D21 Raadswerkgroep ISD-GOM, rapport vervolgonderzoek ISG en GOM.pdf

Jaar 2013 2014

2

Indienen principeverzoek. Initiatiefnemer dient via Stol Architecten een principeverzoek in tot het verlenen van medewerking voor de herontwikkeling van de locatie Rijnsburgerweg 8 in Voorhout. Het principeverzoek is op 18 februari 2014 door de gemeente voor advies aan de Omgevingsdienst WestHolland voorgelegd.

2014

SD2

3

Principebesluit. College van B&W besluit om onder voorwaarden planologische medewerking te verlenen aan de ontwikkeling van woningbouw op het perceel Rijnsburgerweg 8 te Voorhout (6 GOM- en 2 RvRwoningen) en daarvoor een nieuw bestemmingsplan voor te bereiden. Het besluit is ter informatie aan de raad op de lijst met ingekomen stukken geplaats en geagendeerd in de raadsvergadering van 3 juli 2014. Afstemming over te sluiten overeenkomsten door gemeente en GOM. Op 21 januari 2015 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen gemeente Teylingen met adviesbureau Overwater en de heer Onno Zwart van GOM over de afstemming van de anterieure overeenkomst en de bouwtitelovereenkomst. Een gezamenlijk gesprek was wenselijk, omdat het plan Rijnsburgerweg 8 het eerste plan was voor de gemeente Teylingen, waarbij GOM-woningen werden gebouwd. Tevens is GOM geïnformeerd over de voortgang van het bestemmingsplan. Starten procedure voorontwerpbestemmingsplan. College stemt in met de wijziging in het plan voor negen woningen (7 GOM-woningen, 1 RvR-woning en 1 burgerwoning ter vervanging van bedrijfswoning) en besluit om het voorontwerpbestemmingsplan ter inzage leggen voor inspraak en vooroverleg. Het voorontwerp heeft van 7 mei 2015 tot en met 17 juni 2015 ter inzage gelegen na aankondiging in De Teylinger op 6 mei 2015.

– Beantwoording van de inspraak- en vooroverlegreacties in een inspraak- en overlegnota. De ontvangen inspraak- en vooroverlegreacties hebben geen aanleiding gegeven om af te zien van het opstellen van het bestemmingsplan, maar hebben wel geleid tot aanpassingen. Van het vooroverleg en de inspraak is verslag gedaan in hoofdstuk 6 van de Toelichting van het bestemmingsplan.

2014

SD3 SD4

4

5

Bron SD1

SD2

SD5 SD6

2015

SD7

SD9

SD8

Stol Architecten, Verkavelingsvoorstel Rijnsburgerweg te Voorhout, Fam. P. Langeveld, 28.o1.2014 Stol Architecten, Brief aan college B&W Teylingen: Principeverzoek tot planmedewerking, 6 februari 2014 Stol Architecten, Brief aan college B&W Teylingen: Principeverzoek tot planmedewerking, 6 februari 2014 Omgevingsdienst West-Holland, Brief aan gemeente Teylingen: RO milieuadvies Rijnsburgerweg 8 in Voorhout, 24 maart 2014 Gemeente Teylingen, Besluit college B&W, 22 april 2014, 2014_BW_00274 Gemeente Teylingen, screenshot van lijst ingekomen stukken raad, 3 juli 2014 Gespreksbevestiging van het gesprek op 21 januari 2015 over de anterieure overeenkomst GOM woningen, 11 februari 2015

Gemeente Teylingen, Collegebesluit: Voorontwerpbestemmingsplan Rijnburgerweg 8, Voorhout, 2015_BW_00328, 28 april 20158 Gemeente Teylingen, Inspraak- en overlegnota Voorontwerpbestemmingsplan Rijnsburgerweg 8, Voorhout, 4 augustus 2015 Gemeente Teylingen, screenshot van lijst ingekomen stukken raad, 25.06.2015

Pagina 46

Stap

6

7 8

9

Beschrijving proces – Het besluit is ter informatie aan de raad op de lijst met ingekomen stukken geplaats in de raadsvergadering van 25 juni 2015 (R29). Sluiten anterieure overeenkomst tussen gemeente en initiatiefnemer. Gemeente sluit een anterieure overeenkomst met de initiatiefnemer waarin het kostenverhaal is vastgelegd. Deze overeenkomst moet zijn gesloten voordat het ontwerpbestemmingsplan ter inzage wordt gelegd. Kennisgeving anterieure exploitatieovereenkomst Rijnsburgerweg 8, Voorhout wordt gepubliceerd in Teylinger van 6 januari 2016. Een zakelijke beschrijving van de inhoud van deze overeenkomst ligt van 7 januari tot en met 17 februari 2016 ter inzage bij de receptie van het gemeentekantoor in Sassenheim. De zakelijke beschrijving betreft een samenvatting op hoofdlijnen van de inhoud van de anterieure exploitatieovereenkomst. Over de te sluiten overeenkomst tussen initiatiefnemer en gemeente heeft afstemming plaatsgevonden met GOM in het kader van een te sluiten overeenkomst tussen initiatiefnemer en GOM (bron: SD6). Contractering door GOM. Initiatiefnemer sluit met GOM een overeenkomst waarin de afspraken en vergoedingen rondom de uitvoering van het project zijn vastgelegd. Starten (formele) bestemmingsplanprocedure. College stemt in met het ter inzage leggen van het ontwerpbestemmingsplan.

Het ontwerp heeft van 27 augustus tot en met 7 oktober 2015 ter inzage gelegen na aankondiging in De Teylinger van 26 augustus 2015. Er zijn geen zienswijzen ontvangen. Het besluit is ter informatie aan de raad op de lijst met ingekomen stukken geplaats in de raadsvergadering van 25 september 2015 (R32). Vaststelling bestemmingsplan. Het college besluit om het bestemmingsplan aan de raad ter vaststelling voor te leggen. De raad stelt het bestemmingsplan vast in de vergadering van 17 december 2015. Bekendmaking van het vastgestelde bestemmingplan voor eventueel beroep bij de Raad van State.

Jaar

Bron

2015

SD12

SD15

2015 2015

Bron: interviews SD10

SD11 2015

Gemeente Teylingen en dhr. P.H.M. Langeveld, Anterieure exploitatieovereenkomst locatie Rijnsburgerweg 8 te Voorhout, 12 oktober 2015 (getekend op 28 oktober 2015). Gemeente Teylingen, publicatie Kennisgeving anterieure exploitatieovereenkomst Rijnsburgerweg 8 te Voorhout t.b.v. De Teylinger, 6 januari 2016

SD13

SD14

Gemeente Teylingen, Besluit college B&W ter inzagelegging ontwerpbestemmingsplan, 15 augustus 2015, 2015_BW_00635 Gemeente Teylingen, screenshot van lijst ingekomen stukken raad, 25.09.2015 Gemeente Teylingen, Besluit college B&W, Vaststelling ‘bestemmingsplan Rijnsburgerweg 8, Voorhout’, 3 november 2015, 2015_BW_00821. Gemeente Teylingen, Raadsbesluit Vaststelling ‘bestemmingsplan Rijnsburgerweg 8, Voorhout’, 17 december 2015, besluitnummer 2015_Raad_00092.

Pagina 47

Casus Eikenhorstlaan De initiatiefnemer heeft het plan om 60 Greenportwoningen te bouwen in het gebied gelegen tussen de Eikenhorstlaan, Van den Berch van Heemstedeweg, Engelselaan en Teylingerdreef (Voorhout), hierna genoemd als locatie ‘Eikenhorstlaan’. Voordat het college een principebesluit neemt, vraagt het college op 15 april 2019 aan de raadscommissie Ruimte om hierover een standpunt in te nemen. De commissie geeft aan pas op de plaats te willen maken met het voorstel voor de bouw van 60 Greenportwoningen. Het raadsvoorstel wordt aangehouden.

TAAK GOM: 1 Pas na een positief principebesluit van het college van B&W kan GOM een bouwtitelovereenkomst afsluiten met afspraken over de vergoeding die de grondeigenaar moet betalen. 2 Het innen van de verschuldigde vergoeding en storting in het daartoe betreffende fonds met als doel de middelen elders in het buitengebied in te zetten voor productie van bollengrond , opruimen van verrommeling en/of verbetering van de landschapskwaliteit.

Pagina 48

Stap 1

2

3

4

Beschrijving proces Initiatief. Grondeigenaren hebben een plan voor de herontwikkeling van locatie Eikenhorstlaan te Teylingen. Initiatiefnemers zijn: Katwijkse Ontwikkelings Maatschappij (KOM), dhr. D. van Rijn en dhr. J. van Rijn. Hiervoor is door KOM een businesscase voor de planontwikkeling opgesteld. Hierin is ook een verkavelingsplan voor de ontwikkeling van 60 GOM-woningen opgenomen. Uitleg over en toelichting op de rol en taak van GOM in relatie tot de bouw van GOM-woningen en ten aanzien van de herstructurering van Greenport Duin- en Bollenstreek in de commissievergadering van 16 oktober 2018. Verkenning standpunt gemeente t.a.v. initiatief. – Tijdens de commissievergadering van 16.10.2018 is de rol van GOM toegelicht en is uitgelegd welke rol de bouw van GOM-woningen speelt t.a.v. de herstructurering van de Greenport Duin- en Bollenstreek. – Tijdens de commissievergadering van 4 december 2018 heeft wethouder het initiatief kort toegelicht met als doel dat de gemeenteraad een standpunt inneemt zodat het plan verder opgepakt kan worden. – Op 17 januari 2019 is aanvullend hierop een aantal raadsleden bij gelegenheid bijgepraat over GOMaangelegenheden. Vaststelling locatie Eikenhorst in Voorhout als gebied voor de bouw van circa 60 GOM-woningen te agenderen voor raadsvergadering van 25 april 2019.

Het voorstel is op 15 april 2019 aan de orde geweest in de commissie Ruimte. N.a.v. de behandeling is het volgende geconcludeerd: De commissie geeft breed aan een pas op de plaats te willen maken met dit voorstel voor 60 woningen, om te bezien of het GOM beleid (zie noot 1) nog werkt. Gehoord hebbende de commissie geeft het college aan inderdaad die fundamentele vraag eerst beantwoord te willen hebben van de raad en derhalve het plan op dit moment terug te willen nemen. Afgesproken wordt een bijeenkomst/rondetafelgesprek te organiseren, met belanghebbenden van verschillende kanten. Het college doet hiertoe een voorstel aan de commissieleden. Het raadsvoorstel is aangehouden en wordt niet geagendeerd in de raadsvergadering van april. Noot 1 van de onderzoeker: In de gemeentelijke stukken wordt de term ‘GOM-beleid’ gehanteerd. Strikt genomen is er geen sprake van ‘GOM-beleid’. Het beleid is verwoord in de ISG, dat (inter)gemeentelijk beleid is.

Jaar 2017

Bron SE1

Bronnen Katwijkse Ontwikkelings Maatschappij, brief aan GOM, Businesscase planontwikkeling Eikenhorstlaan, 4 juli 2017

2018

SE2

2018

SE2

Gemeente Teylingen, Besluitenlijst Commissie Ruimte, agendapunt 12: GOM-woningen locatie Eikenhorstlaan, 4 december 2018 Gemeente Teylingen, Besluitenlijst Commissie Ruimte, agendapunt 12: GOM-woningen locatie Eikenhorstlaan, 4 december 2018

2019

SE3 SE4

SE5

Gemeente Teylingen, raadsvoorstel, 12 februari 2019, Z-19-072902 Gemeente Teylingen, Notitie Gom-woningen locatie Eikenhorstlaan, Voorhout; nadere afweging en verkenning mogelijke oplossingsrichtingen, 19 maart 2019. Gemeente Teylingen, toelichting op agendapunt GOM-woningen Eikenhorstlaan Voorhout, 20 maart 2019.

Pagina 49

Casus Prinsenlaan 1 De grondeigenaar heeft een verzoek ingediend om de bestemming van bedrijfswoning naar burgerwoning om te zetten. Het verzoek is getoetst door de omgevingsdienst. Op basis van de toetsing waren er geen belemmeringen. Omdat er geen haast bij was, is destijds besloten om de ontwikkeling niet in procedure te brengen maar mee te nemen in een nieuw bestemmingsplan ‘Buitengebied Teylingen”.

TAAK GOM: 1 Het afsluiten van een contract met de initiatiefnemer over de te betalen vergoeding voor bollengrondcompensatie. 2 Het innen van bollengrondcompensatievergoeding en storting in het bollengrondcompensatiefonds met als doel om deze middelen elders in het buitengebied voor productie van bollengrond in te zetten.

Pagina 50

Stap 1

2

3

4

5

Beschrijving proces Initiatief / indienen principeverzoek. Grondeigenaar heeft een verzoek ingediend om bestemming bedrijfswoning naar burgerwoning om te zetten. Verzoek is getoetst door de omgevingsdienst. Op basis van de toetsing waren er geen belemmeringen. Omdat er geen haast bij was, is destijds besloten om de ontwikkeling niet in procedure te brengen maar mee te nemen in een nieuw bestemmingsplan ‘Buitengebied Teylingen”. Principebesluit. Het besluit van het college B&W om het bestemmingsplan Buitengebied te herzien is ter informatie aan de raad op de lijst met ingekomen stukken geplaatst en geagendeerd in de raadsvergadering van 4 juli 2013. 07-05- 2013

Jaar 2012

Bron SF1

Bronnen Omgevingsdienst West-Holland, RO advies Prinsenweg 1 te Voorhout, 8 maart 2012.

2013

SF3

Starten procedure voorontwerpbestemmingsplan. College besluit om het voorontwerpbestemmingsplan ter inzage leggen voor inspraak en vooroverleg. Het voorontwerp heeft van 17 mei tot en met 28 juni 2013 ter inzage gelegen. Er zijn 142 inspraak- en vooroverlegreacties ingediend. Beantwoording van de inspraak- en vooroverlegreacties in een inspraak- en overlegnota.

2013

SF4

Gemeente Teylingen, Lijst ingekomen stukken 2013-06 raadsvergadering van 4 juli 2013, nummer R02: Collegestuk: Herziening bestemmingsplan Buitengebied Teylingen d.d. 07-05-2013, zaaknr. 2013_BW_ 00280. Gemeente Teylingen, Inspraak & Overlegnota, Voorontwerpbestemmingsplan Buitengebied Teylingen, mei 2014 Gemeente Teylingen, lijst van ingekomen stukken 4 juli 2014 raadsmededeling voortgang van het bestemmingsplan.

2014

SF5

2012

SF2

Op basis van een inspraakreactie van mei 2013 dient de grondeigenaar opnieuw een verzoek in voor omzetting van de bestemming van bedrijfswoning naar burgerwoning. Bij het voorontwerpbestemmingsplan is per abuis het verzoek van de grondeigenaar niet opgenomen. Het verzoek wordt in het ontwerp-bestemmingsplan meegenomen. Voor planschadeverhaal moet nog een overeenkomst worden afgesloten. Sluiten overeenkomst tussen gemeente en initiatiefnemer. Gemeente sluit met grondeigenaar een planschadeverhaalovereenkomst. Contractering door GOM. Initiatiefnemer sluit met GOM een overeenkomst waarin de afspraken en vergoedingen rondom de bollengrondcompensatie. Deze overeenkomst moet gesloten zijn voordat het ontwerpbestemmingsplan ter inzage wordt gelegd.

Gemeente Teylingen, exploitatieovereenkomst planschade, GV 137029 GOM, Bericht ‘Bollengrondproductie overeenkomst Prinsenweg Voorhout, datum? https://gomdb.wordpress.com/2012/07/12/bo llengrondproductie-overeenkomstprinsenweg-voorhout/

Pagina 51

Stap 6

7

Beschrijving proces Starten (formele) bestemmingsplanprocedure. College stemt in met het ter inzage leggen van het ontwerpbestemmingsplan. De resultaten van de inspraak en het vooroverleg zijn verwerkt in het ontwerpbestemmingsplan. Het ontwerp heeft van 12 juni tot en met 23 juli 2014 ter inzage gelegen na aankondiging in De Teylinger van 11 juni 2014. Vaststelling bestemmingsplan. Er zijn 114 zienswijzen ontvangen. In een ontwerpnota van beantwoording zijn de ingediende zienswijzen van een reactie voorzien. De raad stelt de Nota van Beantwoording en het bestemmingsplan Buitengebied Teylingen vast. De inspraak- en overlegnota maakt, als bijlage, onderdeel uit van het raadsbesluit.

Jaar 2014

Bron SF6

Bronnen Gemeente Teylingen, Collegebesluit Ontwerpbestemmingsplan Buitengebied Teylingen, 3 juni 2014, 2014_BW_00391

2015

SF7

Gemeente Teylingen, Raadsvoorstel: Vaststellen bestemmingplan Buitengebied Teylingen, 21 april 2015

Pagina 52

Geen casus voorhanden op het grondgebied van Teylingen Op het grondgebied van Teylingen is nog geen zelfstandig project gerealiseerd aangaande de productie van nieuwe bollengrond of het verbeteren van bestaande bollengrond. Het hiernaast schematisch weergegeven proces is daarom enkel gebaseerd op een beschrijving van GOM en nadere verdiepende gesprekken. Wel is er in samenhang met andere activiteiten nieuwe bollengrond geproduceerd. Zie de eerste casus rondom het bloembollenbedrijf Molenaar en van Ginhoven B.V. Daar zijn bestaande bedrijfsopstallen met een oppervlakte van ruim 16.000 m² gesloopt. Daarvoor in de plaats is ongeveer 13.000 m² aan 1ste klas bollengrond teruggebracht.

TAAK GOM: 1 Het afsluiten van een contract met de initiatiefnemer over de te betalen bijdrage uit het bollengrondcompensatiefonds aan de initiatiefnemer; 2 Het betalen van de afgesproken bollengrondcompensatievergoeding aan de initiatiefnemer.

Pagina 53

Pagina 54

5.4 Borging van doeltreffende, doelmatige en rechtmatige uitvoering DOELTREFFENDHEID EN DOELMATIGHEID De doeltreffendheid van het handelen van GOM is in de kern geborgd via de eerder gepresenteerde bollengrondbalans en de balans van het bollengrondcompensatieen herstructureringsfonds. Concreet wordt dit als volgt gedaan: Iedere onttrekking van bollengrond wordt gecompenseerd door toevoeging van bollengrond elders in het buitengebied, zodat per saldo 2.625 ha 1ste klas bollengrond behouden blijft. Deze balans wordt gemonitord door GOM en hierover wordt gerapporteerd naar de aandeelhouders (de gemeenten). Alle ontvangen vergoedingen worden ingezet voor bollengrondcompensatie en/of initiatieven die de landschapskwaliteit verbeteren. Uiteraard wordt ook een deel ingezet om de organisatiekosten van GOM te dekken. Om dit aandeel zo laag als mogelijk te houden is GOM ingericht als een kleine organisatie met beperkte personele- en materiële middelen. RECHTMATIGHEID Rechtmatig handelen betekent in dit verband dat GOM moet handelen binnen de wettelijke kaders en de uitvoeringskaders en richtlijnen die de aandeelhouders en provincie Zuid-Holland hebben gesteld. Door de inrichting van de governance en de werkprocessen wordt in de basis het rechtmatig handelen van GOM geborgd. Zie hiervoor het volgende hoofdstuk.

Uit de in dit onderzoek bestudeerde casussen blijkt dat er sprake is van rechtmatig handelen door GOM.

Pagina 55

6

Governance In dit hoofdstuk staat blok C uit het evaluatiemodel centraal: de governance. ONDERZOEKSVRAGEN 7 Hoe is de governance ingericht en hoe werkt het in de praktijk? Wat zijn de rollen en werkwijzen van relevante organen: AvA, RvC, directeur en hoe verhouden die zich tot de rol en werkwijze van het gemeentebestuur (college en raad)? Wat zijn de bevoegdheden en handelingsruimte van de verschillende organen? Wie legt aan wie en wanneer verantwoording af over het eigen handelen? 8 Hoe is het samenspel tussen de samenwerkende gemeenten? 9 Hoe worden risico’s beheerst, zowel bestuurlijke als financiële risico’s?

Hier beantwoorden we stuk voor stuk deze deelvragen. KERNBEVINDINGEN 7 De deelnemende gemeenten zijn verantwoordelijk voor het ruimtelijk beleid. Er zijn geen beleidsbevoegdheden overgedragen aan GOM.

De governance is ingericht binnen de kaders van het ondernemingsrecht, met organen zoals een Algemene vergadering van Aandeelhouders, een Raad van Commissarissen en een bestuurder (directeur). De formele verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden van deze organen zijn vastgelegd in de statuten van de vennootschap. De colleges van B&W vullen de aandeelhouderspositie namens de gemeenten in. Het college benoemt daartoe een wethouder die de aandeelhoudersrol vanuit de desbetreffende gemeente vervult. De directeur van GOM verantwoordt zich naar de aandeelhouders en de aandeelhouders verantwoorden zich op hun beurt naar de eigen gemeenteraden. GOM opereert op basis van een meerjarenprogramma met -begroting voor een planperiode van vijf jaar. De Algemene vergadering van Aandeelhouders stelt dit vast. Jaarlijks wordt een jaarplan (activiteiten/projecten) en een -begroting gemaakt en deze wordt vastgesteld door de Raad van Commissarissen. De directeur van GOM geeft vervolgens uitvoering aan het jaarplan en de Raad van Commissarissen houdt toezicht op het handelen van de bestuurder (directeur). 8

Het formele samenspel tussen de deelnemende gemeenteraden en -colleges vindt plaats in het geval van een herontwerp of wijziging van de ISG en in de Algemene vergadering van Aandeelhouders.

9

Beheersing van bestuurlijke risico’s: de gemeenten bepalen wat er, in het geval van een planologische wijziging, op hun grondgebied gebeurt. Daarmee ligt de regie volledig bij het openbaar bestuur. In de eerder beschreven werkprocessen is dan ook te zien dat GOM overeenkomsten sluit met initiatiefnemers onder voorbehoud van onherroepelijke bestemmingsplanwijziging. Beheersing van financiële risico’s: het basisprincipe van het kostenverhaal. De door GOM ontvangen vergoedingen moet GOM weer uitgeven voor productie van nieuwe bollengrond of verbetering van de landschapskwaliteit. Het geld is dus bestemd voor productie van bollengrond en/of kwaliteitsverbetering. Minder uitgeven aan deze bestemmingen is niet de bedoeling, want dan zou er teveel aan vergoedingen zijn geïnd. Daarbij opgemerkt dat GOM

Pagina 56

wel een beperkte financiële (risico)reserve mag aanhouden, met uiteindelijk wel de verplichting tot volledig uitgeven. Aan het vergoedingensysteem van GOM liggen door gecertificeerde taxateurs uitgevoerde, onafhankelijke en objectieve waardetaxaties ten grondslag. GOM wijkt in de afspraken met initiatiefnemers niet af van deze taxaties24. Contractering door GOM vindt plaats onder het governance regime. De periodieke accountantscontrole maakt daar deel van uit

6.1 De bestuursorganen en de rol van de gemeenten Zoals eerder besproken zijn de deelnemende gemeenten verantwoordelijk voor het ruimtelijk beleid. De gemeenten bepalen wat er, in het geval van een planologische wijziging, op hun grondgebied gebeurt. De gemeenten blijven dus verantwoordelijk voor het al dan niet toestaan van bepaalde ruimtelijke ontwikkelingen op hun eigen grondgebied, waaronder bedrijfsuitbreiding en woningbouw. GOM heeft geen enkele publiekrechtelijke bevoegdheden of instrumenten voor ordening van de ruimte, en is daarmee een organisatie met een uitvoeringstaak. GOM is daartoe in maart 2010 opgericht25 en is een private rechtspersoon in de vorm van een besloten vennootschap, met als enige aandeelhouders de vijf deelnemende gemeenten. De aandeelhouders hebben bij de oprichting de vennootschap voorzien van een startkapitaal. Zo heeft de gemeente Teylingen, evenals de andere deelnemende gemeenten, bij de oprichting voor een bedrag van € 65.000,eenmalig aandelen gekocht om deel te kunnen nemen. Daarmee is GOM voor de gemeenten een verbonden partij, want de gemeenten hebben zowel een bestuurlijk als een financieel belang in de vennootschap. De governance is ingericht binnen de kaders van het ondernemingsrecht, met organen zoals een Algemene vergadering van Aandeelhouders, een Raad van Commissarissen en een bestuurder (directeur).

De formele verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden van deze organen zijn vastgelegd in de statuten van de vennootschap. De aandeelhouderspositie wordt ingevuld door de colleges van B&W. Het college benoemt daartoe een wethouder, die de aandeelhoudersrol vanuit de desbetreffende gemeente vervult. De directeur van GOM verantwoordt zich naar de aandeelhouders en de aandeelhouders verantwoorden zich op hun beurt naar de eigen gemeenteraden. GOM opereert op basis van een meerjarenprogramma met -begroting voor een planperiode van vijf jaar. De Algemene vergadering van Aandeelhouders stelt dit vast. De aandeelhoudersvergadering is in vennootschappelijke zin het hoogste bestuursorgaan. De dagelijkse leiding over GOM berust bij de directeur. Jaarlijks wordt een jaarplan (activiteiten/projecten) en een -begroting gemaakt en deze wordt vastgesteld door de Raad van Commissarissen. De directeur van GOM geeft vervolgens uitvoering aan het jaarplan en de Raad van Commissarissen houdt toezicht op het handelen van de bestuurder (directeur). Via kwartaalrapportages verantwoordt de directeur zich over de uitvoering van het jaarplan en de financiële resultaten. Via de kwartaalrapportages worden ook aan de aandeelhouders (de gerapporteerd. In de onderstaande tabel presenteren we de verschillende rollen en bevoegdheden van de genoemde organen (de governance).

24 25

Bron: interviews. Bron: website van GOM.

Pagina 57

Bestuursorganen Gemeenteraad

Rol/bevoegdheid • Vaststellen ISG en vaststellen bestemmingsplannen; • Controleren van het College van B&W. College van B&W • Uitvoeren plannen ruimtelijke ordening binnen de kaders van de ISG en bestemmingsplannen; • Vertegenwoordigd de gemeente als aandeelhouder in de Algemene vergadering van Aandeelhouders; • Afleggen verantwoording aan de gemeenteraad. Algemene vergadering van • Benoemen, schorsen of ontslaan van de bestuurder en Aandeelhouders commissarissen; • Wijzigen van de statuten; • Vaststellen jaarrekening; • Vaststellen meerjarenprogramma en -begroting; • Jaarlijks vaststellen kostendekkende tarieven voor GOM (indexering). Raad van Commissarissen • Toezicht houden op het handelen van de bestuurder (directeur); • Klankbord voor de bestuurder (directeur); • Vaststellen van het jaarplan en -begroting en goedkeuren grondexploitatie(s). Directeur • Afsluiten privaatrechtelijke overeenkomsten met initiatiefnemers (grondeigenaren) voor het innen van bollengrondcompensatievergoedingen en verstrekken van financiële bijdragen ten behoeve van de herstructureringsactiviteiten van initiatiefnemers; • Handelingen met financiële consequenties binnen de kaders van vastgestelde tariefstelling en het directiereglement; • Dagelijkse leiding over de vennootschap: bedrijfsvoering, mensen en middelen.

Accountant: is geen • Opstellen van de jaarrekening in het geval de accountant daar een bestuursorgaan maar heeft opdracht toe heeft. wel een rol in controle. • Afgeven goedkeurende accountantsverklaring waarin hij/zij verklaart dat de jaarrekening een waarheidsgetrouw beeld geeft van de onderneming. Tabel 6.1: Inrichting van de governance

6.2 Beheersing van bestuurlijke- en financiële risico’s Door de inrichting van de governance zoals hiervoor beschreven worden in de basis de bestuurlijke en financiële risico’s beheerst. Daarnaast is er een aantal specifieke mechanismen die de risico’s verder minimaliseren. Deze bespreken we hieronder. Zoals eerder aangegeven richten we ons daarbij op de contracteringsactiviteiten van GOM in het kader van bollengrondproductie en kwaliteitsverbetering van het landschap. De twee eigen grondexploitaties van GOM (Bulb Trade Park en Greenhouse Park) laten we in dit onderzoek buiten beschouwing omdat deze zich niet richten op het grondgebied van de gemeente Teylingen. BEHEERSING VAN BESTUURLIJKE RISICO’S De gemeenten bepalen wat er, in het geval van een planologische wijziging, op hun grondgebied gebeurt. Daarmee ligt de regie volledig bij het openbaar bestuur. In de eerder beschreven werkprocessen is dan ook te zien dat GOM overeenkomsten sluit met initiatiefnemers onder voorbehoud van onherroepelijke bestemmingsplanwijziging. In de schema’s van de werkprocessen zijn de interactiemomenten tussen de gemeente en GOM geschetst. In veel gevallen gaat dit niet met een formele briefwisseling maar volstaat een mail; dat is

Pagina 58

ook bij de bestudeerde casussen het geval. Bijvoorbeeld een mail van GOM naar de gemeente dat er een overeenkomst met de grondeigenaar is gesloten (bij een bollengrondcompensatieovereenkomst tekent de gemeente overigens wel het contract mee26), of een mail van de portefeuillehouder van de gemeente of de ambtelijk beleidsadviseur dat het college een principebesluit heeft genomen. De vraag die hierbij kan spelen is of een informele uitwisseling van informatie toereikend is voor het beheersen van risico’s. Uit gesprekken in het kader van dit onderzoek blijkt dat het risico hiervan als ‘zeer laag’ wordt ingeschat. Hierbij merken respondenten op dat de verdere stappen in het proces voldoende waarborging bieden: in de overeenkomsten die GOM sluit worden altijd opschortende voorwaarden gesteld en de raad is altijd als laatste aan zet om bestemmingsplan te wijzigen en vast te stellen. BEHEERSING VAN FINANCIËLE RISICO’S Het basisprincipe van het kostenverhaal: de door GOM ontvangen vergoedingen moet GOM weer uitgeven voor productie van nieuwe bollengrond of verbetering van de landschapskwaliteit. Het geld is dus bestemd voor productie van bollengrond en/of kwaliteitsverbetering. Minder uitgeven aan deze bestemmingen kan niet want dan zou er teveel aan vergoedingen zijn geïnd.

Meer uitgeven dan beschikbaar kan ook niet want GOM kan vergoedingen verstrekken in het geval er ook voldoende vergoedingen zijn ontvangen. Dat is het principe van de eerder besproken financiële balans (zie hoofdstuk 4).

Jaarverslag 2020: ‘Het verdientempo en verdienpotentieel zijn in ons bekostigingsmodel bepalend voor ons investeringsprogramma. De realisatie van het aantal Greenportwoningen is daarvoor de doorslaggevende factor. Binnen de kaders van het ISG-beleid, het beschikbare instrumentarium en de afspraken en uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de oprichting en inrichting van GOM bestaat er geen andere mogelijkheid van bekostiging van de herstructurering’. Aan het vergoedingensysteem van GOM liggen door gecertificeerde taxateurs uitgevoerde, onafhankelijke en objectieve waardetaxaties ten grondslag. GOM wijkt in de afspraken met initiatiefnemers niet af van deze taxaties27. Contractering door GOM vindt plaats onder het in tabel 6.1 gepresenteerde governance regime. Als laatste vragen de twee eigen grondexploitaties van GOM in het kader van beheersing van bestuurlijke- en financiële risico’s bijzondere aandacht. Zoals eerder beschreven in paragraaf 5.1 is op dat terrein GOM namelijk een grondbedrijf en is GOM ook zelf initiatiefnemer. In het geval GOM rondom deze exploitaties bollengrond onttrekt en deze grond een andere bestemming wil geven dan sluit GOM - uiteraard na vaststelling van een bestemmingsplanwijziging door de gemeente - in feite een bollengrondcompensatie overeenkomst met zichzelf.

Hierbij willen we nadrukkelijk opmerken dat tijdens het onderzoek geen enkele aanwijzing is gevonden dat dit heeft geleid tot onrechtmatige handelingen van GOM. Wel wijzen we erop dat het vanuit oogpunt van risicobeheersing bijzondere aandacht vraagt. Uit gesprekken blijkt dat in principe het reguliere proces van toezicht en controle, waarbij de accountant en RvC een rol spelen, als afdoende wordt gezien. Daarnaast is het altijd mogelijk rondom risicobeheersing van de grondexploitaties een verbijzonderde opdracht aan de accountant mee te geven. Dat is tot op heden rondom dit onderwerp nog niet gedaan28. Wel worden voor interne controles door de Raad van Commissarissen bij herhaling extra opdrachten verstrekt aan de accountant29.

26 27 28 29

Bron: aanscherping vanuit ambtelijke verificatie van het rapport van bevindingen. Bron: interviews. Bron: interviews. Bron: aanscherping vanuit ambtelijke verificatie van het rapport van bevindingen.

Pagina 59

7

Rol van de raad In dit hoofdstuk staat blok D uit het evaluatiemodel centraal: de rol van de raad. ONDERZOEKSVRAGEN 10 Hoe is de informatievoorziening naar de raad, en stelt deze de raad in staat om zijn kaderstellende en controlerende rol in te vullen? Heeft de raad zicht op de effecten van het ISG en de uitvoeringsprestaties van GOM? Heeft de raad zicht op de financiële middelen die daarmee gemoeid zijn? Heeft de raad zicht op casussen die de samenleving van Teylingen raken: voortgang en resultaten? 11 Hoe controleert de raad in de praktijk? Stuurt de raad op basis van zicht op maatschappelijke effecten en uitvoeringsprestaties ook (tussentijds) bij? Zo ja, hoe doet de raad dat en is daarbij sprake van regionale afstemming tussen raden?

Hier beantwoorden we stuk voor stuk deze deelvragen. KERNBEVINDINGEN 10 Het jaarverslag van GOM is een jaarlijkse voortgangsrapportage dat openbaar is en aan de raad wordt verstrekt, en waarvan een versie wordt gepubliceerd op de website van GOM. Het geeft zicht op de uitvoeringsprestaties van GOM en de financiële middelen, maar het geeft geen verdiepend zicht op individuele casussen: afspraken met derden over specifieke casussen zijn namelijk niet openbaar. Het geeft verder geen beeld van de maatschappelijke effecten van de ISG, maar wel van de voortgang van de realisatie van uitvoeringsdoelen door GOM. Met het meerjarenprogramma van GOM heeft de raad wel meer zicht op de maatschappelijke effecten van het ISG voor zover het onderwerpen betreft ten aanzien van de uitvoering door GOM. Het meerjarenprogramma is openbaar en gepubliceerd op de website van GOM.

11

In december 2009 is de ISG en het handelingskader van GOM door de afzonderlijke gemeenteraden vastgesteld. In het raadsvoorstel ter vaststelling is aangegeven dat de ISG na drie jaar zal worden geëvalueerd. Deze evaluatie is uitgevoerd in de periode september 2014februari 201530 en heeft geleid tot een herziene ISG in 2016. Hiermee heeft de raad zijn kaderstellende en controlerende rol tussentijds ingevuld. De hoofdconclusies van de evaluatie over de ISG en de resultaten31, waren overwegend positief. Een aandachtspunt is dat er werd gesteld dat door de planologische duidelijkheid van de ISG de grondprijzen van hun speculatieve overwaarde zijn ontdaan. De financiële keerzijde hiervan werd wel ervaren door telers zonder bedrijfsopvolging. Een belangrijke uitkomst van de evaluatie van de ISG was dan ook dat de spelregels voor bollengrondcompensatie gehandhaafd blijven. Tegelijkertijd is aangegeven dat aan de hand van concrete voorbeelden met sectorpartijen wordt bezien in welke gevallen de regeling daadwerkelijk knelpunten oplevert. Bijvoorbeeld voor de groeimogelijkheden van teelbedrijven en welke (maatwerk)oplossingen hiervoor denkbaar zijn. De gemeenteraad heeft nog niet gecontroleerd of het college dit daadwerkelijk heeft gedaan32: welke knelpunten worden onderzocht en welke (maatwerk)oplossingen zijn denkbaar?

30 Bron: Inleiding van de Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport 2016. 31 Bron: Evaluatie ISG Duin- en Bollenstreek, februari 2015 en interviews. 32 Bron: Rapport Grip op GOM, onderzoek van de rekenkamercommissie Teylingen, 2020.

Pagina 60

7.1 Informatievoorziening naar de raad ZICHT OP (MAATSCHAPPELIJKE) EFFECTEN, UITVOERINGSPRESTATIES EN ACTIVITEITEN Met het openbaar jaarverslag van GOM heeft de gemeenteraad zicht op de uitvoeringsprestaties van GOM. Het jaarverslag is overigens een zeer goed leesbaar verslag en duidelijk bedoeld om de samenleving, dus niet alleen de aandeelhouders, te informeren over de taken en resultaten van GOM. Het jaarverslag biedt onder andere zicht op: 1 Het aantal en de plekken waar verrommeling is opgeruimd en opstallen zijn gesloopt; 2 Het aantal, de plekken en omvang in ha waarbij sprake is geweest van bollengrondcompensatie; 3 Het aantal, de plekken en omvang in ha waarbij sprake is van bollengrondverbetering; 4 Het aantal en de plekken waar bouwtitels voor Greenportwoningen zijn uitgegeven en waar de woningen zijn gerealiseerd; 5 De projecten die onderhanden zijn en een contractenoverzicht over de jaren 2011-2020 met de locaties. 6 Een overzichtskaart met locaties van gerealiseerde projecten.

GOM beschikt ook over een overzichtskaart met locaties van gerealiseerde Greenportwoningen en locaties die zijn afgewezen door gemeenten. Deze kaart is openbaar maar maakt geen deel uit van het jaarverslag. Hoewel de uitvoeringsprestaties van GOM via het jaarverslag inzichtelijk zijn, geeft dit geen volledig beeld van de maatschappelijke effecten van die prestaties. Dat heeft twee redenen: De uitvoeringsprestaties worden gepresenteerd in absolute eenheden, bijvoorbeeld: het aantal ha opgeruimde verrommeling. Om in te schatten wat de bijdrage hiervan is aan het maatschappelijke doel is onduidelijk: hoeveel procent van de totale aanwezige verrommeling is nu opgeruimd en is dit een acceptabele hoeveelheid? Wel wordt aangegeven wat nog het aantal ha op te ruimen verrommeling is t/m 2025 en na 2025. Maar ook dat geeft geen beeld wat dit ten opzichte van de totale verrommeling in het gebied zou zijn. Hiervoor moet het meerjarenprogramma van GOM worden geraadpleegd, zie verderop in deze alinea. De doelen zijn niet evalueerbaar geformuleerd: wat is precies verrommeling of wat is landschapskwaliteit, welke maatstaven hanteren we daarvoor en wat is de norm? Tot medio 2017 ontving de gemeenteraad via het college en onder geheimhouding tussentijdse rapportages van GOM. Na die tijd heeft de gemeenteraad geen tussentijdse rapportages meer ontvangen33.

De afspraken (met derden over specifieke casussen ontwikkeling of uitvoering) zijn niet openbaar. De gemeenteraad heeft wel de mogelijkheid deze in te zien, maar mag hierover verder geen informatie delen in het openbaar34. De gemeenteraad is daarmee in feite niet in staat om openbaar zijn controlerende rol uit te oefenen. De gemeenteraad kan hierover wel de portefeuillehouder bevragen of de portefeuillehouder verzoeken de directeur van GOM een toelichting te laten geven. Met het meerjarenprogramma heeft de raad wel meer zicht op de maatschappelijke effecten van het ISG voor zover het onderwerpen betreft ten aanzien van de uitvoering door GOM. Het meerjarenprogramma is openbaar en gepubliceerd op de website van GOM. Zoals eerder besproken in paragraaf 5.1 biedt het meerjarenprogramma zicht op het potentieel dat in het gehele buitengebied aanwezig is voor het opruimen van verrommeling, kavelverbetering en

33 Bron: rapport Grip op GOM, onderzoek van de rekenkamercommissie Teylingen, 2020. 34 Bron: rapport Grip op GOM, onderzoek van de rekenkamercommissie Teylingen, 2020.

Pagina 61

bollengrondcompensatie. Ook wordt zicht geboden in welk percentage daarvan GOM al heeft kunnen benutten. Daarmee is de opgave voor GOM voor de komende jaren ook helder. Een uitgebreide toelichting hierop is door GOM ook gerapporteerd naar de gemeenten met de notitie ‘Loep op GOM’ van 28 september 2020. ZICHT OP FINANCIËLE MIDDELEN De gemeenteraad heeft zicht op de financiële middelen van GOM via het openbaar jaarverslag. De gemeenteraad ontvangt dit jaarverslag. Dit is een rapportage achteraf; het is een verantwoordingsdocument waarop de gemeenteraad formeel geen zienswijze op kan formuleren. Het college kan dat wel en doet dat via de Algemene vergadering van Aandeelhouders. DE PARAGRAAF VERBONDEN PARTIJEN In de paragraaf Verbonden partijen van de gemeentelijke begroting van Teylingen wordt beperkt informatie gegeven over deze samenwerkingsverbanden. De informatie omvat: het doel van de verbonden partij, de bestuurlijke vertegenwoordiging, de financiële bijdrage en financiële kerngegevens en de risico’s.

7.2

Evaluatiemoment ISG

In december 2009 is de ISG en het handelingskader van GOM door de afzonderlijke gemeenteraden unaniem vastgesteld. In het raadsvoorstel ter vaststelling is aangegeven dat de ISG na drie jaar zal worden geëvalueerd. Deze evaluatie is uitgevoerd in de periode september 2014-februari 201535. We benoemen de evaluatie hier apart omdat dit in feite een belangrijk informatie- en beïnvloedingsmoment was voor de raad van Teylingen, want: Voorafgaande aan de evaluatie had de gemeenteraad het doel en de vraagstelling kunnen beïnvloeden. Uit het evaluatierapport blijkt niet dat de gemeenteraden zijn betrokken in de voorbereiding van de evaluatie. In het Bestuurlijke Overleg van de portefeuillehouders Ruimtelijke Ordening is op 10 september 2014 besloten de evaluatie te starten. Wel blijkt uit het evaluatierapport dat in de aanpak is gekozen om met partners in de greenport te spreken, evenals met ambtelijk medewerkers en bestuurders van de gemeenten. In maart 2015 hebben de gemeenteraden ingestemd met het starten van de herziening van de ISG op basis van conclusies en aanbevelingen uit de evaluatie. In april 2015 is het plan van aanpak van de herziening door de coördinerend portefeuillehouder Greenport Duin- en Bollenstreek aangeboden aan de gemeenteraden en is in mei 2015 een startbijeenkomst georganiseerd waar raadsleden uit de gemeenten aanwezig waren.

De herijkte ISG is door de gemeenteraad in 2016 vastgesteld. Hiermee is de gemeenteraad akkoord gegaan met alle wijzigingen, ten opzichte van de ISG uit 2009, en heeft de onderdelen die niet zijn gewijzigd herbevestigd. De hoofdconclusies van de evaluatie waren36: 1 Het totaalbeeld is dat de stakeholders overwegend positief zijn over de ISG en de resultaten van GOM. GOM wordt positief gewaardeerd door de actieve en succesvolle aanpak van verrommeling. 2 De planologische duidelijkheid van de ISG wordt gewaardeerd, waarmee de belangen van de greenport en het landschap goed wordt beschermd. 3 Door de planologische duidelijkheid van de ISG worden de grondprijzen van hun speculatieve overwaarde ontdaan.

35 Bron: Inleiding van de Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport 2016. 36 Bron: Evaluatie ISG Duin- en Bollenstreek, februari 2015 en interviews.

Pagina 62

4

De financiële keerzijde hiervan wordt overigens wel ervaren door telers zonder bedrijfsopvolging. Er wordt voor een modernisering gepleit van de regelgeving, om goed in te kunnen spelen op veranderende bedrijfstypen en om sterke en innovatieve spelers de ruimte te geven. Hiermee kan meer dynamiek worden gegeven aan de herstructurering.

De resultaten van de evaluatie zijn verwerkt in de ISG 2016, die door de gemeenteraad van Teylingen is vastgesteld op 30 juni 2016. Een belangrijke uitkomst van de evaluatie van de ISG is dat de spelregels voor bollengrondcompensatie gehandhaafd blijven. Tegelijkertijd is aangegeven dat aan de hand van concrete voorbeelden met sectorpartijen worden bezien in welke gevallen de regeling daadwerkelijk knelpunten oplevert voor de groeimogelijkheden van teelbedrijven en welke (maatwerk)oplossingen hiervoor denkbaar zijn. De gemeenteraad heeft nog niet gecontroleerd of het college dit daadwerkelijk heeft gedaan37: welke knelpunten worden onderzocht en welke (maatwerk)oplossingen zijn denkbaar? In de herziene ISG van 2016 is verder geen nieuw evaluatiemoment opgenomen.

37 Bron: Rapport Grip op GOM, onderzoek van de rekenkamercommissie Teylingen, 2020.

Pagina 63

Deel 3 De resultaten Dit deel betreft de bevindingen van het tweede spoor van het onderzoek, dat meer gericht is op de effecten van de ISG en de uitvoering daarvan door GOM.

Pagina 64

8

De resultaten In dit hoofdstuk staat blok E uit het evaluatiemodel centraal: de resultaten. ONDERZOEKSVRAGEN 12 Worden de doelen van de gemeente gerealiseerd? Realiseert de gemeente de maatschappelijke doelen zoals geformuleerd in de ISG? Realiseert GOM de beoogde uitvoeringsdoelen binnen de kaders van de ISG? Wat zijn de financiële resultaten van GOM en hoe hebben die zich over de afgelopen jaren ontwikkeld? 13 Zijn er naast voorziene bedoelde effecten ook onvoorziene onbedoelde effecten van het beleid van de gemeente, zoals geformuleerd in de ISG en/of de uitvoering door GOM? Werken deze versterkend of juist belemmerend? Dit ten aanzien van de beleidsdoelen zoals geformuleerd in de ISG of andere beleidsdoelen van de gemeente? 14 Is het ISG-beleid nog realistisch en actueel, in het licht van ontwikkelingen die zich in de loop der jaren hebben voorgedaan of gaande zijn? Denk hierbij aan sectorale ontwikkelingen, zoals de bloemen- en bollenteelt in NoordHolland en de Haarlemmermeer. Denk ook aan samenhangende ontwikkelingen in andere beleidsdomeinen, zoals wonen en verduurzaming (klimaatdoelen en de energietransitie).

Hier beantwoorden we stuk voor stuk deze deelvragen. KERNBEVINDINGEN 12 De maatschappelijke doelen zoals een vitale greenport, een vitaal landschap en een bedrijvige regio, zijn niet evalueerbaar geformuleerd. Het is dan ook niet mogelijk om te bepalen in welke mate deze doelen zijn gerealiseerd. De uitvoeringsdoelen van GOM zijn deels wel evalueerbaar geformuleerd. Dit lichten we hieronder verder toe.

GOM heeft twee uitvoeringsdoelen: namelijk het behouden van 2.625 ha 1ste klas bollengrond en het tegengaan van verrommeling, naast twee eigen grondexploitaties. Het doel om 2.625 ha 1ste klas bollengrond te behouden is tot op heden gerealiseerd. Alle onttrokken bollengrond is gecompenseerd en er is zelfs bollengrond toegevoegd. Er is t/m 2020 35 ha bollengrond onttrokken en 52 ha bollengrond toegevoegd. Daarbij heeft GOM het beleidsinstrumentarium ten aanzien van bollengrondcompensatie conform de ISG toegepast. Uitgaande van een omvang van 2.625 ha 1ste klas bollengrond heeft dit effect gehad op circa 3% van het gehele gebied (87 ha van 2.625 ha). Ten aanzien van de realisatie van het doel ‘tegengaan van verrommeling’ kan worden gesteld dat er opstallen zijn gesloopt en er op plekken openheid is gecreëerd. Verder is niet eenduidig te beantwoorden of het doel is gerealiseerd. Het opruimen van verrommeling is conform de ISG tweeledig: Het kan een bijdrage leveren aan de landschapskwaliteit door het open houden van het gebied en/of Er kan in de plaats van het gesloopte gebouw bollengrond worden geproduceerd. Met betrekking tot dit laatste is een oordeel mogelijk, mits dat in samenhang wordt bezien met de doelen rondom de bollengrondbalans. GOM meldt namelijk in haar jaarverslag van 2020 dat 61% van de geproduceerde nieuwe 1ste klas bollengrond is gerealiseerd door middel van het

Pagina 65

opruimen van ‘verrommeling’. In dat licht levert het een bijdrage aan het behouden van 2.625 ha 1ste klas bollengrond, er wordt immers ruim 12 ha (61% van ruim 20 ha) bollengrond toegevoegd. Ten aanzien van een bijdrage leveren aan de landschapskwaliteit, of vitalisering van de greenport in het algemeen, zijn de productiecijfers rondom verrommeling moeilijker te duiden en niet te beoordelen. Wel kan worden gesteld dat er opstallen zijn gesloopt en er op plekken openheid is gecreëerd maar er is verder geen heldere maatstaf voor ‘verrommeling’: wat is verrommeling’, voor wie is het verrommeling, hoeveel is er verrommeld en hoeveel verrommeling willen we opruimen? Sinds 2018 was het plan om versnelling aan te brengen in de herstructureringsactiviteiten van GOM (opruimen verrommeling, bollengrondcompensatie). In 2019 en 2020 stagneert echter de versnellingsagenda door stagnerende inkomsten. Dit heeft twee oorzaken: Het uitblijven van besluitvorming door gemeenten over locaties van Greenportwoningen. De tegenvallende ontwikkeling van het project Trappenburg-Kloosterschuur in Rijnsburg. Er is nauwelijks vraag naar glastuinbouwkavels. Als laatste is intensivering en schaalvergroting ook een van de doelen van het ISG-beleid. Ruilen herverkaveling kan hierbij ingezet te worden, maar dat blijkt in de praktijk nagenoeg niet mogelijk en komt daardoor ook niet van de grond.

Er is voor de GOM ook geen instrumentarium voorhanden om dit te stimuleren en ook al zou dat er zijn, heeft GOM eenvoudigweg niet de personele capaciteit noch de middelen om dit uit te voeren. 13

Er zijn naast bedoelde effecten van het ISG-beleid ook negatieve bijeffecten: De toetreding van jonge startende agrariërs wordt bemoeilijkt door het prijsopdrijvende effect van de mogelijkheid om grond met een agrarische bestemming te transformeren naar een woonbestemming: in het geval van omzetting van bedrijfswoning naar een burgerwoning (wat strikt genomen geen ISG-beleid is maar voortvloeit uit andere wet- en regelgeving) en in het geval van de uitgifte van bouwtitels voor Greenportwoningen. Het slopen van opstallen en vervolgens het overgebleven vlak gebruiken voor bollenteelt kan versnippering in de hand werken. Het levert weliswaar een positieve bijdrage aan de bollengrondbalans, maar percelen moeten ook rendabel te bewerken zijn. In sommige gevallen voldoen de percelen, ontstaan na sloop van opstallen, hier niet aan doordat deze een te kleine omvang hebben, een inefficiënte vorm of een moeilijke ligging. Afnemend lokaal draagvlak door tegendraads werkende beleidsinstrumenten. Dit speelt vooral op lokaal niveau. De bouw van Greenportwoningen levert inkomsten om financiële middelen beschikbaar te maken die elders in het bollengebied kunnen worden ingezet om verrommeling op te ruimen en/of bollengrond te produceren.

Het lokale effect kan echter nadelig zijn: er gaat lokaal bollengrond verloren en zichtlijnen verdwijnen waardoor er juist geen sprake is van een open landschap, met name in het geval van lintbebouwing. Lokaal worden dan de lasten gedragen en elders vallen de baten. Medegebruik door burgers, denk aan de paardenwei en moestuin, is wel mogelijk mits bij bollengrondonttrekking er bollengrondcompensatie wordt geheven. Deze gebruikers hebben hiervoor echter niet altijd de financiële middelen en zullen bij strikte handhaving dan ook moeten stoppen met hun activiteiten. Anderzijds kunnen zij een bijdrage leveren aan ISG-doelen rondom landschapskwaliteit, mits daar afspraken over worden gemaakt en benutten zij in bepaalde gevallen de onrendabel te bewerken percelen.

14

Het doel om 2.625 ha 1ste klas bollengrond te behouden, alsmede de landschapskwaliteit te versterken, is nog steeds actueel en wordt ook breed gedragen. Er zijn echter onderdelen binnen het ISG-beleid die om een nadere verkenning vragen:

Pagina 66

De schaalvergroting lijkt hoofdzakelijk plaats te vinden in de noordelijke delen van ons land. In de bollenstreek zijn in potentie nog wel mogelijkheden, mits ruil- en herverkaveling van de grond kan komen. Dat laatste blijkt in de praktijk echter zeer moeizaam te verlopen. Tegelijkertijd onderscheidt de Duin- en Bollenstreek zich door specialisme en niche-producten van zeer hoge kwaliteit. De kernvraag die dan ook in sommige gesprekken in het kader van dit onderzoek speelt is: wat voor bollenstreek willen we zijn: een volume- of kwaliteitsspeler? Sinds de vaststelling van de herziene ISG staat duurzaamheid steeds hoger op de agenda van het openbaar bestuur, het politieke debat en de samenleving. De druk om de landelijke doelen rondom klimaatneutraliteit, klimaatadaptatie en een circulaire economie te realiseren wordt alsmaar hoger en krijgt ook gaandeweg steeds meer een (juridisch) afdwingbaar karakter. Dit mede door druk vanuit de lokale samenleving, opeenvolgende crisissen en internationale afspraken. De ISG speelt hier nog niet voldoende op in. Het ISG-beleid is een gebiedsgericht beleid en richt zich op het realiseren van samenhangende gebiedsgerichte opgaven die in regionale samenwerking moeten worden gerealiseerd. Dit is prijzenswaardig en ook nodig. De opgaven waar de bollenstreek voor staat is namelijk door niemand alleen te realiseren.

Daar is effectief samenspel voor nodig tussen overheden onderling en tussen overheden en partijen in de samenleving. Het noodzakelijke samenspel, en vooral de wijze waarop je dat doet en invulling aan zou moeten geven, verdient echter veel meer aandacht in de ISG. Uit gesprekken rondom de effecten van het ISG-beleid blijkt namelijk dat dit nog onvoldoende is: – Ten eerste wordt het ISG-beleid en de rol en taakverdeling tussen de gemeente Teylingen en GOM veelal niet goed begrepen door agrariërs en andere betrokkenen uit de samenleving. Dit geldt ook voor een deel van het beleidsinstrumentarium, dat ook ingewikkeld is gezien de tegendraadse lokale effecten die kunnen optreden. Dit heeft grote nadelige gevolgen voor het draagvlak voor het ISG-beleid. – Ten tweede is er in een aantal gevallen verre sprake van effectief samenspel. De reflex op een negatief bijeffect is in eerste instantie die van ontkenning en elkaar overtuigen, zonder dat er een gedeelde gezamenlijke informatiepositie is. Het ontbreken van een gezamenlijke en gedeelde informatiepositie werkt ernstig belemmerend. Op die manier is het niet mogelijk om vanuit een gezamenlijk vertrekpunt het gesprek met elkaar aan te gaan. Dit ligt niet zozeer aan de spelers; er is gewoonweg nergens een centraal punt te vinden dat op een overzichtelijke en transparante wijze de vitaliteit van het gebied in al zijn aspecten laat zien.

Dit geldt ook voor de ontwikkeling van de vitaliteit van het gebied en het maatschappelijk debat daarover. Zelfs eenvoudige indicatoren rondom de stand van de bolleneconomie, de werkgelegenheid en benutting van de bollengrond in de bollenstreek vraagt om recherchewerk en het bij elkaar sprokkelen van niet vergelijkbare onderzoeksrapporten en -artikelen. Om integraal gebiedsgericht opgaven te realiseren is een gezamenlijke en gedeelde informatiepositie echter essentieel. – Ten derde richt het ISG-beleid en de uitvoering daarvan door GOM zich op het realiseren van regionale doelen. De gemeenteraad heeft moeite om deze af te wegen tegen lokale belangen en doelen die spelen. Dit is overigens geen typisch Teylingenprobleem, dit is ook landelijk in veel gemeenten waarneembaar. Het werken met en sturen op integrale gebiedsgerichte opgaven vraagt om een ander politiekbestuurlijk spel. Het ISG biedt hiervoor nog onvoldoende handvatten en daardoor tast de raad in het duister.

Pagina 67

8.1 Realisatie van doelen 8.1.1 Realisatie van maatschappelijke doelen Met de ISG richten de samenwerkende gemeenten zich op de realisatie van regionale maatschappelijke doelen; er is immers sprake van een regionaal maatschappelijk vraagstuk38. Het gaat daarbij om een breed spectrum van zeven maatschappelijke doelen, zie de eerder besproken figuur 4.3 van in hoofdstuk 4. GOM richt zich op een drietal van deze doelen. Deze vatten we nog eens kort samen in de onderstaande tabel. Maatschappelijke doelen per thema van het ISG beleid Een vitale greenport

Uitvoeringsdoelen GOM • •

Het behouden van 2.625ha 1ste klas bollengrond. Herstructurering en versterking glastuinbouw, waaronder de ontwikkeling van de locatie Trappenberg-Kloosterschuur door GOM op het grondgebied van Katwijk en Teylingen. Een vitaal landschap • Het tegengaan van verrommeling van het landschap met als doel het open houden van het landschap. Een bedrijvige regio • Het ontwikkelen van de locatie Bulb Trade Park Noordwijkerhout voor agrarische handels- en exportbedrijven. Zoals besproken in hoofdstuk 4 voert GOM ook taken uit op het terrein van het omzetten van grasland naar bollengrond en de 600 greenportwoningen. Dit zijn voor GOM echter geen uitvoeringsdoelen op zichzelf. Het zijn middelen om de uitvoeringsdoelen rondom het behouden van 1ste klas bollengrond en het tegengaan van verrommeling te kunnen realiseren. Tabel 8.1: De uitvoeringsdoelen van GOM in relatie tot de gemeentelijke ambities. MAATSCHAPPELIJKE DOELEN De maatschappelijke doelen zoals die zijn geformuleerd in de ISG zijn abstract en kwalitatief van aard, zoals ook eerder besproken in hoofdstuk 4. Voor de raad is het niet mogelijk om hierop te sturen, want zonder heldere maatstaven zijn de doelen namelijk niet evalueerbaar. De doelen roepen daardoor meer vragen op dan er antwoorden voorhanden zijn39, bijvoorbeeld:

1 Wat is precies een vitale Greenport Duin- en Bollenstreek? Welke ontwikkeling willen we zien op het terrein van economie en werkgelegenheid? De handelsomzet van bedrijven was bij vaststelling van de ISG in 2016 zo’n € 550 Mln, met een exportwaarde van € 415 Mln40. Willen we consolideren op dit niveau of liggen de ambities hoger? De Duin- en Bollenstreek onderscheidt zich vooral door het specialisme in niche-producten, zoals het assortiment hyacinten en narcissen met zeer hoge kwaliteit. Maar hoe gaat het met de hyacintenteelt: wat is het gewenste productievolume, is verdere schaalvergroting nodig om een goede concurrentiepositie te behouden? 2 Een vitaal landschap: waaraan kunnen we dat zien? In de ISG stellen de samenwerkende gemeenten het doel om de landschapskwaliteit te verbeteren. Daarbij worden voorbeelden gegeven zoals het saneren van gebouwen om het open karakter te versterken; vaak wordt dit het opruimen van verrommeling genoemd. Is het

38 Bron: Loep op GOM, 28 september 2020. 39 Bron: Interviews. 40 Bron: ISG.

Pagina 68

3

landschap daarmee vitaler en wat zijn de maatstaven die we daarbij hanteren, wat is precies verrommeling? Een bedrijvige regio: hoeveel bedrijven en welke mix van bedrijvigheid? Moeten we bestaande bedrijven behouden of nieuwe aantrekken?

Het ontbreekt dus aan een heldere set van maatstaven waarmee gemeten kan worden in welke mate de maatschappelijke doelen worden gerealiseerd. Daarbij merken we op dat zelfs relatief eenvoudig te meten economische maatstaven ontbreken. Er is hier en daar wel wat versnipperde (maar onvergelijkbare) informatie in allerlei onderzoeksrapporten voorhanden (geproduceerd door onderzoeksbureaus, universiteiten en instituten et cetera), maar een overzichtelijk dashboard ontbreekt. Dat wordt ook bevestigd door GOM in haar notitie van 28 september 2020 ‘Loep op GOM’: ‘De ISG-gemeenten hebben geen concrete operationele afspraken gemaakt over een integraal monitoringssysteem om de effectiviteit van het ISG-beleid te meten en om vast te stellen in hoeverre de doelstellingen van de herstructurering worden bereikt.41’ Het ontbreken van een integraal monitoringssysteem heeft niet alleen consequenties voor het onvoldoende kunnen invullen van de controlerende rol van de raad, maar heeft ook grote gevolgen voor de mate van draagvlak voor het ISG-beleid in de lokale samenleving en de uitvoering daarvan door GOM. In het bijzonder met betrekking tot de bouw van Greenportwoningen en de sloop van incourante opstallen.

Door het ontbreken van een integraal zicht op de realisatie van maatschappelijke doelen voor het gehele gebied is het niet mogelijk om lokale keuzes, die soms een negatief effect kunnen hebben voor individuen of groepen, te beoordelen in het licht van de regionale winst die deze keuzes opleveren. Hier gaan we verder op in paragraaf 8.2 van dit rapport.

8.1.2 Realisatie van uitvoeringsdoelen GOM heeft de maatschappelijke doelen van de ISG voor haar werkvelden met haar masterplan vertaald naar uitvoeringsdoelen en -prestaties. In het masterplan en in de jaarverslagen van GOM, wordt overigens gesproken over productiedoelen en -resultaten. We bespreken achtereenvolgens drie typen productiedoelen en -resultaten van GOM: 1 2 3

Bollengrondbalans: het behouden van 2.625 ha 1ste klas bollengrond; Opruimen verrommeling: het aantal ha opgeruimde verrommeling waarvoor vergoedingen zijn ontvangen; Herverkaveling: het aantal ha herverkavelde bollengrond met oog op schaalvergroting van agrarische bedrijven: grotere kavels zijn bedrijfseconomisch rendabeler te bewerken dan kleinere versnipperde kavels.

Bollengrondbalans GOM geeft zicht op de bollengrondbalans door productiegegevens te presenteren in de jaarverslagen over: Bollengrondcompensatie: aantal ha onttrokken bollengrond waarvoor door GOM vergoedingen zijn ontvangen; Bollengrondproductie: aantal ha toegevoegde (geproduceerde) 1ste klas bollengrond waarvoor door GOM vergoedingen zijn uitgekeerd.

41 Bron: Loep op GOM, 28 september 2020.

Pagina 69

De onderstaande figuur presenteert de productiegegevens van GOM over de jaren 2011 t/m 2020.

Figuur 8.1: Productie GOM aangaande de bollengrondbalans. Bron: jaarverslagen GOM.

In figuur 8.1 is te zien dat vanaf 2011 de bollengrondbalans positief is, er is vanaf 2011 circa 17 ha bollengrond aan het gebied toegevoegd (saldo onttrokken en toegevoegde bollengrond). Hierbij merken we voor alle duidelijkheid nogmaals op dat het GOM niet de onttrekking en productie uitvoert, dat doen de grondeigenaren. GOM int de vergoedingen bij onttrekking en verstrekt vergoedingen bij toevoeging van bollengrond. Figuur 8.1 presenteert de werkelijk reeds gerealiseerde bollengrondcompensatie en -productie. Daarbij merken wij op dat GOM meer heeft gecontracteerd dan werkelijk reeds gerealiseerd. Er zit immers altijd doorlooptijd tussen het moment van gesloten overeenkomsten tussen initiatiefnemers en de daadwerkelijk uitvoering daarvan door GOM en de initiatiefnemers. Daarom is het aantal gecontracteerde ha voor bollengrondcompensatie en -productie t/m 2020 respectievelijk 1,1 ha en 0,5 ha hoger dan de gerealiseerde productie. Dit deel is te beschouwen als de actuele werkvoorraad van GOM. In de bollengrondproductiecijfers van figuur 8.1 zijn ook de effecten van de zogenaamde ‘Ruimte voor Regeling’ meegenomen. In het geval deze effecten niet worden meegenomen, is de bollengrondproductie als gevolg van het ISG-beleid en de uitvoering daarvan door GOM netto 42,2 ha.

Strikt genomen zijn effecten van de ‘Ruimte voor Ruimte’-regeling namelijk geen productieresultaten van GOM, want deze regeling is een provinciale regeling. Het is in 2003 door de Provinciale Staten van Zuid-Holland vastgesteld. De aanleiding was de toename van het aantal vrijkomende agrarische bedrijven. Dit leidde tot leegstand, verval en verpaupering in het landelijke gebied. De provincie wilde met de regeling een passend hergebruik van de gebouwen stimuleren door het slopen van de vrijkomende agrarische bedrijfsgebouwen. Met de herziening van de ISG in 2016 is aan de ‘Ruimte voor Ruimte’-regeling voor het buitengebied in de bollenstreek een einde gekomen.

Pagina 70

De grafiek geeft ook inzicht in de fysieke impact van de uitvoering van het ISG-beleid van GOM op het gehele gebied. In feite is het beleidsinstrumentarium voor het behouden van bollengrond toegepast op een areaal van ruwweg tussen de 35 ha (onttrokken) en 52 ha (toegevoegde) bollengrond. Uitgaande van een omvang van 2.625 ha 1ste klas bollengrond heeft de uitvoering rondom de bollengrondcompensatie dus effect gehad op circa 3% van het gehele gebied. Het doel van het behouden van 2.625 ha 1ste klas bollengrond wordt dus gerealiseerd. Dat wordt bevestigd door de jaarverslagen van GOM, de tussentijdse notitie van GOM ‘Loep op GOM’, maar ook in gesprekken met het college van de gemeente Teylingen, de ambtelijke organisatie, GOM en agrariërs. Er is ook draagvlak voor dit doel maar tegelijkertijd worden er ook kritische kanttekeningen geplaatst42: Het gaat niet enkel om de hoeveelheid te behouden 1ste klas bollengrond. Deze grond moet ook economisch rendabel te bewerken zijn. De productiecijfers van GOM schijnen hier verder geen licht op en er zijn voorbeelden van stukjes 1ste klas bollengrond waar dat niet voor geldt; Bedrijven die zich bezighouden met ‘standaard bollenteelt’ hebben enige kritische massa nodig om te kunnen concurreren. Dat maakt dat het areaal van die bedrijven zoveel als mogelijk aaneengesloten moet zijn, dus niet versnipperd over het gebied.