D04 College, bijlage Eindrapportage 'Schiphol vernieuwd verbinden'.pdf
Tekst van het document
Advies: Leg de basiskwaliteit voor participatie bij
aan op de implementatie.
luchtvaartaangelegenheden op nationaal niveau vast met daarbij aandacht voor de vereisten aan
De kosten van de verdere uitbouw, het beheer en de
participatieplannen en de invulling van procedures,
ontsluiting van de informatie vanuit dit meetnetwerk
rollen en betrokkenheid van belanghebbenden bij zowel
kunnen – net als alle andere inpassingskosten – in alle
luchtvaart- als woningbouwbesluiten in het gebied.
redelijkheid niet anders dan rusten op de schouders van de veroorzakers van het omgevingsgeluid c.q. de
3. Basiskwaliteit Informatie
passagiers. Het Rijk voorziet vanuit zijn kaderstellende en faciliterende rol in een wettelijke grondslag voor een heffing op de ticketprijs met dit doel. Tevens treft het Rijk alle
Eveneens van belang is dat het nationale kader ingaat op de
noodzakelijke maatregelen die ervoor zorgen dat een van
basiskwaliteiten van de informatievoorziening in de omge-
alle partijen onafhankelijk en ter zake deskundig instituut
ving rond Schiphol. Het kan bijvoorbeeld niet zo zijn dat het
(zoals RIVM, KNMI of TNO) dit meetnetwerk kan behe-
centrale ankerpunt van het nationale beleid de neerwaartse
ren en de informatie op basis daarvan naar alle partijen
ontwikkeling van het aantal gehinderden is, maar dat niemand
communiceert via het Omgevingshuis (zie hoofdstuk 7).
zicht heeft op de (langjarige) ontwikkeling van het aantal gehinderden op basis van het gerealiseerde vliegverkeer en het actuele aantal inwoners. Daarmee ontstaan ruimte en ruis,
Verder is het van belang om in de basiskwaliteit van de
doordat het dan aan iedere partij wordt overgelaten om cijfers
informatievoorziening in het nationale kader, de toegankelijkheid
te presenteren op basis van eigen belang en interpretatie.
van de basisinformatie die voor de omgevingseffecten relevant is, voor een ieder vast te leggen. Hetzelfde geldt voor de rol van de
In de nationale kaderstelling is het daarom van belang om
onafhankelijke inspectie bij de toetsing van die informatie.
onder meer een actieve en transparante monitoring van de ontwikkeling van zowel het feitelijke aantal gehinderden als van
Tot slot legt het nationale kader de basis voor het
de geluidbelasting in het algemeen én op lokaal niveau vast
Omgevingshuis Schiphol, zodat de omgevingsrelevante
te leggen. Dat kan op basis van de in de publieke regelgeving
informatie niet alleen passief beschikbaar is, maar ook
aangegeven indicatoren.
actief vanuit een onafhankelijk loket wordt gebundeld en aangeboden. Dit onafhankelijke loket vormt tevens de centrale
Daarnaast borgt het Rijk in het nationale kader in ieder
omgevingsportal naar de dienstverlening aan de omwonenden,
geval dat zo spoedig mogelijk een onafhankelijk regionaal
die hier terecht kunnen met alle voorkomende vragen om
geluidsmeetnetwerk rond Schiphol wordt ingevoerd.
informatie en diensten (van informatie voor scholieren en werken woningzoekenden tot verzoeken om schadeloosstelling). Voor mij is essentieel dat informatie over de omgevingskwaliteit en dienstverlening transparant, centraal vindbaar, begrijpelijk en compleet is en de betrouwbaarheid en objectiviteit geborgd zijn. Dit uitgangspunt hoort thuis in het nationale kader. In hoofdstuk 7 licht ik toe hoe dit nader vorm gegeven kan worden in de Schipholregio.
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 20
Advies: Leg de basiskwaliteit voor informatievoorziening bij luchtvaartaangelegenheden op nationaal niveau vast met daarbij aandacht voor inzicht in de ontwikkeling van lokale geluidsbelasting (gekoppeld aan de basis leefkwaliteit), de implementatie en benutting van een regionaal meetnetwerk, toegang tot en onafhankelijk toezicht op de informatiebronnen en de stroomlijning van informatie in een Omgevingshuis Schiphol.
5 Interbestuurlijk Programma Schiphol
In dit hoofdstuk ga ik in op een van de drie in mijn ogen belangrijke verbindingsopgaven: de verbinding van de bestuurlijke lagen Rijk, provincie en gemeenten. De nationale kaders voor de inpassing in de regio behoeven uitwerking met de regionaal betrokken overheden om te kunnen leiden tot concrete resultaten. Ik schets het nut en de noodzaak van interbestuurlijke samenwerking als ‘scharnierfunctie’ tussen nationale kaderstelling en regionale uitvoering en inpassing. Daarbij schets ik ook de wijze waarop deze scharnierfunctie kan worden vormgegeven en de rol van de luchtvaartpartijen hierbij. Hiermee beoog ik de bestuurskracht en de uitvoeringskracht te vergroten waardoor de leefkwaliteit in de regio Schiphol versterkt wordt.
1. Motivering van een nationaal-regionale scharnierfunctie
De weging van de belangen rond de inpassing van Schiphol in zijn omgeving is een publieke zaak die niet beperkt kan worden tot ‘rijksluchtvaartbeleid’. Het gaat om meer. Het raakt andere beleidsdomeinen. Het raakt ook medeoverheden in de kern van
Nationaal Interbestuurlijke Programmaraad Rijk
hun publieke taken: de articulatie en integratie van belangen
kader
en uitvoering van rijkstaken. Het is daarom noodzakelijk om als
Luchtvaartpartijen
Provincies Gemeenten
Schiphol
LVNL
Carriers
bevoegde overheden binnen de door het Rijk gestelde kaders te komen tot een publieke weging en zo één overheid voor de burgers in het Schipholgebied te vormen. De recent verschenen studie van de studiegroep Interbestuurlijke Financiële
Omgevingshuis
Verhoudingen ‘Als één overheid - slagvaardig de toekomst tegemoet!’ (2020) wijst hier ook op. De nationale kaders voor de inpassing in de regio behoeven uitwerking om te kunnen leiden tot concrete resultaten. En
Maatschappelijke Raad Schiphol (Bewoners, maatschappelijke organisaties, wetenschappers)
die uitwerking kan geografisch uiteindelijk nergens anders haar concreet beslag krijgen dan in de regio. Er kan niet over het niveau van de regio – en de regionale bevoegdheden en
Brede maatschappelijke participatievormen
verantwoordelijkheden – heen gestapt worden als het gaat om
(Critical reviews, huiskamergesprekken, internetconsultaties, inspraak, etc.)
de inpassing van de luchtvaartactiviteiten in de leefomgeving.
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 22
Hoofddoel daarbij is dat er effectief maatregelen worden
Rijk veel nadrukkelijker betrokken te zijn bij en gebruik te
genomen voor bewoners in de luchthavenregio, die
maken van de regionale en lokale kennis en expertise die
waarneembaar leiden tot een verbetering van het leefklimaat
aanwezig zijn bij provincies en gemeenten.
dan wel in ieder geval de bewoners beschermen tegen een onderschrijding van de basisleefkwaliteit die op nationaal niveau
c.
Richting de burger is het dienstbaar om de bevoegde overheden in het gebied ‘één gezicht’ te geven. Daarmee
gedefinieerd is.
wordt ook de basis gelegd voor een lang gekoesterde De daarvoor noodzakelijke maatregelen worden niet ‘gevangen’
wens om in de uitvoering en dienstverlening richting
in bestuurlijk-geografische grenzen: er zijn raakvlakken
omwonenden in het betrokken gebied ‘één loket’ tot
met het Rijk, (meerdere) provincies en (veel) gemeenten.
stand te brengen waar de burgers terechtkunnen met al
Alle overheden in het gebied hebben eigen bevoegdheden
hun vragen, opmerkingen, opinies en verzoeken inzake
gebaseerd op wet- en regelgeving, met elk een eigen voor-
beleidsafwegingen, compensatie en isolatie. Burgers
geschreven verantwoordingsstructuur met een geheel
moeten met al hun vragen en opvattingen op één plek
eigen karakter (Provinciale Staten, gemeenteraden, raden
terechtkunnen en vandaar uit bediend worden. De
van commissarissen, aandeelhouders, raden van toezicht
commissie-Cohen waarschuwt terecht voor een stapeling
et cetera). Maar er is vanuit ieders rol gezamenlijke input
van participatie van belanghebbenden in de omgeving.
noodzakelijk om tot een kwaliteitsimpuls voor de leefkwaliteit in
Daar kan nog een waarschuwing aan toegevoegd worden:
de luchthavenregio te komen en zo de nationale kaderstelling
de waarschuwing voor een stapeling van overheidsbeleid,
van het Rijk in te vullen.
-visies en -maatregelen jegens de omwonenden. Laat de overheid in dit toch al complexe dossier voor burgers één gezicht en één boodschap communiceren.
De verleiding is om een knip aan te brengen tussen ‘nationaal’ en ‘regionaal’. Er zijn echter zwaarwegende strategische en inhoudelijke redenen om dit niet te doen en de scharnierfunctie
d.
Het Interbestuurlijk Programma Schiphol helpt de
tussen nationale kaderstelling en regionale uitvoering en
regionale overheden beter toegang te krijgen tot de
inpassing – zoals hierboven aangegeven – te beleggen bij het
nationale beleidsafwegingen en uitvoeringsvraagstukken.
Interbestuurlijk Programma Schiphol:
Zoals in het verleden de ministeries van V&W, VROM en EZ interdepartementaal het Schiphol-beleid vorm en inhoud
a.
Om een zorgvuldige doorvertaling van de rijkskaders
gaven, zo zouden nu het Rijk en de regionale overheden
te borgen, is nationale betrokkenheid bij de regionale
interbestuurlijk tot een invulling van het Schiphol-beleid
inpassing van groot belang. Praktisch zal een nauwe
kunnen komen.
coöperatie ook van belang blijken wanneer op bepaalde punten de nationale kaderstelling vooraf niet zo scherp
e.
Diverse inhoudelijke vraagstukken in het Schiphol-dossier
als gewenst kan zijn. Hieraan kan dan werkende weg de
lenen zich er niet voor om een scherpe knip te maken tussen
rijksoverheid vanuit haar verantwoordelijkheid – in overleg
nationaal en regionaal, maar vragen om een veel robuustere
met de medeoverheden – verdere invulling geven. Een
invulling van de scharnierfunctie daartussen. Zo zullen naar
nauwe betrokkenheid van het Rijk draagt bij aan het tijdig
het zich laat aanzien bijvoorbeeld routevraagstukken de
signaleren en ondervangen van knelpunten in de nationale
komende jaren een uitermate belangrijk vraagstuk vormen.
kaderstelling.
Het Lelystad-dossier heeft geleerd dat het knippen tussen regionaal en nationaal tot onaangename verrassingen leidt.
b.
Ook kan het Rijk door coöperatie actief leren van de
Het routeontwerp – en dan met name van nieuwe routes
concrete problematiek waar mensen in de regio op
die op de internationale ‘snelwegen’ in de lucht aansluiten –
stuiten, en hierop acteren. In het tussenadvies heb ik erop
vereist een integraal perspectief van a naar b (van de interna-
gewezen dat de rol en betrokkenheid van de rijksoverheid
tionale snelweg naar de baan) om tot een optimale inpassing
bij de ontwikkeling en behandeling van hinderbeperkende
te komen, zowel dichtbij de luchthaven als verderop in het
maatregelen in de regio in het afgelopen decennium
land. Dit routeontwerp staat, met de in de Luchtvaartnota en
beperkt is geweest. Het was een keuze om die rol te laten
luchtruimherziening aangekondigde verkenning van vaste
bij de luchtvaartpartijen, regio en bewoners, en als Rijk
naderings- en vertrekroutes, hoog op de agenda.
via gremia als de Alderstafel en de ORS in verbinding te staan met die maatregelen. ‘Den Haag’ staat daarmee
Tegen deze achtergrond kom ik tot de conclusie dat de
vooralsnog op een vrij grote afstand van de dagelijkse
keuze voor een interbestuurlijk programma het beste past
concrete leefbaarheidsissues in de regio. In de regio is
binnen de doelstelling om te komen tot een versterking van
thans geen vertakte ‘infrastructuur’ van de rijksoverheid
de leefkwaliteit. Het gezamenlijk optrekken vergroot de
zelf om snel – zelfstandig – signalen rond lokale issues op
bestuurskracht en acht ik een effectieve manier om uit huidige
te vangen en te ondervangen, om vervolgens daarop tijdig
bestuurlijke impasses te komen.
rijksregie te voeren. Het heeft belangrijke voordelen om als
23 | Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025
De vertaling en regionale uitwerking van de rijkskaders worden
2. Organisatie
daarbij uitgevoerd door de bevoegde organen gezamenlijk in
Om in de toekomst een aantrekkelijk woon- en vestigings-
het Interbestuurlijk Programma Schiphol. Dit interbestuurlijke
klimaat te behouden en tot vormgeving en invulling van
programma vult het ‘beleidsmatige gat’ tussen het abstractie-
de kaders te komen, is een goede samenwerking vereist,
niveau van een Luchtvaartnota en Luchtruimvisie en de
zowel van bestuurders onderling als tussen bestuurders en
concrete regionale inpassingsopgaven. Dit vertaalt zich in een
de brede omgeving. Op hoofdlijnen zie ik de uitwerking in
samenhangende gebiedsagenda waarin voor de komende jaren
organisatorische zin als volgt voor me.
beschreven is waarnaartoe gewerkt wordt en in een daarop gebaseerd samenhangend jaarprogramma voor de regio
De MIRT-systematiek kan in algemene zin de referentie vormen
Schiphol.
voor de invulling van de werkwijze. De manier waarop het bereikbaarheidsprogramma van de Metropoolregio Amsterdam
Het is uiteraard niet de bedoeling van dit Interbestuurlijk
(MRA) is vormgegeven in samenhang met de MIRT-systematiek
Programma Schiphol om alle lopende projecten en
zie ik als een voorbeeld van hoe dit in de praktijk kan werken.
programma’s opnieuw te starten en over te doen. Het gaat
De bestuurskundige reflectie van enkele hoogleraren sterkt mij
er veel meer om de lopende projecten en programma’s
in mijn gedachte dat een MIRT-achtige coördinatiefunctie zeer
op een zo ‘natuurlijk’ mogelijke wijze in te brengen in dit
behulpzaam kan zijn om tot besluiten te komen door bestuur-
Interbestuurlijk Programma, daarin samenhang te brengen
ders (zie bijlage).
met de andere trajecten en het onderwerp te maken van interbestuurlijke bespreking. Dit resulteert dan in zowel een
Het interbestuurlijk programma wordt opgesteld door
meerjarige gebiedsagenda waarin de bestuurders samen met
een interbestuurlijk samengesteld programmateam
bewoners, ondernemers, instellingen en andere partijen de
(het programmabureau) onder leiding van een programma-
belangrijkste opgaven van het gebied in kaart brengen als
coördinator van het Rijk op hoogambtelijk niveau. In het
een jaarlijks uitvoeringsprogramma. Specifieke programma’s
programmabureau worden de kennis en expertise van
worden dan vormgegeven langs de lijnen van de verdeling van
de verschillende overheden ingebracht. De programma-
bevoegdheden.
coördinator heeft met het programmabureau, naast de ontwikkeling van het beleid, de uitdrukkelijke taak om de
Een dergelijke programmatische aanpak is er ook op gericht
uitvoering hiervan te regisseren en te bewaken. Die uitvoe-
om tot een structurele financieringsaanpak te komen voor
ring blijft, evenals de formele besluitvorming, belegd via de
de leefbaarheidsmaatregelen, informatievoorziening en
reguliere lijnen via de bevoegde organen. De programma-
participatie zoals die uit de in dit advies voorgestelde aanpak
coördinator functioneert met het programmabureau onder
voortkomen.
verantwoordelijkheid van een (inter)bestuurlijk samengestelde programmaraad. Deze Interbestuurlijke Programmaraad Schiphol komt regelmatig samen.
Advies: Verbind de nationale en regionale opgaven in een interbestuurlijke programmatische aanpak waarbij bevoegde partijen na constructief onderling overleg, en
MIRT-aanpak Samen bouwen aan bereikbaarheid
na participatie van belanghebbenden, besluiten nemen
‘Samen bouwen aan bereikbaarheid’ is een programma
en via hun bestaande bevoegdheden tot uitvoering
van de Metroploolregio Amsterdam, ingebed in de
brengen.
MIRT-overlegstructuur. De samenwerkende partijen in het programma zijn: de ministeries van IenW en BZK en de overheden vertegenwoordigd in het samen-
In het volgende hoofdstuk ga ik concreter in op enkele
werkingsverband MRA. Bij veel projecten zijn ook het
voorbeelden van inhoudelijke vraagstukken die een plek
bedrijfsleven en de directe omgeving betrokken. Alle
zouden kunnen krijgen op de concept-agenda van het
samenwerkende partijen zijn nodig, want de opgaven zijn
Interbestuurlijk Programma Schiphol. Voor het rijkskader is
urgent en complex. Ze overstijgen beleidsterreinen en
dat in de vorige paragraaf ook inhoudelijk ingevuld. Omdat het
verantwoordelijkheden van de verschillende overheids-
gaat om de regionale opgaven, waarop samenwerking met de
lagen. Bestuurlijk commitment is daarom cruciaal.
bestuurlijke regio zich richt, en dit de kern van mijn opdracht
Partijen worden uitgedaagd om slimmer en innovatiever
betreft, ga ik hier uitvoeriger op in. Maar eerst beschrijf ik in
te werken en mee te bewegen met de (technologische)
dit hoofdstuk nog een slag specifieker de organisatie van de
ontwikkelingen. De structuur van het programma maakt
scharnierfunctie en vervolgens de rol van de luchtvaartpartijen
daarbij voortdurende afstemming tussen koers, strategie
hierbij.
en actieagenda mogelijk. Het programmateam Het programmateam wordt aangestuurd door twee
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 24
programmamanagers: een vanuit het Rijk en een vanuit de
De eerste stap van het Interbestuurlijk Programma Schiphol
MRA. Het programmateam levert beslisinformatie aan de
is de opstelling van een jaarprogramma en een meerjarige
programmaraad, zodat die op zijn beurt richting kan geven
gebiedsagenda – zoals te doen gebruikelijk in de MIRT-
aan het programma. Binnen het programmateam werken
systematiek – waarin de opgaven in samenhang worden
de verschillende projectmanagers aan de programmalijnen
beschreven en wordt aangegeven welke hiervan ‘no regret’ zijn
zoals die in het Bestuurlijk Overleg MIRT zijn vastgesteld.
en met welke prioriteit de overige opgaven ter hand worden
Ook daar wordt veelal gewerkt met duo-projectleiders
genomen. Zodra het Interbestuurlijk Programma Schiphol er
(Rijk-regio-duo’s). Verder bestaat het team uit een
is, dient het jaarlijkse programmaplan ervoor om aan te geven
omgevingsmanager en een programmasecretaris.
hoe de diverse opgaven in de regio bijdragen aan de kwaliteitsslag die als ambitie is neergelegd in het Interbestuurlijke
De programmaraad
Programma Schiphol.
De programmaraad maakt gebiedsgerichte afwegingen en zorgt voor bestuurlijke sturing. De raad komt minimaal
Bij elke van de inhoudelijke opgaven wordt een uitgewerkt
twee keer per jaar bij elkaar. De leden zijn samen verant-
participatieplan opgesteld en vastgesteld (vergelijkbaar met de
woordelijk voor de ontwikkeling van het programma en
Omgevingswet). Deze worden voor een zienswijze voorgelegd
de samenwerking. Daarnaast is er een hoog-bestuurlijk
aan de Maatschappelijke Raad Schiphol (zie verder hoofd-
expertpanel dat de programmaraad adviseert.
stuk 7), waarna het bevoegde orgaan deze zienswijze afweegt en het participatieplan vaststelt. Insteek daarbij is dat op alle
Het directeurenoverleg
onderwerpen van het interbestuurlijk Programma Schiphol
De leden van het directeurenoverleg zijn gedelegeerd
participatie plaatsvindt met luchtvaartpartijen en omgevings-
opdrachtgever van het programma en komen vier keer
partijen (zie hieronder).
per jaar bij elkaar. Zij vertegenwoordigen Rijk en regio, maar het directeurenoverleg is breder samengesteld dan
Om het mandaat en het commitment expliciet aan de voorkant
de programmaraad: ook NS, ProRail, Schiphol Group en
te verankeren, is het aan te bevelen om de opstelling en
Rijkswaterstaat zijn afgevaardigd. Het directeurenoverleg
uitwerking van het Interbestuurlijk Programma Schiphol op
is zowel een klankbord voor het programma als besluit-
politiek-bestuurlijk niveau vast te leggen in een bestuurs-
vormend voor een aantal zaken. Het directeurenoverleg
overeenkomst. In de interbestuurlijke samenwerking wordt
wordt ambtelijk voorbereid door het programmateam.
ieders rol en verantwoordelijkheid gerespecteerd, inclusief de verantwoordingsrelatie richting de controlerende volks-
Het Vooroverleg Programmaraad Private Partijen
vertegenwoordigende organen. In de bestuursovereenkomst
Het Vooroverleg Programmaraad Private Partijen bestaat
wordt vastgelegd hoe dit wordt geborgd voor alle betrokken
uit een brede vertegenwoordiging van directeuren van
besturen. In deze bestuursovereenkomst wordt eveneens
uiteenlopende belanghebbende organisaties. Dit overleg
vooraf vastgelegd op welke wijze de participatie en informatie-
fungeert als een maatschappelijk klankbord. Naast een
voorziening op een evenwichtige, transparante en betekenis-
aantal partijen uit het directeurenoverleg, zoals NS,
volle manier wordt ingevuld (dit punt is hieronder verder
Prorail en Schiphol, zijn ook organisaties vertegenwoor-
uitgewerkt).
digd als Amvest, ANWB, Rover, Almere 2.0, VU, Bouwagenda, Arriva, Transdev en de Johan Cruijff Arena. Het
De taken en bevoegdheden behorend bij de concrete
panel toetst de producten die geagendeerd staan in de
inhoudelijke opgaven berusten bij uiteenlopende partijen.
programmaraad. Het expertpanel komt daarom meestal
Die bestaande bevoegdheidstoedeling is het uitgangspunt bij
een week voor de programmaraad bijeen.
het zoeken naar een effectieve en voortvarende uitvoering. Een gemeenschappelijk te ontwikkelen interbestuurlijk
Het Bestuurlijk Overleg MIRT
programma – dat de resultaten kan neerleggen in bijvoor-
Jaarlijks vindt een Bestuurlijk Overleg plaats tussen de
beeld een Omgevingsvisie Schiphol – legt daarvoor de basis.
betrokken ministeries en regionale overheden in het
Daarin scheppen publieke partijen het kader waarbinnen
kader van het MIRT. Binnen dit overleg bespreken zij de
de afstemming plaatsvindt tussen de luchtzijdige (routes en
voortgang van de projecten, de resultaten van studies en
bochtstralen, vlieghoogtes en -procedures, vlootvernieuwing)
onderzoeken en de prioriteiten voor de komende perio-
en landzijdige aspecten (isolatie, verhuisregelingen,
de. Ook maken ze afspraken over knelpunten, mogelijke
groenvoorzieningen, bouwactiviteiten).
belemmeringen en de financiering.
25 | Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025
Taken
3. Rol luchtvaartpartijen
In de zogenoemde takentabel heeft het bureau
Nationaal
Berenschot een vereenvoudigd overzicht gegeven van de taken die aan de orde zijn en er daarbij op gewezen dat er ook onbelegde (‘vrije’) taken kunnen zijn. Bij nog onbelegde taken is het des te meer van belang om
kader
Interbestuurlijke Programmaraad Rijk
Luchtvaartpartijen
Provincies Gemeenten
Schiphol
LVNL
Carriers
de rollen van uitvoeringsverantwoordelijken helder te beleggen. Bij deze onbelegde taken, maar ook bij de vaste taken, is het van belang te onderkennen dat ook
Omgevingshuis
daarbij een sterke wederzijdse afhankelijkheid tussen partijen bestaat.
De erkenning van die wederzijdse afhankelijkheid kan ook tot uitdrukking gebracht worden in de voorgestelde aanpak van
Maatschappelijke Raad Schiphol (Bewoners, maatschappelijke organisaties, wetenschappers)
de opgaven. Daarvoor kan voor elk van de (clusters van de)
Brede maatschappelijke participatievormen
opgaven overwogen worden om op basis van de inhoudelijke
(Critical reviews, huiskamergesprekken, internetconsultaties, inspraak, etc.)
opgave bijvoorbeeld bestuurlijke trekkers hiervoor aan te wijzen (door de programmaraad) die bestuurlijk verantwoordelijkheid
Belangenafweging en beleidsuitvoering
nemen om een in het Interbestuurlijk Programma Schiphol
Kaderstelling en belangenafweging zijn een publieke zaak. De
neergelegde opgave uit te voeren.
uitvoering is aan professionele uitvoeringsorganisaties – op het terrein van exploitatie, luchtverkeersleiding, slotcoördi-
Om de samenhang en een voortvarende uitvoering te
natie. Die belangenafweging zelf kan niet worden uitbesteed.
borgen, benoemt de programmaraad een onafhankelijke
Dus besluitvorming over bijvoorbeeld verkeersvolumes (dan
externe rapporteur. Deze rapporteur vervult wat in bestuurlijk
wel maxima aan geluids- en/of andere emissies), de aanleg
Nederland wel bekend is als de ‘rekenkamerfunctie’. De
van start- en landingsbanen en afweging van nieuwe start- en
rapporteur stelt (half)jaarlijks een openbaar verslag op over de
landingsroutes hoort thuis in de publieke arena. Het resultaat
voortgang, de samenhang en de effecten van de werkzaam-
van deze besluitvorming verdient het om transparant neer-
heden. Door de externe onafhankelijke rol geeft de rapporteurs-
gelegd te worden in publieke regelgeving, zodat dat resultaat
functie de bevoegde en controlerende instanties tijdig signalen
voor de democratisch controlerende organen en voor de
indien de uitvoeringskracht of de samenhang in de besluit-
belanghebbenden kenbaar is.
vorming en uitvoering achterwege blijft. Het uitgangspunt van het sturingsmodel, waarbij groei kan worden verdiend en dus een zorgvuldige uitvoering van beleid Advies: Werk de interbestuurlijke programmatische
wordt beloond, is helder. De kaders van de ontwikkeling (zoals
aanpak uit naar analogie van de MIRT-systematiek
de volumes van etmaal en nacht, geluidspreferentieregels
en leg deze vast in een bestuursovereenkomst. In
en het sturingsmodel dat daar betrekking op heeft) worden
die bestuursovereenkomst kan de invulling van de
politiek gewogen, vastgelegd en gehandhaafd. Binnen die
Programmaraad, de rol van de programmacoördinator
kaders gelden vervolgens – nog uit te werken en in regelgeving
en het programmabureau en de werkwijze met een
transparant en handhaafbaar vast te leggen (zie hoofdstuk 6)
jaarprogramma, een meerjarige gebiedsagenda,
– prikkels voor de luchtvaartpartijen om zoveel mogelijk hinder
particpatieplannen, informatievoorziening en een
te beperken. Vrijwel alle maatregelen voor hinderbeperking
onafhankelijke externe rapporteur worden neergelegd.
passen in dat model en sluiten ook aan bij de bevoegdheden van de luchtvaartpartijen: volumeverdeling over het etmaal en baanbeschikbaarheid (Schiphol), baancapaciteit en strikt geluidspreferent baangebruik (LVNL en Schiphol) en vlootvernieuwing (carriers). Routes als uitkomst van publieke belangenafweging Voor nieuwe routes of routeoptimalisaties (inclusief de ligging van waypoints, bochtstralen, et cetera) en start- en landingsprocedures vraag ik afzonderlijk aandacht. Hierboven heb ik er reeds voor gepleit om deze transparant vast te leggen in publieke regelgeving voor in ieder geval het gebied dat binnen de gehanteerde definitie als ‘gehinderd’ wordt aangemerkt.
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 26
Verschuivingen van die routes en verandering van procedures
dat de kennis en expertise vanuit de uitvoering benut door deze
hebben in ieder geval binnen dat gebied de afgelopen jaren
in te winnen, op waarde te schatten en het een plek te geven in
laten zien uiterst gevoelig te liggen. Wijzigingen hierin – en dus
de afwegingen van publieke belangen.
besluiten hierover – leiden tot een andere verdeling van hinder en raken rechtstreeks de belangen van diverse bevolkings-
Bij de beleidsafwegingen in de interbestuurlijke programma-
groepen. Het gaat hier dan steeds om een belangenafweging.
raad is het nuttig en nodig om de informatie op basis van de
Vanuit het perspectief van een zorgvuldige bescherming van de
uitvoeringsdeskundigheid van de luchtvaartpartijen mee te
omgeving behoort die weging van belangen onafhankelijk en
wegen. Deze deskundigheid kan de programmaraad van dienst
gecontroleerd in het publieke domein plaats te vinden.
zijn op alle punten die ter afweging voorliggen (zie het volgende hoofdstuk).
Het is ook wel zo fair richting de luchtvaartpartijen om hen af te rekenen op de zaken waarvoor zij vanuit de aard van hun
Waar het de uitvoering van de reguliere operatie betreft
professionaliteit aanspreekbaar kunnen worden gehouden.
– binnen het bestaande beleid en regelgeving – kunnen
En hen niet aan te spreken op hun mate van succes in de
de luchtvaartpartijen vanuit hun eigen bevoegdheden en
bemiddeling tussen de belangen van verschillende overheden
verantwoordelijkheden de omgeving actief informeren.
en bevolkingsgroepen bij het optreden van waterbedeffecten. Als er behoefte is aan optimalisaties, is de koninklijke weg dat lokale/regionale bestuurders deze inbrengen in het overleg met
Participatie bij reguliere operatie
het Rijk in de programmaraad, en dat deze dan gezamenlijk
Bij de invulling van de participatie rond de reguliere
tot een afweging worden gebracht. Dit in samenhang met
operatie zou in ieder geval kunnen worden vastgelegd
de definiëring van hinder. Daar waar luchtvaartpartijen zelf
dat de Maatschappelijke Raad Schiphol:
initiatiefnemer zijn van aanpassingen kunnen deze eveneens
• jaarlijks de gelegenheid krijgt om advies uit te
via de programmaraad worden ingebracht, waarna een zorgvuldige weging van de in het geding zijnde belangen kan plaatsvinden. Nadat die weging heeft plaatsgevonden en is
brengen over de gebruiksprognose voor het volgende jaar en de planning van het groot baanonderhoud; en • geïnformeerd wordt over de realisaties van het
uitgemond in een besluit, is het vervolgens aan de luchtvaart-
afgesloten jaar, inclusief het klachtenoverzicht en de
partijen om deze zo effectief mogelijk uit te voeren.
afhandeling daarvan.
Advies De uitvoerende organisaties in de Nederlandse luchtvaart
In hoofdstuk 7 ga ik nader in op de rol en invulling van deze
zijn spelers met kennis en expertise op het terrein van
Maatschappelijke Raad Schiphol.
intercontinentale netwerkontwikkeling, luchthavenexploitatie en (veilige) vluchtafhandeling die tot de wereldtop gerekend moeten worden. Het is niet goed denkbaar dat deze kennis en expertise
Advies: Betrek de uitvoeringsdeskundigheid van de
genegeerd kunnen worden in de beleidsvorming. Ze verdienen
uitvoerende partijen bij de afweging van de publieke
respect in de beleidsvorming, maar zonder dat dit afdoet aan een
belangen.
transparante weging van de in het geding zijnde belangen en aan
Laat de verantwoordelijkheid om de omgeving actief te
de bescherming van de omwonenden. Dat respect kan het best
informeren bij de uitvoerende partijen daar waar het de
tot uitdrukking gebracht worden door een zelfbewust bestuur,
reguliere operatie betreft.
6 Agendapunten Interbestuurlijk Programma Schiphol
In dit hoofdstuk reik ik potentiële bouwstenen aan voor een conceptagenda voor het Interbestuurlijk Programma Schiphol. Ze zijn indicatief bedoeld. Het behoort niet tot mijn opdracht om een voorstel te doen voor de invulling. Dat is aan de bevoegde en betrokken overheden, gehoord hebbend de belanghebbende partijen. Wel wil ik illustreren welke punten in de komende jaren van een publieke afweging dienen te worden voorzien, gegeven het belang van de ontwikkeling van de kwaliteit van het verbindingennetwerk én van de kwaliteit van de leefomgeving. Ik heb er bewust voor gekozen om als ‘buitenstaander’ niet om de moeilijke punten heen te lopen. Ik geef een indruk van waar het om zou moeten gaan, zonder dat ik de pretentie heb compleet te willen zijn.
Advies: Bepaal als eerste stap in het Interbestuurlijk
Ik schets concreet enkele voorbeelden van inhoudelijke
Programma Schiphol een gezamenlijke inhoudelijke
beleidsvraagstukken op dit tussenniveau die nu tussen wal
agenda die neergelegd wordt in een jaarprogramma en
en schip dreigen te geraken. De burgers in de omgeving rond
een meerjarige gebiedsagenda. Als aanzet om daartoe
Schiphol hebben er recht op dat hun overheden op deze
te komen worden 10 inhoudelijke aandachtspunten
vraagstukken een heldere en integrale afweging maken. Dat
meegegeven.
is in dit land de taak van publieke organen. Zij – en zij alleen – kunnen daar democratisch verantwoording over afleggen door aan te geven hoe zij daarbij alle belanghebbenden zorgvuldig
De inhoudelijke opgaven rond de inpassing van Schiphol in
hebben gehoord en hun belangen hebben gewogen. Om voor
zijn omgeving bevinden zich ergens tussen het abstractie-
zowel de belanghebbenden als de volksvertegenwoordigingen
niveau van de Luchtvaartnota en de individuele leefwereld
inzicht te geven in de keuzes waartoe dit binnen de gegeven
van de burgers; ergens tussen het Rijk, dat op (inter)nationaal
rijkskaders (zie hoofdstuk 4) leidt, beveel ik het Interbestuurlijk
niveau acteert in het luchtvaartdossier, en de omwonenden,
Programma Schiphol aan. Ook omdat daarmee invulling kan
woningzoekenden en werknemers die de effecten van het
worden gegeven aan de regionaal en lokaal sterk gevoelde
internationale verbindingennetwerk aan den lijve ondervinden.
behoefte aan samenhang.
Op dat niveau kan en mag de inbreng van de intermediaire bestuurlijke rol van de provincies niet gemist worden, evenmin
Ik acht het daarbij nuttig en nodig dat, zoals gebruikelijk bij
als de inbreng van de lokale overheden, die als publiek
het MIRT, zowel een jaarlijks uitvoeringsprogramma wordt
bestuursorgaan het dichtst bij de leefwereld van de burgers en
opgesteld als een meerjarige gebiedsagenda, waarin de
hun lokale knelpunten staan.
bestuurders, gehoord hebben de omwonenden, ondernemers,
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 28
instellingen en andere belanghebbende partijen in de regio, de
Sturen op hinderreductie
belangrijkste opgaven van het gebied in kaart brengen.
Vanuit de inhoud komen bij het sturingsmodel voor ‘groei op basis van hinderbeperking’ al heel snel
1. Uitwerking van het sturingsmodel Schiphol
uitwerkingsvragen aan de orde die illustreren hoe groot het belang van de omgeving hierbij is, en ook welk belang de luchtvaartpartijen zelf hebben bij een bepaalde uitwerking:
In de brief d.d. 5 juli 2019 over de ontwikkeling van Schiphol
• Wat is het peiljaar van de hinderreductie?
heeft het ministerie aangegeven dat “het aantal mensen dat op
• Gaat het alleen om geluid of ook om andere
basis van de huidige systematiek als ernstig gehinderd wordt
omgevingsfactoren?
aangemerkt ieder jaar aantoonbaar omlaag [moet]” (p. 4).
• Hoe wordt omgegaan met gebieden buiten de
In de Luchtvaartnota wordt dat herhaald: “Neemt de geluids-
• Hoe verhoudt de methodiek voor afrekening van de
belasting en uitstoot van schadelijke stoffen af? Dan kan de
luchtvaart zich tot de methodiek die het Rijk met
luchtvaart groei verdienen. (…) De rijksoverheid verwacht van
LVNL hanteert bij het ontwerp van de luchtruim-
de burgerluchthavens dat zij in voorbereiding op een nieuw
herziening, met name de ontwerpeis dat boven de
luchthavenbesluit, met de belanghebbenden in hun regio
6000ft de uitstoot leidend is en daaronder het geluid?
48 dB(A) Lden? (zie het tussentijdse advies)
de gewenste ontwikkeling verkennen. Ze moeten rekening
• Hoe wordt omgegaan met door Schiphol uitgevoerd
houden met de ambities van de Rijksoverheid en de ruimte
baanonderhoud als uitzonderingsgrond? (zie het
voor groei binnen het geldende luchthavenbesluit. Na deze regionale verkenning beslist de Rijksoverheid over de verdere ontwikkeling van de luchthavens.”
tussentijdse advies) • Wordt al het verkeer meegenomen, inclusief het maatschappelijk verkeer? (zie het tussentijdse advies en de Luchtvaartnota)
Het sturingsmodel raakt de omgeving in haar hart, zowel qua
• Hoe wordt omgegaan met de invloed van het weer
hinderbeperking als qua ontwikkelmogelijkheden voor andere
op de jaarlijkse verdeling van het geluid over de
ruimtevragende sectoren (met name woningbouw). Gegeven
omgeving en daarmee van het effect van het weer op
het herhaaldelijk gehanteerde motto van de omgevingspartijen ‘eerst zien, dan geloven’ is draagvlak in de regio voor de uitwerking van het sturingsmodel cruciaal. Daarbij zijn tal van inhoudelijke vragen aan de orde die expliciete betrokkenheid van de omgeving noodzakelijk maken, en ligt het niet voor de
het aantal gehinderden? • Hoe wordt omgegaan met meer hinder door nieuwbouw? • Hoe wordt omgegaan met veiligheidsmaatregelen die leiden tot meer hinder?
hand om in eerste aanleg de normadressaat (zijnde de lucht-
• Wordt de hinderbeperking bepaald op basis van
vaartpartijen) te vragen om een voorstel voor de norm uit te
prognoses van Schiphol of op basis van door de
werken. De uitwerking van publieke normen komt toe aan over-
inspectie geverifieerde realisatiedata? (zie het
heden, die gegeven hun karakter de geëigende partijen zijn om
tussentijdse advies)
belangen af te wegen en tot een normstelling te komen. Het zijn juist ook de overheden die erop ingericht zijn om hierover publiekelijk democratische verantwoording over af te leggen (en zo nodig, vanuit een bestuursrechtelijk perspectief, juridische verantwoording), uiteraard na participatie van luchtvaart- en omgevingspartijen.
29 | Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025
2. Hinderreductie door afstemming ruimtelijke ontwikkeling op de grond en in de lucht
Anderzijds is het risico groot dat, door onvoldoende afstemming, opgelegde beperkingengebieden de ontwikkeling in de regio onnodig belemmeren, waardoor verloedering
Een belangrijk aandachtspunt voor Rijk en regionaal bestuur is
dreigt. Of dat de woningbouw hierdoor zodanig aan banden
hoe invulling wordt gegeven aan de door het regionaal bestuur
wordt gelegd dat niet kan worden voorzien in de regionale (en
verlangde ‘wederkerigheid’ in het luchtvaartbeleid en het
nationale) behoefte aan volkshuisvesting. Een constructieve
ruimtelijk beleid. Hoe kan in het beleid gekomen worden tot
interbestuurlijke afstemming is hierbij de enige remedie om
een eenduidige definitie van en normstelling voor hinder? Die
een verantwoorde balans te vinden.
eenduidigheid is van belang om ervoor te zorgen dat zowel planmakers in de ruimtelijke ontwikkeling als de luchtvaart kunnen bijdragen aan eenzelfde overkoepelend doel en norm: minder hinder. Wanneer dat niet gebeurt, is het risico groot dat de hinder toeneemt en de omgeving zo de rekening betaalt voor het ontbreken van afstemming en integraliteit.
Woningbouw en hinderontwikkeling2 Door het woningbestand waarmee de tellingen worden uitgevoerd, te actualiseren, kan scherp inzichtelijk worden gemaakt welk aandeel woningbouw heeft in de ontwikkeling van de hinder, zie onderstaand figuur. Daaruit komt naar voren dat niet alleen de luchtvaartontwikkeling bepalend is voor de toename van het aantal ernstig gehinderden. Ook de woningbouwontwikkeling draagt voor bij aan de ontwikkeling van hinder in de omgeving. In de periode 2005-2050 gaat het dan om zo’n 75.000 ernstig gehinderden (meer dan 30 procent).
250.000
Nieuwbouw 2030-2050
Aantal ernstig gehinderden
Nieuwbouw 2025-2029 200.000
Nieuwbouw 2020-2024 Nieuwbouw 2018-2019 Nieuwbouw 2015-2017
150.000
Nieuwbouw 2005-2014
100.000
50.000 Woningsituatie 2005 0 2015
2016
2017
2018
2019
Gebruiksjaar
2)
Voor deze door T070 uitgevoerde analyse van de woningsituatie na 2018 is gebruik gemaakt van bekende woningbouwplannen tussen 2018 en 2050. Deze plannen zijn verzameld uit twee openbare bronnen van de provincie Noord-Holland en Zuid-Holland. De opbouw van de database is uitgevoerd door RIGO Research en Advies, met toestemming van de provincie Noord-Holland en Zuid-Holland. Voor de provincie Zuid-Holland is de peildatum februari 2019, voor de provincie Noord-Holland is dit april 2019. Echter, omdat niet alle gemeenten op hetzelfde moment de plangegevens updaten en aanleveren, zijn niet alle gegevens van dezelfde peildatum. Ook bevatten de bronnen enkel de door gemeenten openbaar gedeelde plannen. Deze gegevens geven een indicatie van de capaciteit in woningbouwplannen op basis van de nu bekende plannen. De daadwerkelijke aantallen zullen afwijken doordat plannen veranderen of niet doorgaan en doordat er nieuwbouwplannen bij kunnen komen.
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 30
3. Routeoptimalisaties met directe betrokkenheid van belanghebbenden (zowel baathebbers als gedupeerden)
Onduidelijke publiekrechtelijke ordening van aanpassingen in vlieggedrag Het recente verleden kent diverse voorbeelden van
Routeoptimalisaties zijn altijd een verdelingsvraagstuk met een
aanpassingen waardoor de regio zich ‘verrast’ heeft
waterbed-effect: een voordeel voor de ene woonkern is een
gevoeld en waarvan mensen de effecten ondervinden.
nadeel voor de andere.
Een greep: 1. De verschuiving naar het zuiden van het waypoint EHO37 ten noorden van Uithoorn, met als gevolg dat
Waterbedeffect
het vertrekkende verkeer van de Aalsmeerbaan is
Er zijn tal van recente praktijkvoorbeelden:
opgeschoven richting de bebouwing van Uithoorn.
1. De vaste bochtstraal bij Leimuiden (recent
2. De verschuiving naar het oosten van de uitvliegroute
geïmplementeerd). 2. De routeverlegging bij Bodegraven (implementatiefase). 3. De vaste nachtnaderingsroute op de Zwanenburgbaan (implementatiefase). 4. De routeligging ter hoogte van Gouda (verkenningsfase). 5. De routeligging voor uitvliegroutes van de Aalsmeerbaan tussen Aalsmeer en Uithoorn (verkenningsfase).
van de Aalsmeerbaan naar het zuiden, met als gevolg dat de route voor het uitvliegende verkeer ook aan de westkant van Uithoorn dichter bij de bebouwde omgeving is komen te liggen. 3. De sluiting van de vaste naderingsroute op de Polderbaan in de nacht (Artip2C), waardoor een toename aan overlast is ontstaan in de regio Castricum. 4. De toepassing van een nieuwe startprocedure (nadp2 adjusted) door carriers, waardoor het geluidseffect op de grond is gewijzigd. 5. Recentelijk zijn er toenemende signalen dat er
Verbeterde inpassing is nooit te realiseren zonder dat ergens
op bepaalde locaties meer van de route wordt
iemand erop achteruit gaat. Daarnaast moet onderkend
afgeweken, wat tot extra overlast leidt.
worden dat zowel alle regionale partijen als luchtvaartpartijen bij dit type maatregelen belanghebbenden zijn. Ook de luchtvaart dus. Routevarianten hebben namelijk ook effect op de vliegafstand (kerosine-kosten en ook CO2), de efficiënte vluchtafhandeling en de capaciteit. Daarom ben ik eerder in dit advies reeds op ingegaan dat het hier zaken betreft die een
4. Inpassing van vaste routes op alle banen en de vierde IAF in het zuidoosten
publieke afweging behoren te zijn en waarvan de resultaten
In aansluiting op de routeoptimalisaties verdient de
ook transparant in een publiekrechtelijke regeling behoren te
aankondiging in de Luchtvaartnota van een verkenning van
worden neergelegd.
vaste naderingsroutes en een vierde IAF afzonderlijk aandacht vanwege de te verwachten impact op de omgeving:
De gesprekken over routeoptimalisaties leren dat er vanwege het onvermijdelijke waterbedeffect moeilijke afwegingen bij
“Vaste naderingsroutes naar luchthavens [vormen] een
komen kijken die niet zomaar te regelen zijn in een een-tweetje
belangrijke bouwsteen voor de roadmap op weg naar 2035.
of met een rechttoe rechtaan toepassing van een nationaal
Deze naderingsroutes gaan de verspreiding van geluid tegen
afwegingskader. Aandacht op maat is noodzakelijk, juist omdat
maar kunnen wel leiden tot een toename van het geluid
er partijen zijn die nadelige effecten van de optimalisatie
onder die routes. In welke mate dergelijke naderingsroutes
ondervinden. Om rapportenoorlogen vanwege de verschillende
onderdeel zijn van de luchtruimherziening bepaalt het Rijk in
regionale belangen te voorkomen, is een gezamenlijke feiten-
samenhang met andere bouwstenen in de voorkeursbeslissing
verzameling (‘joint fact finding’) cruciaal, waarbij ruimte wordt
over de luchtruimherziening in het voorjaar van 2021. Ter
geboden voor zowel specifiek gevraagd inzicht in bepaalde
onderbouwing daarvan wordt een plan-MER opgesteld.”
onderdelen als meerdere opties. Het blijkt nogal eens dat, wanneer alle partijen met elkaar om tafel gaan en alle opties op tafel worden gelegd, er in gesprek met elkaar een betere variant te bedenken is. En tijdig een gezamenlijke feitenbasis scheppen, kan een belangrijke bijdrage leveren aan de acceptatie van de uitkomst. Het moet vooral voorkomen worden dat de omgeving ‘verrast’ wordt door aanpassingen in het vlieggedrag, doordat de procedure voor aanpassing – en de participatie van de regio daarbij – niet duidelijk publiekrechtelijk verankerd is.
31 | Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025
Luchtruimherziening
worden ontzien. Hiervoor is gekozen om de eenvoudige reden
Op dit moment werkt het ministerie aan de invulling van
dat er in het verlengde van de primaire banen relatief minder
de voorkeursbeslissing voor de luchtruimherziening.
woningen staan en dus ook relatief minder mensen gehinderd
Elementen die daarbij worden afgewogen zijn de aanleg
worden dan bij het gebruik van de secundaire banen. Op
van een vierde Initial Approach Fix, gelegen aan de
basis hiervan hebben in 2008 alle partijen gekozen voor een
zuidoostelijke kant van Schiphol, vaste naderings-
strikt preferentieel baangebruik. Hoe vaker de primaire banen
routes overdag op alle banen, een buizensysteem
kunnen worden ingezet, hoe minder hinder er in het gebied als
voor vertrekroutes en een 2+2-operationeel concept.
geheel ontstaat. Hoe vaak (primaire) banen kunnen worden in-
Vaste naderings- en vertrekroutes hebben effect op
gezet, is echter afhankelijk van de baancapaciteit. Deze is weer
de baancapaciteit. Samen met een 2+2-operationeel
afhankelijk van diverse andere factoren (zie kader). Minstens
concept en een vierde IAF is het zeer wel denkbaar
zo belangrijk is de planning van het verkeersaanbod in relatie
dat ze grote consequenties kunnen hebben voor de
tot de beschikbare baancapaciteit.
‘geluidsafdruk’ van de luchthaven op zijn omgeving, waarbij verplaatsing van hinder aan de orde is. Zo heeft het ontwerp van vaste naderingsroutes een concentratie
Baancapaciteit
van verkeer met een hogere geluidsbelasting voor de
De baancapaciteit is afhankelijk van twee ontwikkelingen
gebieden onder de routes tot gevolg. Ook zullen er
in het bijzonder. De eerste is hierboven al genoemd: de
consequenties zijn voor de ligging van de routes en de
ontwikkeling van vaste naderings- en vertrekroutes. Bij
verdeling van het verkeer over de omgeving.
vaste routes wordt het verkeer ‘opgelijnd’ op langere afstand in het verlengde van de baan dan nu het geval is. Het ‘treintje’ van vliegtuigen dat dan ontstaat over
Het gaat hier qua impact op de omgeving om een majeure
langere afstand beperkt de mogelijkheden van de lucht-
operatie in de komende jaren. Het is zoiets als het werken
verkeersleiding om in te grijpen. Het waarborgen van een
aan rijkswegen in het dichtstbevolkte gebied van Nederland.
minimumseparatie tussen toestellen wordt daarmee des
Daarnaast grijpt het op allerlei manieren in op andere trajecten
te belangrijker. Dit drukt de baancapaciteit en noodzaakt
die effect op de omgeving hebben (zoals het nieuw normen- en
daarmee tot het eerder inzetten van secundaire banen,
handhavingsstelsel).
waardoor dus meer hinder ontstaat. Zoals hierboven aangegeven is dit een belangrijke reden om de effecten van vaste naderingsroutes samen met de regio te wegen. Daarnaast wordt de baancapaciteit in negatieve zin beïnvloed door de scherpe veiligheidsnormen. Onderdeel daarvan is dat de Onderzoeksraad voor Veiligheid naar aanleiding van veiligheidsincidenten met doorstarts, in toenemende mate van de luchtvaartpartijen maatregelen vraagt die moeten voorkomen dat banen worden ingezet die (bij doorstarts) kruisend verkeer zouden kunnen opleveren. Deze maatregelen hebben als effect dat ze de baancapaciteit verlagen. Daarnaast heeft de OvV aandacht gevraagd voor de baanpreferenties waarin kruisend baangebruik voorkomt. Ook dit beïnvloedt de mate waarin gebruik kan worden gemaakt van de
5. Baangebruik
primaire banen.
Naast het gebruik van de routes is er het baangebruik. Al een
Bij het baangebruik moet ook nog de ruimtelijke reservering
aantal keren is er zijdelings gerefereerd aan ontwikkelingen
voor de aanleg van een parallelle Kaagbaan genoemd worden.
die hier invloed op kunnen hebben, waardoor het een relevant
Deze beïnvloedt uiteraard ook in sterke mate het baangebruik
vraagstuk wordt voor de regio de komende jaren. Het is goed
en heeft een majeure impact op de omgeving. Mocht een
om de betekenis hiervan expliciet te maken.
dergelijke afweging aan de orde zijn, dan is het ondenkbaar dat dit buiten een constructief interbestuurlijk beraad en de
Het nieuwe normen- en handhavingsstelsel – zoals dat nu
inbreng van het planologisch instrumentarium van regionale
in het onwerp-LVB1 zijn beslag krijgt – gaat uit van een
overheden om zou kunnen gaan.
baangebruik waarbij zoveel als mogelijk de primaire banen worden ingezet en de secundaire banen zoveel mogelijk
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 32
6. Maatregelen leefkwaliteit
Op basis van deze verkenning is duidelijk te zien dat
Bij de ontwikkeling van de luchthaven Schiphol zijn in het
de gemeenten in de zuidoosthoek achterop liggen bij
verleden isolatieprogramma’s toegepast: GIS1, 2 en 3. Het
het treffen van maatregelen. Dit terwijl op basis van het
laatste is uitgevoerd naar aanleiding van de aanleg van de
rapport over de Zuidoosthoek ook duidelijk is dat er geen
Polderbaan in 2003. Daarna is nooit op basis van de feitelijke
hoge verwachtingen meer mogen zijn van hinderreductie
ontwikkeling van het verkeersbeeld een nieuw maatregelen-
als gevolg van operationele maatregelen. Dan rest dus
pakket opgesteld. Zo is er in die jaren een substantiële
– bij een gegeven volume – alleen nog de mogelijkheid
toename van het volume geweest, waarvan de groei naar
om te investeren in de versterking van leefkwaliteit door
500.000 vluchten een significante stijging van het gebruik
middel van maatregelen als isolatie of compensatie.
van de secundaire banen heeft opgeleverd. In de praktijk
Uit de resultaten blijkt echter dat er vooral in Uithoorn,
is gebleken dat het vliegverkeer in de praktijk thans anders
Aalsmeer en Amstelveen woningen zijn waar de geluids-
afgewikkeld wordt dan in 2002 is voorspeld. Dat kan op zichzelf
belasting hoger is dan 58 dB(A) Lden, maar die niet
verklaarbaar zijn. Wel is het dan van belang de consequenties
zijn geïsoleerd in GIS 1, 2 of 3 en waarin dit ook niet is
hiervan voor de omgeving onder ogen te zien.
voorzien voor de toekomst.
Mismatch isolatie en hinder
Daarmee verbonden is het vraagstuk van het verstrijken
Waar het om gaat bij de mismatch tussen isolatie
van de levensduur van de isolatie die dertig jaar geleden is
en de gedefinieerde hinder is te illustreren aan de
aangebracht. Het is van belang daar zicht op te hebben. Wie
hand van een door het bureau To70 uitgevoerde
neemt hiervoor de verantwoordelijkheid? Voorkomen moet
indicatieve verkenning van het aantal geïsoleerde
worden dat dit tussen het nationale en het regionale niveau
en niet-geïsoleerde huizen in het wettelijke 58 dB(A)
terechtkomt, waarbij partijen naar elkaar wijzen en de burger
Lden-gebied bij een realisatie van 500.000 vliegtuig-
de dupe is. Dit is een belangrijk aandachtspunt bij het zoeken
bewegingen.
naar invulling van het noodzakelijke herstel van vertrouwen in de omgeving. Dat begint bij het erkennen van het probleem, het
Aantal woningen 0
1.000
2.000
Aalsmeer
3.000
verkrijgen van feitelijk inzicht in de omvang van het probleem, het scheppen van de noodzakelijke bevoegdheden en het voortvarend aanpakken van dit probleem.
Amstelveen Amsterdam
7. Informatievoorziening: meetsysteem Er is op dit moment geen wettelijke verplichting tot het meten van vliegtuiggeluid. Deze verantwoordelijkheid is dan ook
Abbenes
nergens belegd. In de praktijk wordt er wel gemeten: door Schiphol (NOMOS), individuele gemeenten (Sensornet,
Halfweg
Luistervink) en bewonersorganisaties (EANS). De regio kent ook een breed gedragen perspectief op de manier waarop een
Lijnden/Boesingheliede
regionaal meetsysteem rond Schiphol ingevuld zou kunnen worden. Omdat er inmiddels ook op nationaal niveau een
Rijsenhout
meetnetwerk is aangekondigd, is pas op de plaats gemaakt in het gesprek tussen de partijen over de uitvoering hiervan. Het is
Zwanenburg
van belang dat gesprek op korte termijn te hervatten, zodat het leidt tot concrete stappen in de implementatie van het eerder
Overige
ontwikkelde perspectief op een regionaal meetwerk.
Uithoorn
Er bestaat behoefte om de verschillende meetsystemen te
Zaanstad
in de directe leefomgeving en de validatie van berekeningen
koppelen om de informatievoorziening over de geluidssituatie te verbeteren. Daarnaast wordt door meerdere partijen het belang onderschreven van een meetsysteem dat niet onder
Niet geïsoleerd, binnen 58 dB(A) Lden Geïsoleerd
beheer van Schiphol is, maar onafhankelijk is, en waaraan de luchthaven in de afgelopen jaren ook zijn medewerking heeft toegezegd.
33 | Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025
Nationale meetstrategie Het Rijk maakt in de nationale meetstrategie onderscheid tussen een nationaal deel (van slechts enkele punten voor de validatie van berekeningen) en een regionaal deel, waarbij het meer uitgebreide regionale deel voor de informatievoorziening teruggelegd wordt in de regio. Terwijl het Rijk voor het nationale deel aangeeft dat de kosten hiervan gedragen dienen te worden door Schiphol, is dat voor het regionale deel niet aangegeven. Het ministerie heeft mij gevraagd de bekostigingsvraag mee te nemen in het traject om tot een toekomstbestendige informatievoorziening te komen.
Het is van belang dit punt interbestuurlijk op te pakken over de grenzen van een ‘nationaal’ en ‘regionaal’ netwerk heen. En daarmee ook de bekostigingsvraag integraal op te pakken. Het gesprek daarover leent zich uitstekend voor de agenda van het Interbestuurlijk Programma Schiphol. Zoals ik in hoofdstuk 5 reeds heb opgemerkt, dient de programmatische benadering er ook op gericht te zijn om tot een structurele en integrale financieringsaanpak te komen voor de leefbaarheidsmaatregelen, informatievoorziening en participatie zoals die uit de in dit advies voorgestelde aanpak voortkomen. Op een andere wijze geldt dit ook voor de monitoring van de
8. Bereikbaarheid
ontwikkeling van de lokale geluidsbelasting. Het is van groot belang dat publieke organen – die de verantwoordelijkheid
Bij bereikbaarheid gaat het om vraagstukken over de
dragen om te komen tot een afweging van de belangen bij de
(regionaal-)economische ontwikkeling van de regio in
instelling van een basiskwaliteit – zelf kunnen beschikken over
relatie tot de luchthaven, zoals aandacht voor de belangrijke
de daarvoor relevante beslisinformatie.
internationale verbindingen voor de regio en de te volgen strategie ten aanzien van toerisme. Maar ook vraagstukken rond werkgelegenheid in de regio: hoe kunnen de luchtvaart-
Monitor lokaal geluid
strategie en het sociaaleconomische beleid in de regio elkaar
Er is een instrument ontwikkeld om inzicht te geven in
versterken?
de langjarige ontwikkeling van geluidsbelasting (vanaf 2004). Op basis van eerder door Schiphol geleverde
Bereikbaarheid is ook zo’n vraagstuk dat zich niet houdt aan de
informatie in het kader van het formele toezicht en
geografische begrenzing van overheidslagen. De behoefte aan
de handhaving is informatie gebundeld. Die kan nu
mobiliteit wordt ook door een complex van factoren veroorzaakt:
voor beleidsmakers en een breed publiek ontsloten
zowel de ontwikkeling van de luchthaven als de ontwikkeling van
worden, zodat transparant is waar precies in het gebied
het aantal arbeidsplaatsen en het aantal woningen bijvoorbeeld.
knelpunten ontstaan wanneer deze informatie gekoppeld wordt aan een basiskwaliteit waarvoor ik hierboven heb gepleit.
Bereikbaarheidsvraagstukken in de regio De verbetering van de aansluiting tussen internationaal spoor en luchtvaart vraagt de komende jaren om maatregelen bij station Schiphol Airport en in het spoornetwerk. De ontwikkeling van het Schipholareaal is hierbij een belangrijk uitgangspunt. Er wordt op dit moment gekeken naar oplossingen als: • een nieuw of aangepast station Schiphol Airport; • het doortrekken van de Noord-Zuidlijn; • verbetering van de snelwegen A4 en A9; • vergroting van de capaciteit van het spoor.
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 34
Het is niet denkbaar dat een dergelijke afweging plaatsvindt
10. Veiligheid
zonder intensieve betrokkenheid van lokale en regionale over-
De veiligheid raakt de bestuurlijke bevoegdheden en
heden. Een gebiedsgerichte aanpak is hier reeds de praktijk in
verantwoordelijkheden op meerdere punten. Daarom is ook
het kader van het MIRT. Dit ligt in lijn met de aanpak waarvoor
de uitwerking van het veiligheidsbeleid voor de luchtvaart
in dit advies een verbreding en intensivering wordt bepleit.
een thema dat thuis hoort in het Interbestuurlijk Programma Schiphol.
9. Duurzaamheid Veiligheidsvraagstukken in de regio De Luchtvaartnota erkent dat niet alleen de geluidsoverlast
Op het terrein van de openbare veiligheid liggen in de
door de groei van de luchtvaart stijgt, maar ook de uitstoot
regio expliciete bevoegdheden en verantwoordelijk-
van CO2, (ultra)fijnstof en stikstof. Nieuwe, schone
heden, juist ook bij calamiteiten en in crisissituaties.
technieken hebben dat tempo niet bij kunnen houden. Dit
Om deze naar behoren te kunnen invullen, is een goede
raakt in negatieve zin het draagvlak voor de luchtvaart in de
afstemming tussen overheden van grote betekenis.
samenleving.
Besluiten over toegangswegen of terminalcapaciteit kunnen namelijk de mogelijkheden van de lokale
Maatregelen voor de leefomgeving rond de luchthaven Schip-
overheid bij de invulling van de verantwoordelijkheden op
hol verdienen daarmee eveneens een interbestuurlijke aanpak.
het gebied van openbare veiligheid beïnvloeden.
Die gezamenlijke aandacht is noodzakelijk voor knelpunten inzake de gezondheid als gevolg van (ultra)fijnstof en stikstof.
Daarnaast geldt dat keuzes die gemaakt worden
Bestuurders, luchthavens, gebruikers van de luchthaven en
aangaande de inrichting van het externe veiligheids-
omwonenden in de omgeving zijn hierbij betrokken. Duurzaam-
beleid – in combinatie met de ruimte voor ontwikkeling
heid is een belangrijk thema, waarbij op diverse fronten winst
die aan Schiphol geboden wordt – de ruimtelijke
geboekt kan worden door interbestuurlijke samenwerking.
ordening in het gebied rechtstreeks raken door de ligging van de beperkingengebieden. Hoezeer de veiligheidsnormering ook een nationale bevoegdheid is, een goede
Duurzaamheidsvraagstukken in de regio
afstemming met de regionale en lokale overheden is
Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu
essentieel nu die hier de taak hebben (in opdracht van
(RIVM) onderzoekt momenteel de gezondheidseffecten
het Rijk) de regionale opgave van woningbouw uit te
van ultrafijnstof. Daarvoor doet het in de directe regio
voeren. Net als bij het vraagstuk van (de cumulatie van)
uitvoerig onderzoek, waarvan de resultaten in 2021
geluid is een interbestuurlijke aanpak hier op zijn plaats.
worden verwacht. Het is van belang de regionale en lokale overheden uitdrukkelijk te betrekken bij de conclusies en vervolgacties die uit dat onderzoek naar voren komen. Het betreft namelijk de gezondheidssituatie voor de inwoners van het grondgebied waar zij zorg voor dragen. Daarnaast geldt dat luchtvaart geen significant negatieve effecten mag hebben op de natuur (Natura 2000), waarvoor vooral stikstof en verstoring verantwoordelijk zijn. Bij de invulling van de Natura 2000-kaders en de ontwikkeling en te nemen maatregelen in het kader van de luchtvaart, is een gecoördineerde interbestuurlijke aanpak aan te bevelen om de effectiviteit en legitimiteit van het gevoerde beleid te bepalen. Dat geldt ook voor de ligging en normering van stiltegebieden in de regio, bijvoorbeeld in relatie tot de aanleg van vaste naderingsroutes.
7 Intensivering van participatie en informatievoorziening
Het is anno 2020 alleszins redelijk om als belanghebbenden te verlangen om bij de vaststelling van beleid en de besluitvorming over maatregelen – die een (potentieel) effect hebben op de leefkwaliteit – vooraf te kunnen participeren. En om daarbij adequaat geïnformeerd te willen worden, zowel vooraf als bij de uitvoering van dat beleid en de betreffende maatregelen. In dit hoofdstuk ga ik eerst in algemene zin in op dat recht op participatie van belanghebbenden. Daarna focus ik op de Maatschappelijke Raad Schiphol en het Omgevingshuis Schiphol, die bij de participatie en de informatievoorziening een belangrijke ordenende werking kunnen hebben, en de dialoog tussen overheden, luchtvaartpartijen en de brede aanwezige belangen in de samenleving kunnen faciliteren.
1. Participatierecht
Het is van belang dat de bevoegde organen voorafgaande aan een besluit actief invulling geven aan het recht van alle partijen
Nationaal Interbestuurlijke Programmaraad Rijk
of personen die direct of indirect door een maatregel geraakt
kader
worden, om een rechtstreekse inbreng te hebben bij een voor-
Luchtvaartpartijen
Provincies Gemeenten
Schiphol
LVNL
Carriers
Omgevingshuis
genomen maatregel. De Maatschappelijke Raad Schiphol (zie hieronder) kan daarin een kanaliserende rol vervullen.
Voorbeelden van recht op participatie Bij het recht op participatie van belanghebbenden inzake luchtvaartaangelegenheden gaat het bijvoorbeeld concreet om: • de regelgeving van de rijksoverheid over het verkeers-
Maatschappelijke Raad Schiphol (Bewoners, maatschappelijke organisaties, wetenschappers)
Brede maatschappelijke participatievormen (Critical reviews, huiskamergesprekken, internetconsultaties, inspraak, etc.)
volume (dan wel de maxima aan geluids- en/of andere emissies), de ligging van start- en landingsbanen en van start- en landingsroutes (inclusief waypoints, vaste bochtstralen, start- en landingsprocedures et cetera);
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 36
• de keuzes van luchtvaartpartijen in de reguliere
Tegen deze achtergrond is het van belang om de lijn uit de
luchthavenoperatie die de omgeving in mindere
Omgevingswet in deze te volgen door actief gebruik te maken
of meerdere mate (ook) in negatieve zin raken (in
van participatieplannen. Het bevoegde gezag bij een (beleids)
termen van de definitie van hinder zoals door de
maatregel stelt bij een voorgenomen besluit dan steeds