2 4.3 4.4

Signalen van vastelastenpartners Inleiding Prioriteren van signalen is lastig Beperkte terugkoppeling naar vastelastenpartners Het aantal signalen en vastelastenpartners stijgt

23 23 23 25 27

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6

Communicatie en bereik Inleiding Burgers zijn onbekend met vroegsignalering Communicatie vraagt om vakmanschap De gemeente bereikt niet alle burgers Acceptatie van het hulpaanbod Ontevreden burgers

30 30 30 30 33 34 34

6 Kennisdeling en verbetering aanpak vroegsignalering 6.1 Inleiding 6.2 Evalueren gebeurt nog weinig 6.3 Registreren van gegevens is niet altijd accuraat 6.4 Te weinig leren en kennis delen

36 36 36 37 38

7 7.1 7.2 7.3

40 40 40 43

Conclusies en aanbevelingen Inleiding Conclusies Aanbevelingen

Onderzoeksverantwoording45

Hoe eerder, hoe beter

3

Beschouwing De laatste jaren heb ik vaak mijn zorgen geuit over de hoge drempel die burgers met schulden ervaren om hulp te vragen. Burgers met geldproblemen vragen vaak niet zelf óf pas in een laat stadium om hulp, terwijl gemeenten de wettelijke taak hebben om hulp aan te bieden. Vroegsignalering is bij uitstek een instrument waarmee deze twee werelden bij elkaar kunnen worden gebracht. Gemeenten krijgen inwoners met (dreigende) problematische schulden in een zo vroeg mogelijk stadium in beeld. En burgers die zelf de stap nog niet hebben gezet, kunnen zich laten helpen zodat voorkomen wordt dat hun betalingsachterstanden leiden tot problematische schulden. Het kabinet wil het aantal huishoudens met problematische schulden in 2030 halveren ten opzichte van 2015. De inzet van gemeenten op vroegsignalering kan bijdragen aan het bereiken van dat doel. De overheid moet echter ook de achterliggende oorzaken van de financiële problemen bij burgers aanpakken. Het sociaal minimum is bijvoorbeeld nog steeds niet toereikend. Te veel burgers vragen inkomensvoorzieningen niet aan, omdat ze niet op de hoogte zijn van het bestaan van die voorzieningen of omdat de regels en aanvraagprocedures te ingewikkeld zijn. De overheid zelf is de grootste schuldeiser en haar invorderingsbeleid houdt nog te vaak geen rekening met de persoonlijke omstandigheden van burgers.

De strikte inkomensgrenzen leiden al snel tot een terugvordering en bieden burgers niet de mogelijkheid om een financiële buffer op te bouwen. En kleine schulden worden snel grote schulden door verhogingen, boetes en incassokosten. Zolang de overheid deze problemen niet aanpakt, is de impact van vroegsignalering van schulden door gemeenten minder groot dan die zou kunnen zijn. Vroegsignalering is een waardevol instrument dat gemeenten de mogelijkheid biedt om echt in gesprek te gaan met burgers en te luisteren naar hun verhaal. Ze kunnen de hulp bieden waar zoveel huishoudens behoefte aan hebben. Nog niet alle gemeenten zijn even vergevorderd met de aanpak van schulden via vroegsignalering. Om burgers die te maken hebben met (dreigende) problematische schulden een garantie op bestaanszekerheid te bieden, is het noodzakelijk dat nog meer burgers vroegtijdig worden bereikt en een hulpaanbod van hun gemeente krijgen. Dit vraagt van zowel de Rijksoverheid en gemeenten als van de vastelastenpartners de komende jaren een stevige inzet om vroegsignalering tot een succes te maken. Iedere burger in Nederland, ongeacht in welke gemeente hij of zij woont, verdient het om bereikt en geholpen te worden bij (dreigende) problematische schulden. Den Haag, 28 februari 2024 De Nationale ombudsman, Reinier van Zutphen

Hoe eerder, hoe beter

4

Samenvatting

Aanleiding onderzoek De Nationale ombudsman ontvangt regelmatig klachten en signalen van burgers over de toegang en kwaliteit van de gemeentelijke schuldhulpverlening en over de toegang tot inkomensvoorzieningen. Hoewel het kabinet steeds meer nadruk legt op het belang van vroegsignalering, is het de vraag of het gemeenten lukt om signalen goed op te pakken en burgers met (dreigende) problematische schulden (tijdig) te bereiken. De ombudsman wil weten hoe vroegsignalering van schulden in de praktijk uitpakt voor burgers en gemeenten.

Reinier van Zutphen: ‘Als je door het ontvangen van een signaal weet dat iemand problemen heeft, moet je er ook iets mee doen. Vooral omdat er bij schulden vrijwel altijd nog meer problemen spelen.’

Doel- en vraagstelling onderzoek De Nationale ombudsman wil de dienstverlening van de overheid aan burgers met (dreigende) problematische schulden helpen verbeteren. Dit doet de ombudsman door met dit onder­zoek inzicht te geven in de praktijk van vroegsignalering bij gemeenten. En door de ervaringen van gemeenten en burgers in beeld te brengen. De hoofdvraag van dit onderzoek is: Hoe voeren gemeenten de wettelijke taak van vroegsignalering uit en welke knelpunten ervaren gemeenten en burgers in de praktijk?

Conclusies onderzoek • Vroegsignalering is een waardevol instrument Gemeenten benaderen burgers proactief in een zo vroeg mogelijk stadium, waardoor (dreigende) problematische schulden kunnen worden voorkomen. Zelfs als burgers het hulpaanbod niet (direct) accepteren, kan vroegsignalering een positief effect hebben. Het kan ervoor zorgen dat burgers zich bewust worden van hun financiële situatie en van de mogelijkheid om hulp te krijgen van hun gemeente. Vroegsignalering kan op die manier de drempel naar schuldhulpverlening verlagen, maar ook de drempel tot andere dienstverlening van de overheid. • Inzet op vroegsignalering verschilt per gemeente Gemeenten hebben bij de aanpak van vroegsignalering beleidsvrijheid. Er zijn geen strakke richtlijnen waaraan de aanpak moet voldoen, behalve dat gemeenten met álle signalen iets moeten doen. Er zijn grote verschillen in de moeite die gemeenten doen om burgers te bereiken na ontvangst van een signaal. Dit heeft veelal te maken met de mate waarin gemeenten capaciteit en middelen beschikbaar stellen voor vroegsignalering. Maar het hangt ook af van de mate waarin er voldoende kennis en kunde bij de medewerkers aanwezig is om burgers daadwerkelijk te bereiken. Iedere burger moet evenveel kans hebben om geholpen te worden via vroegsignalering. Daarom is het wenselijk dat de

Hoe eerder, hoe beter

5

betrokken partijen minimumvereisten met elkaar afspreken waaraan de aanpak van vroegsignalering moet voldoen. • Signalen prioriteren is lastig Gemeenten hebben moeite om op basis van de ontvangen signalen in te schatten hoe groot de financiële problemen van een burger zijn. Vastelastenpartners mogen echter niet veel informatie verstrekken bij het doorsturen van signalen. Dit maakt het voor gemeenten lastig om te bepalen op welke manier zij het best contact kunnen zoeken met een burger. Gemeenten zijn gebaat bij meer informatie over de situatie van de burger, zodat zij daarop hun aanpak kunnen afstemmen. Dit kunnen gemeenten zelf regelen door, binnen de wettelijke kaders, zo veel mogelijk beschikbare informatie te combineren om een goed beeld te krijgen van de financiële situatie van de burger. Ze kunnen ook experimenteren met signalen van nieuwe vastelastenpartners. Verder kan een goede samenwerking tussen gemeenten en vastelastenpartners bijdragen aan het verbeteren van de kwaliteit van signalen. Een goede samenwerking kan ook zorgen voor meer bewustwording bij vastelastenpartners dat zij zich moeten inspannen om sociaal te incasseren. Het is niet de bedoeling dat gemeenten deze taak overnemen via vroegsignalering. • Bereik van vroegsignalering is beperkt Het lukt gemeenten niet om alle burgers over wie een signaal is afgegeven tijdig te bereiken en te helpen.

Sommige burgers willen geen hulp van de gemeente vanwege schaamte of wantrouwen jegens de overheid. Er zijn ook burgers die denken geen hulp nodig te hebben. Voor hen komt vroegsignalering te vroeg; ze zijn nog niet klaar om een hulpaanbod te accepteren. Het is belangrijk dat gemeenten zich dat realiseren. Zij moeten stress-sensitief werken en de moeite nemen om zo nodig meerdere contactpogingen te ondernemen. Dat vergroot de kans dat zij meer burgers bereiken en vroegsignalering tot een succes maken. • Weinig zicht op welke aanpak werkt Gemeenten registreren informatie over hun aanpak van vroegsignalering niet allemaal op dezelfde manier of even volledig. Deze informatie is echter nodig voor het krijgen van een landelijk beeld van de effecten van vroegsignalering. Gemeenten willen graag leren hoe ze hun aanpak van vroegsignalering kunnen verbeteren, maar er is nog geen duidelijk beeld welke aanpak het meeste effect heeft. Sommige gemeenten worstelen dan ook bij het maken van beleidskeuzes. De beschikbare kennis en expertise die er is, wordt door verschillende organisaties aangeboden. Nog niet alle gemeenten weten deze informatie te vinden of maken er in dezelfde mate gebruik van. Het zou goed zijn als al deze kennis en expertise bij elkaar wordt gebracht en voor gemeenten via een centraal punt te raadplegen is.

Aanbevelingen aan gemeenten • Maak persoonlijk contact met de burger. • Verzamel data en evalueer de werking van vroegsignalering. • Zorg voor kennis en expertise bij medewerkers. • Versterk de samenwerking met vastelastenpartners. Aanbevelingen aan de minister voor Armoedebeleid • Leg vast aan welke minimumvereisten de aanpak van vroegsignalering moet voldoen. • Bevorder kennisdeling over vroegsignalering. • Bevorder en stimuleer sociaal incasseren door vastelastenpartners.

Hoe eerder, hoe beter

6

1

Inleiding 1.1

Vooraf

Er zijn veel huishoudens met financiële problemen Volgens onderzoek van het Nibud (2022) heeft 42 procent van de huishoudens in Nederland weleens te maken met betalingsproblemen.1 De meest voorkomende betalingsproblemen zijn het te laat betalen van rekeningen, het ontvangen van aanmaningen, het niet kunnen betalen van de zorgverzekering en belastingschulden. Als een betalingsachterstand een problematische schuld wordt, dan vormt dat zowel een individueel als een maatschappelijk probleem. Een problematische schuldsituatie is de situatie waarin te voorzien is dat iemand schulden niet zal kunnen blijven afbetalen of is gestopt met afbetalen. In ieder geval een situatie waarin niet binnen 36 maanden alle openstaande vorderingen betaald kunnen worden (met een betalingsregeling).2 Problematische schulden bezorgen mensen veel stress en kunnen leiden tot problemen met werk en gezondheid. Daarnaast kan het hebben van schulden ervoor zorgen dat mensen niet meer kunnen meekomen in de samenleving en in een sociaal isolement terechtkomen.

De kosten die dat met zich meebrengt, kunnen veel groter zijn dan het bedrag van de oorspronkelijke schulden.3 Het aantal huishoudens met problematische schulden is in twee jaar tijd toegenomen van 618.000 in 2021 tot 726.000 in 2023.4 Doordat wet- en regelgeving complex is en de schuldhulpverlening niet altijd toegankelijk blijkt, weten burgers met financiële problemen niet of niet makkelijk hun weg te vinden naar de (schuld)hulp van gemeenten.5 Daarnaast spelen schaamte voor financiële problemen en wantrouwen jegens de overheid een rol bij het niet vroegtijdig in beeld krijgen van burgers met (dreigende) problematische schulden. Het duurt gemiddeld vijf jaar voordat burgers daadwerkelijk bij hun gemeente aankloppen voor schuldhulpverlening. Tegen die tijd is de schuld opgelopen tot gemiddeld 40.000 per persoon met in veel gevallen wel vijftien schuldeisers.6 Het is daarom van belang om burgers met (dreigende) problematische schulden zo vroeg mogelijk in beeld te krijgen. Zeker nu het sociaal minimum (nog) ontoereikend is en veel burgers nauwelijks een financiële buffer hebben.7

1 Nibud, Geldproblemen in Nederland. De rekeningen van de zorgverzekering, energie, water en van huur of hypotheek blijven het vaakst liggen. 2

NVVK, Gedragscode Schuldhulpverlening, Definities, november 2023, p. 7.

3

De Raad voor Volksgezondheid en Samenleving: Van schuld naar schone lei, april 2022, p. 22.

4

CBS, Schuldenproblematiek in beeld, 10 november 2023.

5 Nationale ombudsman, Hindernisbaan zonder finish, 11 juni 2020 (nr. 2020/010), Zelfstandigen over de drempel, 14 april 2022 (nr. 2022/075). 6

Kamerstukken II, 2019-2020, 35316, nr. 3 p. 17.

7 Nationale ombudsman, Reflectie sociale minima in de knel, 17 oktober 2022 (nr. 2022/167). Zie tevens de brief van de Nationale ombudsman aan de Tweede Kamer van 3 juli 2023 t.b.v. het debat Armoede- en schuldenbeleid d.d. 4 juli 2023. Verder constateerde de Commissie sociaal minimum in haar deelrapport van juni 2023 dat zonder extra maatregelen mensen die rond het sociaal minimum leven de komende jaren fors geld tekort komen. Zie ook Commissie sociaal minimum, Een zeker bestaan - Naar een toekomstbestendig stelsel van het sociaal minimum, 30 juni 2023.

Hoe eerder, hoe beter

7

Vroegsignalering is sinds 2021 wettelijk verankerd Sinds 1 januari 2021 is vroegsignalering verankerd in de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) als een taak voor gemeenten en vastelastenpartners, zoals energie- en waterbedrijven, zorgverzekeraars en verhuurders. Vóór 1 januari 2021 deden er al gemeenten aan vroegsignalering, maar het was nog niet in de Wgs als taak beschreven. Vroegsignalering richt zich op burgers met betalingsproblemen die nog niet in beeld zijn bij gemeenten. Deze burgers hebben zelf niet om hulp gevraagd en weten mogelijk niet dat ze hulp kunnen krijgen. Gemeenten kunnen met vroegsignalering proberen burgers te bereiken om te voorkomen dat betalingsachterstanden (verder) oplopen en er problematische schulden ontstaan. Tegelijkertijd kunnen gemeenten met vroegsignalering ook hulp bieden aan burgers die al wél problematische schulden hebben, maar nog niet bekend zijn bij hun gemeente.

1.2

Aanleiding van het onderzoek

De Nationale ombudsman is ook lokale ombudsman voor 286 gemeenten in Nederland.8 De ombudsman vraagt met zijn onderzoeken al jaren aandacht voor armoedeproblematiek, het verbeteren van de gemeentelijke schuldhulpverlening en toegang tot voorzieningen.9 Hij ontvangt regelmatig klachten en signalen van burgers over de toegang en kwaliteit van de gemeentelijke schuldhulpverlening en over de toegang tot inkomensvoorzieningen. Over de wijze waarop gemeenten vroegsignalering uitvoeren, ontvangt de ombudsman weinig klachten van burgers. Dit betekent echter niet dat burgers geen klachten hebben of dat vroegsignalering in de praktijk overal goed werkt. Het kabinet ziet vroegsignalering als een belangrijk instrument om het aantal huishoudens met schulden terug te dringen.10 Maar het is de vraag of het gemeenten lukt om aan de hand van de signalen die ze ontvangen burgers met (dreigende) problematische schulden (tijdig) te bereiken en te helpen. De ombudsman vindt het daarom belangrijk om na te gaan hoe gemeenten vroegsignalering in de praktijk uitvoeren en of burgers worden bereikt en geholpen. Om die reden is de ombudsman een onderzoek gestart.

Sustainable Development Goals Nederland heeft zich gecommitteerd aan de Sustainable Development Goals (SDG’s) van de VN. Deze doelen moeten ervoor zorgen dat we in 2030 in een eerlijke en duurzame wereld leven. De Nationale ombudsman ondersteunt de SDG’s. De ombudsman richt zich in dit onderzoek met name op SDG 1 en SDG 10. Volgens SDG 1 moet armoede overal en in al zijn vormen worden beëindigd. Dit betekent niet alleen dat landen extreme armoede moeten uitbannen, maar ook dat alle landen zich moeten inzetten voor betere systemen op het gebied van sociale zekerheid. Zij moeten bijvoorbeeld verwezenlijken dat de armen en de kwetsbaren gelijke rechten hebben op economische middelen en toegang tot basisdiensten. Volgens SDG 10 moet de ongelijkheid in en tussen landen worden verminderd: het moet voor een burger niet uitmaken in welke gemeente hij of zij woont om in aanmerking te komen voor passende hulp.

8

Stand van zaken per 1 januari 2024.

9 Nationale ombudsman, ombudsagenda 2023. Zie verder Schulden komen nooit alleen, 29 juni 2012 (nr.2012/110), Een open deur? Het vervolg, 13 september 2018 (nr. 2018/070), Invorderen vanuit het burgerperspectief, 9 februari 2019 (nr. 2019/005), Hindernisbaan zonder finish, 11 juni 2020 (nr. 2020/010), Zelfstandigen over de drempel, 14 april 2022 (nr. 2022/075), Met te weinig genoegen nemen, 16 juni 2022 (nr. 2022/111). 10

Ministerie van SZW, Tweede Voortgangsrapportage Aanpak geldzorgen, armoede en schulden, 19 december 2023, p. 3.

Hoe eerder, hoe beter

8

1.3

Afbakening

Dit onderzoek van de Nationale ombudsman richt zich op vroegsignalering, waarbij gemeenten handelen naar aanleiding van signalen die zij ontvangen van bedrijven en instellingen over burgers die een betalingsachterstand hebben.11 Deze bedrijven en instellingen, de zogenoemde vastelastenpartners, zijn op grond van de Wgs verplicht om betalingsachterstanden door te geven aan gemeenten. Het gaat om zorgverzekeraars, energiebedrijven, woningverhuurders en drinkwaterbedrijven. De Nationale ombudsman is niet bevoegd onderzoek te doen naar het handelen van de vastelastenpartners, omdat dit geen overheidsinstanties zijn.12 De vastelastenpartners hebben echter wel een wettelijke plicht om signalen aan gemeenten door te geven en zijn dus onlos­ makelijk verbonden aan het al dan niet slagen van vroegsignalering. De ombudsman sprak daarom ook met een aantal vastelastenpartners om een beter beeld te krijgen van hun rol bij vroegsignalering. Andere partijen, zoals het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), de Sociale Verzekeringsbank (SVB), het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB), de Belastingdienst Toeslagen en gerechtsdeurwaarders houden zich ook bezig met het voorkomen van schulden. De activiteiten van deze instanties komen niet aan bod in dit onderzoek.

1.4

Doel- en vraagstelling

De Nationale ombudsman wil met het onderzoek meer inzicht geven in de praktijk van vroeg­signalering bij gemeenten en de knelpunten die gemeenten en burgers in de uitvoering ervaren. En wat alle betrokken overheidsinstanties en andere partijen kunnen doen om via vroegsignalering nog meer burgers met (dreigende) problematische schulden te bereiken en te helpen. De Nationale ombudsman heeft zijn onderzoeksvraag als volgt geformuleerd: Hoe voeren gemeenten de wettelijke taak van vroegsignalering uit en welke knelpunten ervaren gemeenten en burgers in de praktijk?

1.5

Aanpak

De ombudsman heeft tien gemeenten bezocht om een beeld te krijgen van de wijze waarop gemeenten vroegsignalering in de praktijk toepassen. De volgende gemeenten zijn in het onderzoek betrokken: Winterswijk, Veendam, Vlissingen, Nijmegen, Zandvoort, Smallingerland, Sittard, Tilburg, Amersfoort en Emmen. Daar sprak de ombudsman met wethouders, beleids­ medewerkers en medewerkers uit de uitvoering. De Nationale ombudsman hecht er waarde aan te vermelden dat hij niet significant meer of minder klachten over deze tien gemeenten heeft ontvangen als het gaat om vroegsignalering of schuldhulpverlening in brede zin. Verder interviewde de ombudsman zeven burgers met geldproblemen en hun begeleiders. Daarnaast sprak de ombudsman met een aantal ervaringsdeskundigen en bezocht hij vier buurtteams van de gemeente Amsterdam en ging met hen op huisbezoek. Ook bezocht de ombudsman een inloopspreekuur van SchuldHulpMaatje en sprak hij met maatschappelijke organisaties en enkele vastelastenpartners. De ombudsman sprak verder met het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en met drie landelijke koepelorganisaties die zich bezighouden met vroegsignalering: de Vereniging van Nederlandse Gemeenten

11  NVVK, Module vroegsignalering, versie 2023, p. 3 - 4. Er zijn drie vormen van vroegsignalering door gemeenten: 1. Intern verwijzen waarbij burgers die al in beeld zijn bij de gemeente actief worden doorgeleid naar schuldhulp­ verlening, 2. Extern doorverwijzen waarbij de gemeente afspraken maakt met bedrijven en instellingen zodat die warm doorverwijzen naar schuldhulpverlening, 3. Signaleren door derden waarbij de gemeente afspraken heeft met bedrijven en instellingen die zelf signalen mogen of zelfs moeten doorgeven als zij vermoeden of weten dat er sprake is van (dreigende) problematische schulden bij hun klanten. 12

Artikel 9:18 Algemene wet bestuursrecht (de ombudsman behandelt alleen klachten over bestuursorganen).

Hoe eerder, hoe beter

9

(VNG)13, de Nederlandse Vereniging voor Volkskrediet (NVVK)14 en Divosa.15 Ook relevante wet- en regelgeving, Kamerstukken, rapportages en beleidsdocumenten zijn voor het onderzoek bestudeerd. Tot slot organiseerde de ombudsman op 14 september 2023 een rondetafelgesprek. In dit gesprek heeft een afvaardiging van de bij het onderzoek betrokken partijen gereageerd op de voorlopige resultaten van het onderzoek. De opbrengst uit het rondetafelgesprek is verwerkt in dit rapport.

1.6

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 staat wat vroegsignalering is en hoe het is ontstaan. In hoofdstuk 3 beschrijft de ombudsman op hoofdlijnen de aanpak van de tien onderzochte gemeenten, waarna in hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de wijze waarop gemeenten met de ontvangen signalen omgaan. In hoofdstuk 5 staat vervolgens op welke manieren gemeenten communicatie inzetten om burgers te bereiken, en in hoofdstuk 6 komt aan bod hoe gemeenten de resultaten van vroegsignalering in kaart brengen. Tot slot staan in hoofdstuk 7 de conclusies die de ombudsman op basis van zijn onderzoek trekt en de aanbevelingen die hij daaraan verbindt. In de bijlage is meer informatie opgenomen over de aanpak van het onderzoek en de personen en organisaties die de ombudsman voor het onderzoek heeft gesproken.

13 De VNG is de belangenorganisatie en het kennisplatform voor alle Nederlandse gemeenten en heeft tot doel als gemeenten gezamenlijk op te treden in het belang van de lokale overheid en haar inwoners. 14 De NVVK, ook wel Vereniging voor financiële hulpverlening, is de branchevereniging voor schuldhulp en financiële dienstverlening. De vereniging zet zich in voor kwaliteitsstandaarden voor de dienstverlening en treedt op als belangenbehartiger voor de lokale en landelijke financiële hulpverleners. Lid van de vereniging zijn kredietbanken, gemeenten en particuliere organisaties voor schuldhulpverlening of bewindvoering (Wsnp en beschermingsbewind). 15  Divosa is de vereniging van leidinggevenden bij gemeenten die werken in het sociaal domein (het terrein van werk, inkomen, participatie, jeugd, welzijn en zorg). De vereniging biedt kennis, een netwerk en belangenbehartiging aan leidinggevenden (en hun medewerkers) in het sociaal domein.

Hoe eerder, hoe beter

10

2

Ontstaansgeschiedenis en betrokken partijen 2.1

Inleiding

Vroegsignalering kent een lange voorgeschiedenis en veel verschillende partijen spelen een rol bij het in de praktijk uitvoeren ervan. De Nationale ombudsman beschrijft in dit hoofdstuk hoe vroegsignalering zich heeft ontwikkeld en wat de rollen zijn van die verschillende partijen.

2.2

Gemeenten aan de slag met vroegsignalering

In 2000 startte de gemeente Amsterdam met het initiatief ‘Eropaf’, dat als doel had te voorkomen dat burgers vanwege schulden uit hun huis werden gezet. Een aantal maatschappelijke organisaties ging in navolging van dit initiatief meer samenwerken met woningcorporaties om huisuitzettingen te voorkomen.16 De gemeente Amsterdam breidde dit initiatief in 2009 uit tot de aanpak ‘Vroeg Eropaf’, waarin zij betalingsachterstanden signaleert op basis van informatie van woningcorporaties, energieleveranciers en zorgverzekeraars. In 2014 werden de effecten van Vroeg Eropaf onderzocht. De aanpak bleek te leiden tot een flinke afname van het aantal huisuitzettingen in de gemeente Amsterdam.17 Ook maakte het onderzoek zichtbaar dat vroegsignalering een goede investering was: elke euro die geïnvesteerd werd in de aanpak, leverde de maatschappij 2,46 op. Steeds meer gemeenten gingen aan de slag met vroegsignalering. Zij legden contact met burgers na signalen over huurachterstanden, om zo huisuitzettingen te voorkomen.18 De Nederlandse Arbeidsinspectie (voorheen de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid) concludeerde in 2016 dat vrijwel alle gemeenten in Nederland op een of andere manier bezig waren met vroegsignalering.19 Alhoewel gemeenten er actief mee aan de slag gingen, waren zij nog zoekende en ervaarden zij belemmeringen in de uitvoeringspraktijk.

Met de invoering van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) in 2018 ontstonden er twijfels bij gemeenten of gegevensuitwisseling voor vroegsignalering wel mocht. Er heerste een angst voor het schenden van de privacy van burgers.20 Maar het uitwisselen van persoonsgegevens voor vroegsignalering was wel mogelijk, omdat dit viel onder het uitvoeren van de wettelijke taak die gemeenten in de Wgs hebben om mensen met schulden te helpen. In 2018 bereidde het kabinet een wijziging van de Wgs voor om gegevensuitwisseling mogelijk te maken voor vroegsignalering en daarmee de naleving van de AVG door gemeenten te garanderen.21 In 2019 startte het project ‘Vroegsignalering landt in Nederland’, gesubsidieerd door het ministerie van SZW.22 In dit project konden gemeenten kennis en ervaring uitwisselen en een monitoringsinstrument voor vroegsignalering ontwikkelen. Meer dan honderd gemeenten startten met pilots voor vroegsignalering en er vonden veel landelijke bijeenkomsten plaats om over vroegsignalering te praten. Op de website van het project werden de opbrengsten van de bijeenkomsten en best practices van gemeenten gedeeld.

16

Movisie, Bewezen effecten vroegsignalering zorgen voor wijde verspreiding, 10 januari 2019.

17

Panteia, Amsterdam: Vroeg Eropaf; Businesscase vroegsignalering en preventie van schulden, 2014, p. 25.

18

Dit waren in eerste instantie de gemeenten Almere, Utrecht, Nijmegen en Arnhem.

19 Nederlandse Arbeidsinspectie, Het gebruik van methoden van vroegsignalering problematische schulden door gemeenten, 1 januari 2016. 20

Movisie, Bewezen effecten vroegsignalerng zorgen voor wijde verspreiding, 10 januari 2019.

21

Kamerstukken II, 2017-2018, 24 515, nr. 431, p. 6.

22

Voorafgaand aan dit project liepen er al door SZW gesubsidieerde trajecten bij de NVVK.

Hoe eerder, hoe beter

11

Het project ‘Vroegsignalering landt in Nederland’ werd in de zomer van 2021 beëindigd. 23 De verantwoordelijkheid voor het monitoren van vroegsignalering en het verder ontwikkelen daarvan ligt sindsdien bij Divosa. Hoewel dat niet formeel is vastgelegd, nam de VNG de taak op zich om gemeenten te ondersteunen bij de implementatie van vroegsignalering in de uitvoeringspraktijk. Die taak voert de VNG uit onder het programma ‘Verbinden Schuldendomein’, als onderdeel van de implementatieondersteuning van de vier wetten in het schuldendomein.24 De NVVK ondersteunt en bevordert het gebruik van het instrument vroegsignalering met het Landelijk Convenant Vroegsignalering. De NVVK beheert ook een openbare online community Vroegsignalering, waarin gemeenten en vastelastenpartners ervaringen met elkaar kunnen delen.

2.3

Vroegsignalering volgens de Wgs

De wijziging van de Wgs werd voorbereid vanaf 2018 en trad op 1 januari 2021 in werking.25 Met deze wijziging werd de rol van gemeenten en vastelastenpartners bij vroegsignalering van schulden verduidelijkt.26 De wetswijziging zorgt ervoor dat gemeenten en schuldeisende vastelastenpartners gegevens kunnen en moeten uitwisselen over betalingsachterstanden.

Volgens de Memorie van Toelichting bij de Wgs is vroegsignalering: ‘Een gerichte actie om in contact te komen met burgers met (dreigende) problematische schulden en ze uit eigen beweging hulp aan te bieden. Bij vroegsignalering gaat het om personen die nog niet in beeld zijn bij de gemeente en die mogelijk ook niet weten dat ze hulp kunnen krijgen.’27 In de Memorie van Toelichting staat verder: ‘Voorkomen is beter dan genezen. Dat geldt zeker voor schulden. Als mensen vastlopen in schulden, levert dat alleen maar verliezers op. Schuldeisers lopen geld mis, het zorgt voor maatschappelijke kosten en mensen in problematische schulden raken vaak verstrikt in een cirkel van problemen met werk, gezondheid en sociaal isolement. Vaak schamen mensen zich en roepen ze pas hulp in als de problemen heel groot zijn.’

2.4

De rol van gemeenten, vastelastenpartners en het Rijk

Vroegsignalering is een taak van gemeenten Volgens de Wgs moet de gemeenteraad een plan vaststellen dat richting geeft aan de schuld­ hulpverlening die de gemeente aan haar inwoners moet bieden.28 In dit plan moet onder meer zijn vastgelegd welke resultaten de gemeente wil behalen met schuldhulpverlening, hoe zij de kwaliteit van schuldhulpverlening wil borgen en hoe zij samenwerkt met schuldeisers. Een gemeente moet uit eigen beweging (schuld)hulpverlening aanbieden aan burgers, als zij van een vastelastenpartner een signaal ontvangt over betalingsachterstanden.29

23 De verzamelwebsite ‘Vroegsignalering landt in Nederland’ (vroegsignaleringshv.nl) is inmiddels niet meer online bereikbaar. 24 VNG, Deel van project ‘Vroegsignalering overgedragen aan VNG, 15 juni 2021. Vroegsignalering werd onderdeel van de implementatieondersteuning in het programma Verbinden Schuldendomein. 25 Besluit van 6 juli 2020 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet tot wijziging van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) ten behoeve van de uitwisseling van persoonsgegevens en het Besluit gemeentelijke schuldhulpverlening (Bgs), Staatsblad 2020, 241. 26 Artikel 3, eerste lid, sub b juncto artikel 8b eerste lid Wgs. Volgens de Memorie van Toelichting bij de Wgs was vroegsignalering van schulden al onderdeel van schuldhulpverlening en leidt de wetswijziging dus niet tot een nieuwe gemeentelijke taak. Zie Kamerstukken II, 2019-2020, 35316, nr. 3, p. 19. 27

Kamerstukken II, 2019-2020, 35 316, nr. 3, p. 3.

28

Artikel 2 Wgs.

29

Artikel 3, eerste lid, sub b Wgs.

Hoe eerder, hoe beter

12

Als een gemeente een signaal ontvangt, moet zij binnen maximaal vier weken (28 kalender­ dagen) contact opnemen met de burger en een gesprek aanbieden.30 Bij elk signaal moet de gemeente kijken naar de zwaarte ervan en de impact die de acties van de gemeente zullen hebben op de privacy van de betrokken burger. Gemeenten maken een afwegingskader waarin zij beschrijven hoe zij omgaan met de verschillende signalen.31 Minder ernstige signalen kan een gemeente bijvoorbeeld met een informatiebrief of e-mail opvolgen. Een ernstig signaal kan rechtvaardigen dat zij meer moeite doet om persoonlijk contact met iemand te krijgen, bijvoorbeeld via een huisbezoek of telefonisch contact. Als een signaal van een vastelastenpartner niet voldoet aan de wettelijke vereisten, dan mag een gemeente er niets mee doen.32 Hierover meer in paragraaf 4.2. Gemeenten registreren hun activiteiten na ontvangst van het signaal in één van de twee beschikbare registratiesystemen, te weten: Registratie- en Informatieapplicatie (RIS) of Vindplaats van Schulden (VPS). Biedt een gemeente naar aanleiding van een signaal hulp en leidt dit tot een (schuld)hulpverleningstraject? Dan kunnen vastelastenpartners een terug­ melding krijgen via het registratiesysteem dat de gemeente gebruikt.

Ook als er geen contact is ontstaan met de burger waarover het signaal is afgegeven of als de gemeente slechts beperkt hulp biedt, zoals een budgetgesprek of hulp bij het aanvragen van bijstand of toeslagen, vindt er een terugkoppeling plaats. De terugkoppeling is vanuit privacyoverwegingen niet uitgebreid. Volgens de Memorie van Toelichting is het de bedoeling dat een gemeente persoonsgegevens voor vroegsignalering bewaart zolang dat nodig is, waarna ze worden geanonimiseerd. Het ministerie van SZW liet weten dat ten tijde van het wijzigen van de Wgs werd aangenomen dat een bewaartermijn van zes maanden redelijk is. De rol van vastelastenpartners Het Besluit gemeentelijke schuldhulpverlening (Bgs) bepaalt wie de vastelastenpartners voor gemeenten zijn. Dat zijn zorgverzekeraars, energiebedrijven, woningverhuurders en drinkwaterbedrijven.33 De achterliggende gedachte om deze partijen signalen te laten afgeven, is dat een burger die zijn of haar vaste lasten niet betaalt, in financiële problemen moet zitten.

De Wgs biedt daarnaast ruimte voor gemeenten om afspraken te maken om signalen te ontvangen van andere vastelastenpartners dan de partners die nu wettelijk zijn aangewezen.34 Afspraken over samenwerking tussen gemeenten en de (branche)verenigingen van vastelastenpartners bij vroegsignalering zijn vastgelegd in het Landelijk Convenant Vroegsignalering van de NVVK.35 Dit convenant biedt ook een modelovereenkomst die gemeenten en vastelastenpartners kunnen gebruiken om hun specifieke afspraken over samenwerking in vast te leggen.

30 De termijnen voor het aanbieden van een intakegesprek aan een inwoner naar aanleiding van een signaal over een betalingsachterstand zijn hetzelfde als wanneer een inwoner op eigen initiatief om schuldhulp vraagt. 31 VNG, Leidraad vroegsignalering, Wat moet u als gemeente weten over vroegsignalering?, versie 2 januari 2024, p. 21. 32 Autoriteit Persoonsgegevens, Handreiking Wet gemeentelijke schuldhulpverlening, Aandachtspunten volgens de AP, p. 6. 33 Artikel 2 en 3 Bgs. De taak van de vastelastenpartners in het kader van vroegsignalering is vastgelegd in de volgende wetten: artikel 89 eerste lid Zorgverzekeringswet, artikel 9 tweede lid Drinkwaterwet, artikel 95b achtste lid Elektriciteitswet 1998, artikel 44 achtste lid Gaswet en artikel 4 derde lid Warmtewet. 34

Artikel 10 Wgs.

35

Op de website van de NVVK is meer informatie te vinden over het Landelijk Convenant Vroegsignalering.

Hoe eerder, hoe beter

13

De Wgs gaat ervan uit dat de vastelastenpartners pas een signaal doorgeven aan de gemeente nadat zij zelf hebben geprobeerd de betalingsachterstand op te lossen met een zogeheten sociale incasso.36 Volgens de VNG betekent dit in de praktijk dat de vastelastenpartner (schuldeiser) de klant met een betalingsachterstand: • ten minste één schriftelijke betalingsherinnering heeft gestuurd; • zich heeft ingespannen om persoonlijk in contact te komen met hem of haar (telefonisch, aan de deur of aan de balie); • de weg naar gemeentelijke schuldhulpverlening heeft gewezen; • heeft aangeboden de gegevens aan de gemeente door te geven.37 De Wgs gaat ervan uit dat alle vastelastenpartners aan sociale incasso doen, inclusief een poging tot persoonlijk contact. In de wetten waarin de taak van de verschillende vastelastenpartners nader is uitgewerkt, is het sociaal incasseren echter niet zo scherp geformuleerd. In tegenstelling tot de andere vastelastenpartners is voor de zorgverzekeraars niet expliciet vastgelegd dat zij persoonlijk contact moeten opnemen met de burger die een betalingsachterstand heeft.38 De zorgverzekeraars hebben daarom een voetnoot laten opnemen in de modelovereenkomst van het Landelijke Convenant Vroegsignalering dat zij geen verplichting hebben tot persoonlijk contact.

Voor water- en energiebedrijven geldt dat persoonlijk contact noodzakelijk is voorafgaand aan afsluiting of contractbeëindiging, maar wettelijk gezien hoeft er geen persoonlijk contact te worden opgenomen voorafgaand aan het geven van een signaal aan de gemeente. Alleen voor de verhuurders is het persoonlijke contact wettelijk vastgelegd als onderdeel van sociaal incasseren.39 Als een gemeente twijfelt of een vastelastenpartner aan sociaal incasseren heeft gedaan, dan ligt de bewijslast daarvoor bij de vastelastenpartner. Plannen en financiering van de Rijksoverheid Vroegsignalering van (dreigende) problematische schulden was eerst onderdeel van het Actieplan brede schuldenaanpak van het ministerie van SZW. Sinds 2018 probeerde het kabinet met dit actieplan maatregelen te nemen om het aantal mensen met problematische schulden terug te dringen en mensen met schulden beter te helpen.40 Op 12 juli 2022 lanceerde het kabinet de landelijke Aanpak geldzorgen, armoede en schulden. Dit is een breed programma gericht op, onder meer, preventie van geldzorgen en zorgen dat mensen sneller perspectief krijgen op een financieel zorgeloze toekomst.41 De ambitie van het kabinet is om met dit programma onder andere het aantal huishoudens met problematische schulden in 2030 te halveren ten opzichte van 2015.

Om dat te realiseren, wil het kabinet huishoudens met betalingsproblemen ondersteunen door gemeenten te laten inzetten op vroegsignalering en sneller te laten inspelen op signalen van vastelastenpartners. Bij het verankeren van vroegsignalering in de Wgs kregen gemeenten in 2021 aanvankelijk geen middelen van het kabinet om vroegsignalering uit te voeren, omdat de investeringen in het voorkomen en oplossen van schulden door vroegsignalering zouden worden terugverdiend. Gemeenten zouden namelijk besparen op bijvoorbeeld uitkeringen, zorg en maatschappelijke ondersteuning.42 Vanaf 2022 stelde het kabinet alsnog jaarlijks extra incidentele middelen ter beschikking aan gemeenten voor de aanpak van schulden en armoedebestrijding. In

36

Kamerstukken II, 2019-2020, 35 316, nr. 3, p. 5.

37

VNG, Leidraad Vroegsignalering , versie 2 januari 2024, p. 6.

38

Artikel 6.5.4 Regeling Zorgverzekering.

39

Artikel 2 sub a Bgs.

40

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Actieplan brede schuldenaanpak, 23 mei 2018.

41

Kamerbrief van de minister SZW van 12 juli 2022, kenmerk 2022-0000152702.

42

Kamerstukken II, 2019–2020, 35 316, nr. 3, p. 23 - 25.

Hoe eerder, hoe beter

14

2023, en ook in 2024, is van die middelen 50 miljoen euro bedoeld voor vroegsignalering en bijzondere bijstand.43 Deze incidentele middelen komen boven op de structurele middelen van 120 miljoen euro die het kabinet in 2023 beschikbaar stelde voor het programma Aanpak van geldzorgen, armoede en schulden.44