D04 College, bijlage Eindrapportage 'Schiphol vernieuwd verbinden'.pdf

redenerend vanuit de (brede) bestuurskundige praktijk en stand van onderzoek, wat zijn de mogelijkheden om

vanuit de bestaande bevoegdheden te komen tot maatschappelijk gedragen oplossingen/de stelselopgave? En hoe kansrijk en/of risicovol is het daarmee om geen (of minimale) coördinatie (tussen schaalniveaus en tussen beleidsterreinen) in het stelsel in te bouwen?

Op basis van de door Berenschot geproduceerde rapporten, toelichting op posities van partijen en eigen ervaringen elders gingen zij in op dit vraagstuk. Daarbij was gevraagd om volledig vrij van hetgeen door

Berenshot overlegd was, te reageren. Het gesprek duurde twee uur. Na dit gesprek volgde een gesprek met de heer Van Geel. Dit heeft geleid tot de definitieve invulling van de reflectie zoals hieronder weergegeven.

Deze weergave van hun bestuurskundige reflecties is opgesteld door Berenschot en voor correctie en later

akkoord voorgelegd aan de hoogleraren. De weergave is niet de opvatting van de onderzoekers van Berenschot of van de heer Van Geel. Zij gebruiken deze inzichten wel voor respectievelijk hun definitieve discussienota

(Berenschot) en voor de verdere invulling van zijn advies aan de minister (de heer Van Geel). Onze eigen opvatting laten we in deze weergave dan ook achterwege.

Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 56



Bestuurskundige reflectie De hoogleraren kwamen tot de volgende gezamenlijke redeneerlijn. 1.

De hoogleraren herkennen de problematiek in de Schipholregio zoals de heer Van Geel deze schetst in het tussentijdse advies (2019).

Over het bestaan en de ontwikkeling van Schiphol en luchtvaart hebben mensen in Nederland verschillende

opvattingen (mede ingegeven door verschillen in overtuigingen en uiteenlopende belangen). De verschillende

waarden en opvattingen die hieruit volgen zijn regelmatig niet met elkaar te verenigen. Dat betekent dat het een politieke kwestie is, waarover een bevoegde overheid een besluit moet nemen. a.

De kernvraag moet zijn: wat is een acceptabel niveau van leed dat Schiphol mag toebrengen en welke

b.

De vraag naar leed (in verschillende gedaanten en in verschillende dossiers) is niet (volledig of

c.

2.

compensatie staat hier tegenover?

uitsluitend) te objectiveren in normen, maar gaat zowel om meetbare feiten als om beleving. Dat onderscheid maken mensen die leed ervaren niet.

Als geredeneerd wordt vanuit het begrip leefkwaliteit of het begrip hinder, dan kan de vraag naar luchtbewegingen niet los gezien worden van ruimtelijke ordening en milieu.

Een consensusmodel (polderaanpak), waarbij in een tussenlaag tot consensus wordt gekomen, werkt niet meer bij Schiphol.

Het huidige systeem (in de ogen van de hoogleraren een technocratische variant van

networkgovernance/consensusbestuur) om te bepalen wat een acceptabel niveau van leed is, voldoet op dit moment niet meer. Dat komt omdat: a.

Consensus vaak niet te bereiken is (en zelfs het verkeerde woord is): het gaat vaak niet om consensus

b.

Mensen elkaar niet vertrouwen

c.

d.

maar om een compromis op basis van belangenstrijd Mensen het systeem niet vertrouwen

Mensen de informatie niet vertrouwen

Het fundamentele gevolg hiervan is dat er onvoldoende vaak compromisbesluiten tot stand komen en vaak geen besluiten tot stand komen. De hoogleraren verwachten dat voortzetting van de huidige situatie ertoe zal leiden dat de reeds bestaande irritatie alleen maar zal toenemen en er nog meer nadruk op formele (bevoegdheids-) vraagstukken komt. 3.

Op basis van de analyse onder 1) en 2) zien de hoogleraren de volgende uitgangspunten waaraan een toekomstige situatie moet voldoen

Uitgangspunt I: compromis als streven Het huidige systeem van networkgovernance en consensusbestuur vraagt minimaal om een gedeelde definitie van de problematiek en een wederzijdse erkenning van de legitimiteit van belangen – hoe strijdig deze ook kunnen

zijn. Het streven naar een compromis is dan het beoogde resultaat. Dit streven betekent niet dat er een door ieder gedragen compromis bereikt wordt.

Uitgangspunt II: als een compromis niet mogelijk is, moet een bevoegde overheid een besluit nemen Omdat allerminst zeker is dat een compromis bereikt wordt, moet, iedere keer dat een besluit genomen wordt dat van invloed is op het leed dat Schiphol mag toebrengen, glashelder zijn wie bevoegde overheid is die op basis

57 | Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025

van een zorgvuldige afweging een besluit moet nemen. Als de andere netwerkpartijen daarmee niet akkoord zijn, moeten zij het besluit (uiteindelijk) kunnen voorleggen aan een rechter.

Uitgangspunt III: Het Rijk moet binnen de bestaande bevoegdheden zoveel mogelijk de rol als bevoegd gezag innemen

De hoogleraren geven aan dat het bestaan van een fundamentele belangenstrijd eist dat het Rijk bevoegd bestuur is en als zodanig dwingend kan optreden. Het Rijk moet daarom zoveel mogelijk, binnen de bestaande bevoegdheden, de rol als bevoegd gezag innemen.

Als het om Schiphol gaat is het evident dat alleen de rijksoverheid – als bevoegd bestuur – de relevante

afwegingen kan maken tussen internationale verplichtingen en regulering en nationale ambities en

beleidsdomeinen in hun onderlinge verbindingen. Lokale en regionale overheden hebben als betrokken bestuur een rol en positie binnen de grenzen van dit nationale kader.

Uitgangspunt IV: het bevoegd gezag is verantwoordelijk voor inspraak en informatievoorziening De hoogleraren wijzen erop dat hedendaagse eisen van democratie en burgerparticipatie, ook dwingend

vastgelegd in Europees recht, verplichten tot een serieuze vormgeving van participatie die leidt tot daadwerkelijke participatie binnen het stelsel.

Omdat informatievoorziening en participatie onlosmakelijk aan besluitvorming en uitvoering zijn verbonden, moet de overheid garanderen dat deze op een voor alle betrokkenen aanvaardbare manier zijn georganiseerd.

Elke overheidslaag die betrokken is bij de besluitvorming inzake Schiphol garandeert maximale toegang tot, en

beschikbaarheid van, informatie, kennis en modellen die betrokken actoren nodig achten voor oordeelsvorming

en participatie. Deze maximale toegang moet juridisch geborgd en afdwingbaar zijn, bijvoorbeeld door de positie van de burger juridisch te versterken.

Uitgangspunt V: het beleggen van toezicht en handhaving De overheid moet ervoor zorgen dat belangrijke afspraken, normen en toezeggingen die een rol spelen binnen

het Schipholdossier, ook juridisch handhaafbaar zijn. Dit betekent dat deze goed worden vastgelegd, dat er een toezichthouder is die daadwerkelijk naleving kan afdwingen en dat de rechter daarover kan oordelen. 4.

De bovenstaande analyse leidt ertoe dat het Rijk besluitvorming naar zich toe moet trekken en verantwoordelijkheid moet nemen voor uitvoering en handhaving

Het Rijk is gehouden besluitvorming zo te organiseren dat voor betrokkenen aanvaardbare vormen van

participatie reële betekenis hebben. Dit is een belangrijk aandachtspunt omdat juist het Rijk inzake beide

elementen – informatievoorziening en participatie – een slecht track record heeft. Daarbij ligt er een kans om de nieuwe ontwikkelingen in wet- en regelgeving (denk aan de Wet open overheid, het Europese recht op

participatie etc.) aan te grijpen om verbeteringen door te voeren en van het Schipholdossier een positief en vernieuwend voorbeeld te maken. Alleen in het buitenland kennen de hoogleraren goede voorbeelden van vergelijkbare participatie. 9

Addink, G.H. (2009). Participation in Europe. (65 p.). Utrecht: Provincie Utrecht. Uit dit onderzoek komt vooral Zwitserland als klassiek voorbeeld van sterke participatie. Addink, G.H. (2015). Good Governance in the EU-Member States. (165 p.). Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties bevat verwijzingen naar de ontwikkeling van het participatiebeginsel in Denemarken, Zweden, Finland, Portugal en Spanje.

9

Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 58



Verder moet het Rijk sturend zijn in de kaders voor ruimtelijke ordening, zodat de ruimtelijke ordening in samenhang gerealiseerd wordt.

Verder is van belang dat het Rijk niet alleen besluiten neemt en kaders stelt maar dat ook verantwoordelijkheid neemt voor de uitvoering en handhaving van besluiten en afspraken. 5.

Beantwoording onderzoekvraag

De hoogleraren zien vanuit de (brede) bestuurskundige praktijk en de stand van onderzoek bovenstaande lijn als de beste mogelijkheid om vanuit de bestaande bevoegdheden te komen tot maatschappelijk gedragen

oplossingen/de stelselopgave. Daarbij tekenen ze aan dat ze een enkelvoudig concept van ‘’de stelselopgave’’ een vertekend beeld vinden geven. Het gaat om meerdere waardenbotsingen. Er is dus altijd sprake van meerdere opgaven.

Een startpunt is dat glashelder is wie welke bevoegdheden precies heeft en dat het Rijk daarbij binnen de

bestaande bevoegdheden, de rol als bevoegde overheid inneemt. Een bevoegde overheid moet in afstemming met de betrokken overheden besluiten nemen over de mate waarin Schiphol leed mag toebrengen. Om deze

afstemming te organiseren kan gedacht worden aan (een variant op) de MIRT-spelregels. Ervaring leert dat op vele onderwerpen al lange tijd niet tot besluitvorming wordt gekomen; de MIRT aanpak kan versnelling aanbrengen.

De andere netwerkpartijen (sector en bewoners) moeten door de bevoegde overheid via (juridische afdwingbare) inspraak en op basis van een (juridisch afdwingbare) goede informatiepositie worden betrokken en hebben het

recht om tegen besluiten beroep aan te tekenen bij een rechter. Daartoe moet een passende en effectieve dialoog worden georganiseerd.

Omdat er meerdere bevoegde partijen zijn, is er een coördinatiebehoefte. De vraag is welke mate van coördinatie in deze context passend is. Vaststaat dat er meer nodig is dan alleen een technisch voorzitter van een overleg tussen stelselpartijen die – bij wijze van spreken – vooral zorgt voor goede koffie. Daarvoor is de

coördinatiebehoefte te groot. Anderzijds is volgens de hoogleraren een zwaar opgetuigde vorm van coördinatie ook niet passend. In een dergelijk scenario is het risico dat partijen niet langer zelf verantwoordelijkheid nemen,

maar vooral wijzen naar de coördinator. De hoogleraren zijn daarom voorstander van een tussenvorm waarin de coördinerende functie wordt ingevuld door een rapporteur die de regelmatig (bijvoorbeeld ieder jaar)

voortgangsrapportages publiceert. Daarmee wordt de transparantie van de voortgang georganiseerd. De

jaarberichten die Tjeenk Willink als regeringscommissaris schreef, werden daarbij als voorbeeld genoemd. De verwachting is dat dit type rapporten bijdragen aan een collectief leerproces. Belangrijk is dat in de voortgangsrapportages ook aandacht is voor de kwaliteit van de participatie.

De hoogleraren zien het bovenstaande vooral als een poging om een stelsel te maken waarin checks and balances

en macht en tegenmacht aanwezig zijn. Coördinatiebehoefte moet daarvan een uitkomst zijn en niet een vooraf te bepalen functie. Bij een gebleken coördinatiebehoefte moet de in dit voorstel geformuleerde vormgeving betere garanties bieden voor een juridische inbedding van bevoegdheden, toezicht en handhaving

In die verhoudingen is het Rijk het bevoegde gezag en zijn de decentrale overheden betrokken bestuursorganen. Dat zorgt voor checks and balances tussen de bestuurlijke partijen onderling. Daarnaast zorgt de geborgde

participatie van andere netwerkpartijen voor invulling van de checks and balances. En ten slotte is het aan te

bevelen om jaarlijks door een onafhankelijk rapporteur verslag te laten uitbrengen over de resultaten van het stelsel met een analyse wat er gebeurt en waarom dat gebeurt (een soort ‘rekenkamer-functie’).

Colofon Eindadvies:

drs. Pieter van Geel

Vormgeving Rapport:

Clicken.nl - Annemiek Melchers

Infographics:

Joris Fiselier Infographics

December 2020

Alle rechten voorbehouden. Niets uit dit advies mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteur. Ondanks alle aan de samenstelling van dit advies bestede zorg kan noch de uitgever noch de auteur aansprakelijk worden gesteld voor eventuele schade die het gevolg is van enige fout in dit advies. De auteur heeft er alles aan gedaan om het auteursrecht te erkennen met betrekking tot de foto’s en illustraties in dit advies. Iedereen die nochtans van mening is dat zijn of haar rechten zijn geschonden, moet contact opnemen met de auteur.