D04 College, bijlage Eindrapportage 'Schiphol vernieuwd verbinden'.pdf
Tekst van het document
overheden gehanteerd) binnen de publieke kaders
een participatieplan op, waarin het ingaat op de scope, de
(zoals gebruiksprognose of baanonderhoudsplan);
intensiteit en de instrumenten en timing van participatie en
• maatregelen van regionale of lokale overheden in de
informatie. Op hoofdlijnen kan dit reeds gedaan worden bij de
ruimtelijke ontwikkeling die de luchtvaart of de hinder
invulling van het Interbestuurlijk Programma Schiphol voor
in de omgeving raken (in termen van de definitie van
de verschillende inhoudelijke domeinen op hoofdlijnen: een
hinder zoals door de overheden gehanteerd).
soort overkoepelend participatieplan voor alle onderwerpen in samenhang voor de komende een tot drie jaar. Vervolgens
Het gaat bij het participatierecht niet om:
is het van belang dat het voor de maatregel bevoegde orgaan
1. maatregelen waarvan op voorhand duidelijk is dat
c.q. de ‘bestuurlijke trekker’ voor elke maatregel een kort en
er geen effecten van het beleid/ de maatregelen zijn
specifiek uitgewerkt participatieplan opstelt.
te verwachten buiten het op grond van de publieke regelgeving aangewezen luchthaventerrein; 2. maatregelen waarvan op voorhand duidelijk is dat er
Deze intensivering van de participatie vraagt enerzijds maatwerk – gegeven de grote variëteit aan maatregelen
uitsluitend positieve effecten van het beleid/de maat-
en daarbij te betrekken belanghebbenden – en anderzijds
regelen zijn te verwachten;
professionele ordening en facilitering waarop de uitvoerende
3. de uitvoering van de reguliere luchthavenoperatie
partijen – Rijk, provincie, gemeenten, luchtvaartpartijen – bij
waarvoor reeds vergunning is verleend bij het Lucht-
de uitoefening van hun informerende en consulterende taak
havenverkeerbesluit door het Rijk (en waarop reeds
kunnen terugvallen. Deze ordening en facilitering zouden
participatie is georganiseerd in het in dit advies
bijvoorbeeld geboden kunnen worden door het onafhankelijke
voorgestelde model).
bureau dat het Omgevingshuis Schiphol faciliteert (zie hieronder).
Voor de reguliere situatie c.q. luchtvaartoperatie heeft Schiphol/LVNL de regie over de communicatie en participatie,
Voordelen onafhankelijke facilitering participatie
waaronder informatievoorziening, klachtenafhandeling, en
De onafhankelijke ordening en facilitering van de
verantwoording aan de onafhankelijke inspectie. Zodra de
participatie hebben een paar potentiële voordelen:
luchthavenoperator of de luchtverkeersleiding een beroep
• Een zekere standaardisering van de procesaanpak
doet op onderhoud of andere bijzondere omstandigheden, als
(en het ‘blijven leren c.q. professionaliseren’ daarin)
grond van uitzondering op toepassing van de reguliere regels,
en het aanbod van ‘maatwerkpakketten’ aan partici-
is het van belang de omwonenden op enigerlei wijze hierbij te
patie (zoals huiskamergesprekken of gecoördineerde
betrekken.
spreekuren, critical reviews, consultatie, schriftelijke inspraak, et cetera).
Voor de maatregelen waarvoor een participatierecht geldt,
• Het bieden van een ‘keurmerk’ van onafhankelijke
wordt een participatieplan opgesteld waarin de omgeving de
procesbegeleiding aan de opdrachtgever én de par-
gelegenheid wordt geboden om te participeren. Daarin maken
ticipanten, dat dienstbaar kan zijn aan de legitimatie
de partijen die de bevoegdheid hebben om de maatregelen te
van de uitkomsten van het participatieproces.
nemen duidelijk op welke wijze zij aan de participatieverplich-
• De tijdige signalering van interferentie met andere
ting invulling geven. De omvang van de kring van omwonenden
relevante participatieprocessen, waardoor de samen-
en andere belanghebbenden die recht op participatie hebben,
hang versterkt kan worden.
is namelijk afhankelijk van de aard van de maatregel die voorligt. Het maakt nogal iets uit of het gaat om isolatiemaatregelen in een woonwijk om de leefkwaliteit te verbeteren of om de
Daarbij wordt de uitvoeringskracht versterkt als onafhankelijke
totstandkoming van een vaste naderingsroute tussen diverse
ondersteunende taken (bij Maatschappelijke Raad Schiphol.
woonkernen door. Flexibiliteit en maatwerk zijn bij de uitwer-
Omgevingshuis en overige participatie) zoveel mogelijk worden
king van toepassing. Naast de scope kan ook de intensiteit van
gebundeld.
de betrokkenheid van participanten in het participatieproces wisselend zijn. De zogenoemde participatieladder (van een-
Na afloop van het participatietraject is het te allen tijde het
zijdig informeren tot coproduceren) die veelal in participatie-
bevoegde orgaan dat de uitkomst van de participatie weegt,
processen gebruikt wordt, geeft hieraan uitdrukking.
binnen een termijn van bijvoorbeeld drie maanden expliciet tot een afweging daarover komt en deze actief bekendmaakt, onder meer door toezending ervan aan de participanten.
37 | Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025
Ook een afweging om niet tot een besluit over te gaan, is
2. Maatschappelijke Raad Schiphol
relevant voor de belanghebbende partijen en wordt derhalve eveneens binnen de gestelde termijn gecommuniceerd. Naast
Nationaal
de transparantie kan dit een bijdrage leveren aan de versterking van de uitvoeringskracht van de overheid.
kader
Interbestuurlijke Programmaraad Rijk
Het voorzien in participatie en ook informatievoorziening
Luchtvaartpartijen
Provincies Gemeenten
Schiphol
LVNL
Carriers
zijn daarmee gekoppeld aan concrete bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Degene die bevoegd is voor
Omgevingshuis
de totstandkoming van een bepaald beleid of een bepaalde maatregel heeft ook de verantwoordelijkheid om participatie en informatievoorziening daarbij te waarborgen. Voor het ministerie als stelselverantwoordelijke geldt de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de participatie
Maatschappelijke Raad Schiphol
(borging basiskwaliteit participatie) en de informatievoorziening
(Bewoners, maatschappelijke organisaties, wetenschappers)
(borging basisinformatiekwaliteit) op stelselniveau.
Brede maatschappelijke participatievormen (Critical reviews, huiskamergesprekken, internetconsultaties, inspraak, etc.)
Advies: Leg als Rijk helder vast dat alle partijen of personen die door een maatregel geraakt worden, het
Voor de kanalisering van de participatie wordt de
recht hebben een rechtstreekse inbreng te hebben
Maatschappelijke Raad Schiphol opgezet. In deze raad kunnen
voordat een besluit genomen wordt. Stel voor deze
de omwonenden in het gebied rond Schiphol in de volle
maatregelen vooraf een participatieplan op.
breedte een inbreng in het beleid en de uitvoering daarvan leveren, zodat de overheden en uitvoeringsorganisaties hiermee hun voordeel kunnen doen. De Maatschappelijke Raad Schiphol heeft als ankerpunt van de participatie een aantal functies: 1.
Dialoogfunctie: De Maatschappelijke Raad Schiphol schept een inclusief platform, dat een overzicht geeft van de volle breedte van de geluiden in de samenleving ten behoeve van de dialoog met overheden en uitvoeringsorganisaties. Ook geeft de raad de gelegenheid om gestructureerd kennis te delen en informatie uit te
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 38
2.
3.
4.
wisselen en zo voorgenomen besluiten op overzichtelijke
Het doel van de Maatschappelijke Raad Schiphol is dat
schaal te bespreken en aan te scherpen.
belangen vanuit de omgeving van Schiphol zo breed mogelijk
Vertegenwoordigende functie: niet alleen geregistreerde
gehoord worden en wetenschappelijke inzichten worden
gehinderde bewonersgroepen dichtbij en verderaf van
betrokken. Het gaat daarbij om een zo breed mogelijke
de luchthaven kunnen deel uitmaken van dit inclusieve
participatie van alle relevante belangen, zodat de publieke
platform, maar ook andere belangengroepen zoals
organen die kunnen wegen en de noodzakelijke aandacht
milieuorganisaties, werkgevers- en werknemersgroepen,
geven. Nu de zittende bewonersdelegatie – namens de
dorps- en wijkraden en jongeren.
bewonersorganisaties uit het gebied – aangeeft dat zij zich
Kennisfunctie: Door een zekere mate van continuïteit
erop richt om de omwonenden te vertegenwoordigen die
schept de Maatschappelijke Raad Schiphol de basis voor
overlast ervaren van de aanwezigheid van de luchthaven
relatie- en kennisopbouw. Daarbij is relevant dat niet
legitimeert dat om ook andere groepen uit de bevolking die
alleen belanghebbenden een plek krijgen, maar dat tevens
een belang bij de ontwikkeling van de luchthaven hebben
expliciet ruimte geschapen wordt voor wetenschappelijke
– zoals reizigers, werknemers, werkgevers, natuur- en
disciplines om kennis te delen, de dialoog inhoudelijk te
milieuorganisaties – een plek te geven. Verbreding vanuit
voeden en een kwaliteitsimpuls te geven aan de eventueel
wetenschappelijke hoek is erop gericht met bestaande kennis
gewenste advisering vanuit de raad.
de kwaliteit van de dialoog en advisering te vergroten.
Dienstverlenende functie: Een Maatschappelijke Raad Schiphol helpt de bevoegde overheden en luchtvaart-
5.
6.
partijen gemakkelijker hun weg te vinden in het complexe
Advies: Inrichting Maatschappelijke Raad Schiphol
belangenspel rond de luchthaven Schiphol. Het voorkomt
Om de bredere vertegenwoordiging van belangen te
dat elke keer weer het wiel uitgevonden moet worden
realiseren, krijgt elke groep van bewoners die zich richt
en bijvoorbeeld belanghebbenden (onbedoeld) over het
op (de omgeving van) Schiphol de gelegenheid om zich
hoofd worden gezien.
als (gehinderde) bewonersgroep bij de Maatschappe-
Adviesfunctie: Door een zekere mate van ordening in
lijke Raad Schiphol te registreren. De eis van minimaal
combinatie met de breedte van de vertegenwoordigde
honderd sympathisanten of leden kan worden verlaagd
belangen schept de Maatschappelijke Raad Schipol de
naar vijftig. Deze groepen wijzen voor de vijf regionale
mogelijkheid om maatschappelijke partijen adviezen uit te
gebiedsclusters – in het verlengde van elk van de vijf
laten brengen – indien daarvoor een basis bestaat – aan
hoofdbanen – drie vertegenwoordigers in de Maat-
de bevoegde partijen. Op deze bevoegde partijen rust
schappelijke Raad Schiphol aan:
dan de verplichting deze adviezen expliciet af te wegen
• een voor het binnengebied (binnen de 58 dB(A)
en zij behouden tegelijkertijd het recht om vanuit hun
Lden-contour);
bevoegdheid een eigen keuze te maken, waarover ze aan
• een voor het buitengebied (binnen de 48 dB(A)
de democratisch controlerende organen verantwoording
Lden-contour, maar buiten de 58 dB(A) Lden-contour;
afleggen.
• een voor het gebied buiten de 48 dB(A) Lden-contour.
Herhalende participatiefunctie: Bij veel onderwerpen is
Deze vijftien vertegenwoordigers worden op basis van
een volgtijdelijke getraptheid in de participatie sterk aan
verkiezingen gekozen.
te bevelen. Het is niet zo effectief wanneer bijvoorbeeld in één keer en eenmalig een concept-gebruiksprognose
Naast deze vijftien vertegenwoordigers van
(door Schiphol) of een ontwerp van een nieuwe vaste
bewonersorganisaties wordt in de Maatschappelijke
naderingsroute (door het Rijk) met 1 miljoen omwonenden
Raad Schiphol ruimte geschapen voor drie andere
wordt gedeeld via een website met de mogelijkheid van
‘geledingen’ van elk vijf leden:
inspraak. Nuttiger is dat de bevoegde organen tijdig
1.
organisaties’, bijvoorbeeld voor reizigers,
geluisterd wordt, dat er zo mogelijk joint fact finding
werknemers, werkgevers, agrariërs en natuur-
plaatsvindt en vervolgens de (tussen)resultaten met een
en milieu.
brede groep van belanghebbenden getoetst en/of gedeeld 7.
Een geleding van ‘overige maatschappelijke
voorstellen in bespreking brengen, dat er naar elkaar
2.
Een geleding met ‘ad random’ jongeren uit de
worden.
regio. Dan wel een in de uitwerkingsfase nog in
Maatschappelijke signaleringsfunctie: De Maatschap-
te vullen alternatief voorstel van de gezamenlijke
pelijke Raad Schiphol kan een belangrijke rol vervullen in
bewonersorganisaties om te borgen dat de
het tijdig signalen afgeven aan de bevoegde organen over
jongere leeftijdsgroepen van twintigers en
issues die leven of opkomen in de samenleving. Met die
dertigers (vanwege hun specifieke belangen
issues dient rekening te worden gehouden, ook al zijn er
op de woning- en arbeidsmarkt) vanaf de
op dat punt niet direct maatregelen aan de orde.
start herkenbaar onderdeel uitmaken van de samenstelling van de raad.
39 | Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025
3.
Een geleding voor onafhankelijk deskundigen,
onderwerpen. Anderzijds, als er geen overeenstemming
bijvoorbeeld van het Planbureau voor de
mogelijk blijkt, kan ook stap voor stap op de participatielader
Leefomgeving (PBL), het Rli en het RIVM. Zij
afgedaald worden.
kunnen belangrijke inhoudelijke kennis inbrengen en zo de overige leden inhoudelijk ondersteunen
Bij bepaalde voornemens of maatregelen kan het nuttig zijn
bij de uitvoering van hun taak.
om bijvoorbeeld meer regiospecifiek een verbreding en/of intensivering van de dialoog op te zoeken. Ook kan het vanuit
Omdat dorps- en wijkraden veelal aan specifieke
de inhoud nuttig zijn om een brede informatievoorziening aan
eisen zijn onderworpen, wordt aanbevolen om in
de regio te combineren met een voorafgaande consultatie van
de uitwerkingsfase te bezien of zij ondergebracht
bijvoorbeeld de Maatschappelijke Raad Schiphol. De wijze
worden bij de bewonersgroepen of – net als de
waarop het brede scala aan participatie-instrumenten – die de
maatschappelijke organisaties, jongeren en weten-
breedte van de participatie in de omgeving afdekken – wordt
schappers – een eigen plek met enkele zetels in de
gecombineerd met de inzet van de participatieladder – die de
Maatschappelijke Raad Schiphol krijgen.
‘diepte’ van de participatie afdekt – is een onderwerp voor de participatieplannen van de bevoegde partijen.
Op deze manier kunnen belanghebbenden via de
De werkwijze tussen de Maatschappelijke Raad Schiphol en
Maatschappelijk Raad Schiphol met maatschappelijke
het Interbestuurlijk Programma Schiphol wordt uitgewerkt
en wetenschappelijke expertise hun inhoudelijke inbreng
in het nationaal kader (als invulling van de basisparticipatie-
in participatietrajecten leveren. Voor beleidsmakers en
kwaliteit) en kan publiekrechtelijk vastgelegd worden. De
luchtvaartpartijen is er zo een belangrijke frontoffice voor de
insteek daarbij is dat de Maatschappelijke Raad Schiphol bij
omwonenden, zonder dat die uitsluitend via deze frontoffice
alle onderwerpen vroegtijdig betrokken wordt (uitgewerkt in
participeren. Het onafhankelijke bureau (zie hieronder) dat
participatieplannen) en niet voor verrassingen komt te staan.
de Maatschappelijke Raad Schiphol faciliteert, kan bovendien allerlei andere waardevolle participatiekanalen aan de
De bevoegdheid tot besluitvorming en de verplichting tot
beleidsmakers, luchtvaartpartijen en belanghebbenden
adequate en brede informatievoorziening aan de omgeving
aanbieden om de brede dialoog met de samenleving invulling
– en de opstelling van een participatieplan daarvoor – berust
te geven.
uiteindelijk steeds bij het bevoegde orgaan en voor operationele zaken bij luchtvaartpartijen. Dit weegt steeds transparant de
De Maatschappelijke Raad Schiphol krijgt een onafhankelijk
uitkomsten van het totale participatieproces (de Maatschappe-
bureau, dat alle leden professioneel ondersteunt door
lijke Raad Schiphol en eventuele andere participatievormen) bij
informatie te verzamelen, vergaderingen voor te bereiden
het nemen van een besluit en legt hierover verantwoording af
en activiteiten uit te voeren waartoe in de Maatschappelijke
aan het democratisch controlerende orgaan. Die transparantie
Raad Schiphol besloten wordt. Het bureau kan zich daarbij
en verantwoording geldt ook voor luchtvaartpartijen ten
desgewenst laten ondersteunen door de onafhankelijke
aanzien van operationele activiteiten.
deskundigen, die op basis van hun kennis kunnen bijdragen aan de objectivering van de dialoog in de raad en de uitvoering van critical-reviewsessies. Ook kunnen zij het onafhankelijke
Adviesrol Maatschappelijke Raad Schiphol
bureau ondersteunen bij het opstellen van gespreksnotities en
Het verdient overweging om bij de start in ieder geval
adviezen.
advies aan te vragen bij de Maatschappelijke Raad Schiphol over:
De vertegenwoordigende leden van de Maatschappelijke
a. het Interbestuurlijk Programma Schiphol;
Raad Schiphol beslissen zelfstandig over de inrichting van hun
b. de jaarlijkse gebruiksprognose Schiphol (in plaats van
werkwijze en stellen daarvoor reglementen op. Die reglementen dienen minderheidsposities te respecteren en ervan uit te gaan dat elk lid dezelfde rechten heeft.
het huidige wettelijke adviesrecht hierop van de ORS); c. de behandeling van beleids- en uitvoeringsissues, waarbij behoefte is aan een brede regionale input en enige basiskennis behulpzaam is in de communicatie,
De bevoegde organen kunnen de Maatschappelijke Raad
zoals de invulling van het geluidsmeetnetwerk, de
Schiphol een advies vragen bij alle voorkomende beleids-
luchtruimvisie, de ontwikkeling van een nieuwe
plannen en maatregelen. Het is dan aan de leden van de raad
afwegingssystematiek voor hinderbeperkende
om daar gebruik van te maken en daarbij al dan niet te komen
maatregelen, et cetera.
tot een gezamenlijk advies. Dit kan een basis vormen om stap voor stap te verkennen of het mogelijk is om in de loop van de tijd tot een bredere overeenstemming tussen partijen te
De opstellers van het Interbestuurlijk Programma Schiphol
komen, door de participatieladder ‘op te klimmen’ bij bepaalde
(en de luchtvaartpartijen bij operationele zaken) zijn eraan
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 40
gehouden om op de adviespunten van de Maatschappelijke Raad Schiphol met argumenten omkleed in te gaan indien zij deze punten niet overnemen. Op concrete maatregelen krijgen
3. Versterking informatievoorziening en dienstverlening: het Omgevingshuis Schiphol
de specifieke bewonersvertegenwoordigers uit het belanghebbende gebied adviesrecht aan het ter zake bevoegde orgaan. In
Nationaal
kader
de respectievelijke participatieplannen zullen deze producten Interbestuurlijke Programmaraad
en de wijze van betrokkenheid per geval worden uitgewerkt. Onderdeel van de participatieplannen is ook de informatievoor-
Rijk
ziening: transparant, begrijpelijk, compleet en betrouwbaar.
Luchtvaartpartijen
Provincies Gemeenten
Schiphol
LVNL
Carriers
Daarna heeft de Maatschappelijke Raad Schiphol recht op het indienen van een zienswijze op deze participatieplannen. De
Omgevingshuis
raad krijgt jaarlijks een zelfstandig budget en een onkostenvergoeding om tot kwalitatief hoogstaande inhoudelijke informatievergaring, dialoog en advisering te kunnen komen. De Maatschappeljke Raad Schiphol wordt in publiekrechtelijke
Maatschappelijke Raad Schiphol
regelgeving op nationaal niveau verankerd ter vervanging van
(Bewoners, maatschappelijke organisaties, wetenschappers)
de publiekrechtelijke regelgeving inzake de Omgevingsraad Schiphol (en de gedateerde regelgeving inzake de Commissie
Brede maatschappelijke participatievormen
Regionaal Overleg Schiphol). De werkwijze wordt in reglemen-
(Critical reviews, huiskamergesprekken, internetconsultaties, inspraak, etc.)
ten in de vervolgfase onder leiding van de kwartiermaker verder uitgewerkt. Onderdeel daarvan zijn financiële afspraken en
Aanleiding
afspraken over de bemensing van het onafhankelijke onder-
De nut en noodzaak van versterking van de informatie-
steunende bureau.
voorziening en dienstverlening wordt door alle partijen onderschreven. Ondanks recente inspanningen van verschillende partijen om de huidige situatie te verbeteren,
Advies: Gebruik voor de kanalisering van de participatie
blijven knelpunten bestaan. In het tussentijdse advies zijn
een breed samengestelde Maatschappelijke Raad
verschillende knelpunten in de informatievoorziening en
Schiphol onder leiding van een onafhankelijk voorzitter
dienstverlening opgesomd; deze zijn bevestigd en deels
als ankerpunt in de participatie. Voorzie de Raad en
aangevuld door het bureau Berenschot (deelrapportage 3).
haar voorzitter van een onafhankelijk ondersteunend bureau dat ook de overige participatievormen op
Knelpunten in de huidige informatievoorziening zijn:
een professionele en gestructureerde manier kan
1.
modereren.
Het informatieaanbod is versnipperd en verspreid. Er is geen gezamenlijke coördinatie op de samenhang van informatie, sommige informatie ontbreekt.
Voorbeeld: informatievoorziening geluid. Er zijn berekeningen met het Nederlands Rekenmodel. Er zijn berekeningen met Doc29. Er zijn validatiestudies met metingen waaruit blijkt dat de berekende geluidseffecten structureel lager liggen dan gemeten geluidseffecten. Er wordt wel gemeten, maar het meetnet is niet belegd bij een onafhankelijke partij en de resultaten worden niet gekoppeld aan de berekeningen; mede daardoor ontstaan er weer andere meetinitiatieven. Ook het Rijk onderzoekt nu een meetnetwerk, maar koppelt een regionaal meetnetwerk daar weer van los. Het op basis van de wettelijke voorschriften berekende aantal gehinderden wordt niet door de tijd heen inzichtelijk gemaakt (er is geen zicht op de trendmatige ontwikkeling). Ook is er geen inzicht in de geluidsbelasting in de woonwijken en de ontwikkeling daarvan. Er is evenmin inzicht in de maatregelen die eerder zijn getroffen om de geluidsoverlast (isolatie) te beperken en de staat
41 | Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025
waarin deze op dit moment verkeren. En er is geen
het verkeersbeeld (volume, vliegpatroon) wijzigt en
gestructureerd langjarig onderzoek naar de beleving van
woningen als gevolg daarvan zwaar belast worden.
geluidshinder in de regio. 3. 2.
onafhankelijk
de informatievoorziening. 3.
Er is grote informatieafhankelijkheid van de luchtvaart-
Dienstverlening is nauw verknoopt met de luchtvaartpartijen en in de perceptie van sommige partijen niet
Prognosedata spelen naast realisatiedata een grote rol in 4.
Binnen het stelsel ontbreekt een onafhankelijk vertrouwenspersoon voor geschillen.
partijen; informatie is op sommige punten niet-gebruiksvriendelijk. 4.
Er is beperkte proactieve informatievoorziening en er zijn
Vervolgaanpak
weinig mogelijkheden tot interactie.
Om de informatievoorzienig en dienstverlening te versterken,
Er bestaat een disbalans in het inhoudelijke informatie-
schetst het bureau Berenschot verschillende varianten van een
aanbod door de eenzijdige belichting van onderwerpen.
zogenoemd omgevingshuis. In de meest uitgebreide variant
In de informatievoorziening is weinig aandacht voor de
zitten de volgende elementen:
‘lusten’kant en de historie.
•
dataverzameling, meting en monitoring
Dataverzameling en berekeningen zijn in de perceptie van
•
informatieverspreiding en kennisontwikkeling
sommige partijen niet onafhankelijk.
•
ontmoetingsplek met dialoogfunctie
•
afhandeling van verzoeken op basis van regelingen
Knelpunten in de huidige dienstverlening zijn:
•
klachtenregistratie- en afhandeling
1.
De dienstverlening wordt gefragmenteerd aangeboden.
•
bemiddelaar/ ombudsfunctie
2.
Bestaande regelingen van een aantal dienstverlenende
•
bezoekerscentrum
5.
6.
instanties worden afgebouwd. Uitgangspunt daarbij blijft dat bevoegde partijen primair zelf aan de lat staan voor een goede uitvoering van de Regelingen
aan hen toebedeelde taken. Zo is bijvoorbeeld de initiële
Specifieke regelingen om de hinder voor omwonenden
klachtenafhandeling over het gebruik van de luchthaven en
te beperken zijn:
de luchtroutes een zaak van de luchtvaartpartijen. Zij zijn
• Stichting Leefomgeving Schiphol. Doel: de kwaliteit
daar wettelijk toe verplicht. Het is ook van belang dat de
van de woon-, werk- en leefomgeving in de regio
luchtvaartpartijen zelf (actief) het contact onderhouden met
Schiphol bevorderen.
hun omgeving en zo ook op een directe manier kunnen leren en
Status: de stichting is actief van 2008 tot 2020.
bijsturen in de operatie.
Er is een voorlopige verlenging voor de afhandeling van een aantal activiteiten, maar geen nieuw
Voor mij is essentieel dat informatie over de omgevingskwaliteit
leefbaarheidsfonds voor de periode na 2020.
en dienstverlening transparant, centraal vindbaar, begrijpelijk
• Schadeschap Luchthaven Schiphol. Doel: een
en compleet is en de betrouwbaarheid en objectiviteit
voor belanghebbenden duidelijke, deskundige en
geborgd zijn. Dit zie ik als een basisvereiste voor de werking
doelmatige afhandeling bevorderen van verzoeken
van het gehele systeem. Om dit te bereiken beveel ik aan om
om schadevergoeding die verband houden met de
alle bovengenoemde elementen op één plek te bundelen,
uitbreiding van het luchtvaartterrein Schiphol.
met behoud van eenieders verantwoordelijkheid. Ik licht dit
Status: het Schadeschap was actief van 1998
hieronder nader toe.
tot 2018. De regeling is nu ondergebracht bij het Schadeloket van Rijkswaterstaat. Nieuwe verzoeken
De basis is – en dat is de eerste te zetten stap – dat
indienen is niet meer mogelijk. In de behandeling van
onafhankelijk van de partijen één centraal ‘loket’, een digitale
schadeverzoeken als gevolg van een toename van
frontoffice, wordt opgezet dat bestaande informatie en
verkeer is niet voorzien.
dienstverlening stroomlijnt. Een centrale website verwijst
• Project Geluidsisolatie Schiphol (Progis). Doel:
door naar de informatie en diensten van de (wettelijke)
geluidswerende voorzieningen aanbrengen bij
verantwoordelijke eigenaren. De focus ligt daarbij op het op een
bestaande geluidsgevoelige bebouwing om daarmee
onafhankelijke manier bundelen en verspreiden van informatie
de hinder die bewoners en gebruikers van het lucht-
en doorverwijzen naar diensten en regelingen waarop de
vaartlawaai ondervinden, te beperken.
omgeving aanspraak kan maken. Goede en frequente
Status: de regeling was actief tussen 1983 en 2012 in
informatievoorziening en -uitwisseling kan bijdragen aan het
drie tranches. Het project is inmiddels beëindigd; het
onderlinge begrip en vertrouwen.
archiefbeheer is ondergebracht bij Rijkswaterstaat. Er is geen structurele voorziening voor het geval dat
Of het nuttig en nodig is dat een dergelijke frontoffice op termijn zelfstandig informatie en data verzamelt, analyseert,
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 42
bewerkt en monitort, kan ik nu niet goed overzien. Het is een
rechtsbescherming. Dit kan een vervolgstap zijn in de
agendapunt voor het Interbestuurlijk Programma Schiphol om
ontwikkeling van een omgevingshuis.
aan te geven of dit als een zelfstandige taak onafhankelijk bij het ‘loket’ wordt belegd. Dit ook in relatie tot de taken van de
De opzet van een bezoekerscentrum met interactieve
ILT als toezichthouder en de voorgestelde monitorende rol van
vormen van informatie zie ik als een meerwaarde voor de
de onafhankelijke externe rapporteur. Als ‘no regret’ stap zie ik
toegankelijkheid van veelzijdige informatie voor meerdere
de bundeling van bestaande informatiestromen. Het Rijk legt
doelsgroepen. Het Umwelt- und Nachbarschafthaus (nabij
in het nationale kader vast hoe de compleetheid en betrouw-
luchthaven Frankfurt) is een mooi voorbeeld van een fysieke
baarheid van de informatie wordt geborgd (als invulling van de
locatie met interactieve tentoonstelling. Dit kan naast gerichte
basisinformatiekwaliteit).
dienstverlening aan de omgeving eveneens een vervolgstap zijn in de ontwikkeling van het Omgevingshuis Schiphol.
Om het onderlinge begrip en vertrouwen te vergroten, is naast de digitale vindbaarheid van informatie ook dedialoog
De uitvoeringskracht wordt versterkt als onafhankelijke
over informatie essentieel (joint fact finding). Dit kan op
ondersteunende taken (bij Maatschappelijke Raad Schiphol,
verschillende manieren worden vormgegeven. Bijvoorbeeld
Omgevingshuis en overige participatie) zoveel mogelijk worden
door een reeks van critical reviewsessies op inhoudelijke
gebundeld.
thema’s, huiskamergesprekken en spreekuren te organiseren. Dialoogsessies, zo mogelijk breed opgezet, kunnen ook
Ik stel voor aan de kwartiermaker de nadere uitwerking en
onderdeel zijn van participatie- en consultatieprocessen.
implementatie op te dragen van de hiervoor geschetste
Wanneer de leden van het interbestuurlijke programma dit
versterking van de informatievoorziening en dienstverlening
platform betrekken in de participatie- en consultatietrajecten,
in combinatie met de uitwerking van de participatiefunctie.
ontstaat een lerend systeem.
Daarbij adviseer ik om in de toekomst regelmatig een evaluatiemoment – waarvan de Interbestuurlijke
Een vervolgstap in de ontwikkeling van een omgevingshuis kan
Programmaraad Schiphol opdrachtgever is – in te bouwen om
het hierin onderbrengen van dienstverlening aan de omgeving
tijdig bij te kunnen bijsturen.
zijn. Gelet op het feit dat momenteel wordt nagedacht over de toekomst van bestaande regelingen voor dienstverlening – en deze regelingen geen vastliggende verantwoordelijk-
Advies: Borg bij het vastleggen van de basiskwaliteit
heden betreffen – is te overwegen om alle regelingen onder
informatievoorziening dat informatie over de omgevings-
te brengen op één centraal punt. Hier kan de omgeving dan
kwaliteit en dienstverlening toegankelijk, centraal
terecht met vragen en verzoeken, zodat de gebruiksvriende-
vindbaar, begrijpelijk en betrouwbaar is.
lijkheid wordt vergroot. Deze beweging vraagt wel om nadere
Versterk de uitvoeringskracht door onafhankelijk on-
uitwerking, omdat er specialistische kennis mee gemoeid is
dersteunde taken (bij Maatschappelijke Raad Schiphol,
(bijvoorbeeld fondsbeheer). Een dergelijk loket zou burgers
Omgevingshuis Schiphol en ondersteuning bij overige
ook kunnen helpen als ze de bevoegdheden niet kennen of als
participatievormen) zoveel mogelijk te bundelen.
bevoegdheden van verschillende partijen elkaar raken.
Werk vervolgstappen in de ontwikkeling van het Omgevingshuis in het Interbestuurlijk Programma
Daarbij kan de toevoeging van een ombudsfunctie overwogen
uit en biedt de mogelijkheid van participatie bij de
worden voor het geval dat omwonenden het gevoel hebben
ontwikkeling van deze plannen.
vast te lopen in het systeem van klachtenafhandeling of
8 Bouw- en overgangsfase in 2021
In dit hoofdstuk schets ik een aanpak voor zowel de afbouw van de ORS-organisatie als de vormgeving van een nieuwe werkwijze met de Interbestuurlijke Programmaraad Schiphol, de Maatschappelijke Raad Schiphol en het Omgevingshuis Schiphol. Ik benadruk daarbij de urgentie om zo spoedig mogelijk tot deze aanpak over te gaan, omdat de huidige werkwijze geen resultaten meer oplevert en enkel verder afbreuk kan doen aan de verhoudingen tussen partijen.
Zoals aangegeven is het urgent om te komen tot nieuwe
vraagstukken zijn in dit advies genoemd. Ik wil er nadrukkelijk
verbindingen en de bestaande sleets geworden structuur
voor pleiten de moeilijke keuzes nu niet uit de weg te gaan.
achter ons te laten. Bij alle ellende die het Covid-19-virus
Ze zullen niet gemakkelijker worden, zeker als de markt-
brengt, biedt het de gelegenheid om deze ‘nieuwbouw’ in de
vraag weer aantrekt. Bovendien zou met uitstel kostbare
governance- en participatiestructuren rond Schiphol aan te
tijd verloren gaan voor het zo noodzakelijke herstel van
brengen zonder de directe druk van een volumediscussie.
bestuurlijke en maatschappelijke verbindingen. In dit advies
Het is dan ook mijn sterke aanbeveling om deze gelegenheid
heb ik een poging gedaan om daar een effectieve overleg- en
optimaal te benutten door intensief te investeren in het herstel
besluitvormingsstructuur voor in te richten, gebaseerd op de
van de verbindingen tussen de overheden onderling en met de
bestaande MIRT-praktijk. De voorgestelde overlegstructuur
omgeving.
richt zich op het verder brengen van de inhoudelijke vraagstukken, de bestuurlijke verhoudingen normaliseren en
Een nieuwe overlegstructuur is onmisbaar om tot gedegen be-
in overleg met de omgeving tot heldere kaders en uitvoering
sluitvorming en uitvoering te komen. De noodzaak en urgentie
daarvan komen.
wordt door Covid-19-crisis niet verminderd, nu uit onderzoek van Motivaction (november 2020) blijkt dat de bereidheid
Ik stel concreet voor om per 1 januari 2021, of zo spoedig
onder de bevolking om minder te gaan vliegen niet afneemt.
mogelijk daarna, een onafhankelijk bestuurlijk kwartiermaker
Wel biedt de Covid-19-crisis een adempauze die niet onbenut
te benoemen, die ermee belast wordt om binnen de natio-
mag blijven om te investeren in hernieuwde verbindingen. Deze
nale kaders en in nauw overleg met alle bevoegde organen
zullen straks nog crucialer blijken te zijn bij de doorstart van
te komen tot een opzet voor een programmatische aanpak
het luchtvaart, nu uit hetzelfde recente onderzoek blijkt dat het
voor de komende jaren. Deze opzet kan dan voor de zomer
draagvlak voor luchtvaart in de omgeving erodeert.
ter besluitvorming worden voorgelegd. Deze onafhankelijke bestuurlijke kwartiermaker treedt op in de rol van verkenner
Dat vergt een aantal moeilijke keuzes over inhoudelij-
van de mogelijkheden om te komen tot een beleidsmatige
ke vraagstukken. Voorbeelden van complexe en urgente
invulling van – en prioriteitstelling in – een programma dat
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 44
ingaat op de inhoudelijke punten zoals in dit advies benoemd
van de Maatschappelijke Raad Schiphol – als ankerpunt en
zijn. Tevens doet deze kwartiermaker op basis van zijn ver-
front office van de omgevingsparticipatie rond Schiphol – als
kenning een voorstel voor de organisatorische opbouw van de
van de overige participatiemethodieken en het Omgevingshuis
Interbestuurlijke Programmaraad Schiphol, die tot taak krijgt
Schiphol. De werkzaamheden zouden er op gericht moeten zijn
het interbestuurlijke programma 2021-2025 uit te werken.
om het Rijk voor de zomer van 2021 een weloverwogen besluit te kunnen laten nemen over de toekomstige inrichting van de
De vormgeving – in MIRT-verband – van het bereikbaarheids-
governance- en participatiestructuur rond Schiphol.
programma in de Metropoolregio Amsterdam zie ik als inspirerend voorbeeld van de mogelijk te hanteren werkwijze.
Tot dat moment wordt de huidige ORS-organisatie verzocht
Bestaande bevoegdheden vormen de basis. Ik heb in dit advies
om uitsluitend die zaken ter hand te nemen die in het
tegen deze achtergrond de contouren geschetst van hoe dat
gemeenschappelijke belang zijn. In die lijn past het verzoek aan
voor het dossier Schiphol en omgeving zou kunnen worden
de voorzitter om zelf geen nieuwe initiatieven in ORS-verband
ingevuld. De kwartiermaker werkt tegen deze achtergrond
meer te ontplooien, maar ruimte te geven aan de opbouw van
toe naar een bestuursovereenkomst, die de basis voor de
een nieuwe governance- en participatiestructuur.
interbestuurlijke samenwerking vormt. Met datzelfde doel wordt het ministerie verzocht na te gaan Daarnaast stel ik voor een afzonderlijke opdracht aan de
welke aanpassingen in de publiekrechtelijke regelgeving
onafhankelijke bestuurlijke kwartiermaker mee te geven voor
noodzakelijk zijn om de voorgestelde werkwijze op een
de organisatorische uitwerking van de Maatschappelijke
adequate manier uiterlijk per 1 januari 2022 te kunnen
Raad Schiphol en het Omgevingshuis Schiphol en het daar-
verankeren. Daarbij is met name aandacht vereist voor de
voor benodigde onafhankelijke bureau. Tot deze opdracht
inwerkingtreding van de nieuwe Wet luchtvaart. Voorkomen
behoort dan ook de taak om alles in gereedheid te brengen,
zal moeten worden dat hiermee de ruimte voor de tijdige
zodat zo spoedig mogelijk, uiterlijk per 31 december 2021,
implementatie van de voorgestelde werkwijze wordt verkleind.
de bestaande ORS-organisatie, de ondersteunende stichting en het ondersteunende secretariaat van hun taken kunnen worden ontheven.
Advies: Benoem een onafhankelijk bestuurlijk kwartiermaker die zorg draagt voor de organisatorische
In dit advies heb ik aangegeven dat een programmatische
uitwerking van de totstandkoming van een Interbestuur-
aanpak van de inhoudelijke vraagstukken alleen succesvol
lijk Programma Schiphol, de Maatschappelijke Raad
tot stand kan komen in brede dialoog met belanghebbenden,
Schiphol en het Omgevingshuis, inclusief afspraken over
luchtvaartpartijen en wetenschappers. Daarbij heb ik
de samenwerking tussen de verschillende entiteiten.
aangegeven hoe de participatie en de informatievoorziening
Deze kwartiermaker draagt tevens zorg voor een soepele
kan worden vormgegeven. De kwartiermaker kan op basis
overgangsfase met een afbouw van de Omgevingsraad
van dit advies de verdere – organisatorische, juridische en
Schiphol.
financieel-technische – vormgeving ter hand nemen, zowel
Bijlagen
a.
Een discussienotitie over een regionaal stelsel voor hinderbeperking en verbetering van de leefkwaliteit voor Schiphol en omgeving
19 november 2020
47 | Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025
Governance op hinderbeperking en verbetering van de leefkwaliteit
Een discussienotitie over een regionaal stelsel voor hinderbeperking en verbetering van de leefkwaliteit voor Schiphol en omgeving
Roeland Stolk Wubbo Wierenga Anne van Heerwaarden Mark Weijers 19 november 2020
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 48
1. Inleiding 1.1 Aanleiding Er speelt rond de luchthaven Schiphol al ruime tijd een discussie over a) hoe moet worden gestuurd op het
bevorderen van leefkwaliteit en het beperken van hinder en b) welke rol de omgevingsraad Schiphol (ORS) daarin hoort te hebben.1
Het Rijk heeft de heer Cohen gevraagd om een voorstel te ontwikkelen voor de nationale governance en heeft de heer Van Geel gevraagd om een voorstel te ontwikkelen voor de regionale governance. Deze inspanningen
moeten leiden tot een logisch stelsel dat op draagvlak kan rekenen. Definitie van het begrip stelsel
Het begrip stelsel levert in de context van Schiphol regelmatig verwarring op. Met een stelsel wordt niet één
orgaan (zoals de ORS) bedoeld. Met het stelsel wordt het geheel aan governance (de verdeling van taken en verantwoordelijkheden en de structuren waarbinnen afgestemd en besloten wordt) bedoeld. 2
De heer Van Geel heeft in zijn tussenrapportage de vraagstukken verdiept en heeft drie mogelijke stelsels op hoofdlijnen beschreven.
Van Geel heeft Berenschot gevraagd om (onder gedelegeerd opdrachtgeverschap van de secretaris van de ORS)
in drie deelonderzoeken uit te werken wat mogelijke invullingen van stelsels zijn. Deze rapporten zijn in de zomer
afgerond. Ze gaan over: 1.
Deelonderzoek 1: de mogelijkheden voor de algemene governance;
3.
Deelonderzoek 3. de vormgeving van een omgevingshuis in het stelsel.
2.
Deelonderzoek 2: de vormgeving van participatie in het stelsel;
De rapporten zijn in de klankbordgroep van de ORS-leden door de betrokken ambtenaren (voor de publieke
organisaties), de medewerkers (voor de private organisaties) en door de bewonersvertegenwoordiging besproken. Uit de gesprekken kwam dat a) de rapporten de beoogde diepte bevatten; b) dat door de grote hoeveelheid
mogelijkheden die er zijn om het stelsel in te richten het zicht op een definitief stelsel ver weg is; en c) dat de opvattingen over wat verstandig is behoorlijk uit elkaar liggen.
Geconstateerd werd dat bestuurlijke keuzes nu nodig zijn over de uitgangspunten voor het regionale stelsel.
1.2 Vraag aan Berenschot en doel van dit document Aan Berenschot is in dit licht gevraagd om een notitie te maken die de hoofdkeuzes inzichtelijk maakt voor het
regionale stelsel. Het stelsel moet betrekking hebben op de volledige sturing op hinder en leefkwaliteit en niet
alleen op het domein van de ORS. Aan Berenschot is ook gevraagd om naast die hoofdkeuzes ook zelf -voor de
gedachtevorming van Van Geel- één stelsel uit te werken, dat alles gehoord hebbende passend zou kunnen zijn. Daarbij geldt dat een belangrijk deel van de klankbordgroep duidelijk heeft laten weten dat zij een lichter stelsel
voor ogen hebben. Het zou dus heel goed kunnen dat met het oog op draagvlak voor een ander stelsel gekozen wordt.
Deze vragen zijn aan elkaar verbonden, maar niet aan elkaar gelijk. De domeinen waar de ORS bij betrokken is, omvatten niet alle domeinen die van belang kunnen zijn bij het bevorderen van leefkwaliteit en het beperken van hinder. 2 Ter verduidelijking: De Omgevingsraad Schiphol is onderdeel van de governance van het huidige stelsel rondom de ontwikkeling van en de inpassing van Schiphol, maar is niet het stelsel zelf. 1
49 | Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025
Doel van het document Het document is bedoeld om de heer Van Geel van input te voorzien over mogelijkheden om het stelsel rondom Schiphol vorm te geven. Dit document is niet bedoeld om gedetailleerd te herhalen wat in de deelonderzoeken staat. In voorliggend document werkt Berenschot, op basis van de verschillende deelonderzoeken, de eigen
expertise en met inachtneming van de posities van de partijen, een voorstel uit voor de vormgeving van het regionale stelsel.
Dit document is conform wens van de klankbordgroep opgebouwd als een integrale en logische kernredenering Van doel (wat bereiken we) naar middel (wat organiseren we daarvoor) dus. Dat betekent dat we vanuit die
redenering toewerken naar uitgangspunten voor het toekomstige stelsel. Dit maakt het mogelijk om op een transparante manier stap voor stap tot een concrete invulling van het stelsel te komen. Er zal eerst tot
overeenstemming gekomen moeten worden op de uitgangspunten, voordat het stelsel nader uitgewerkt kan worden.
Tot slot: Berenschot heeft deze discussienotitie op verzoek van het secretariaat van het ORS opgesteld ten
behoeve van een bespreking met de heer Van Geel. De heer Van Geel kan deze notitie gebruiken als input voor
zijn advies. Berenschot heeft deze notitie opgesteld op basis van de drie eerder opgeleverde deelrapportages en zonder inhoudelijke inmenging van de heer Van Geel, het secretariaat van de ORS en de delegaties binnen de
ORS. Wel zijn, ter controle, elementen uit deze discussienotitie naar voren gekomen tijdens klankbordgroepsessies over het nieuwe stelsel en is een analyse van het krachtenveld gebruikt in het denkproces.
Aan deze discussienotitie is ook een weergave van een onafhankelijke bestuurskundige reflectie van de
hoogleraren Addink, Frissen en Van Twist gevoegd. Waar passend wordt in deze discussienotitie verwezen naar de
inzichten uit deze reflectie.
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 50
2. De kernredenering om een nieuw stelsel mee te ontwerpen 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk beschrijven we de inhoudelijke opgave waar vanuit het stelsel op gestuurd moet worden. Ook
beschrijven we de bestuurlijke uitdaging die hieruit volgt. We gaan kort in op het vertrouwensprobleem dat de
afgelopen periode is ontstaan en beschrijven wat dit betekent voor de vormgeving van het stelsel. We bespreken
de kaders waarbinnen het nieuwe stelsel ontworpen moet worden en formuleren uitgangspunten waarbinnen we het nieuwe stelsel zouden ontwikkelen.
2.2 De inhoudelijke uitdaging van wat als waarde geldt in het stelsel De aanwezigheid van de luchthaven Schiphol zorgt voor positieve effecten voor Nederland op het gebied van mobiliteit en economie. Zo kunnen we zakendoen, goederen verplaatsen, ons inkomen verdienen, maar ook
vrienden en kennissen bezoeken over heel de wereld. Tegelijkertijd zorgt de aanwezigheid van de luchthaven ook voor negatieve effecten voor de natuur en de levenskwaliteit. Omwonenden ervaren (geluids)hinder en maken zich dag en nacht zorgen over de gezondheidsrisico’s door (toenemend) vliegverkeer.3 Hinder en kwaliteit: objectief én subjectief Naar zijn aard heeft het debat over hinder en leefkwaliteit zowel een objectieve als subjectieve component. 1. 2.
Deels is hinder en kwaliteit te objectiveren. Er zijn afspraken en normen.
Inherent is de vraag wat geldt als hinder en kwaliteit ook subjectief. Mensen ervaren hinder verschillend.
Mensen hebben verschillende opvattingen over wat rechtvaardig is, voor een deel van de mensen geldt dat de mate waarin ze goed behandeld, betrokken en gecompenseerd worden ook meeweegt in de ervaren hinder4.
De inpassing van Schiphol in de omgeving gaat daarmee om een brede afweging van effecten en opgaven in het
gebied. Betrokkenen moeten met en van elkaar leren over welke belangen, waarden en perspectieven er leven en wat er wel- en niet wenselijk is om de verschillen te overbruggen. Deze afweging vindt zowel plaats op nationaal als regionaal niveau. Die afwegingen gaan niet alleen om het aantal vluchten, de routes van die vluchten en de
tijdstippen ervan. De afwegingen gaan ook over welke ruimte waarvoor gebruikt wordt. Het vraagstuk van hinder en leefkwaliteit door vluchtbewegingen is dus nauw verbonden met opgaven op het gebied van wonen, bedrijfsactiviteiten en de energietransitie waar overheden en samenleving hard mee aan de slag zijn.
Tussenconclusie: de waarde die het stelsel moet opleveren De essentie van de inhoudelijke uitdaging is daarmee dat in die samenhang de juiste balans gevonden wordt in botsende waarden en belangen. Als die balans gevonden wordt, dan wordt dit publieke waarde genoemd. In essentie draait de opgave voor het stelsel daarmee om: 1.
De formulering van wat als publieke waarde geldt. Het moet duidelijk zijn wat hinderbeperking inhoudt en
wanneer de leefkwaliteit is toegenomen. Daarvoor is het onder meer noodzakelijk dat normen tot stand
komen/bijgesteld worden over wat geldt als hinder en over welke compensatie wanneer van toepassing is.
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (2020) Ontwerp Luchtvaartnota Bal & van den Bos (2018) Ontevredenheid onder burgers: intuïtieve en weloverwogen onrechtvaardigheidsoordelen. In J. Zuure en S.L. de Lange, WOEST: De Kracht van verontwaardiging, pp.37-54
3 4
51 | Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025
2.
3.
De wijze waarop die publieke waarde tot stand komt. Het moet duidelijk zijn welke partijen aan de lat staan
om die publieke waarde (zelf en samen) te leveren. Die partijen moeten die verantwoordelijkheid ook daadwerkelijk waarmaken.
De wijze waarop dit proces gelegitimeerd wordt. Het moet duidelijk zijn welke juridische grondslag de
activiteiten hebben. Het moet duidelijk zijn welke partijen en mensen wanneer betrokken moeten worden. De uitvoering van afspraken moet navolgbaar en controleerbaar zijn.
2.3 De bestuurlijke uitdaging om die waarde te leveren We leven in Nederland in een gedecentraliseerde eenheidsstaat én in een rechtstaat. Dat leidt bij het realiseren van
de beschreven waarde in de vorige paragraaf tot een bestuurlijke uitdaging: •
De gedecentraliseerde eenheidsstaat betekent dat provinciale en lokale overheden binnen de kaders van het Rijk autonoom zijn in hun keuzes en handelen, op de terreinen waar zij over gaan. o
Bij het vinden van de ‘’juiste balans in botsende waarden en belangen” in de inpassing van Schiphol zijn in Nederland taken van meer dan 30 overheden betrokken. Zowel op Rijksniveau, als op provinciaal, als op gemeentelijk niveau.
o •
Daarnaast zijn er publieke partijen betrokken die een ZBO zijn of die een juridisch
samenwerkingsverband tussen overheden zijn (bijvoorbeeld de omgevingsdiensten).
De rechtsstaat betekent dat iedereen zich te houden heeft aan de wet. o
Voor overheden betekent het dat ze alleen kunnen handelen als daar een expliciete bevoegdheid
o
Rond Schiphol geldt dat het Rijk als aandeelhouder wel invloed kan uitoefenen op het
voor is en dat ze zich niet kunnen mengen in concreet bedrijfsbeleid. bedrijfsbeleid5.
Tussenconclusie: het is noodzakelijk om samenwerking in het stelsel te bevorderen, maar die samenwerking moet gericht zijn op fatsoenlijke strijd en niet op consensus per se Uit de realiteit van de gedecentraliseerde eenheidsstaat én de rechtsstaat volgt dat in samenhang belangen en waarden afwegen én besluiten nemen rond de inpassing van Schiphol niet eenvoudig is. Zo moeten vele
overheden het eens worden om in samenhang tot beleid te komen. Daar waar inspanningen van private partijen nodig zijn, dient deze samenhang ook georganiseerd te worden.
Gegeven het feit dat bewoners de effecten van de luchthaven ondervinden, dat er een juridisch recht op
participatie bestaat, gegeven het subjectieve karakter van de vraag en de positieve effecten van betrokkenheid en gegeven het belang dat in Nederland aan participatie wordt gehecht, dienen aanvullend op de representatieve democratie ook bewoners participatief betrokken te worden. Dit noemt de heer Van Geel in zijn tussentijdse
advies ook als uitgangspunt.
Kortom: er is een vorm van samenwerking nodig waarin betrokkenen gezamenlijk bespreken en idealiter het eens
worden over wat verstandig is en waarin ze afspraken maken over de uitvoering. In de Nederlandse traditie Schiphol is niet het enige dossier waar deze uitdaging speelt- wordt deze sturingswijze die gericht is op het
overbruggen van tegenstellingen consensusbestuur6 genoemd. Dan leren betrokkenen elkaars perspectief en
denkwijze herkennen. Er ontstaat meer begrip voor elkaar en er ontstaan voorstellen waar iedereen -na het
leerproces- achter kan staan.
Met daarin de kanttekeningen uit de Algemene Rekenkamer (2015) De Staat als aandeelhouder, meegenomen. De verantwoordelijkheid voor het aandeelhouderschap ligt bij het ministerie van Financiën, de verantwoordelijkheid voor beleid bij het ministerie van I&W. 6 De term is gemunt door de politicoloog Lijphart. Op dit moment is met name prof. Van den Berg onderzoek aan het doen naar hoe consensusbestuur zich in Nederland ontwikkelt. 5
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 52
Interessant in de casus Schiphol is dat ‘’consensus’’ als het vinden van een perspectief waar iedereen -hoewel water bij de wijn gedaan- achterstaat, helemaal niet mogelijk is bij een deel van de onderwerpen. Er zijn
onverzoenbare belangen en waarden. In essentie levert het bestaan van Schiphol leed op voor een deel van de
omwonenden. Voordelen slaan breder neer dan de mensen die er last van hebben. Kortom, die worden het nooit eens over ieder onderwerp, hoeveel er ook geleerd wordt.. Als een stelsel dan gericht is op consensus, leidt dit
overwegend tot een technocratisering van bestuur. Een grote hoeveelheid aan procedures, veel wantrouwen van informatie en met veel onvrede hele kleine stappen maken.
Het stelsel moet zodoende naast leren, ook gericht zijn op het fatsoenlijk kunnen omgaan met strijd. Dat eist dat
het bestaan van tegenstrijdige belangen erkent wordt. Het eist dat afspraken controleerbaar en handhaafbaar zijn. Een juridisch kader zodat in beroep kan worden gegaan. Het eist soms ook arbitrage.
2.4 De noodzaak tot fundamentele verandering binnen bestaande kaders Consensusbestuur als sturingsprincipe heeft rond de opgave van Schiphol lang gewerkt. In essentie liet het Rijk
(mede vanuit het eigen overleg met Schiphol en KLM) de vraag van hinder en leefkwaliteit in hoge mate over aan de regionale partijen. Via -juridisch gezien- informeel contact kwamen de sectorpartijen, LVNL, natuur- en milieuorganisaties, de werkgevers, de regionale overheden én de structureel georganiseerde
bewonersvertegenwoordiging via onderhandeling tot overeenstemming over het aantal vluchten, de
randvoorwaarden en het compensatiepakket. Dit model is lang geroemd als een moderne variant van het
poldermodel. De Omgevingsraad Schiphol werd formeel ingericht om het informele contact te stimuleren en te faciliteren. Er waren vergoedingen voor de bewonersvertegenwoordigers, die ook draagvlak genoten van een groot deel van de bewoners. Het Rijk vroeg regelmatig om advies, dat ook opgevolgd werd.
In Schiphol Vernieuwd Verbinden beschrijft de heer Van Geel dat de afgelopen periode deze sturingswijze niet
meer heeft gewerkt en de partijen niet langer tot overeenstemming kwamen. Daarbij werd de intentie (wat is de
verborgen agenda?) en de geloofwaardigheid van partijen in twijfel getrokken (worden afspraken ook
nagekomen?). De beschrijving van de heer Van Geel hierover is behoorlijk uitgebreid, hoewel de betrokken
partijen aangeven dat het goed zou zijn als dit nog verder verdiept zou worden. In de tussenrapportage participatie heeft Berenschot dit verder verdiept (zie deelrapportage over participatie).
In de onafhankelijke bestuurskundige reflectie (bijlage bij deze notitie) beschrijven de hoogleraren Addink, Frissen
en Van Twist dat wanneer een compromis niet mogelijk blijkt, een bevoegde overheid de knoop moet doorhakken door een besluit te nemen.
Tussenconclusie: de noodzaak tot fundamentele verandering in het stelsel In de toekomstgerichte evaluatie Schiphol Vernieuwd Verbinden constateert de heer Van Geel dat de
stelselopgaven in de huidige constellatie niet (meer) gerealiseerd wordt. In hun rapportages beschrijven de onderzoekers van Berenschot7 dat de verklaring hiervoor ten diepste te herleiden is tot de afwezigheid van
onderling vertrouwen en een gebrek aan een duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden. Binnen het stelsel
zijn de onderlinge verbindingen sleets geworden of staan enorm onder druk. Dit komt op verschillende manieren naar voren: 1.
Partijen komen niet langer in akkoorden tot overeenstemming over concrete maatregelen die de realisatie
2.
Partijen verzanden in discussies over formele aspecten van de samenwerking (procedures, mandaten,
7
van de stelselopgaven dichterbij brengen;
bevoegdheidsverdeling) en spreken te weinig over de inhoudelijke opgave;
Berenschot (2020) Deelrapportages stelselonderzoek en participatie
53 | Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025
3.
Partijen komen niet tot een gezamenlijke, samenhangende bijdrage aan de beleidsvorming over de
4.
Partijen komen niet in gezamenlijkheid tot uitvoering van concrete maatregelen om de stelselopgaven te
5.
stelselopgaven en opereren buiten de ORS om;
realiseren, een voorbeeld is dat het omgevingshuis nog steeds niet van de grond is gekomen.
Partijen ergeren zich (zowel vanuit principe als vanuit rolinvulling) aan de huidige wijze van structurele
participatie. De structurele bewonersvertegenwoordiging geeft overwegend aan dat de andere partijen hen niet goed behandelen.
Tegelijkertijd hebben alle betrokken partijen belang bij de realisatie van de opgave in het stelsel. Het is daarom
dat de heer Van Geel de noodzaak voor fundamentele verandering onderstreept van het stelsel rondom Schiphol.
Als onderzoekers van Berenschot denken we ook dat dit nodig is. Kleine wijzigingen zullen niet helpen. Zeker nu
de compromisbereidheid is afgenomen, is het aan de politiek en het bestuur om knopen door te hakken. Om dit mogelijk te maken, moet aan een aantal voorwaarden zijn voldaan: 1.
2. 3.
Het moet duidelijk zijn wie wanneer de bevoegde overheid is;
Deze bevoegde overheid moet de positie, (juridische) bevoegdheden, instrumenten en middelen hebben om knopen door te hakken wanneer een compromis niet tot stand komt;
Als de bevoegde overheid geen besluit neemt, moet de bevoegde overheid door andere stelselpartijen, desnoods via een rechter, gedwongen kunnen worden om knopen door te hakken.
Verder zijn we het eens met de opmerking van de hoogleraren (zie bijgevoegde bestuurskundige reflectie) dat, om afstemming tussen de stelselpartijen te organiseren, gedacht kan worden aan (een variant op) de MIRTspelregels.
2.5 Vier kaders voor de benodigde fundamentele verandering In deze paragraaf formuleren we vier belangrijke kaders voor de benodigde fundamentele verandering. 1.
Het Rijk moet regie nemen door, met inachtnemingen van de verhoudingen in het Huis van Thorbecke, zijn bevoegdheden ten volle te gebruiken
In de onafhankelijke bestuurskundige reflectie (bijlage bij deze notitie) beschrijven de hoogleraren Addink, Frissen en Van Twist dat alleen het Rijk de positie, (juridische) bevoegdheden, instrumenten en middelen heeft om knopen door te hakken en de hinderopgave aan te pakken. Dit volgt onder meer uit: • • •
Het internationale en Europese karakter van de luchtvaart en de luchtvaartregelgeving; De omvang van het hindergebied van Schiphol (tientallen gemeenten in 4 provincies);
De noodzaak om luchtzijdige maatregelen (bijvoorbeeld aanvliegroutes) en landzijdige maatregelen (bijvoorbeeld woningbouw) te combineren.
Voor het aanpakken van de hinderopgave moet in samenhang op al deze niveaus en op als deze onderwerpen
geacteerd worden. Alleen het Rijk is daartoe in staat. Dit betekent dat het Rijk, binnen de bestaande verhoudingen
(Huis van Thorbecke), zoveel mogelijk zijn bevoegdheden moet inzetten. Dit kan onder meer door • • •
Op Rijksniveau veel bepalender te zijn in de ruimtelijke ordening in het hindergebied;
In internationale en Europese gremia consequent in te zetten op passende luchtvaartregelgeving; Zelf een pakket luchtzijdige en landzijdige maatregelen op te stellen;
•
Gemaakte afspraken actief te handhaven.
2.
Betekenisvolle participatie en betrouwbare informatievoorziening worden actief gefaciliteerd
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 54
In Nederland heeft iedereen het recht op betekenisvolle participatie op basis van betrouwbare informatie.
Bovendien zijn participatie en informatievoorziening voor het draagvlak voor de hinder die Schiphol veroorzaakt, is een voorwaarde. Verder geldt dat, gezien de complexiteit van de opgave, het niet-reëel is om van (vooral)
burgers te verwachten dat ze zelf betrouwbare informatie verzamelen en zichzelf in een positie manoeuvreren om tot betekenisvolle participatie te komen. Dit betekent dat het recht op participatie en informatievoorziening tot een positieve verplichting8 voor bevoegde overheden leidt. Alleen door betekenisvolle participatie en
betrouwbare informatievoorziening actief te laten faciliteren, kunnen burgers ook gebruik maken van hun recht.
Wanneer er geen betekenisvolle participatie of betrouwbare informatievoorziening was, moet dit bij een rechter afgedwongen kunnen worden. 3.
Er moet een onderscheid zijn tussen de betrokkenheid van medeoverheden (interbestuurlijke
samenwerking) en de betrokkenheid van burgers, sectorpartijen en maatschappelijke organisaties (participatie en consultatie)
Wanneer het Rijk binnen het Huis van Thorbecke zoveel mogelijk bevoegdheden naar zich toetrekt, betekent dit
niet dat andere overheden hun bevoegdheden verliezen. Bijvoorbeeld, wanneer het Rijk een grotere rol neem in het bepalen van de ruimtelijke ordening, betekent dit niet dat medeoverheden geen rol meer hebben in de
ruimtelijke ordening. In onze gedecentraliseerde eenheidsstaat hebben de centrale en decentrale overheden eigen bevoegdheden die gezamenlijk bijdragen aan het realiseren van maatschappelijke opgaven. Deze gezamenlijke
bijdrage vindt plaats in een interbestuurlijke samenwerking. Deze interbestuurlijke samenwerking is ook voor de
hinderbeperking en verbetering van de leefkwaliteit rond Schiphol noodzakelijk. Omdat er sprake is van enkele
tientallen betrokken overheden ontstaat deze interbestuurlijke samenwerking niet vanzelf. Daarvoor is een vorm van coördinatie noodzakelijk.
Naast deze interbestuurlijke samenwerking worden burgers, sectorpartijen en maatschappelijke organisaties ook betrokken bij het realiseren van de opgave. Deze betrokkenheid heeft een ander karakter dan interbestuurlijke samenwerking. Interbestuurlijke samenwerking gaat over het afstemmen van bevoegdheden tussen
overheidsorganisaties met publieke taken en de gezamenlijke inhoudelijke agenda die daarvoor nodig is. De
betrokkenheid van burgers, sectorpartijen en maatschappelijke organisaties gaat over inspraak en consultatie van belanghebbenden. Deze betrokkenheid is daarmee fundamenteel anders dan interbestuurlijke samenwerking en moet daarom op een eigen manier worden georganiseerd. 4.
Er moeten mechanismen zijn om af te dwingen dat een bevoegde overheid knopen doorhakt en afspraken handhaaft
In de onafhankelijke bestuurskundige reflectie (bijlage bij deze notitie) wordt beschreven dat wanneer een
compromis niet mogelijk blijkt, een bevoegde overheid de knoop moet doorhakken door een besluit te nemen. De laatste jaren blijkt dat overheden – vaak om politieke redenen – geen besluiten nemen, ook wanneer dit wel
passend is omdat partijen niet tot een consensusbesluit komen of omdat eerder gemaakte afspraken niet worden nagekomen.
Het is daarom noodzakelijk dat er mechanismen komen om af te dwingen dat een bevoegde overheid knopen
doorhakt en dat er een bevoegde overheid is aangewezen die de gemaakte afspraken handhaaft. In de huidige situatie van belangentegenstellingen, gebrek aan vertrouwen en teleurstelling over de voortgang, is stevige
besluitvorming en het handhaven van afspraken cruciaal. Zonder besluitvorming en handhaving worden in de huidige constellatie te weinig betekenisvolle stappen gezet om de hinder te beperken en de leefkwaliteit te verbeteren.
Een positieve verplichting betekent dat een overheid geboden is iets te doen. Een negatieve verplichting betekent dat een overheid verboden is iets te doen.
8
55 | Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025
Onafhankelijke bestuurskundige reflectie Inleiding: vraagstelling en onafhankelijke status reflectie Deze notitie bevat de weergave van de onafhankelijke bestuurskundige reflectie van de hoogleraren Paul Frissen, Mark van Twist en Henk Addink over de governance voor hinderbeperking en verbetering leefkwaliteit van Schiphol en omgeving.
Het verzoek tot deze reflectie kwam van Pieter van Geel in een brief van 1 oktober 2020 aan Berenschot. In deze brief stelt Van Geel, mede in het licht van deelrapportages van Berenschot, de volgende vraag aan deze hoogleraren: