D21 VNG, ledenbrief 23_031 Stand van de uitvoering gemeenten, Actieagenda uitvoeringspraktijk gemeenten.pdf
Tekst van het document
• Financiën: De krapte op de arbeidsmarkt kan ook vragen om extra financiële middelen, wanneer gemeenten door de schaarste op bepaalde functies bijvoorbeeld een beroep moeten doen op (dure) externe inhuur. Tegelijkertijd is de constatering ook dat problemen rond personele schaarste in veel gevallen niet met geld op te lossen zijn.
29
4.4. Ontwikkeling IV: Digitalisering van de samenleving IN ‘T KORT De samenleving digitaliseert in rap tempo. De digitalisering biedt kansen voor innovaties en besparingen, maar roept ook nieuwe bestuurlijke vraagstukken op, rondom digitale grondrechten en ethiek. Ook in nieuwe wetten is ict een steeds belangrijker onderdeel van de transitie, denk aan de Omgevingswet en de Wet Open Overheid. Digitalisering brengt, naast kansen, ook risico’s met zich mee. De dreiging van cyberincidenten, met grote impact op het functioneren van gemeenten, neemt toe. Zo zijn bijvoorbeeld de inzet en de schadelijke gevolgen van gijzelsoftware flink toegenomen. Gemeenten moeten zich daartegen weren, om uitval van dienstverlening en bedrijfsvoering te voorkomen. Niet elke inwoner is handig met computers en internet en kan dus mee in de digitaliserende samenleving. Bij de inrichting van de gemeentelijke uitvoering is het dan ook belangrijk om oog te hebben voor digitale inclusie. Het is een voortdurende uitdaging om een goede balans te vinden tussen enerzijds het meegaan in de digitale ontwikkelingen en anderzijds oog te houden voor inwoners die minder digitaal vaardig zijn.
Een sneltreinvaart aan digitale ontwikkelingen vraagt om bestuurlijke keuzes De samenleving digitaliseert in een rap tempo. Van gemeenten wordt verwacht dat zij hun dienstverlening steeds meer (ook) digitaal aanbieden en gebruik maken van nieuwe technologieën. Digitalisering is niet meer een onderwerp uit de kelder van het gemeentehuis, maar steeds meer onderwerp van bestuurlijk gesprek. Dat is ook nodig, want de overheid heeft zich te verhouden tot nieuwe ontwikkelingen. In het trendrapport Informatiesamenleving 2023 worden ontwikkelingen geschetst rondom het gebruik van sensoren in de publieke ruimte en algoritmen en het omgaan met desinformatie, die door digitalisering een veel groter bereik heeft.27 Daarnaast zijn ontwikkelingen in de digitale ruimte, ook met onderliggende technologieën zoals virtual reality, spraaktechnologie en blockchain van invloed op het functioneren van gemeenten. Deze ontwikkelingen bieden kansen, maar leveren ook nieuwe vraagstukken op. De VNG stelde een Agenda digitale grondrechten en ethiek op, die gemeenten hierbij kan ondersteunen.28 De agenda richt zich zowel op het versterken van kennis en kunde bij gemeenten, als op het stimuleren van regie en een bredere kijk op privacyvraagstukken. Ook veel wetten doen een serieus beroep op de gemeentelijke informatievoorziening. Een groot deel van de ict-budgetten van gemeenten wordt hieraan besteed.
Dit is onder andere te zien bij de Wet Open Overheid (WOO), de Omgevingswet en wetgeving in het sociaal domein.29
30
Informatiebeveiliging De dreiging van cyberincidenten neemt snel toe en cyberaanvallen worden steeds professioneler. Juist omdat steeds meer werkvelden van de gemeente digitaliseren, wordt het ‘aanvalsoppervlak’ steeds groter. Gemeenten werken constant aan hun weerbaarheid om incidenten te voorkomen. De Informatiebeveiligingsdienst voor gemeenten (IBD) ziet dat meer ransomware gebruikt wordt en dat de inzet hiervan steeds destructievere gevolgen heeft. Ook signaleert de IBD meer en ernstiger kwetsbaarheden in software. Die kwetsbaarheden beperken zich niet tot de eigen organisatie; de gevaren in ketens zijn nog te veel uit het zicht.30 Deze kwetsbaarheden leiden tot risico’s als uitval van dienstverlening en bedrijfsvoering, informatie die in verkeerde handen komt en fouten in dienstverlening.
Digitale inclusie Een keerzijde van de snelle digitalisering van de samenleving is, dat er ook een groep inwoners is die deze ontwikkelingen niet goed kan volgen. Bij de inrichting van de gemeentelijke uitvoering is het dan ook steeds belangrijker om oog te hebben voor digitale inclusie. Dit betekent dat dienstverlening vanuit de gemeente niet alleen digitaal aangeboden wordt, maar ook via niet-digitale middelen. Fysieke bereikbaarheid van de gemeente, waarbij persoonlijk contact met medewerkers mogelijk is, blijft nodig. Het is een voortdurende uitdaging om een goede balans te vinden tussen enerzijds het meegaan in de digitale ontwikkelingen en anderzijds oog te houden voor inwoners die minder digitaal vaardig zijn.
Gevolgen van deze ontwikkeling voor de bouwstenen De digitalisering van de samenleving heeft gevolgen voor de verschillende bouwstenen die in het volgende hoofdstuk nader uitgewerkt worden: • Personeel: Gemeenten hebben steeds meer medewerkers nodig met expertise op het gebied van ict en digitalisering. Voor zover deze taken uitbesteed worden, vraagt dit om goed opdrachtgeverschap richting andere uitvoerende (ict-)partijen. • Informatie en gegevens: De hoeveelheid informatie die nodig is en de mate van gegevensuitwisseling neemt met de digitalisering van de samenleving in rap tempo toe. • Beleid en wet- en regelgeving: Bij de totstandkoming van nieuwe wet- en regelgeving wordt informatievoorziening en gegevensuitwisseling een steeds belangrijker onderwerp; dit moet goed en in samenhang met andere wetten uitgewerkt zijn in wet- en regelgeving. Bij de implementatie van weten regelgeving zijn ook voldoende tijd en middelen nodig om de randvoorwaarden op het gebied van informatievoorziening goed te regelen. • Financiën: Ict-kosten maken een steeds belangrijker onderdeel uit van de gemeentelijke uitvoering van taken; naast ontwikkelkosten moeten er ook voldoende middelen zijn om de structurele kosten voor beheer en onder- houd te dekken. Tegelijkertijd biedt digitalisering kansen voor innovatie en mogelijke besparingen.
31
5. Vier bouwstenen voor gemeentelijke uitvoering In de gemeentelijke uitvoeringspraktijk zien we vier bouwstenen die de basis kunnen vormen voor een sterke gemeentelijke uitvoering. In het vorige hoofdstuk is al beschreven hoe de vier belangrijke trends en ontwikkelingen van invloed zijn op deze (bouw)stenen. In dit hoofdstuk worden de belangrijke aandachtspunten voor de vier (bouw)stenen verder uitgewerkt. In de volgende paragrafen komen de vier bouwstenen aan bod: 1 Personeel 2 Informatie en gegevens 3 Beleid en wet- en regelgeving 4 Financiën
5.1. Bouwsteen 1: Personeel
IN ‘T KORT Arbeidsmarktkrapte is een breed probleem en heeft – nu en in de toekomst – ook impact op de mate waarin gemeenten hun taken kunnen vervullen. Gemeenten hebben relatief veel 55-plussers in dienst. De grote uitstroom van deze groep in het komende decennium stelt gemeenten voor een forse vervangingsopgave. Het is belangrijk om dit onderwerp serieus te nemen, vooral gezien de grote maatschappelijke opgaven waar gemeenten voor staan. Het aantrekken en behouden van gekwalificeerd personeel is cruciaal voor het succesvol uitvoeren van deze opgaven. Juist in kwalitatief opzicht is er ook een omvangrijke uitdaging, want maatschappelijke ontwikkelingen en trends vragen om andere, nieuwe vaardigheden van personeel. En die mensen zijn moeilijk te krijgen. Vacatures die specifieke expertise vragen, zijn bovendien lastig in te vullen. Gemeenten bieden veelal niet dezelfde arbeidsvoorwaarden die het bedrijfsleven wel biedt, zoals een leaseauto of bonussen. Tegelijkertijd is juist de gemeente een aantrekkelijke werkgever waar veel ruimte is voor persoonlijke groei en voldoening vanwege de maatschappelijke meerwaarde. Gemeenten doen er goed aan om een strategisch personeelsbeleid te ontwikkelen en te investeren in het aantrekken en behouden van (jonge) medewerkers.
Ook kunnen gemeenten zich richten op het bieden van voldoende carrièreperspectief en doorgroeimogelijkheden, en het verbeteren van de arbeidsvoorwaarden om de concurrentie met andere werkgevers aan te gaan. Het is kansrijk om te kijken wat in de regio aan samenwerking mogelijk is (bijvoorbeeld door poolvorming of gezamenlijke loopbaanpaden). Daarnaast kunnen gemeenten meer inzetten op innovatie om het beschikbare personeel op een slimmere manier in te zetten. Kortom, gemeenten moeten proactief handelen om de uitdagingen van de arbeidsmarktkrapte aan te pakken en hun personeelsbestand op peil te houden.
32
Vergrijzing, instroom en behoud van personeel Een relatief groot deel van de medewerkers bij gemeenten is al op leeftijd en gaat de komende jaren met pensioen. Dit gaat gepaard met een flinke vervangingsopgave, terwijl gemeenten moeite hebben om jongere medewerkers aan te trekken en te behouden.31 De bredere trend dat jonge medewerkers sneller van organisatie wisselen dan voorgaande generaties is ook bij gemeenten zichtbaar; 39% van de jonge medewerkers (tot 25 jaar) stroomt binnen drie jaar uit.32 Dit heeft voornamelijk te maken met het feit dat er onvoldoende carrièreperspectief en doorgroeimogelijkheden zijn, maar ook de arbeidsvoorwaarden spelen hierbij een rol.33 Hoewel gemeenten veel moeite doen om jong personeel aan te trekken, voert slechts 37 procent actief beleid om hen te behouden. In dat beleid dient in het bijzonder rekening gehouden te worden met de behoefte van de nieuwe generatie aan ruimte voor doorgroei en het opdoen van verschillende ervaringen. Daarbij is er ook een spanningsveld tussen taken die een hogere mate van specialisatie vereisen, zoals binnen Burgerzaken, waarbij veel gespecialiseerde medewerkers met pensioen gaan in de komende jaren, en de behoefte aan breedte en afwisseling van veel medewerkers die nieuw instromen.
Het valt op dat een deel van de medewerkers er na verloop van tijd voor kiest om de overstap te maken naar het bedrijfsleven, waar men meer kan verdienen. Daarnaast is er concurrentie tussen gemeenten onderling, waarbij vooral het salaris van grotere gemeenten aantrekkelijk is. Toch is er ook een groep medewerkers die bewust kiest voor een kleinere gemeente vanwege het brede takenpakket.
Praktijkvoorbeeld: Inzet van studenten In de gemeente Leiden loopt het initiatief Een Goede Buur. Tijdens de inloopmomenten van Een Goede Buur staan buurtcoaches, studenten en vrijwilligers van Incluzio Leiden klaar om inwoners laagdrempelig te helpen bij allerlei zaken. Bijvoorbeeld bij het aanvragen van zorgtoeslag of het schrijven van een sollicitatiebrief, maar ook bij vragen over verduurzaming van een huis. De gemeente Leiden werkt hiervoor nauw samen met kennisinstellingen in het project ‘leren met de stad’. Op deze manier doen studenten praktijkervaring op en raken zij bekend met het werken in de gemeente. Een mooie wisselwerking dus. Meer informatie is te vinden op de website van Incluzio Leiden, www.incluzioleiden.nl/een-goede-buur/
Lastig in te vullen vacatures Er is een toenemende behoefte aan specifieke expertise, juist op gebieden waar deze expertise schaars is en gemeenten moeten concurreren met het rijk en het bedrijfsleven. 1 op de 5 vacatures die gemeenten uitzetten, wordt gezien als moeilijk vervulbaar.34 Vooral in het fysieke domein is de situatie nijpend, terwijl gemeenten juist op het gebied van ruimtelijke ordening en milieu de meeste vraag naar personeel voorzien.35 Echter, 78 procent van de gemeenten geeft aan dat dit functiegebied momenteel al het hoogste aandeel moeilijk vervulbare functies heeft en 35 procent ervaart al belemmeringen in het werk door dit tekort (zie tabel 1). Ook in het sociaal domein is de druk op bestaand personeel groot, mede vanwege de crisismaatregelen die gemeenten bovenop het reguliere werk uitvoeren. Deze ontwikkelingen kunnen elkaar versterken en tot een neerwaartse spiraal leiden die de gemeentelijke uitvoering verder onder druk zet. Het is dan ook van groot belang dat er snel oplossingen worden gevonden om deze tekorten op te vullen.
Top 5 functiegebieden waar
Top 5 functiegebieden met
Top 5 functiegebieden waarin een
komende drie jaar groei verwacht
hoogste aandeel moeilijk
tekort gemeenten belemmert in het
wordt
vervulbare vacatures
uitvoeren van de activiteiten
Ruimtelijke Ordening/milieu (64%)
Ruimtelijke Ordening/milieu (78%)
Ruimtelijke Ordening/milieu (35%)
Automatisering/ICT (39%)
Bouwkunde/civiele techniek (53%)
Bouwkunde/civiele techniek (25%)
Wonen/volkshuisvesting (34%)
Financieel/economisch (47%)
Financieel/economisch (16%)
Openbare orde/veiligheid (34%)
Automatisering/ICT (37%)
Automatisering/ICT (16%)
Welzijn/jeugdzorg (33%)
Juridisch (36%)
Verkeer/vervoer/nautisch (13%)
Tabel 1: Top 5 functiegebieden met hoogste verwachte groei, aandeel moeilijk vervulbare vacatures en belemmerende tekorten (in percentages). Bron: A&O fonds Gemeenten, ‘Personeelsmonitor Gemeenten 2022’, mei 2023, https://www.aeno.nl/personeelsmonitor
33
‘We hebben momenteel voldoende capaciteit om onze wettelijke taken uit te voeren. Wat wel ontbreekt is ruimte voor anders, slimmer werken of bijvoorbeeld om meer regie te pakken om problemen vroegtijdig aan te pakken.’ Ben Bruin, gemeente Lelystad
Kwalitatieve krapte: nieuwe taken en vaardigheden Het is logisch dat nieuwe taken en rollen van de gemeente ook wat betekenen voor de banen in het ambtelijk apparaat. Zo vraagt de sterkere nadruk op participatie en dialoog met de samenleving om een minder formele, juridische insteek. Het kunnen handelen vanuit de menselijke maat wordt belangrijker. Dit soort ontwikkelingen maakt dat andere vaardigheden belangrijk worden: samenwerking en communicatieve vaardigheden.
Praktijkvoorbeeld: Signalen uit het dorp De gemeente Peel en Maas werkt vanuit het principe van gemeenschapsontwikkeling door zelfsturing; de filosofie is dat vitale gemeenschappen ontstaan door zelfsturing vanuit de gemeenschap. Zij werken met kerncontactpersonen, die samen met inwoners en sleutelfiguren uit de organisatie gezamenlijke opgaven en acties bepalen. De kerncontactpersonen halen signalen op uit dorpen. Elke maandagmiddag zitten ze bij elkaar om te praten over signalen uit dorpen en ontwikkelingen binnen de gemeente. De collega’s worden uitgenodigd daarbij aan te schuiven. Zo is zelfsturing echt onderdeel van de cultuur. Meer informatie op de website van Peel en Maas, https://www.peelenmaas.nl/data/downloadables/3/8/9/zelfsturing-30.pdf.
Inzetten op strategisch personeelsbeleid noodzakelijk Het werven en behouden van nieuw personeel blijft dus een flinke uitdaging voor gemeenten in de komende tijd. Dit vraagt om strategisch personeelsbeleid en het goed inrichten van de organisatie. Een complicerende factor daarbij is de onzekerheid over de financieringssystematiek van gemeenten vanaf 2026 en de beschikbaarheid van structurele middelen. Gemeenten geven in dit onderzoek aan dat zij onvoldoende meerjarige zekerheid kunnen bieden aan nieuw personeel. Een ander aandachtspunt is het verbeteren van de statuur van de uitvoerende taken. Er is veel capaciteit nodig in de uitvoering, terwijl momenteel het doorstromen naar beleidsfuncties financieel interessanter is, aangezien deze functies hoger gewaardeerd worden.
Samenwerken en slimmer werken: onderdeel van strategisch personeelsbeleid Het is van groot belang dat gemeenten ook in de regio samenwerken. Ook het maken van keuzes in – de intensiteit en omvang van – taken die opgepakt kunnen worden is, gezien de arbeidsmarktkrapte, onoverkomelijk. In dat kader kunnen gemeenten ook kijken naar innovatie. Welke processen kunnen slimmer? Welke kansen biedt digitalisering? Welk red tape kan bestreden worden? Ook het rijk heeft een rol in het verminderen van de werkdruk bij gemeenten. Door uitvoerbaarheid voor gemeenten vanaf de start mee te nemen bij beleidsontwikkeling kan onnodig gedoe in de uitvoering voorkomen worden. Ook de verantwoordingsdruk van gemeenten aan het rijk verdient daarbij aandacht.
Praktijkvoorbeeld: Data geeft inzicht in personeelsbeleid De gemeente Rotterdam versterkt haar strategische personeelsplanning al enige tijd door datagestuurd werken. ‘Zo krijgen zij inzicht in de mobiliteit en duurzame inzetbaarheid van medewerkers. De gemeente creëert bijvoorbeeld een landschapskaart waarop krimp- en groeibanen inzichtelijk worden. Met dergelijke prognoses kan de gemeente haar personeels-beleid beter laten inspelen op toekomstige ontwikkelingen op de arbeidsmarkt.’ Bron: A&O fonds gemeenten, Podcast 20: De kansen van HR Analytics voor je SPP, 2 september 2021 (laatst geraadpleegd op 16 mei 2023), https://www.aeno.nl/podcast-aflevering20
34
5.2. Bouwsteen 2: Informatie en gegevens
IN ‘T KORT
Gegevens en informatie zijn cruciale bouwstenen voor het ontwikkelen van beleid en het bieden van kwalitatief goede dienstverlening. Gemeenten kunnen nog stappen zetten op het gebied van data-gestuurd werken. Bij het uitwisselen van gegevens, binnen de gemeente of met ketenpartners, ervaren gemeenten grote problemen. ‘Dat mag niet van de AVG’ is een veelgehoord bezwaar in de uitvoeringspraktijk, dat lang niet altijd op zijn plaats is. De Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) wordt nog te veel als hindermacht ervaren en gebruikt, terwijl in de praktijk vaak meer mogelijk is. Zolang belangen maar zorgvuldig worden gewogen en deze onderbouwing wordt vastgelegd. Gegevensuitwisseling eng? Er níet over nadenken is pas eng! Er is binnen gemeenten gebrek aan kennis van de mogelijkheden die de AVG biedt. Van gemeenten vraagt dit het vergroten van privacybewustzijn en bijbehorende kennis en vaardigheden in de organisatie. Daarnaast is een ander discours tussen gemeenten en de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) nodig, waarbij gemeenten en AP meer vanuit een gezamenlijk belang zoeken naar de meest optimale oplossingen voor inwoners. Om het (technisch) uitwisselen van gegevens sneller en veiliger te kunnen organiseren, zowel intern als extern, trekken gemeenten gezamenlijk op aan de hand van de informatiekundige visie Common Ground.
Gegevens voor beleid en dienstverlening Om invulling te kunnen geven aan maatschappelijke opgaven, beleid te maken en bij te sturen en goed geïnformeerde keuzes te maken, zijn goede gegevens onmisbaar. Dit gaat veelal om gegevens op een geaggregeerd niveau, die in monitors beschikbaar is. Datagestuurd werken kan bij gemeenten echter nog wel versterkt worden. Gegevens zijn ook belangrijk in de samenwerking met ketenpartners. Het gaat dan meestal niet over geaggregeerde gegevens, maar over gegevens en informatie over personen. In de praktijk ervaren gemeenten veel problemen op het gebied van gegevensuitwisseling.
Gegevensuitwisseling en de (mis)interpretatie van de AVG Bij medewerkers in de uitvoering leidt het gebrek aan gegevensuitwisseling tot frustratie. De AVG leidt in de praktijk bij gemeenten en hun ketenpartners tot veel vragen en knelpunten. Gemeentesecretarissen, directeuren, medewerkers schuldhulpverlening, medewerkers verduurzaming: allemaal noemden ze in de gevoerde gesprekken op enig moment de hindermacht van de AVG als een zwaarwegend knelpunt in de uitvoeringspraktijk. In de Staat van de Uitvoering schetsen de uitvoeringsorganisaties van het rijk een vergelijkbare worsteling met de (interpretatie van) de AVG en het uitwisselen van gegevens.36
35
De AVG wordt dus regelmatig opgeworpen als ‘de hindermacht die alle vormen van gegevensuitwisseling blokkeert’. Daardoor lijkt het uitgangspunt te worden: géén uitwisseling van gegevens. De cases verderop in het rapport schetsen ook de gevolgen van het niet uitwisselen van gegevens; het leven van inwoners voegt zich nu eenmaal niet naar de grenzen van organisaties.
Van (mis)interpretatie van de AVG naar zorgvuldige afweging Hoewel de AVG vaak ervaren wordt als een heel rigide regime, ligt dit in de praktijk genuanceerder. Munish Ramlal, Ombudsman van Amsterdam verwoordt dit treffend: ‘Zelf denk ik dat deze problemen niet zozeer te wijten zijn aan de AVG. Sterker, wie zegt dat de AVG ‘juridisch strak is’, heeft die mogelijk niet precies gelezen. Deze verordening blinkt juist uit in het níet-regelen. Zij regelt vooral hoe je zelf aan de slag moet, geleid door principes van gegevensbescherming. En ten aanzien van het zélf nadenken, tja… daar wringt vaak de schoen’.37 Ramlal schrijft eigenlijk in toegankelijker taal wat overweging 4 van de AVG ook schetst; namelijk dat het beschermen van persoonsgegevens geen absolute gelding heeft, maar altijd gewogen moet worden tegen andere belangen. De AVG biedt dus wel degelijk meer ruimte dan in de praktijk ervaren wordt. Zolang er maar een zorgvuldige afweging tussen grondrechten is. Ook het ontbreken van een expliciet haakje voor de uitwisseling in materiewetgeving is op zich geen argument om geen gegevens uit te mogen wisselen.
‘De verwerking van persoonsgegevens moet ten dienste van de mens staan. Het recht op bescherming van persoonsgegevens heeft geen absolute gelding, maar moet worden beschouwd in relatie tot de functie ervan in de samenleving en moet conform het evenredigheidsbeginsel tegen andere grondrechten worden afgewogen. Deze verordening eerbiedigt alle grondrechten alsook de vrijheden en beginselen die zijn erkend in het Handvest zoals dat in de Verdragen is verankerd, met name de eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven, woning en communicatie, de bescherming van persoonsgegevens, de vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst, de vrijheid van meningsuiting en van informatie, de vrijheid van ondernemerschap, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht, en het recht op culturele, godsdienstige en taalkundige verscheidenheid.’ Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG), overweging 4
Kun je erop vertrouwen dat je collega’s binnen of buiten de organisatie op een zorgvuldige manier met de gegevens omgaan? Het uitwisselen van gegevens binnen of tussen organisaties raakt vaak aan onderliggende vraagstukken rondom vertrouwen en samenwerken, het excuus is de AVG. Bij gemeenten speelt bovendien de angst voor boetes of berispingen door de Autoriteit Persoonsgegevens (AP), die soms resulteert in een ‘better safe than sorry’ houding. Rechtvaardigt het recht op bestaanszekerheid de uitwisseling van gegevens? Dat is een voorbeeld van een vraag die op tafel zou moeten komen. Aan de uitwisseling van gegevens gaat een zorgvuldige afweging van belangen vooraf, gedreven door waarden. Het níet uitwisselen van gegevens kan dus, zo bezien, ook een schending van waarden betekenen. In het sociaal domein kan de Wet Aanpak Multiproblematiek Sociaal Domein (Wams) gemeenten helpen deze afwegingen beter te maken; feitelijk maakt deze wet concreter hoe je die afwegingen kunt maken als gemeente. Ook de Agenda digitale grondrechten en ethiek die de VNG opstelde biedt hier handvatten voor.
Informatie uit silo’s Het bestaande gemeentelijke applicatielandschap is relatief star. Dit maakt de gemeentelijke informatievoorziening complex. Om gegevens te kunnen delen is nodig dat gemeenten en ketenpartners informatie uit systemen kunnen halen en ontsluiten. Dit vraagt om een gemeentelijke informatievoorziening die in staat is gegevens uit verschillende ‘silo’s’ te trekken. Applicaties zijn nu nog te veel taakgericht vormgegeven. Dat bemoeilijkt samenwerking en gegevensdeling. Gemeenten hebben collectief het initiatief genomen om een stap naar voren te zetten. Gemeenten trekken
36
gezamenlijk op om, aan de hand van de informatiekundige visie Common Ground, te ontwikkelen naar een open, transparante overheid waarbinnen – met inachtneming van de privacyregels – gegevens sneller en veiliger kunnen worden uitgewisseld, zowel intern als extern.38 Het nieuwe ict-landschap betekent ook iets op personeel vlak. Door schaarste van ict-specialisten besteden gemeenten steeds meer taken uit. Dit heeft als voordeel dat gemeenten worden ontzorgd en in de meeste gevallen ook een hogere kwaliteit, zoals verbeterde continuïteit van de dienstverlening. Steeds meer softwareleveranciers bieden hun dienst alleen nog aan als beheerde dienst. Dit vraagt een ander type medewerkers, dat de regierol pakt.39
Belang van zorgvuldigheid en beveiliging De omgang met persoonsgegevens brengt een grote verantwoordelijkheid met zich mee om deze gegevens te beschermen. Ze mogen niet in verkeerde handen vallen. In het vorige hoofdstuk zagen we dat de dreiging en risico’s voor gemeenten en ketenpartners juist toenemen. Dat vraagt dat gemeenten stevig inzetten op informatiebeveiliging. Met name grote gemeenten en shared service centers (SSC’s) geven aan dat ze op dit moment een te kleine formatie hebben op informatiebeveiliging. Zij hebben vaak een complexere organisatie waardoor een grotere formatie gewenst is.40
Toe naar privacy by design In de kern draait het er bij het uitwisselen van gegevens dus om, aan de voorkant goed na te denken over het waarom van het uitwisselen of vastleggen van gegevens. En ook het afwegen van belangen en het invullen van waarborgen voor een zorgvuldige omgang met de gegevens. Hier ligt een belangrijke rol voor het management. Deze aanpak vraagt om bestuurlijk draagvlak en een verandering van discours. Gegevensuitwisseling eng? Er níet over nadenken is pas eng! Het is essentieel dat gemeenten investeren in scholing en training, zodat kennis vergroot wordt. Dit geldt voor verschillende doelgroepen: uitvoerenden (houding en gedrag, hoe benader je elkaar), beleidsmedewerkers (protocollen en convenanten maken), privacydeskundigen (het kan vaak wel). Ook belangrijk is de inzet op kennis en positie van de functionaris gegevensbescherming (FG)41en voldoende tijd en middelen om deze functie te vervullen.42
Praktijkvoorbeeld: Een effectieve aanpak van ondermijning binnen de geldende wet- en regelgeving Bij de gemeentelijke aanpak van ondermijning is het lastig om te bepalen wat nu wel en niet binnen de kaders van de wet past, waardoor de naleving van de AVG al snel in een grijs gebied kan terechtkomen. Om dit te voorkomen heeft de gemeente Leiden sinds 2019 een nauwe samenwerking opgezet tussen team Openbare Orde en Veiligheid (OOV) en de privacy officer van de gemeente. Door gezamenlijk casussen te bespreken, waarbij de privacy officer ook advocaat van de duivel kon spelen, is een werkwijze ontstaan die niet alleen rekening houdt met privacy maar ook met het tegengaan van ondermijning. De kracht zit hem in het elkaar opzoeken en samenwerken, in plaats van de deur dichtgooien omdat het juridisch gezien net even te spannend werd. Zie ook ‘Een effectieve aanpak van ondermijning, hoe doet de gemeente Leiden dat?’, Data Expert White Paper (laatst geraad-pleegd op 21 mei 2023), https://www.dataexpert.nl/media/8da9fa69efabd53/whitepaper_een-effectieve-aanpak-van-ondermijning.pdf
37
‘De CISO, PO’s en FG van Amstelveen werken al jaren intensief samen voor Amstelveen en Aalsmeer. Samen vormen ze een zichtbare drie-eenheid, waar de organisaties op positieve wijze rekening mee houden. Dit maakt het voor medewerkers laagdrempelig om incidenten, klachten of andere kwesties bij hen te melden. Mijn collega-gemeentesecretaris in Aalsmeer en ik ontvangen elke drie maanden een gezamenlijke rapportage, die ook naar de portefeuillehouder en burgemeester gaat. Zo staat het onderwerp ook op de bestuurlijke agenda.’ Bert Winthorst, gemeente Amstelveen (citaat ontleend aan Dreigingsbeeld informatiebeveiliging Nederlandse gemeenten 2023/2024, IBD)
38
5.3 Bouwsteen 3: Beleid en wet- en regelgeving
IN ‘T KORT
In hoog tempo veranderen wetten en regels en komen er nieuwe bij. Wet- en regelgeving is voor inwoners en professionals in de praktijk soms ook niet meer te volgen. Zowel gemeenten als uitvoeringsorganisaties lopen hier tegenaan. Ook inwoners vinden het lastig hun weg te vinden. Ze laten soms zelfs toeslagen of voorzieningen onbenut, uit angst of onzekerheid over de verantwoording die ze misschien later moeten afleggen over ontvangen gelden. Het zou helpen als de uitvoering van nieuw beleid vooraf werd doordacht met de mensen die het beleid moeten uitvoeren. Hier zijn wel goede voorbeelden van, maar in de praktijk lukt dit niet altijd, bijvoorbeeld wegens gebrek aan tijd of politieke druk. De oproep aan het rijk blijft dan ook: neem vanuit een gelijkwaardig gesprek de gemeentelijke uitvoering serieus en neem dit perspectief vroegtijdig mee. Met hulp van de feedbackloop stel je tussentijds beleid bij waar dat nodig is, waarbij we scherp voor ogen houden hoe wetten en regels in de praktijk uitpakken voor inwoners.
Complexiteit en stapeling in de praktijk In het leven van inwoners en in de uitvoering komen verschillende taken en wetten samen. Inwoners komen in contact met de gemeente met een vraag of een probleem. Of de gemeente initieert het contact, bijvoorbeeld bij vroegsignalering van schulden. Gemeenten lopen daarbij regelmatig aan tegen vraagstukken rondom stapeling en complexiteit van beleid en wetgeving. Het gaat bij die stapeling en complexiteit niet alleen om wetten die door gemeenten uitgevoerd worden. Er zijn vaak veel wetten van toepassing op situaties van inwoners die gewoon ondersteuning nodig hebben in hun leven. In het systeem wordt nog regelmatig veel bij de inwoner gelegd. Kleine foutjes kunnen grote gevolgen hebben. Dat zorgt voor stress en onzekerheid bij inwoners.
Praktijkvoorbeeld: Huurverlaging voor lage inkomens Inwoners met een laag inkomen krijgen een huurverlaging naar een bedrag van €575,03 per maand voor een corporatiewoning. De woningcorporatie vraagt bij de Belastingdienst op of een inwoner op basis van inkomen in aanmerking komt. De corporatie stuurt een brief over de verlaagde huurprijs naar de inwoner. Goed nieuws dus! Alleen moet de huurder zelf de aangepaste huur doorgeven aan de Dienst Toeslagen, zodat de toeslagen tijdig worden aangepast. De woningcorporatie vermeldt dit niet in de brief. Als de inwoner daar zelf niet aan denkt, liggen terugvorderingen op de loer, met mogelijke schulden en een beroep op de gemeentelijke schulddienstverlening tot gevolg.
Gemeenten merken de gevolgen van onzekerheid bij inwoners. Zo signaleerden meerdere gemeenten in dit onderzoek dat inwoners die er wel recht op hadden de energietoeslag niet aan wilden vragen, of zelfs terugstortten, uit angst om deze terug te moeten betalen.
39
Praktijkvoorbeeld: Onzeker effect van verhoging toeslagen Verhoging van toeslagen pakt niet altijd voordelig uit, zo signaleerde een aantal respondenten. Sommige burgers hadden door deze verhoging geen recht meer op kwijtschelding van gemeentelijke belastingen, waardoor zij er netto op achteruitgingen.
Van uitvoerders bij gemeenten vraagt deze stapeling en samenloop een hoog kennisniveau over allerlei verschillende wetten; in de praktijk is het eigenlijk niet mogelijk om dit overzicht te hebben. Het systeem van wetten en regels is dermate complex geworden, dat je niet meer weet wat er links gebeurt als je rechts aan een touwtje trekt.
‘Gemeenten kunnen niet alles. Vaak wordt van medewerkers van de gemeente verwacht dat ze alle regelingen en procedures tot in de details kennen, ook van andere organisaties. Maar schapen met 10 poten bestaan nu eenmaal niet.’ Esther Tuijtelaers-van Enschot, gemeente Tilburg
Samenhang tussen informatiewetten gewenst VNG bracht eerder in kaart dat er op dit moment onvoldoende samenhang is tussen informatiewetten, een probleem dat nu door de Regeringscommissaris Informatiehuishouding opgepakt wordt. In allerlei wetten worden - soms strijdige - bepalingen opgenomen die gevolgen hebben voor de gemeentelijke informatievoorziening.43 Dat maakt de uitvoering voor gemeenten erg complex.
Kaders die knellen maar veilig voelen De menselijke maat is een hot topic in overheidsland. Het is zoeken naar de grenzen van de responsieve rechtsstaat. Enerzijds geven gemeenten aan dat wetten knellen. Anderzijds willen gemeenten weten waar ze aan toe zijn, wanneer wettelijke ruimte wordt geboden. Vaak uit vrees om door een rechter teruggefloten te worden. Gemeenten hebben er een ambivalente relatie mee: open kaders. Soms zijn grofmaziger regels beter, die niet iedereen gelijkwaardig behandelen, maar wel een soort minimum creëren en een stuk minder complex zijn. Minder complexe regelgeving helpt niet alleen de kwetsbare inwoners, maar ook een bredere groep inwoners waarvoor het beter te begrijpen wordt. Tegelijk ligt het gevaar van willekeur op de loer. Het vraagt kennis en vaardigheden bij medewerkers om daarmee om te gaan; uiteindelijk moeten zij aan de balie beslissingen kunnen uitleggen. Er is bovendien rugdekking van het bestuur nodig. De herziening van de Algemene Wet Bestuursrecht (AWB) moet ruimte gaan bieden voor professionele afwegingen. Er worden vanuit de rechtspraak na de herziening ook meer eisen gesteld aan de afweging van belangen door gemeenten. Veelal bieden wetten ook al wel wat ruimte, maar die ruimte ook kunnen en durven nemen vraagt om een cultuurverandering bij gemeenten.
Praktijkvoorbeeld: Maatwerk centraal in de doorbraakmethode Een mooi voorbeeld is gemeente Utrecht. Zij hebben, na een tijdje gewerkt te hebben met de doorbraakmethode van het instituut voor Publieke Waarden (IPW), de punten van doorbraak die vaak voorkwamen omgezet in beleid. Binnen het domein Werk & Inkomen is nu het volgende geregeld: de wachttermijn voor jongeren/jongvolwassenen is afgeschaft en de bijverdiennorm voor jongvolwassenen is losgelaten.
40
Goede initiatieven om de uitvoerbaarheid te verbeteren Mede naar aanleiding van de parlementaire ondervragingscommissie kinderopvangtoeslag (POK) staat uitvoerbaarheid stevig op de agenda én is het ook expliciet opgenomen in het regeerakkoord. Om beleidsdoelen te realiseren is immers van belang dat wetten in de praktijk ook uitvoerbaar zijn. Het rijk heeft een aantal goede initiatieven genomen om het beleidsproces te verbeteren. Zo zijn er het programma Werk aan Uitvoering (WaU), de nieuwe wijze van beleid maken volgens het Beleidskompas en als onderdeel daarvan de uitvoerbaarheidstoets decentrale overheden (UDO).44 Daarin is nadrukkelijk opgenomen dat rijk en gemeenten vanaf de start samen aan tafel zitten, om te komen tot uitvoerbaar beleid met een balans tussen ambities, middelen en uitvoerbaarheid. Deze werkwijze is nog geen gemeengoed. In de praktijk leidt dat nog te vaak tot wetgeving die lastig uitvoerbaar is.
Praktijkvoorbeeld: Pilot Informatiewet met Beleidskompas In het kader van de lancering van het Beleidskompas is een aantal pilots gestart om de werkwijze in de praktijk te beproeven. Een van de pilots is de totstandkoming van een nieuwe Informatiewet. In een vroeg stadium zijn verschillende partijen betrokken die straks met deze wet te maken krijgen. Door met elkaar in gesprek te zijn, ontstaat een gedeelde probleemdefinitie en betere voorstellen. Meer informatie op de website van het Beleidskompas, www.beleidskompas.nl
Toch staat de uitvoerbaarheid onder druk Vooropgesteld: niet uitvoerbare wetten halen hun doelen niet. In deel B van dit onderzoek zijn cases te vinden waarin de uitvoerbaarheid onder druk staat. Ook breder zien we in de praktijk legio voorbeelden van wetgeving die in de uitvoering tot knelpunten leidt. Denk aan de herziene Kieswet, waar gemeenten van aangeven dat alle voorschriften een dusdanig beroep doen op menskracht, dat het bijna niet rond te breien is. Wanneer ten tijde van de beleidsvoorbereiding al aandacht voor de uitvoering was, zouden we veel problemen voor zijn. Echte ervaringskennis zit in de praktijk. Daar weten professionals hoe voorstellen daadwerkelijk uitpakken. Afwijken van interbestuurlijke afspraken Het rijk heeft een aantal goede ontwikkelingen in gang gezet om de uitvoerbaarheid te verbeteren. Die ontwikkelingen moeten nog ingebed worden in de dagelijkse praktijk. Want helaas lijkt het sinds covid soms alsof het afwijken van reguliere afspraken en procedures rondom interbestuurlijke samenwerking de norm is geworden. Dat betekent dat er te weinig tijd en ruimte genomen wordt om te komen tot voorstellen die ook uitvoerbaar zijn en die in de praktijk getoetst zijn bij mensen die ze later uit moeten voeren. Wanneer wel in de praktijk gekeken wordt of een voorstel uitvoerbaar is, worden deze signalen bovendien niet altijd serieus genomen.
Dat leidt tot wetgeving die haar doelen niet haalt en die door de mensen die het uit moeten voeren niet uit te leggen is. Een pijnlijk voorbeeld hiervan is de Spreidingswet asiel die, ondanks serieuze en onderbouwde zorgen over de uitvoerbaarheid bij alle partijen die een rol hebben in de uitvoering, en een zeer kritisch rapport van de Raad van State, gewoon naar de Tweede Kamer gestuurd werd. AMvB’s en moties Ook worden regelmatig voor de uitvoering bepalende bepalingen gedelegeerd naar Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s), waardoor de parlementaire controle minder is, terwijl deze zaken grote gevolgen kunnen hebben voor de uitvoering. Ook moties kunnen op het laatste moment nog grote gevolgen hebben voor de uitvoerbaarheid van zorgvuldig voorbereide voorstellen. Beperkte tijd voor invoering Daarnaast zien we regelmatig te beperkte tijd voor de invoering van nieuwe wet- en regelgeving. Ook wanneer wet- en regelgeving in goed overleg met de uitvoering tot stand gekomen is en gezamenlijk is geconstateerd dat deze goed uitvoerbaar is, dan is nog steeds voldoende tijd nodig voor uitvoerende partijen om de wet- en regelgeving te implementeren. Hierbij kan gedacht worden aan het aanpassen van
41
werkprocessen, het opleiden of instrueren van medewerkers, het aanpassen van ict-systemen et cetera. Wanneer de beschikbare tijd voor de implementatie te beperkt is, leidt dit alsnog tot uitvoeringsproblemen. Het voorbeeld van de energietoeslag is bekend. Zodra het rijk de tegemoetkoming bekend maakt, staan inwoners op de stoep van het gemeentehuis – terwijl de uitvoering nog niet is opgezet.
Hoe kan feedback uit de praktijk tot bijstelling leiden? Het is een bekend fenomeen in Nederland: werkt iets niet in de praktijk? Dan wordt er een nieuwe regel voor gemaakt. Deze risico-regelreflex kan in de praktijk tot vervelende, onwerkbare situaties leiden.
‘We moeten uit de risico-regelreflex. Soms willen we te snel naar oplossingen voor problemen, zonder de oorzaak echt te begrijpen. We moeten met de inwoner in gesprek om echt te snappen waar zij tegenaan lopen. Zó bouwen we aan vertrouwen. We must fall in love with the problem, not with the solution.’ Hermannus Stegeman, gemeente Utrechtse Heuvelrug, Vereniging Directeuren Publieksdiensten
De feedbackloop tussen beleid en uitvoering kan sterker, zowel binnen gemeenten als tussen gemeenten en rijk. In de samenwerking met het rijk geldt dat als er eenmaal een wet is, het lang kan duren voordat er formeel gekeken wordt hoe deze uitpakt in de praktijk. De invoeringstoets is een instrument dat kan helpen als leerinstrument. Ongeveer na een jaar zouden we in de praktijk moeten kijken hoe het gaat, en bijstellen als dat nodig is. Hoe pakt de wet uit voor inwoners? Zijn er knelpunten in de uitvoering? Dit actief ophalen in de dagelijkse praktijk van gemeenten bevordert een gelijkwaardig gesprek waarin ruimte is voor het eerlijke verhaal. Daarbij is van belang dat een dergelijke feedbackloop met de praktijk onderwerp is van een gelijkwaardig gesprek binnen gemeenten en tussen rijk en gemeenten en niet ingezet wordt als afrekeninstrument.
Praktijkvoorbeeld: Bureaucratie te lijf gaan De gemeente Groningen heeft een mooie programmatische aanpak om de signalen uit de praktijk op te halen en te vertalen in beleid. De aanpak ziet op de overgang van 18- naar 18+, een levensgebeurtenis die veel gevolgen heeft voor de ondersteuning die een jongere ontvangt. Krachtig aan deze aanpak is dat deze van onderaf wordt vormgegeven. Aan de hand van casuïstiekbesprekingen wordt duidelijk waar het in de uitvoering knelt en waar professionals elke dag mee dealen. Duidelijk wordt in welke bureaucratische aangelegenheden de meeste tijd gaat zitten en men poogt vanuit de regionale aanpak beleid en inkoop aan te passen op deze knelpunten.
42
5.4. Bouwsteen 4: Financiën
IN ‘T KORT
Het takenpakket van gemeenten is alleen maar groter geworden, terwijl er minder geld beschikbaar is om deze taken uit te voeren. De grootste bottleneck zijn de financiële onzekerheden, die voorlopig aanhouden. Het is nog niet bekend hoe de nieuwe financieringssystematiek vanaf 2026 uitpakt. Bezuinigen bedreigen de continuïteit van het voorzieningenniveau in gemeenten. Daarnaast hebben gemeenten te maken met een explosieve toename van het aantal specifieke uitkeringen. Dat is veelal tijdelijk geld, hetgeen structurele investeringen bemoeilijkt. Ook is voor dit geld sterk afgebakend waar het aan besteed mag worden. Dit belemmert integraal werken. Daarnaast is de verantwoordingsdruk erg hoog.
Financiële tekorten en onzekerheid De financiële positie van gemeenten staat onder druk. Dit is eigenlijk al zeker een decennium gaande. Het begon met verliezen op grondposities na de crisis van 2008, tekorten in het sociaal domein en de groei van het Gemeentefonds die geen gelijke tred heeft gehouden met de inflatie en het volume van taken. Uit onderzoek van Cebeon blijkt dat gemeenten in de periode 2015-2019 ruim 2,4 miljard euro bezuinigd hebben op de uitvoeringscapaciteit.45 Tegelijkertijd is het aantal taken bij gemeenten juist toegenomen. De steeds meer knellende financiële kaders hebben ervoor gezorgd dat de balansreserves van gemeenten in de periode 2010-2019 met circa 30 procent zijn afgenomen.46 Vanaf 2021 is de financiële gezondheid van gemeenten iets verbeterd; de solvabiliteit is gestegen en de structurele exploitatieruimte nam toe. De begrotingen van 2023 tonen een divers beeld. 52 procent van de gemeenten verwacht in hun begrotingen van 2023 een tekort van in totaal 1,8 miljard euro, terwijl 163 gemeenten een overschot verwachten, van in totaal 0,9 miljard euro.47
Onzekerheid over structurele financiële middelen leidt tot beperking investeringen Een belangrijke rode draad in alle gesprekken in het kader van dit onderzoek is de onzekerheid over de financiële situatie van gemeenten. Die onzekerheid wordt door een aantal zaken veroorzaakt. Ten eerste is er de onzekerheid over de structurele middelen voor gemeenten. Die onzekerheid vindt deels zijn oorsprong in het feit dat de omvang van het Gemeentefonds – door de koppeling aan de rijksuitgaven – niet bekend is op het moment dat gemeenten hun begroting maken. In het coalitieakkoord Rutte IV staat dat deze bestaande koppeling van het Gemeentefonds aan de rijksuitgaven na 2025 ophoudt te bestaan. Dat zorgt voor een nog grotere onzekerheid, die fundamenteel is. Zolang onduidelijk is hoe deze nieuwe systematiek eruitziet, verkeren gemeenten in onzekerheid over de structurele middelen waarover zij kunnen beschikken per 2026. De Voorjaarsnota 2023 van het kabinet maakt nog geen einde aan deze onzekerheid.48 Ondertussen moeten gemeenten wél een sluitende meerjarenbegroting opstellen van minimaal vier jaar, wat feitelijk betekent dat gemeenten strikt genomen ombuigingen zouden moeten aankondigen.49 Gemeenten voorspellen in 2026 een gezamenlijk tekort van 600 miljoen euro.
60 procent van de gemeenten komt dan in het rood te staan.50 De grote opgaven waar gemeenten voor staan vragen om meerjarige investeringen en om personeel om de schouders eronder te zetten. Daarvoor zijn structurele middelen nodig. Als gevolg van deze onzekerheid maken gemeenten noodgedwongen keuzes die leiden tot een verschraling van het voorzieningenniveau, dat juist een belangrijke rol speelt in de sociale cohesie in gemeenschappen.
43
Explosieve toename specifieke uitkeringen zorgt voor onzekerheid en verantwoordingsdruk Een tweede bron van onzekerheid is de explosieve toename van het aantal Specifieke Uitkeringen (spuks). De grootste, structurele specifieke uitkering die gemeenten ontvangen is die voor de Participatiewet. In 2018 was dat een van de negen spuks die in de rijksbegroting opgenomen was; al deze spuks hadden een structureel karakter. In de jaren erna is het aantal spuks fors gegroeid, zoals blijkt uit onderstaande tabel. In 2021 werden maar liefst 119 spuks verstrekt, grotendeels incidenteel geld.
Gemeentefonds Totaal
Algemene
Decentralisatie
Integratie
Overige
Specifieke
gem.fonds
uitkering
uitkeringen
uitkeringen
uitkeringen
uitkeringen
Totaal
2010
64
1
49
9
5
35
99
2011
54
1
41
6
6
31
84
2012
46
1
36
4
5
27
73
2013
36
1
29
3
5
21
57
2014
46
1
36
4
5
22
68
2015
51
1
40
5
5
20
71
2016
70
1
58
5
6
17
87
2017
74
1
61
5
7
16
90
2018
100
1
88
6
5
18
118
2019
107
1
93
6
7
29
136
2020
63
1
53
5
4
74
137
2021
56
1
46
5
4
119
175
Uitkering
Tabel 2: Aantal uitkeringen van Rijk aan gemeenten, 2010-2021. Bron: https://www.kennisopenbaarbestuur.nl/documenten/rapporten/2015/09/21/trends-en-cijfers-2015-cijfers en https://www. kennisopenbaarbestuur.nl/documenten/rapporten/2022/10/01/trends--cijfers-2022
Ook worden deze specifieke uitkeringen vaak pas laat aangekondigd. Zo was 65 procent van het bedrag aan spuks over 2021 nog niet opgenomen in de begroting voor 2021.51 Dit leidt bij gemeenten tot begrotingsproblemen, zeker wanneer cofinanciering gevraagd wordt. Daarnaast mogen gemeenten incidentele baten alleen gebruiken om incidentele lasten te dekken. Vast personeel kan dus volgens de boekhoudregels niet geworven worden van tijdelijk geld. Dat is, zeker gezien de arbeidsmarktkrapte, een serieus probleem.
‘We hebben een woud aan regelingen en deals. Voor die deals liggen er prachtige plannen. Al het geld is tijdelijk. De tijd die we besteden aan plannen maken en verantwoorden kan niet in de uitvoering of in participatie zitten. Gemeenten die het het meest nodig hebben kunnen juist niet meedoen, omdat vaak cofinanciering gevraagd wordt. Toch blijf je als gemeente wel meedoen omdat je bepaalde ontwik-kelingen wilt zien in je omgeving. Je moet wel heel hard rennen om een soort basisniveau dat je nodig hebt te financieren. Eigen geld voor de basis is er niet. Kunnen we niet stoppen met die beautycontests?’ Lydia van Santen, Samenwerkingsverband P10
44
Gemeenten geven aan dat het aanvragen van spuks hen veel tijd kost. Niet zelden moet men eerst dikke pakken papier doorworstelen (150 pagina’s is geen uitzondering) om vervolgens een plan te maken dat net niet aansluit bij lokale, integrale plannen die al met de samenleving gemaakt zijn. Voor gemeenten is het lastig overzicht houden over welke potjes onder welke voorwaarden beschikbaar zijn en hoe ze zich tot elkaar verhouden. Zo signaleerde een gemeente dat er een integraal plan moet komen voor het Gezond en Actief Leven Akkoord (GALA), maar dat nu landelijk een Sportakkoord II getekend is, waar ook een plan voor moet komen om middelen te krijgen en dat onder meer vraagt om een lokaal kernteam op dit thema in te richten.
‘Zo veel subsidiepotjes en regelingen! Wij hebben ervoor gekozen een subsidieadviseur in te zetten om uit te pluizen welke we allemaal kunnen gebruiken in onze gebiedsgerichte aanpak. De landelijke regelingen en financieringsstromen zijn helaas nog erg versnipperd en hebben een sterk ad hoc karakter.’ Arnold Kooij, gemeente Meierijstad
Daarnaast kennen spuks een verantwoordingsdruk die een groot beslag doet op de capaciteit bij gemeenten en op accountants, mede omdat ze allemaal van elkaar verschillen. Deze problematiek is door het kabinet erkend. In een interbestuurlijke en interdepartementale taskforce wordt daarom gewerkt aan voorstellen om de Financiële verhoudingswet te wijzigen en daarmee deze trend een halt toe te roepen. Deze wijzigingen gaan op zijn vroegst in per 1 januari 2025 en bieden voor de korte termijn geen oplossing.
‘Het wordt ons niet makkelijk gemaakt door het rijk. De verantwoordingsdruk is gigantisch. Onevenredig veel van onze tijd gaat op aan SiSa-verantwoordingen. En voor wie doen we die ritueel groeiende poppenkast? Wie stuurt - of handelt - er nu op die dikke pakken papier? In Nijmegen voeren we zogenaamde prestatiedialogen. Niet het papier centraal maar een gesprek langs een eenduidige kapstok. Zou dat instrument niet breder bruikbaar zijn? Dat geeft potentieel veel meer zicht en grip dan een rapportage, mits je het in een ritme en gestructureerd doet.’ Menno Hulshoff, gemeente Nijmegen, Netwerk Directeuren Financiën en Concerncontrollers 100.000+
45
46
Wat betekent dit voor de uitvoeringspraktijk? Bestaanszekerheid: Perspectieven op praktijkverhalen
47
6. Bestaanszekerheid: trends en ontwikkelingen en de rol van gemeenten Gemeenten zien het in de dagelijkse praktijk: steeds meer inwoners kunnen niet meer rondkomen. Dit terwijl bestaanszekerheid een grondwettelijke taak is van de overheid. Gemeenten hebben in het essay Bestaanszekerheid als belofte opgeroepen tot een lange termijnvisie om de bestaanszekerheid van hun inwoners structureel te borgen.52 We moeten inwoners zekerheden geven voor een menswaardig bestaan: zekerheid van voldoende en voorspelbaar inkomen, zekerheid van werk en mee kunnen doen in de maatschappij. Bestaanszekerheid is dan ook een onderwerp dat steeds vaker in het publieke debat opduikt. Centrale vragen zijn: Hoe staat het ervoor in Nederland en hoe kan de overheid haar rol richting inwoners beter invullen? Om die reden concretiseren we de bouwstenen en ontwikkelingen uit deel A aan de hand van dit belangrijke thema. Dit hoofdstuk start met een beschrijving van het thema bestaanszekerheid: wat verstaan we hieronder en waarom is het een belangrijk thema om de stand van de gemeentelijke uitvoering in beeld te brengen? Vervolgens wordt in de volgende hoofdstukken aan de hand van drie concrete praktijkcasussen van inwoners een beeld geschetst van de gemeentelijke uitvoering rond het thema bestaanszekerheid.
6.1 Bestaanszekerheid: wat is het en waarom is het van belang? De overheid is verantwoordelijk voor het borgen van de bestaanszekerheid van mensen. Dit is verwoord in artikel 20 van de Grondwet: 1. De bestaanszekerheid der bevolking en spreiding van welvaart zijn voorwerp van zorg der overheid. 2. De wet stelt regels omtrent de aanspraken op sociale zekerheid. 3. Nederlanders hier te lande, die niet in het bestaan kunnen voorzien, hebben een bij de wet te regelen recht op bijstand van overheidswege. De Nederlandse Grondwet, artikel 20
Bestaanszekerheid werkt door op alle terreinen van het leven Voor de definiëring en afbakening van het thema bestaanszekerheid wordt in deze Stand van de Uitvoering aangesloten bij de beschrijving uit de VNG-propositie De winst van het sociaal domein: ‘Bestaanszekerheid bieden is de basisvoorwaarden op orde brengen: de zekerheid van voldoende en voorspelbaar inkomen, de zekerheid van werk en van mee kunnen doen in de samenleving. Maar ook de zekerheid van een dak boven je hoofd in een geschikte en betaalbare woning. En in een veilige en prettige omgeving, met snelle en toegankelijke dienstverlening in situaties die de veiligheid bedreigen.’53 Deze beschrijving laat zien dat bestaanszekerheid een breed begrip is, dat gaat over verschillende aspecten van het leven van mensen. Vier van deze aspecten komen in deze definitie expliciet naar voren: 1. Zekerheid van inkomen 2. Zekerheid van werk 3. Zekerheid van een woning 4. Zekerheid van een veilige en prettige leefomgeving
Rust en ruimte nodig om mee te kunnen doen Deze brede benadering van bestaanszekerheid sluit aan bij onderzoeken en publicaties van diverse andere instanties. Zo benoemt Divosa in Wanneer rondkomen niet vanzelfsprekend is naast voldoende en voorspelbaar inkomen en de zekerheid van een betaalbare woning ook het belang van toegang tot betaalbare zorg en de mogelijkheid om een financiële buffer op te bouwen. Deze aspecten van bestaanszeker-
48
heid zijn volgens Divosa van belang voor inwoners om ‘de rust en ruimte te vinden die nodig is om je als mens te ontwikkelen en mee te doen in de samenleving’.54
Psychologische onzekerheid Deze nadruk op ‘rust en ruimte’ en het belang om je te kunnen ontwikkelen en om te kunnen meedoen blijkt ook uit de publicatie Bestaanszekerheid onder druk van Movisie.55 Hierin wordt naast inkomenszekerheid ook gewezen op het risico van psychologische onzekerheid, die kan leiden tot lichamelijke klachten, eenzaamheid, depressiviteit, een laag welbevinden en slechtere werkprestaties. Bovendien benadrukt Movisie hoe, vooral voor flexibel werkende laagopgeleiden, levenslooponzekerheid een probleem kan zijn.
Ontbreken van veiligheid en zekerheid Ook de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving wijst in haar publicatie Gezichten van een onzeker bestaan op de samenhang tussen de zekerheid van werk, inkomen en een dak boven je hoofd. Volgens de RVS leeft ‘ruim een kwart van de bevolking […] in bestaansonzekerheid. Het ontbreekt hen aan de menselijke basisbehoeftes van veiligheid en zekerheid. Ze zijn niet zeker van werk, inkomen of een dak boven hun hoofd. Het eigen netwerk is te klein om klappen op te vangen.’56
Inwoners in de knel Voor gemeenten is bestaanszekerheid een belangrijk thema, omdat inwoners waarvan de bestaanszekerheid wankelt vaak met de gemeente in aanraking komen. Dit kan vanuit verschillende ‘ingangen’ zijn: mensen die in een schuldhulpverleningstraject terechtkomen, mensen die in de maatschappelijke opvang belanden, mensen die een uitkering van de gemeente ontvangen et cetera. In veel gevallen is bovendien sprake van een combinatie van factoren, waarbij niet alleen de gemeente een rol heeft, maar ook andere (overheids)organisaties. In het essay Bestaanszekerheid als belofte dat de VNG onlangs heeft gepubliceerd, wordt beschreven hoe de bestaanszekerheid van een steeds grotere groep inwoners in de knel komt en ook hoe de gemeente steeds vaker met ‘nieuwe’ doelgroepen te maken krijgt en nieuwe taken krijgt om de bestaanszekerheid van haar inwoners te beschermen.57
49
6.2. Zekerheid van inkomen Bestaanszekerheid gaat ten eerste over de zekerheid van voldoende inkomen om in het levensonderhoud te kunnen voorzien. Het inkomen van inwoners kan bestaan uit het maandelijkse salaris dat zij ontvangen wanneer zij in loondienst werken of uit de winst die zij uit hun onderneming halen. Maar daarnaast zijn er nog vele andere mogelijke inkomenscomponenten. Inwoners kunnen een uitkering ontvangen, bijvoorbeeld een bijstandsuitkering of een WIA-uitkering. Deze uitkeringen kunnen door verschillende (overheids)instanties verstrekt worden. Daarnaast kunnen inwoners recht hebben op verschillende soorten toeslagen, zoals zorg-, huurof energietoeslag. Het totaal van al deze inkomenscomponenten bepaalt het inkomen waar een individuele inwoner of een huishouden over kan beschikken. Zekerheid van inkomen betekent dat dit totaal van inkomenscomponenten niet alleen van een voldoende niveau is om in het levensonderhoud te kunnen voorzien, maar ook dat het inkomensniveau stabiel en voorspelbaar is. Naast de samenstelling van het inkomen is ook het uitgavenniveau van belang voor voldoende zekerheid van inkomen. Door hogere uitgaven, denk aan de stijgende energie-uitgaven, maar ook de meer generieke inflatie, kan het inkomen dat inwoners of huishoudens hebben niet meer voldoende zijn om rond te kunnen komen.
Het inkomen moet dus ook in een goede balans blijven met de uitgaven die inwoners moeten doen.
37%
49%
>600.000
van de huishoudens kan moeilijk rondkomen.58
van de jongvolwassenen (18-35 jaar) kan moeilijk rondkomen.59
huishoudens in ons land leeft in energiearmoede.60
320.000
€ 188
386.000
Nederlanders werken en zijn toch arm.61
hogere uitgaven per maand in 2022 voor een gezin met 2 keer modaal.62
personen ontvangen eind 2022 een algemene bijstandsuitkering.63
50
6.3. Zekerheid van werk Naast zekerheid van inkomen is ook zekerheid van werk van belang voor de bestaanszekerheid van inwoners. Werk zorgt niet alleen voor inkomen, maar biedt mensen ook structuur en een zinvolle daginvulling en kan bijdragen aan het gevoel van eigenwaarde van mensen. Er bestaan verschillende vormen van werk. Het grootste deel van de werkende bevolking is in loondienst, maar daarnaast is er ook een grote groep zelfstandigen zonder personeel (zzp’ers). Van de mensen die in loondienst werken heeft een deel een flexibel arbeidscontract. Dit kan een contract voor bepaalde tijd zijn of een contract met een flexibel aantal uren per week. Al deze variabelen zijn medebepalend voor de mate van werkzekerheid van mensen. Daarnaast is er ook een groep inwoners met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt. Dit zijn bijvoorbeeld mensen met een beperking of een fysieke, verstandelijke, psychische of sociale kwetsbaarheid. Het kunnen ook migranten, ouderen of langdurig werklozen zijn. Voor deze groep is de zekerheid van werk laag.
357.000
72,9 %
122
werklozen in het eerste kwartaal van 2023, op 9,7 miljoen.64
is de Nettoarbeidsparticipatie (de werkenden als percentage van de bevolking van 15 tot 75 jaar).65
vacatures per 100 werklozen in het vierde kwartaal van 2022.66
>1.000.000
2,7 miljoen
1,2 miljoen
Nederlanders krijgen geen toegang tot de arbeidsmarkt.67
werknemers met een flexibele arbeidsrelatie.68
zelfstandigen zonder personeel.69
51
6.4. Zekerheid van een woning Voor de bestaanszekerheid van mensen is het hebben van een dak boven het hoofd een belangrijke voorwaarde. Dit kan gaan om een koopwoning of een huurwoning. De staat van de woning is hierbij ook van belang, in verband met het wooncomfort maar ook de eventuele extra kosten die met een beperkte staat van de woning gepaard kunnen gaan. Zo kan een slechte isolatie van de woning leiden tot extra energiekosten. Met de stijgende energieprijzen kan dit de bestaanszekerheid van mensen extra in gevaar brengen.
46.000
600.000
390.000
minder huurwoningen in de gereguleerde sector (20122022).71
meer koop- en huurwoningen in de vrije sector (2012-2022).72
woningen tekort in Nederland.73
1,5 miljoen
250.000
3%
slecht geïsoleerde woningen.74
van de ruim 2 miljoen sociale huurwoningen was in 2022 slecht geïsoleerd.75
stijging huurprijzen in 2022.76
Verdubbeling
25%
50%
aantal daklozen in periode 2002-2019.77
meer daklozen die aankloppen voor hulp in 2022.78
meer daklozen tussen 18 en 22 jaar die aankloppen voor hulp in 2022.79
52
6.5. Zekerheid van een prettige en veilige leefomgeving Ook de omgeving waarin iemand woont is bepalend voor de bestaanszekerheid van mensen. Een prettige en veilige leefomgeving kan bijdragen aan de bestaanszekerheid. Wat een prettige leefomgeving is, kan van verschillende factoren afhangen. Het kan bijvoorbeeld gaan om de aanwezigheid of bereikbaarheid van voorzieningen: scholen, winkels, speelterreinen, parken of culturele voorzieningen. De mate waarin bepaalde voorzieningen voor een inwoner bijdragen aan een prettige leefomgeving, hangt ook af van de voorkeuren van de persoon. De waardering van de leefomgeving is dan ook deels een subjectief gegeven. Hetzelfde geldt voor een veilige leefomgeving. Ook dit kan deels gemeten worden aan de hand van bijvoorbeeld criminaliteitscijfers in een buurt of wijk, maar heeft ook te maken met de mate waarin inwoners zich veilig voelen.
Van 76% naar 61%
Van 80% naar 72%
Afname van de waardering van de (private) buitenruimte in 2002 en in 2018.80
Daling van tevredenheid over woning en omgeving onder huurders in 2003 en in 2021.81
2%
43%
52%
van de Nederlanders voelt zich vaak onveilig in de buurt.83
Daling van het aantal mensen van 15 jaar en ouder dat naar eigen zeggen slachtoffer werd van traditionele criminaliteit tussen 2012 en 2021.84
Daling van het aantal door de politie geregistreerde misdrijven tussen 2012 en 2021.85
22% Stijging van het aantal slachtoffers van online criminaliteit tussen 2012 en 2021.86
53
12,3% van de Nederlanders voelt zich wel eens onveilig in de buurt.82
7. Casus 1 Ronald en Marijke
‘Ik weet hoeveel 3 x 2 appels is!’ Lars (6 jaar) vliegt op zijn vader Ronald af op het schoolplein van De Koperwiek. Ronald bewondert de sommen op het rekenblad dat Lars vol trots laat zien. ‘Goed gedaan jongen!’ Ronald tilt Lars op en geeft hem een dikke knuffel. Hoe heerlijk dat zijn rug dat weer toelaat. Het is vrijdagmiddag, vandaag geen sport-BSO. Ronald heeft zijn werkoverall en -laarzen nog aan. Ze lopen samen naar zijn werkbus. ‘Kom Lars, we gaan even langs de bakker om wat lekkers te halen voor vanavond als je moeder klaar is met werken.’ Moeder Marijke is kapper aan huis en rijdt met haar auto de hele regio door. Vanavond zijn ze gezellig met z’n drieën thuis in hun rijtjeswoning in een wijk met veel jonge gezinnen.
rugklachten aan overgehouden. Sinds dat ongeluk is hij deels arbeidsongeschikt. Ronald kwam in de WIA terecht en kreeg via het UWV een WGA-uitkering (Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten). Inmiddels gaat het iets beter met zijn rug en werkt hij halve dagen. Fulltime werken zit er niet meer in. Om terug te gaan naar zijn oude baas is fulltime werken een eis. Als zzp’er heeft hij meer grip op het aantal uren dat hij werkt en kan hij zijn uitkering aanvullen met inkomen. Hij doet zelf zijn administratie, maar moet daar nog behoorlijk aan wennen. Zo is hij al een paar keer vergeten zijn aangifte omzetbelasting op tijd te doen, waardoor hij boetes kreeg van de Belastingdienst.