D21 VNG, ledenbrief 23_031 Stand van de uitvoering gemeenten, Actieagenda uitvoeringspraktijk gemeenten.pdf

De Leden

Datum

17 juli 2023 Ons kenmerk

U/230717.001 Lbr. 23/031

Onderwerp

Stand van de uitvoering gemeenten: Actieagenda uitvoeringspraktijk gemeenten Geachte leden van college en gemeenteraad, Aanleiding: een betrouwbare overheid begint bij de juiste randvoorwaarden De samenleving vraagt om een betrouwbare uitvoering, die beloftes kan waarmaken en kan doen wat er nodig is in het leven van mensen. Het vertrouwen in de overheid staat echter onder druk, onder andere door problemen of fouten in regels, systemen en organisaties van de overheid. Hierdoor raken mensen in de knel. Er zijn nadrukkelijk verbeteringen nodig. Verbeteringen die door gemeenten én het rijk ter hand moeten worden genomen om het tij te keren. Daar werken we interbestuurlijk aan, onder andere via het programma Werk aan Uitvoering (WaU). De Stand van de Uitvoering Gemeenten 2023, een onderzoek naar actuele toestand van de gemeentelijke uitvoeringspraktijk, biedt hiertoe concrete handvatten. Deze zijn aanvullend en verdiepend op de Staat van de Uitvoering die onlangs aan het parlement is aangeboden en biedt ook een basis om het programma WaU concreter te laten bijdragen aan de gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Op 13 juli is het rapport aan de minister van Binnenlandse Zaken overhandigd. Dit is het tweede jaar dat we een gemeentelijke Stand van de uitvoering uitbrengen en we zullen jaarlijks opnieuw inzicht geven in de gemeentelijke uitvoeringspraktijk.

De Stand geeft zo invulling aan de verenigingsstrategie 2030 door gestructureerd signalen uit de uitvoering op te halen en (bestuurlijk) te agenderen, zowel bij rijk als gemeenten. De Stand 2023 bevat een verdieping op het thema bestaanszekerheid en biedt zo een onderbouwing bij het eerder gepubliceerde essay ‘bestaanszekerheid als belofte’. Ook is de Stand aanvullend op de knelpuntenbrieven en ‘Standen’ die door rijksorganisaties zijn opgesteld. Zo laten gemeenten als zelfbewuste bestuurslaag zien waar mogelijkheden liggen om het functioneren van de overheid in de praktijk te verbeteren.

VNG Realisatie Nassaulaan 12 Den Haag | Postbus 30435 | 2500 GK Den Haag 070 - 373 8008 | realisatie@vng.nl | IBAN: NL23BNGH0285143662 | KvK: 27348329

De huidige uitvoeringspraktijk piept en kraakt De Stand levert een consistent beeld op dat er serieuze zorgen over de randvoorwaarden voor gemeentelijke uitvoering zijn. De urgentie om zaken anders te doen is groot. U zult de hoofdconclusies herkennen: In de Algemene Ledenvergadering kwamen enkele terug en ook in gesprekken die we al langere tijd voeren met het rijk, benoemen we verschillende knelpunten. We formuleren overkoepelend 5 punten, die de basis vormen voor een actieagenda: 1. 2. 3. 4. 5.

Kiezen in schaarste Van pleisters naar preventie Slim sturen met regels en geld Effectieve ketensamenwerking en gegevensuitwisseling Personeel is het gouden fundament

Actieagenda uitvoeringspraktijk gemeenten Om de knelpunten in de gemeentelijke uitvoering het hoofd te bieden, is onverminderd actie nodig. Voor een deel ligt die verantwoordelijkheid bij gemeenten, voor een deel bij het rijk dat randvoorwaarden moet invullen voor een betrouwbare gemeentelijke uitvoering. Daarom hebben we een actieagenda geformuleerd die een impuls geeft aan de VNG voor de gesprekken met het rijk, en richtinggevend is voor de ondersteuning aan gemeenten. Belangrijke acties zijn: 

 





Vereenvoudig als rijk de complexe regels en maak ze consistent, zowel qua systematiek als procedures en verantwoordingseisen. Ontwerp de regels vanuit het perspectief van de inwoner samen mét gemeenten. Houd hierbij ruimte voor de menselijke maat, zonder dat alles in maatwerk opgelost hoeft te worden. Biedt als rijk gemeenten een stabiele financiële basis en werk in financieringsarrangementen vanuit vertrouwen en integraliteit, en minder vanuit detailverantwoording. Formuleer als rijk en gemeenten een duidelijk afwegingskader over welke verantwoordelijkheden voor het uitvoeren van taken waar liggen en welke randvoorwaarden daarbij horen. Keuzes hebben ook consequenties; van gemeenten vraagt dit dat zij als zelfbewuste bestuurslaag ook duidelijker ‘nee’ zeggen. Vergroot als gemeenten kennis en bewustzijn over AVG en gegevensuitwisseling in de eigen organisatie, zodat integrale dienstverlening aan inwoners en ketensamenwerking kan worden verbeterd. Zet als gemeenten stevig in op strategisch personeelsmanagement, innovatie en samenwerking en werk samen met het rijk aan de statuur van de uitvoering.

In het rapport is de volledige actieagenda opgenomen. De Stand is een instrument dat invulling geeft aan de Verenigingsstrategie 2030 door gestructureerd signalen uit de uitvoering op te halen en (bestuurlijk) te agenderen, zowel bij rijk als gemeenten. Het onderzoek bevat een verdieping op het thema bestaanszekerheid, een van de centrale thema’s in de Verenigingsstrategie. De Stand van de Uitvoering biedt zo een verdieping en onderbouwing bij het eerder gepubliceerde essay ‘bestaanszekerheid als belofte’. Vervolg Gezamenlijk investeren we al in verbetering; het kabinet heeft naar aanleiding van de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) middelen voor gemeenten vrijgemaakt om de uitvoeringscapaciteit bij de overheid te versterken en extra ondersteuning te bieden aan mensen in

VNG Realisatie

2/3

kwetsbare posities. Hier bouwen we op voort. De actieagenda vraagt om een volhardende inzet van gemeenten. U kunt hier zelf opvolging aan geven door bijvoorbeeld als college met uw organisatie te bespreken hoe de aanbevelingen in het rapport vertaald kunnen worden naar uw lokale situatie. Na de zomer zet de VNG in op het verder versterken van de uitvoering met de benoemde actie-agenda. We ondersteunen lokale en landelijke bestuurders van gemeenten, rijk en ketenorganisaties om de noodzakelijk verbeteringen op te pakken. Wilt u hiervan op de hoogte blijven van de voortgang op de actieagenda, en concrete activiteiten als agenderingsstafels, een uitvoeringscongres en aan-de-slag-sessies? Meld u aan bij het programma Focus op Uitvoering via focusopuitvoering@vng.nl of neem contact op voor meer informatie. Bijlagen Deze ledenbrief bevat 1 bijlage: Bijlage 1 – Gemeentelijke Stand van de Uitvoering 2023. Voor een gedrukt exemplaar kunt u contact opnemen met focusopuitvoering@vng.nl. Met vriendelijke groet, Vereniging van Nederlandse Gemeenten

mr L.K. Geluk Algemeen directeur

VNG Realisatie

3/3

Stand van de Uitvoering Gemeenten 2023

115

Stand van de Uitvoering Gemeenten 2023

1

Voorwoord Voor veel inwoners vormt de gemeente het belangrijkste gezicht van de overheid. Terwijl hun beeld van de overheid vaak wordt gevormd door landelijk nieuws. In de uitvoering van overheidstaken nemen gemeenten een unieke plek in. Van het verstrekken van paspoorten tot het bieden van jeugdhulp. Van het verduurzamen van woningen tot het verstrekken van uitkeringen; de gemeente is van alle markten thuis. Deze breedte vraagt dat gemeenten taken in samenhang uitvoeren, vanuit het perspectief van hun inwoners. Daar zijn gemeenten ook goed in. Dat laten de vele praktijkvoorbeelden in deze Stand van de Uitvoering zien. Tegelijkertijd zien we dat een aantal zaken echt niet goed gaat. De druk op de gemeentelijke uitvoering neemt toe. Door uitvoeringsorganisaties die overvraagd worden, waarna naar gemeenten gekeken wordt om een rol te pakken in crisisoplossingen. Door complexe wetten en regels die in de praktijk botsen. Door een woud aan incidentele financieringsstromen met bijbehorende verantwoordingsdruk voor structurele opgaven. En dat alles in een tijd waarin we niet simpelweg meer mensen in kunnen zetten om ingewikkelde processen of wetten uit te voeren; die mensen zijn er simpelweg niet. Gemeenten werken aan oplossingen en passen flexibel hun inzet aan op wat op dat moment de hoogste prioriteit heeft.

De voorbeelden zijn bekend: de crisisnoodopvang van asielzoekers, het bieden van tijdelijk onderdak aan gevluchte Oekraïners, de ondersteuning bij de hersteloperatie na de toeslagenaffaire. Want gemeenten kunnen en willen niet wegkijken van de inwoner. Maar niet alle problemen zijn in de gemeentelijke uitvoering op te lossen. De uitvoering zou, veel meer dan nu, de basis moeten zijn voor beleid; dat is ook een belangrijk fundament onder de koers die gemeenten richting 2030 willen varen. Gemeenten signaleren maatschappelijke opgaven en dragen daarvoor zelf oplossingen aan. Rijk en gemeenten maken samen beleid waarvoor het rijk de randvoorwaarden invult voor de uitvoering door gemeenten. De knelpunten en uitdagingen die de onderzoekers in deze Stand van de Uitvoering schetsen, zijn niet allemaal nieuw en gisteren ontstaan. In de editie van 2022 zien we vergelijkbare vraagstukken terug. In verschillende bestuurlijke overleggen tussen rijk en gemeenten, via consultatiereacties en in uitvoeringstoetsen zijn dit soort signalen ingebracht. Maar dat maakt de urgentie er niet minder om. Dit rapport maakt in de breedte inzichtelijk wat de dringende problemen in de uitvoering betekenen voor de dagelijkse praktijk bij gemeenten. En nog prangender: Welke gevolgen dat heeft voor de bestaanszekerheid van mensen.

De maatschappelijke opgaven waar we voor staan, vragen dan ook dat de knelpunten liever vandaag dan morgen opgelost worden. De VNG zet zich in om de uitvoeringspraktijk en dienstverlening te verbeteren. Zo werken gemeenten in de Gezamenlijke Gemeentelijke Uitvoering samen aan collectieve oplossingen. De komende jaren liggen er complexe opgaven op het bordje van de gemeente, van fysieke leefomgeving tot het sociaal domein. De VNG ondersteunt gemeenten daarbij, en zet bovendien de gemeentelijke uitvoeringspraktijk stevig op de rijksagenda. Bijvoorbeeld door uitvoeringstoetsen te doen op nieuwe wetgeving. De gemeentelijke uitvoering is geen tovermiddel waarin alle problemen op te lossen zijn. De aanpak van de knelpunten vraagt een fundamentele inzet in het gehele speelveld: rijk, uitvoeringsorganisaties, gemeenten en ook de politiek. Allemaal hebben ze een stukje van de oplossing in handen. We hebben een wederzijdse afhankelijkheid voor zowel het stokken van de uitvoering als het stromen ervan. De uitvoering is geen momentopname, maar een rij van processtappen bij allerlei stakeholders. Stokt het bij de één, heeft dat gevolgen voor alle dominostenen daarachter.

2

In een sterke overheid werken de verschillende bestuurslagen gelijkwaardig met elkaar samen. De overheidsbrede samenwerking in Werk aan Uitvoering biedt hiervoor kansen. Deze Stand van de Uitvoering biedt een analyse en een actieagenda met daarin verdere stappen voor het verbeteren van de uitvoeringspraktijk. Met deze vervolgstappen gaan wij als VNG, samen met onze leden en partners, de komende periode graag verder aan de slag. Een speciaal dankwoord voor alle mensen en organisaties die mee hebben gewerkt aan de totstandkoming van dit onderzoeksrapport. Dankzij jullie is dit een gedragen verhaal geworden, met de voelsprieten in de werkelijke praktijk. Ook woorden van dank voor de begeleiding door de begeleidingscommissie. We zien uit naar de opvolging van het rapport.

Roel Wever Voorzitter College voor Dienstverleningszaken - VNG

3

4

Samenvatting De Stand van de Uitvoering Gemeenten wordt jaarlijks door de VNG uitgebracht om inzicht te bieden in de gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Niet alleen de zaken die goed gaan, ook dat wat aandacht behoeft wordt opgenomen. In deze Stand is het beeld dat we ophalen opvallend consistent; er zijn serieuze zorgen over de gemeentelijke uitvoering. De urgentie om zaken anders te doen is groot. Het is tijd om keuzes te maken. De huidige situatie is niet houdbaar. Dat laat deze Stand van de Uitvoering Gemeenten duidelijk zien.

Maatschappelijke opgaven zijn omvangrijk en complex Grote maatschappelijke opgaven liggen op het bord van de overheid en in het bijzonder van gemeenten. Of het nu gaat om taken op het terrein van armoede, kansenongelijkheid, energie, klimaat en fysieke leefomgeving; in de gemeentelijke uitvoering komt het samen. Dit alles in een tijdgewricht van verlies van vertrouwen in diezelfde overheid en een toenemende groep mensen die hun bestaanszekerheid ziet wankelen.

De noodzaak van een betrouwbare uitvoering Dit vraagt om een betrouwbare uitvoering, die beloftes kan waarmaken en kan doen wat nodig is in het leven van mensen. Omdat gemeenten als eigenstandige overheidslaag dicht bij de inwoners staan, hebben zij een belangrijke sleutel in handen. De (potentiële) kracht van deze positie wordt heel duidelijk in de voorbeelden in dit rapport.

Zorgvuldige onderbouwing en serieuze knelpunten Hoe staat het ervoor in de gemeentelijke uitvoering? Wat betekent dit in de praktijk, als we kijken vanuit het thema bestaanszekerheid? Wat is nodig? Die vragen staan centraal in dit onderzoek. Het onderzoeksrapport is toch dikker geworden dan op voorhand de bedoeling was. De complexiteit en breedte van de vraagstukken in de uitvoering verdienen echter een solide onderbouwing. Er kan immers pas gewerkt worden aan oplossingen als scherp is waar oorzaken van problemen liggen. Veel organisaties werkten mee aan dit onderzoek, allemaal vanuit hun eigen achtergrond en expertise. Dit geeft een gedragen en betrouwbaar totaalbeeld dat in deel C van het rapport leidt tot onvermijdelijk stevige conclusies over de knelpunten in de gemeentelijke uitvoering en tot een actieagenda. Deel A en B geven de onderbouwing; daar zijn ook veel praktijkvoorbeelden te vinden.

Gemeenten fixen het telkens weer Gemeenten weten het toch elke keer weer voor elkaar te boksen om -ook in crisissituaties- zaken snel voor elkaar te krijgen. Hun trots hierop is tekenend voor eigenlijk alle gemeenten die meewerkten aan deze Stand. Of het nu gaat om de opvang van vele tienduizenden Oekraïense ontheemden, het uitkeren van een energietoeslag of het handhaven van Corona-maatregelen. Gemeentelijke medewerkers die de schouders eronder zetten en proberen ook het reguliere werk er nog zo goed mogelijk bij te doen. De nabijheid bij haar inwoners geeft hier de energie voor; gemeenten kunnen en willen niet wegkijken van inwoners die letterlijk op hun stoep staan.

Gemeenten willen niet het afvoerputje zijn De randvoorwaarden om in de uitvoering de goede dingen te kunnen (blijven) doen zijn echter niet op orde; gemeenten lopen tegen de grenzen aan. Ook uitvoeringsorganisaties van het rijk ervaren de druk op hun uitvoering. Omdat sommige taken niet (meer) uitgevoerd kunnen worden, komen deze óók op het bordje van de gemeente. Niet omdat gemeenten altijd de meest logische plek zijn, maar simpelweg omdat het elders niet opgelost wordt. Terwijl gemeenten ook kampen met krapte op de arbeidsmarkt en financiële onzekerheid. Deze constatering in de Stand brengt ons bij de fundamentele vraag: Welke taken horen bij gemeenten thuis, en welke kunnen beter centraal uitgevoerd worden door uitvoeringsorganisaties van het rijk? Welke afwegingen liggen daaraan ten grondslag? Welke randvoorwaarden zijn

5

hierbij nodig? Hiervoor is een duidelijk afwegingskader nodig, dat helpt om te kiezen in schaarste. Keuzes hebben ook consequenties; van gemeenten vraagt dit dat zij (individueel en collectief via de VNG) als zelfstandige en zelfbewuste bestuurslaag ook duidelijker ‘nee’ zeggen, wanneer de uitvoering van een taak logischerwijs niet bij gemeenten behoort te liggen. Dat is voor gemeenten heel lastig omdat de inwoner letterlijk bij hen op de stoep staat en zij niet kunnen en willen wegkijken voor de problemen van hun inwoners. Dit benadrukt het belang van goede afspraken over welke verantwoordelijkheden waar liggen en welke randvoorwaarden daarbij horen.

Van pleisters naar preventie Gemeenten hebben, juist door hun nabijheid bij de inwoner, veel mogelijkheden om inwoners te ondersteunen en problemen op te lossen. Gemeenten plakken nu echter te veel pleisters op problemen. Terwijl deze problemen eerder in de keten voorkomen hadden kunnen worden. De bestaanszekerheid van inwoners komt in het gedrang; we moeten van pleisters naar preventie. Dit vraagt om actie om de oorzaken van problemen weg te nemen: - Regels moeten voor inwoners en professionals weer begrijpelijk, logisch en werkbaar worden. Vereenvoudig complexe regels en maak ze consistent, zowel qua systematiek als procedures en verantwoordingseisen. Ontwerp ze vanuit het perspectief van de inwoner. - Preventie: wie doet wat? Er is een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling tussen organisaties nodig. Van gemeenten vraagt dit ook om te blijven investeren in hun sociale basisinfrastructuur; dat kan alleen met structurele financiële middelen. Een voorbeeld van ‘preventie elders’: het verankeren van financiële vaardigheden in het onderwijscurriculum en voorlichting voor (startende) zzp’ers kunnen voorkomen dat zij later bij de gemeente moeten aankloppen voor schuldhulpverlening. - De overheid die inwoners duidelijkheid verschaft over hun toekomstperspectief. De onzekerheid bij boeren over hun toekomst komt bijvoorbeeld aan de orde in deze Stand.

De onduidelijke eisen leiden tot bestaansonzekerheid en stilstand, omdat ook banken geen financiering meer willen verstrekken.

Slim sturen met regels en geld Geld en regels zijn twee krachtige sturingsinstrumenten voor de uitvoering. Bijsturen op de manier waarop juist deze instrumenten ingezet worden, is echter hard nodig; het is tijd voor slim sturen met regels en geld. Wetten zijn te complex, gestapeld en vaak onvoldoende uitvoerbaar. Geld voor gemeenten is gefragmenteerd in talloze (incidentele) potjes met elk hun eigen verantwoordingssystematiek. De structurele basis is onzeker en niet op orde. In de uitvoeringspraktijk leidt dit tot versplintering. De casussen van Ronald en Marijke en van Nathalie en Dunya in deel B maken dat probleem heel tastbaar. Ze gaan over verschillende inkomensregelingen die door verschillende partijen uitgevoerd worden en verschillende regelingen rond energie en verduurzaming. Wat nodig is, is dat deze sturingsinstrumenten radicaal anders ingezet worden: dat is in de eerste plaats een stabiele financiële basis. En financieringsarrangementen vanuit vertrouwen en integraliteit. En minder vanuit detailverantwoording. Ten tweede het ontwerpen van regels vanuit inwoner- en uitvoeringsperspectief. Die ruimte bieden voor de menselijke maat, zonder dat alles in maatwerk opgelost hoeft te worden. De werkwijze van het door het rijk geïntroduceerde Beleidskompas en de herziening van de Algemene Wet Bestuursrecht bieden kansen om hierin stappen te zetten.

Effectievere uitvoering en samenwerking door gegevensuitwisseling We kunnen de uitvoering ook effectiever maken, door beter samen te werken in de keten en gegevensuitwisseling op een slimmere manier in te zetten. Dit komt onze inwoners ten goede. Het helpt onze inwoners als we problemen (zoals schulden) vroeg signaleren. In de praktijk zien we nog te veel drempels om gegevens binnen en tussen organisaties te delen. Het (vaak onterechte) beeld is dat ‘het niet mag van de AVG’. De Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) biedt in de praktijk echter zeker wel ruimte om afwegingen te maken tussen verschillende belangen. Dus naast het belang van de privacy, is er ook het belang van bestaanszekerheid. Dit vraagt op

6

alle lagen in de organisatie vergroting van kennis en bewustzijn. Een goede stap is ook om in gesprek met de Autoriteit Persoonsgegevens te gaan, om vanuit het gezamenlijke doel om de belangen van inwoners goed te beschermen als partners te kijken hoe verantwoorde gegevensuitwisseling beter mogelijk gemaakt kan worden. Alleen zo komen we van de AVG als hitteschild naar de AVG als mogelijk-maker.

Bijna 180.000 medewerkers om te koesteren Al die belangrijke taken van gemeenten zouden niet uitgevoerd kunnen worden zonder de bijna 180.000 medewerkers die iedere dag weer de schouders eronder zetten. Daar moeten we zuinig op zijn. Voor inwoners zijn zij het gezicht van de overheid. Zij ervaren ook in hun dagelijkse contacten het afgenomen vertrouwen in de overheid. Zij voelen de toenemende werkdruk door nieuwe taken, terwijl het tegelijk lastig is om nieuwe collega’s te werven. Arbeidsmarktkrapte in niet uniek voor gemeenten. Voor gemeenten speelt dit wel in versterkte mate, omdat het personeelsbestand relatief vergrijsd is en de afgelopen jaren noodgedwongen bezuinigd is op de uitvoeringscapaciteit. Daarnaast zorgt de onzekerheid over structurele middelen ervoor dat het werven van vast personeel lastiger is. Gemeenten moeten stevig inzetten op strategisch personeelsmanagement, innovatie en samenwerking om deze uitdagingen het hoofd te bieden. Daarnaast is het belangrijk om als rijk en gemeenten gezamenlijk te zorgen dat de statuur van de uitvoering verbetert: werken in de uitvoering betekent elke dag opnieuw het verschil kunnen maken in de levens van inwoners. Personeel is het gouden fundament.

De weg vooruit De knelpunten zijn die we signaleren zijn niet allemaal nieuw. In (bestuurlijke) overleggen tussen rijk en gemeenten, in consultatiereacties en in onderzoeksrapporten zijn de knelpunten deels eerder geadresseerd. Ook de signalen uit de Stand van de Uitvoering 2022 zien we terug. De maatschappelijke opgaven waar we voor staan, vergroten de urgentie van het oplossen van de knelpunten alleen maar. Dit rapport bevat een actieagenda rondom de vijf thema’s die hierboven terugkomen. De essentie is dat het de hoogste tijd is om keuzes te maken en dingen anders te doen; laat deze actieagenda hiervoor een startpunt zijn.

7

8

Inhoud 1.

De route naar deze Stand van de Uitvoering

10

Deel A – Hoe staat het ervoor? Ontwikkelingen en bouwstenen in de gemeentelijke uitvoeringspraktijk 13 2.

De dynamiek van de gemeentelijke uitvoering

14

3.

Ontwikkelingen en bouwstenen: een samenspel

17

4.

Vier ontwikkelingen

19

5. Vier bouwstenen

32

Deel B – Wat betekent dit voor de uitvoeringspraktijk? Bestaanszekerheid: Perspectieven op praktijkverhalen 47

9

6.

Bestaanszekerheid: trends en ontwikkelingen en de rol van gemeenten

48

7.

Casus 1 – Ronald en Marijke

54

8.

Casus 2 – Gerrit

64

9.

Casus 3 – Nathalie en Dunya

74

Deel C – Wat is er nodig? Actieagenda

85

10.

86

Conclusies en acties

Nawoord

97

Bijlagen

99

Literatuurlijst

101

Betrokken personen en organisaties

107

Noten

109

1 De route naar deze Stand van de Uitvoering 1.1. Inleiding en doel onderzoek Inleiding Voor u ligt de Stand van de Uitvoering Gemeenten 2023. In 2022 heeft de VNG een eerste Stand van de Uitvoering opgesteld. Net als bij de Standen van de Uitvoering en knelpuntenbrieven van diverse uitvoeringsorganisaties van het rijk is het de bedoeling dat jaarlijks een Stand van de Uitvoering Gemeenten opgesteld wordt. De Stand van de Uitvoering geeft een overzicht van de gemeentelijke uitvoeringspraktijk, met daarin aandacht voor zowel zaken die goed gaan als knelpunten die in de uitvoering ervaren worden.

Doelen De hoofddoelen van de Stand van de Uitvoering luiden: 1. Inzicht bieden aan gemeentebestuurders, het VNG Bestuur, kabinet en de Tweede Kamer in de stand van de uitvoering bij gemeenten; 2. Signaleren van knelpunten als input voor het gesprek met het rijk, ketenpartners, de ambtelijke commissie uitvoering (ACU) en de ministeriële commissie uitvoering (MCU); 3. Richting geven aan vervolgacties vanuit de VNG en het rijk om de gemeentelijke uitvoering beter te ondersteunen.

1.2. Onderzoeksaanpak en leeswijzer In onderstaande figuur is deStand onderzoeksaanpak voor de Stand2023 van de Uitvoering Gemeenten 2023 Onderzoeksopzet van de Uitvoering Gemeenten gevisualiseerd.

Ontwikkelingen

Duiding Cijfers

Gesprekken Algemeen beeld

Trends

met gemeenten, gemeentelijke koepels en netwerken Knelpunten

Stand van de Uitvoering Actieagenda rijk en gemeenten

Goede voorbeelden

Gesprekken Inwonersperspectief

Oplossingsrichtingen Gemeentelijk perspectief

Perspectief ketenpartners

Figuur 1: Onderzoeksaanpak.

10

Casuïstiek bestaanszekerheid

Inwonersgroepen: landelijke cijfers, ontwikkelingen, trends

Het onderzoek bestaat uit drie delen:

Deel A – Hoe staat het ervoor? Het beeld van de actuele ontwikkelingen hebben we verzameld door middel van deskresearch en gesprekken met experts, waarin ook gevraagd is wat de beschreven trends betekenen voor de gemeentelijke praktijk. Deze trends en ontwikkelingen zijn tevens cijfermatig onderbouwd. Het verkregen beeld is gevalideerd en verrijkt in gesprekken met (koepels en netwerken van) gemeenten. Deze gesprekspartners hielpen met het duiden van de informatie. In Deel A bespreken we vier maatschappelijke ontwikkelingen en vier bouwstenen waarmee gebouwd wordt aan de uitvoeringspraktijk.

Deel B – Wat betekent dit voor de uitvoeringspraktijk? De praktijk van de uitvoering gaat pas echt leven wanneer we deze vanuit het inwonersperspectief beschouwen. Dat is dan ook de basis voor het tweede deel van het rapport, waarin als overkoepelend thema gekozen is voor bestaanszekerheid. Een actueel thema vanwege verschillende ontwikkelingen waaronder inflatie, stijgende energieprijzen en krapte op de huizenmarkt. Steeds meer inwoners worden in hun bestaanszekerheid geraakt. Het is tegelijkertijd ook een breed thema, dat aan verschillende aspecten van de gemeentelijke uitvoeringspraktijk raakt. Bestaanszekerheid gaat immers niet alleen over inkomenszekerheid, maar (onder andere) ook over werkzekerheid en woonzekerheid. Drie casussen over praktijksituaties van inwoners zijn langs drie perspectieven uitgewerkt: het inwonerperspectief, het gemeentelijk perspectief, en het perspectief van ketenpartners. Welke knelpunten ervaren zij? En wat en wie zijn nodig om die knelpunten op te lossen? Hierover zijn gesprekken gevoerd met gemeenten, ketenpartners en organisaties van en voor inwoners.

Deel C – Wat is er nodig? De eerste twee delen van het onderzoek komen vervolgens samen in de actieagenda. De actieagenda bestaat uit analyse, conclusies en aanbevelingen.

Het onderzoek is begeleid door een begeleidingscommissie, bestaande uit vertegenwoordigers van (koepels en netwerken van) gemeenten, ketenpartners, rijk en kennisinstituten. Nathan Ducastel (voorzitter) VNG Marjon van der Maat Gemeente Tilburg, Taskforce Samen Organiseren, Vereniging Directeuren Publieksdiensten (VDP) Jorinde ter Mors Gemeente Utrecht, VDP Monique Rijnen Gemeente Amersfoort, VDP Iris Leene Gemeente Apeldoorn, Divosa, Netwerk Directeuren Sociaal Domein (NDSD) Sjoerd van het Erve Werk- en ontwikkelbedrijf gemeente ‘s-Hertogenbosch Diana Starmans Sociale Verzekeringsbank (SVB) Ditte Hak Dienst Toeslagen Albert Jan Kruiter Instituut Publieke Waarden (IPW) Hans IJsselstijn Programma Werk aan Uitvoering (WaU) Maarten Prinsen Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) Michiel van den Hauten Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) Marijke Wilms Gemeente Meierijstad, Taskforce Samen Organiseren, Vereniging Gemeentesecretarissen (VGS)

11

12

Hoe staat het ervoor? Ontwikkelingen en bouwstenen in de gemeentelijke uitvoeringspraktijk

13

2. De dynamiek van de gemeentelijke uitvoering 2.1. Dé gemeentelijke uitvoering bestaat niet Het eerste aanspreekpunt. Dat is de gemeente voor de meeste inwoners. Om die reden wordt de gemeente gezien als ‘eerste overheid’. De gemeente staat dicht bij de inwoner en is lokaal georganiseerd. Dat geeft ruimte voor maatwerk in de dienstverlening aan inwoners. In de uitvoering van taken werken gemeenten samen met partners zoals andere gemeenten (via samenwerkingsverbanden), zorgaanbieders, uitvoeringsorganisaties van het rijk, (lokale en regionale) maatschappelijke partners en provincies.

Diversiteit Doordat er sprake is van lokaal gekozen bestuur, eigen beleid en lokale uitvoering, is er ook sprake van een grote diversiteit van gemeenten. Dé gemeente bestaat niet. Nederland kent momenteel 342 gemeenten, met elk een eigen karakter dat door allerhande factoren bepaald wordt. Denk aan de demografische samenstelling van de bevolking, de politieke kleur, de ligging en de omvang van de gemeente. Al deze factoren zijn ook van invloed op de wijze waarop gemeenten de uitvoering organiseren.

2.2. Wat gemeenten zo bijzonder maakt Geen enkele andere organisatie is te vergelijken met een gemeente, en dat geldt ook zeker voor de uitvoeringspraktijk. Dit komt allereerst doordat gemeenten een zelfstandige bestuurslaag vormen. Gemeentelijke uitvoering kent een heel eigen dynamiek. In onderstaande figuur is de positie van de gemeentelijke uitvoering gevisualiseerd.

Landelijk beleid

Lokaal beleid

Rijk

Welke rollen of taken horen bij wie?

Gemeente

Opdrachtnemer

UWV

Ketenpartners

Gecontracteerde partijen

Opdrachtgever

Belastingdienst

Opdrachtnemer

Opdrachtgever

Medeoverheden

Gemeentelijke uitvoering

Maatschappelijke partners

KVK

…

SVB

…

Centrale uitvoering

Figuur 2: Positionering van de gemeentelijke uitvoering.

14

Samenwerkings verbanden

Decentrale uitvoering

> 1 miljoen

9.827.000 ton

11%

mensen gebruiken een Wmomaatwerkvoorziening in het eerste halfjaar van 2022.1

werd in 2021 aan gemeentelijk afval

van de jongeren onder 18 jaar krijgt jeugdhulp.3

opgehaald.2

WMO

74.000

90%

386.000

bedden zijn in april 2023 door gemeenten beschikbaar gesteld in de noodopvang voor Oekraïense vluchtelingen.4

van de inwoners met een laag inkomen heeft de energietoeslag 2022 ontvangen van gemeenten.5

personen met een bijstandsuitkering (op grond van WWB en P-wet) in januari 2023.6

64.000

92 miljoen m2

23.000

bouwvergunningen voor woonruimten werden door gemeenten in 2022 verleend.7

openbaar groen werd in 2020 door Nederlandse gemeenten beheerd.8

buitengewoon opsporingsambtenaren (BOA’s) telt Nederland in 2022.9

15

Landelijk en lokaal beleid Rijk en gemeenten staan op beleidsniveau als medeoverheden naast elkaar. Het rijk ontwikkelt landelijk beleid en gemeenten hebben hun eigen lokaal beleid. Taken van gemeenten bestaan uit autonome taken en taken in medebewind. Bij autonome taken heeft de gemeente een grote mate van vrijheid om zelf het beleid te bepalen. Van medebewind is sprake wanneer gemeenten taken uitvoeren die voortvloeien uit landelijke wet- en regelgeving. Ook hier hebben gemeenten als zelfstandige bestuurslaag in meer of mindere mate de ruimte om eigen lokaal beleid te ontwikkelen.

Grote verscheidenheid Gemeenten hebben een breed takenpakket, dat reikt van het verstrekken van paspoorten tot het tegengaan van ondermijning en van het bieden van jeugdhulp tot het verlenen van vergunningen. Hierin onderscheidt de gemeentelijke uitvoering zich van veel landelijke uitvoeringsorganisaties, die vaak binnen een specifiek domein, wettelijk kader of taakgebied opereren. In de gemeentelijke uitvoering komen juist vaak verschillende taken, wetten en domeinen samen. Vragen van inwoners laten zich immers niet beperken door wettelijke of organisatorische indelingen.

Verschillende manieren van decentrale uitvoering Uitvoering van taken door gemeenten kan ook op verschillende manieren georganiseerd worden. Veel taken voeren gemeenten zelf uit, maar er is ook een groot aantal taken waarbij gemeenten verantwoordelijk zijn voor de uitvoering, maar waarbij de uitvoering zelf bij andere partijen is belegd. Dit kunnen (regionale) samenwerkingsverbanden zijn, zoals gemeenschappelijke regelingen. Het kunnen ook gecontracteerde partijen zijn (denk aan zorgaanbieders in het sociaal domein). Maar soms gaat het ook om maatschappelijke partners, die bijvoorbeeld gesubsidieerd worden door de gemeente. In deze gevallen vervult de gemeente vooral een regierol: de gemeente is verantwoordelijk voor de uitvoering, maar voert niet zelf uit.

16

3. Ontwikkelingen en bouwstenen: een samenspel Een generiek beeld van de gemeentelijke uitvoering kan geschetst worden aan de hand van een aantal ontwikkelingen en bouwstenen. Er zijn verschillende ontwikkelingen te zien die de gemeentelijke uitvoering raken. Daarnaast beschikt de gemeentelijke uitvoering over ‘bouwstenen’ om te bouwen aan de uitvoeringskracht van gemeenten. Deze ontwikkelingen en bouwstenen beïnvloeden elkaar. Hoe? Dat wordt in de volgende hoofdstukken uitgewerkt.

3.1. Ontwikkelingen Verschillende externe ontwikkelingen raken de gemeentelijke uitvoering. Het gaat hierbij om ontwikkelingen die niet vanuit gemeenten zelf komen en waar ze merendeels slechts beperkt invloed op hebben, maar die wel de context bepalen waarbinnen gemeenten hun taken moeten uitvoeren. Op basis van dit onderzoek destilleren we vier belangrijke ontwikkelingen voor de gemeentelijke uitvoering: I Steeds meer taken naar gemeenten II De veranderende relatie tussen inwoners en de overheid III Krapte op de arbeidsmarkt IV De digitalisering van de samenleving Deze externe ontwikkelingen worden in hoofdstuk 4 verder uitgewerkt.

3.2. Bouwstenen Bij de uitvoering van hun taken maken gemeenten gebruik van ‘bouwstenen’ of bronnen. Dit zijn de middelen waarmee zij hun taken uitvoeren. In dit onderzoek onderscheiden we vier belangrijke bouwstenen: 1 Personeel 2 Informatie en gegevens 3 Beleid en wet- en regelgeving 4 Financiën Deze bouwstenen worden in hoofdstuk 5 verder uitgewerkt.

3.3. Samenspel Hoewel gemeenten beperkt invloed hebben op de ontwikkelingen die geschetst worden in dit rapport, zijn deze wel degelijk van invloed op de bouwstenen waar gemeenten grotendeels wel over gaan. Omgekeerd zijn deze bouwstenen randvoorwaardelijk om in te spelen op de geschetste ontwikkelingen. Ook beïnvloeden deze elkaar beide onderling. Op de volgende pagina wordt dit in een figuur verbeeld.

17

Ontwikkelingen

Bouwstenen

Steeds meer taken naar gemeenten

Personeel Hebben invloed op bouwstenen Vragen iets van bouwstenen

Beïnvloeden elkaar onderling

Krapte op de arbeidsmarkt

Informatie en gegevens

Moeten zich verhouden tot wat ontwikkelingen vragen Nodig om invulling te geven aan ontwikkelingen Randvoorwaarden

Digitalisering van de samenleving

Figuur 3: Ontwikkelingen en bouwstenen: een samenspel in de uitvoering.

18

Beleid en wetten

Financiën

Beïnvloeden elkaar onderling

Veranderende relatie inwoner en de overheid

4. Vier ontwikkelingen In dit onderzoek identificeren we vier grote ontwikkelingen die van invloed zijn op de gemeentelijke uitvoeringspraktijk: I Steeds meer taken naar gemeenten II De veranderende relatie tussen inwoners en de overheid III Krapte op de arbeidsmarkt IV De digitalisering van de samenleving

19

4.1. Ontwikkeling I: Steeds meer taken naar gemeenten

IN ‘T KORT

Het aantal gemeentelijke taken is in de afgelopen jaren sterk toegenomen. Deels heeft dit te maken met de trend om taken te decentraliseren. Ook komt er vanuit Europa wet- en regelgeving die van invloed is op het takenpakket van gemeenten. De kracht van gemeenten is dat ze dicht bij hun inwoners staan. Mede om deze reden wordt steeds vaker naar gemeenten gekeken bij de structurele aanpak van maatschappelijke opgaven, zowel in het sociaal als het ruimtelijk domein. Hierbij is een verschuiving te zien in de verhouding tussen taken die gemeenten zelf uitvoeren en taken waarbij de uitvoering bij andere partijen ligt (samenwerkingsverbanden, gecontracteerde partijen of maatschappelijke partners), waardoor steeds meer nadruk komt te liggen op de regierol van gemeenten. Dit vraagt effectieve samenwerking met ketenpartners en andere gemeenten, in regionaal verband. Ook neemt het wijkgericht werken een vlucht. Hiermee beogen gemeenten meer opgavegericht en vanuit de leefwereld van inwoners te werken en de samenleving meer te betrekken bij de uitvoering van taken. Daarnaast zijn er veel crises in Nederland die om adequate oplossingen in de uitvoering vragen. Welke crisis komt níet op het bordje van de gemeente? Asielopvang, woningtekort, energie en klimaat. Al die crises vragen snelle actie, vaak met beperkte financiële middelen. Gemeenten zijn er nog goed in ook.

De uitvoeringsorganisaties van het rijk moeten door onder andere personeelskrapte en ict-problemen vaker aangeven dat taken voor hen niet uitvoerbaar zijn. Dit leidt tot meer ad hoc taken bij gemeenten, die hierdoor steeds meer als ‘last resort’ fungeren. Die situatie is op de langere termijn niet houdbaar. Dit vraagt om meer samenwerking tussen verschillende overheden, een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling en bijbehorende randvoorwaarden om taken op het afgesproken niveau goed uit te kunnen voeren.

Decentralisatie van taken naar gemeenten De trend om meer taken naar gemeenten te decentraliseren is al langere tijd gaande. De decentralisaties in het sociaal domein in 2015 zijn hier een duidelijk voorbeeld van, maar ook op andere werkvelden worden steeds meer taken bij gemeenten belegd. Denk aan taken rondom asiel en migratie, armoede en huisvesting van kwetsbare doelgroepen. De gedachte hierachter is: gemeenten staan dicht bij de inwoner en overzien wat er nodig is. Gemeenten kunnen lokaal nader invulling geven aan landelijk beleid, kunnen wijkgericht en integraal werken en zijn beter in staat om de samenleving te betrekken bij beleid en uitvoering.

20

Praktijkvoorbeeld: Wijktafels De gemeente Middelburg organiseert zogenaamde ‘wijktafels’. Dit zijn bijeenkomsten in de wijk, waarbij inwoners, gemeente en verschillende organisaties aanwezig zijn die actief zijn in de wijk. Doel van deze wijktafels is om elkaar te ontmoeten, het gesprek aan te gaan en zo in gezamenlijkheid de leefbaarheid te vergroten. De wijktafels zijn voor inwoners laagdrempelig en bieden een vast contactmoment met elkaar, de gemeente en (wijk)organisaties. Bovendien kunnen inwoners hier in gesprek gaan met hun wijkwethouder.

Ook in het ruimtelijk domein zijn de uitdagingen enorm, denk alleen al aan de implementatie van de Omgevingswet en opgaven rondom klimaat en woningbouw. Het kabinet heeft vanuit het ruimtelijk domein meer dan 25 Nationale Programma’s gelanceerd, gericht op de komende jaren. Er lopen diverse Interbestuurlijke Programma’s met medeoverheden: onder andere programma’s over het bodem- en watersysteem, landbouw en natuur, energie, circulaire economie en leefbare steden en regio’s. Allemaal zaken waar gemeenten handen en voeten aan moeten geven en die vragen om een integrale aanpak. De rol van gemeenten in de uitvoeringspraktijk is dan ook steeds betekenisvoller.10 Niet alle taken worden door gemeenten zelf uitgevoerd; gemeenten werken ook veel samen, onderling en met ketenpartners. In de periode 2017-2020 steeg het aantal regionale samenwerkingsverbanden met 17 procent. Gemeenten waren in 2020 gemiddeld onderdeel van 33 samenwerkingsverbanden, ten opzichte van 27 in 2017.11 De uitdagingen voor de rol van gemeenten in de energietransitie en de woningbouw kunnen ervoor zorgen dat gemeenten ook op deze gebieden meer gaan samenwerken.12 Binnen gemeenten levert deze beweging richting samenwerkingsverbanden ook weer nieuwe vraagstukken op, bijvoorbeeld over de rol en invloed van de gemeenteraad ten opzichte van deze samenwerkingsverbanden.

Crisisoplossingen en de gemeente als ‘last resort’ Berichten over mensen die hun energierekening niet meer kunnen betalen, asielzoekers die in de buitenlucht slapen, de opwarming van de aarde, de woningnood en andere uitingen van crises domineren het nieuws. Deze opeenstapeling van crises vraagt om een adequate uitvoering, anders ontstaan er grote(re) problemen en dreigen mensen (verder) in de knel te komen. De uitvoeringsorganisaties van het rijk hebben de afgelopen tijd signalen afgegeven dat zij sommige zaken simpelweg niet meer uit kunnen voeren in het tempo dat deze crises vragen. Oorzaken die daarbij genoemd worden zijn een gebrek aan menskracht en haperende ict-systemen. Zo gaf staatssecretaris Marnix van Rij (Fiscaliteit en Belastingdienst) begin 2023 aan dat sterk verouderde ict-systemen ervoor zorgen dat een deel van de kabinetsplannen onuitvoerbaar is voor de Belastingdienst.13 Ook de politie, de Sociale Verzekeringsbank (SVB), de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) hebben aangegeven dat verouderde ict goede uitvoering van hun werk belemmert.14 Hierdoor is een trend ontstaan om meer ad hoc taken bij gemeenten neer te leggen. Een voorbeeld daarvan is de energietoeslag. Dit leidt tot een toename van het aantal mensen dat zich bij de gemeentelijke balie meldt voor hulp.

Gemeenten zijn voor inwoners ook de meest nabije overheid. Gekozen lokale bestuurders geven de overheid een gezicht. Dat maakt dat mensen in de knel aankloppen bij gemeenten. Hoewel deze constante crisissituaties druk leggen op de reguliere taken zit het niet in het DNA van gemeenten om ‘nee’ te zeggen. Deze situatie is echter niet houdbaar en vraagt om meer samenwerking tussen verschillende overheden en een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling.

Praktijkvoorbeeld: De schouders eronder Vanaf maart 2022 hebben gemeenten op stel en sprong opvangplekken geregeld voor Oekraïense ontheemden. In een jaar tijd werden dat meer dan 70.000 opvangplekken. Er komt veel meer bij kijken dan het regelen van lakens, dekens en bedden. Ook communicatie met de buurt en afstemmen met vrijwilligers hoort erbij. En niet te vergeten het uitbetalen van leefgeld, organiseren van ondersteuning en begeleiding en onderwijs voor kinderen. Veel medewerkers van gemeenten maakten hun agenda leeg om dit te kunnen organiseren, terwijl er in die beginperiode óók gemeenteraadsverkiezingen gehouden werden. Dat betekende dat er nog minder handjes overbleven voor het reguliere werk.

21

De Europese dimensie Er komt veel wetgeving en beleid vanuit Brussel op gemeenten af, op allerlei domeinen. Op het gebied van klimaat en milieu komt veel regelgeving vanuit Europa, maar ook op bijvoorbeeld het gebied van inkoop en aanbesteden en op het gebied van digitalisering (Digital Decade). Daar hebben gemeenten nu onvoldoende zicht op, terwijl dit voor hen wel grote uitvoeringsconsequenties heeft. De ontwikkelingen op het vlak van digitalisering worden bijvoorbeeld geschetst in een impactanalyse door de VNG.15 Gemeentelijke agenda’s en ambities zijn steeds vaker afhankelijk van Europese initiatieven. Onderzoek maakt duidelijk dat in veel gemeenten een stap is gezet en dat een bewuste keuze wordt gemaakt om actiever in te spelen op ontwikkelingen in Europees beleid en wet- en regelgeving. Een sterke verwevenheid van de EU in bestuur en beleid vergt wel voldoende capaciteit van gemeenten, en met name kleinere gemeenten kampen met beperkte capaciteit en reageren nog ad hoc op Europese ontwikkelingen. Een bijkomende uitdaging is dat problemen bij de gemeentelijke uitvoering van Europese wetgeving niet altijd goed doorkomen in Den Haag en Brussel terwijl er veel Europese wetgeving op gemeenten afkomt. Minder dan de helft van de gemeenten acht zich (heel) goed in staat om Europese wetgeving uit te voeren.

Als gemeenten Europese wetgeving niet naleven kan dat nadelige gevolgen hebben voor gemeenten, bijvoorbeeld als vergunningen succesvol worden aangevochten.16

Gevolgen van deze ontwikkeling voor de bouwstenen De verbreding van het takenpakket van gemeenten heeft gevolgen voor de verschillende bouwstenen die in het volgende hoofdstuk nader uitgewerkt worden: • Personeel: Toename van het aantal taken betekent per definitie ook dat gemeenten meer personele capaciteit nodig hebben voor de uitvoering van deze taken. De rol van gemeenten schuift gaandeweg steeds meer op naar het voeren van regie op maatschappelijke vraagstukken en de partijen die een rol hebben in de uitvoering daarvan. Participatie en ketensamenwerking zijn hierbij van belang; van medewerkers vraagt het specifieke vaardigheden om deze rol goed in te vullen. • Informatie en gegevens: In de regierol die gemeenten steeds meer vervullen, wordt het uitwisselen van gegevens en informatie met partners steeds meer van belang. Daarnaast zijn informatie en gegevens nodig als basis voor beter (lokaal) beleid. • Beleid en wet- en regelgeving: Meer beleidsverantwoordelijkheid betekent dat lokaal meer vertaling naar beleid plaatsvindt. Doordat gemeenten meer taken krijgen, wordt het risico op stapeling van wetten en/of wetten die niet goed op elkaar aansluiten steeds groter. • Financiën: Bij elke nieuwe taak die gemeenten gaan uitvoeren is het van belang dat zij ook voldoende financiële middelen krijgen in een passende uitkeringsvorm.

Als hierbij een verkeerde inschatting wordt gemaakt, leidt dit tot financiële krapte, hogere verantwoordingslasten of ongewenste schotten in de uitvoering.

22

4.2. Ontwikkeling II: Veranderende relatie tussen inwoners en de overheid

IN ‘T KORT

Ongewenste maatschappelijke gevolgen kunnen voortvloeien uit sociale ongelijkheid. De verschillen in welbevinden tussen verschillende groepen voeden lagere sociale cohesie en wantrouwen. Daarbij komt dat de rol die de landelijke overheid speelde in de affaire rondom de kinderopvangtoeslag en de aardbevingen in Groningen weinig goeds heeft gedaan voor het vertrouwen in de overheid. Het wantrouwen is het grootst in plattelandsgebieden en aan de randen van Nederland. Het negatieve imago heeft invloed op het contact dat gemeenten met inwoners hebben. Ook merken gemeenten dat inwoners mondiger zijn geworden, en er sneller de neiging is tot het indienen van bezwaren of klachten. Dit leidt tot juridisering van het contact met de overheid. Veel coalities hebben daarom het herstel van vertrouwen tot een van hun speerpunten gemaakt in deze raadsperiode. Juist doordat de gemeente zo dicht bij haar inwoners staat, is er sneller direct contact in deze overheidslaag. Die korte afstand tussen gemeente en inwoners biedt kansen voor participatie, zeker nu de afstand tussen rijk en regio alleen maar groter is geworden. Er liggen nog kansen om echt te durven luisteren naar inwoners en laagdrempelige dienstverlening te bieden, om zo ook niet-gebruik van voorzieningen te voorkomen. Medewerkers moeten daarbij kunnen en durven handelen vanuit de menselijke maat.

Afgenomen vertrouwen De gemeentelijke medewerkers die contact hebben met hun inwoners ondervinden het dagelijks aan den lijve: het vertrouwen in de overheid heeft de afgelopen jaren een flinke deuk opgelopen. De kinderopvangtoeslagaffaire en de slepende schadeafhandeling van de bevingsschade in Groningen zijn belangrijke oorzaken voor dit afnemende vertrouwen.17 Alhoewel in deze kwesties de lokale overheid geen directe rol heeft in het ontstaan ervan, worden de gevolgen van het afnemende vertrouwen op lokaal niveau wel degelijk gevoeld. Gemeenten hebben regelmatig een rol in de ondersteuning van inwoners bij crises. Denk aan de ondersteuning van toeslagenouders en het uitkeren van de energietoeslag. Daarnaast heeft het vertrouwen in alle overheidslagen een knauw gekregen tijdens de coronapandemie. Onderzoek van het Kieskompas laat zien dat in het najaar van 2021 slechts 29 procent van de Nederlanders aangaf (veel) vertrouwen te hebben in de landelijke overheid, en 37 procent in de lokale overheid.18 Begin 2023 was het vertrouwen in de lokale overheid enigszins toegenomen, toen 45 procent aangaf (veel) vertrouwen te hebben in de lokale overheid. Het vertrouwen in de landelijke overheid is daarentegen blijven steken op 30 procent.19

23

‘ Wat we nodig hebben om het vertrouwen van inwoners in de overheid terug te winnen? Minder beleid en meer balie. Minder regelgericht en meer mensgericht. Minder professionele afstand en meer professionele nabijheid. Minder binnen en meer buiten.’ Munish Ramlal, Ombudsman Metropoolregio Amsterdam

Waar het gaat om vertrouwen in de overheid bestaan er aanzienlijke verschillen tussen groepen. Jongeren, hoger opgeleiden en mensen met een bovenmodaal inkomen hebben veel meer vertrouwen in de overheid dan ouderen en lager opgeleiden. Vertrouwen in de overheid heeft ook een geografische dimensie. Vooral in de plattelandsgebieden en aan de randen van Nederland staat het vertrouwen in de overheid onder druk.20 Gemeenten van groot tot klein benoemen in hun coalitieakkoorden herstel van vertrouwen als een belangrijke opgave. Handelen vanuit vertrouwen in burgers en ondernemers en organisatorische verbeteringen moeten hieraan bijdragen.21

Sociale ongelijkheid Het SCP schetst zeven sociale klassen in Nederland.22 Tussen deze klassen is sprake van structurele ongelijkheid die behoorlijk hardnekkig is. Die ongelijkheid uit zich bijvoorbeeld in verschillen in welbevinden tussen groepen. De structurele ongelijkheid kan leiden tot ongewenste maatschappelijke gevolgen, zoals minder sociale cohesie en minder vertrouwen in de overheid en haar beleid. Ontwikkelingen als vergrijzing en migratie kunnen deze beweging versterken. Dit onderscheid in sociale klassen vraagt van de overheid aanpassingen in beleid en de inrichting van organisaties.

Figuur 4: Zeven sociale klassen en hun profiel. Bron: SCP, ‘Eigentijdse ongelijkheid. De postindustriële klassenstructuur op basis van vier typen kapitaal - Verschil in Nederland 2023’, maart 2023, p. 6

24

Mondige inwoners: de juridisering van het contact met de overheid Gemeenten zien ook een sterkere juridisering van het contact met inwoners; inwoners zijn sneller geneigd bezwaar te maken of een klacht in te dienen. Voor gemeentelijk medewerkers is die feedback heel direct: inwoners stappen bijvoorbeeld sneller op de wethouder af om hun beklag te doen. Van gemeentelijke medewerkers vraagt dit een minder formeel juridische houding en meer gespreksvaardigheden. Gemeenten signaleren dat de verwachtingen van inwoners ten aanzien van de gemeente steeds meer uiteenlopen. In de praktijk merken gemeenten ook de keerzijde van het lage vertrouwen; inwoners komen met lage verwachtingen bij de gemeente en zijn positief verrast als blijkt dat de overheid wel een oplossing kan bieden voor hun vraagstuk.

‘ Gemeenten hebben soms de neiging om, in plaats van het gesprek aan te gaan, strak op de regels te zitten en formeel juridisch te reageren naar inwoners. Mooie uitzonderingen zijn er ook: gemeenten die proactief en creatief het contact zoeken met hun burgers. Of burgers die positief zijn over hun gemeente, conform het principe: Je oogst wat je zaait. De gemeente Diemen heeft daar een aantal goede voorbeelden van uitgewerkt in het boekje Op eigen wijze.’ Munish Ramlal, Ombudsman Metropoolregio Amsterdam

Participatie: het belang van nabijheid De rol van de gemeente in participatie met inwoners wordt in zijn algemeenheid steeds belangrijker, nu de rijksoverheid de afgelopen jaren een terugtrekkende beweging heeft gemaakt uit de regio’s. Dit heeft geleid tot een afstand tussen rijk en regio’s.23 Op verschillende beleidsterreinen is participatie van inwoners steeds belangrijker geworden. Een duidelijk voorbeeld hiervan is de Omgevingswet die volgend jaar in werking treedt, waarin participatie een belangrijk onderdeel is in het proces van de totstandkoming van plannen in de fysieke omgeving.

Praktijkvoorbeeld: Laagdrempelige hulp van de voedselbank Voedselbank Amersfoort houdt, in samenwerking met de gemeente, diaconieën, sociaal-juridische raadslieden en fondsen eens in de maand spreekuur op vier locaties in de stad. Door deze spreekuren in de wijk te organiseren, wordt de drempel zo laag mogelijk gehouden. Daar worden mensen geholpen met onder andere het aanvragen van het noodfonds voor energie. Zij geven daar met posters en huis-aan-huiskranten bekendheid aan zodat inwoners bekend raken met deze spreekuren. Daarnaast staat de voedselbank in nauw contact met de gemeente. Deze wijze van organiseren geeft de feedback vanuit burger naar uitvoering en beleid vorm.

Maar ook op eigen initiatief zoeken gemeenten steeds vaker actief hun inwoners op. Gemeenten ervaren dat contact met de gemeente soms een drempel kan zijn voor inwoners. Zo vinden inwoners het soms lastig om de gemeente over de drempel te laten (bijvoorbeeld bij advies over energiebesparing) of om gegevens aan te leveren aan de overheid, maar ook om zaken zoals een energietoeslag aan te vragen. Dit kan resulteren in minder gebruik van voorzieningen, juist bij groepen die deze het hardst nodig hebben. Gemeenten werken daarom vaak samen met partners in de wijk die als laagdrempeliger worden ervaren. Daardoor kun je als gemeente beter zicht krijgen op wat echt nodig is in het leven van mensen. Dit vraagt wel om ook echt te durven luisteren en je handelen aan te passen.

25

Praktijkvoorbeeld: Verbinding zoeken met boerengemeenschap De gemeente Hof van Twente staat nauw in verbinding met de boerengemeenschap. De gemeente stelt zich daarbij op als partner voor bedrijfsontwikkeling. Er wordt een landbouwcongres en vrijdagmiddagborrels georganiseerd. In een periode dat het slecht ging met de varkenshouderij is het platform Stil leed opgericht. Dit platform bestaat uit een dierenarts, twee agrariërs, erfcoaches en een gemeentelijk medewerker sociaal domein. Zij kunnen laagdrempelig benaderd worden door bijvoorbeeld de dominee of buurvrouw om zorgen te uiten. Door deze goede verbinding met de gemeenschap kon de gemeente ook met boeren in gesprek over deelname aan bijvoorbeeld de warme saneringsregeling. De aanpak van de gemeente werd positief geëvalueerd door het ministerie van LNV. Meer informatie over de aanpak van Hof van Twente is te zien op: Floris Prenger, Waarom de gemeente Hof van Twente het wél voor elkaar krijgt om varkensboeren te laten stoppen, EenVandaag, 11 september 2020 (laatst geraadpleegd op 16 mei 2023), https://eenvandaag.avrotros.nl/item/waarom-de-gemeente-hof-van-twente-het-wel-voor-elkaar-krijgt-omvarkensboeren-te-laten-stoppen/

Gevolgen van deze ontwikkeling voor de bouwstenen De veranderende relatie tussen inwoners en de overheid heeft gevolgen voor de verschillende bouwstenen die in het volgende hoofdstuk nader uitgewerkt worden: • Personeel: Voor zover de toenemende juridisering leidt tot meer bezwaar en beroep, vraagt dit om extra personele capaciteit. Maar met name de grotere rol van participatie en het actief opzoeken van inwoners vraagt van medewerkers andere vaardigheden. Soms kunnen medewerkers deze vaardigheden leren ontwikkelen, maar soms zijn ook echt andere mede- werkers nodig. • Informatie en gegevens: Door het wantrouwen van inwoners richting de overheid kan het verzamelen en uitwisselen van gegeven van inwoners extra gevoelig liggen. Ontwikkelingen als regie op gegevens spelen hierop in, door inwoners meer regie over hun eigen gegevens te geven. Inwoners doen ook vaker een beroep op informatie van de overheid, bijvoorbeeld via WOO-verzoeken. • Beleid en wet- en regelgeving: Veel participatie en samenwerking met inwoners vraagt ook om beleid en wet- en regelgeving die ruimte biedt voor het toepassen van de menselijke maat of maatwerk. • Financiën: Participatie en het actief opzoeken van inwoners vraagt in veel gevallen extra tijd: de overtuiging hierachter is dat een zorgvuldiger proces met inwoners leidt tot betere resultaten.

Gemeenten hebben afdoende structurele financiële middelen in een passende uitkeringsvorm nodig om deze zorgvuldige processen ook te kunnen inrichten en uitvoeren.

26

4.3. Ontwikkeling III: Krapte op de arbeidsmarkt

IN ‘T KORT De krapte op de arbeidsmarkt is een ontwikkeling die breed zichtbaar is in de westerse samenleving en die ook de overheid raakt. Het is een groeiend probleem in verschillende landen en sectoren, mede als gevolg van de vergrijzing. Ook de gemeentelijke dienstverlening staat hierdoor onder druk. Verhoging van het arbeidsaanbod en de aantrekkingskracht is volgens de SER een oplossingsrichting voor de arbeidsmarktkrapte. Net als effectievere inzet van personeel en het verbeteren van beleidsvorming en de uitvoerbaarheid van beleid. Overigens groeiden rijk en uitvoeringsorganisaties de afgelopen jaren in personeelsomvang. De grootste stijging vond plaats onder beleidsfuncties. Het personeelsbestand van de gemeentelijke overheid is ongeveer gelijk gebleven, terwijl het aantal taken flink is toegenomen, zowel op uitvoering als beleid.

Arbeidsmarktkrapte leidt tot druk op de dienstverlening Arbeidsmarktkrapte is een probleem dat breed ervaren wordt in de westerse samenleving. De vergrijzing is een belangrijke oorzaak hiervoor. In het dagelijks leven zijn de gevolgen van arbeidsmarktkrapte bijvoorbeeld te merken aan de lange wachttijden voor leveringen van spullen die besteld worden en extra sluitingsdagen van restaurants of winkels. De Sociaal Economische Raad (SER) concludeert dat ook de publieke dienstverlening piept en kraakt en vast dreigt te lopen door de capaciteitsproblemen.24 Ook gemeenten kampen met kwantitatieve en kwalitatieve tekorten aan personeel. Dit leidt tot langere wachttijden en een inperking van de dienstverlening. Zo kan de gemiddelde wachttijd voor het aanvragen van een nieuw paspoort, rijbewijs of ID-kaart in sommige steden oplopen tot wel drie maanden.25 Ook zijn er gemeenten die meer gaan prioriteren of snijden in de hoeveelheid werk.26 Gezien de grote maatschappelijke opgaven waar gemeenten voor staan is het nodig dat actief nagedacht wordt over oplossingen om met deze tekorten om te gaan. De SER onderscheidt hierbij de volgende drie oplossingsrichtingen. Ten eerste het verhogen van het arbeidsaanbod en de aantrekkingskracht van het werk. Effectievere inzet van de beschikbare menskracht is de tweede oplossingsrichting.

Tot slot is het verbeteren van de beleidsvorming en uitvoerbaarheid van beleid een oplossingsrichting.

Personeelsontwikkelingen binnen de overheid Als gevolg van het streven naar een compactere overheid en bezuinigingen is het aantal fte’s dat werkzaam is bij gemeenten in de periode 2010-2014 met zo’n 15 procent gedaald. Hoewel het sinds 2015 weer stijgt, was het aantal fte’s bij gemeenten in 2021 nog steeds niet op het niveau van 2010. Dit terwijl het gemeentelijk takenpakket wel fors gegroeid is. Hoewel vaker samengewerkt wordt in gemeenschappelijke regelingen (het aantal fte’s daar is sinds 2010 verdubbeld), blijft het beeld staan dat gemeenten de laatste tien jaar flink meer werk hebben gekregen terwijl de personeelscapaciteit ongeveer gelijk is gebleven.

27

Aantal fte’s

200.000 150.000 100.000 50.000 0 2010

2010

2010

2010

2010

2010

2010

2010

2010

2010

2010

2021

Jaar

Gemeenten

Rijk

Provincies

Gemeenschappelijke regelingen

Figuur 5: Ontwikkeling fte’s in het openbaar bestuur 2010-2021. Bron: Kennisbank Openbaar Bestuur, ‘Trends en cijfers, deel 2: cijfers’, september 2015, https://www.kennisopenbaarbestuur.nl/documenten/rapporten/2015/09/21/trends-en-cijfers-2015-cijfers; idem, oktober 2022, https://www.kennisopenbaarbestuur.nl/documenten/rapporten/2022/10/01/trends--cijfers-2022

Opvallend is dat het aantal fte’s bij de rijksoverheid tussen 2017 en 2021 met 18,5 procent toegenomen is en dat deze stijging voornamelijk terug te zien is in een toename van het aantal beleidsfuncties. Ook bij de uitvoeringsorganisaties van het rijk is een stijging te zien van het aantal fte’s, al is deze procentueel kleiner dan de toename van het aantal beleidsfuncties bij het rijk.

131.100 14.200

110.600 13.100 Beleid

11.400

Ondersteuning

10.100

Inspectie

6.400

7.900

Toename 2017 - 2021 Totaal +18,5% 20.500 FTE Beleid +25,5% 2.900 FTE

Uitvoering

95.900 82.400

Ondersteuning +29,3% 3.000 FTE Inspectie +16,1% 1.100 FTE Uitvoering +16,5% 13.600 FTE

2017

2012

Figuur 6: Voltijdbanen naar type activiteit Rijksoverheid. Bron: ‘Eindrapport Staat van de Uitvoering 2022’, 18 januari 2023, p.46 https://staatvandeuitvoering.nl/staat-van-de-uitvoering-2022/

28

Voltijdbanen 38 uitvoeringsorganisaties

2017

2021

Toename

Agentschappen en diensten (onderdeel van Rijksoverheid) 27.400

Belastingdienst*

KMAR

6.400 7.400

+14,1%

+18,9%

46.300 6.200 7.100

3.800 FTE

900 FTE

38.300

Agentschappen (SvdU 38)** Inspecties (SvdU 38)**

+14,0%

31.300

Figuur 7: Voltijdbanen 38 uitvoeringsorganisaties. Bron: ‘Eindrapport Staat van de Uitvoering 2022’, 18 januari 2023, p.46 https://staatvandeuitvoering.nl/staatvan-de-uitvoering-2022/

7.400 FTE

900 FTE

+13,9%

Overige uitvoeringsorganisaties (geen onderdeel van de Rijksoverheid)*** 32.300 36.400

Zbo’s (SduU 38)

+12,5%

61.500

Politie

63.100

Openbaar Ministerie

4.800

Rechterlijke macht

3.300

5.400

3.400

+11,5%

+3,6%

4.000 FTE

+2,6%

1.600 FTE

600 FTE

100 FTE

Gevolgen van deze ontwikkeling voor de bouwstenen De krapte op de arbeidsmarkt heeft gevolgen voor de verschillende bouwstenen die in het volgende hoofdstuk nader uitgewerkt worden: • Personeel: De krapte op de arbeidsmarkt heeft vanzelfsprekend gevolgen voor de personele vraag die gemeenten hebben. De krapte uit zich zowel in kwantitatieve zin (het vinden van voldoende personeel) als in kwalitatieve zin (het vinden van de juiste expertise en vaardigheden). Dit is voor veel gemeenten een groeiend knelpunt. • Informatie en gegevens: Het toenemende belang van informatievoorziening en gegevensuitwisseling vraagt ook om personeel met specifieke kennis en vaardigheden. Functies op het gebied van informatiemanagement, datagedreven werken, applicatiemanagement et cetera zijn voor veel gemeenten moeilijk in te vullen, mede door de grote vraag naar dit soort functies op de arbeidsmarkt in het algemeen. • Beleid en wet- en regelgeving: Door de krapte op de arbeidsmarkt wordt het voor gemeenten een steeds grotere uitdaging om bij het ontwikkelen van beleid te kijken of de beleidsambities ook gerealiseerd kunnen worden met de beschikbare medewerkers. Soms betekent dit dat ambities moeten worden bijgesteld vanwege de krapte op de arbeidsmarkt. Maar daarnaast zoeken gemeenten ook naar innovatievere manieren van werken, zodat zij toch hun ambities kunnen realiseren.