D04 College, bijlage Eindrapportage 'Schiphol vernieuwd verbinden'.pdf
Tekst van het document
Schiphol Vernieuwd Verbinden Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 drs. Pieter van Geel December 2020
Inhoudsopgave Voorwoord Samenvatting
01
1.
Inleiding: opdracht en aanpak
05
2.
Uitdaging en opgave
07
3.
Algemene uitgangspunten voor good governance in de regio Schiphol
11
4.
Nationale kaderstelling
15
5.
Interbestuurlijk Programma Schiphol
21
6.
Agendapunten Interbestuurlijk Programma Schiphol
27
7.
Intensivering van participatie en informatievoorziening
35
8.
Bouw- en overgangsfase in 2021
43
Bijlage
45
Berenschot, Governance op hinderbeperking en verbetering van de leefkwaliteit met een onafhankelijke bestuurskundige reflectie van drie hoogleraren, november 2020.
Voorwoord De minister van Infrastructuur en Waterstaat heeft mij in 2019 verzocht, gehoord hebbende de partijen, een onafhankelijk advies uit te brengen over de contouren van een toekomstig overleg- en governancemodel voor leefbaarheidgerelateerde vraagstukken rondom Schiphol. Dat verzoek heb ik met plezier ingewilligd. De impact van Schiphol in de regio was, is en blijft groot. De noodzaak voor een goede samenwerking is dus groot. Want alleen door samen te bouwen aan veelal complexe (leefbaarheids)vraagstukken blijft de regio Schiphol een topregio om in te wonen en te werken. Op basis van een eerste ronde gesprekken heb ik eind 2019 een tussentijds advies uitgebracht met een breed gedragen probleemanalyse. Vervolgens ben ik oplossingsrichtingen gaan verkennen en tot het voorliggende eindadvies gekomen. Ik constateer dat het poldermodel om tot besluitvorming te komen in de Omgevingsraad Schiphol (ORS) helaas niet meer werkt. De materie blijkt complex en verhoudingen zijn verstoord: er is geen gezamenlijk doel meer en geen bereidheid om compromissen te sluiten en te verdedigen. Nu ingrijpen is noodzakelijk, anders raken de verhoudingen verder verstoord. Als het niet kan zoals het moet, dan moet het zoals het kan, zo heb ik van Jan de Koning geleerd. Als centrale opgave daarbij zie ik het tot stand brengen van betere verbindingen op de volgende drie aspecten: 1.
De bestuurlijke lagen met elkaar verbinden: Rijk, provincie en gemeenten.
2.
Belangrijke inhoudelijke vraagstukken op het raakvlak van het nationale en regionale niveau definiëren en adresseren.
3.
De participatie en de informatievoorziening versterken.
In dit eindadvies heb ik getracht te schetsen hoe de contouren van een dergelijk overleg- en governancemodel rondom Schiphol eruit zouden kunnen zien, met als doel verbindingen te leggen en te komen tot heldere kaders en een dito uitvoering gericht op het behoud van een topregio om in te wonen en te werken. Ik dank allen die ik over dit onderwerp heb mogen spreken. De verantwoordelijkheid voor de analyse en het advies ligt uiteraard bij mij.
Pieter van Geel
1 Samenvatting Opdracht en aanpak evaluatie
De minister van Infrastructuur en Waterstaat heeft mij verzocht, gehoord hebbende alle partijen, een onafhankelijk advies uit te brengen over de Omgevingsraad Schiphol. Voortbouwend op mijn tussentijdse advies (2019), waarin een uitgebreide probleemanalyse is opgenomen, kom ik, uitgaande van een aantal uitgangspunten, tot drie verbindingsopgaven: 1. De bestuurlijke lagen met elkaar verbinden: Rijk, provincie en gemeenten. 2. Belangrijke inhoudelijke vraagstukken op het raakvlak van het nationale en regionale niveau definiëren en adresseren. 3. De participatie en de informatievoorziening versterken. In dit advies schets ik richtingen om deze verbindingen op een pragmatische manier vorm te geven. Ik beveel aan om een kwartiermaker aan te stellen om de geschetste oplossingsrichtingen nader uit te werken.
Hoofdlijnen advies • Zet de inhoudelijke nationale/regionale opgaven voorop en verbind deze in een programmatische
• Leg de interbestuurlijke werkwijze en uitgangspunten vast in een bestuursovereenkomst. • Organiseer brede participatie. Creëer daarbij een
aanpak waarbij bevoegde partijen na brede dialoog
ankerpunt: de inrichting van een Maatschappelijke
met de maatschappij besluiten nemen.
Raad Schiphol voor de continuïteit in de dialoog met
• Werk met hechte interbestuurlijke programma-
de omgeving.
teams, waarin door de overheden als één overheid
• Zorg ervoor dat informatie over de omgevingskwaliteit
samengewerkt wordt om tot besluiten te komen met
en dienstverlening transparant, centraal vindbaar,
bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak.
begrijpelijk en compleet is en de betrouwbaarheid en
• Een (interbestuurlijke) programmacoördinator met een programmabureau vervult een ondersteunende
objectiviteit geborgd is. • Stel een kwartiermaker aan om de geschetste
rol bij de beleidsvoorbereiding en een regisserende
oplossingsrichtingen op korte termijn nader uit te
rol bij de beleidsuitvoering.
werken.
• Een onafhankelijke rapporteur geeft jaarlijks een externe review van de voortgang en samenhang van de uitvoering van het beleid en de maatregelen.
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 2
Probleemanalyse
Tien uitgangspunten
In het tussentijdse advies van eind 2019 is een probleem-
Het is urgent om aan deze vraagstukken te werken. In dit
analyse gegeven van de ontstane situatie in het overleg tussen
eindadvies wordt een poging gedaan om te schetsen hoe de
partijen rond Schiphol waardoor het moeilijk is (geworden) om
oplossingen eruit zouden kunnen zien als verbetering van het
het pad naar een versterking van de leefkwaliteit in te slaan.
leefklimaat c.q. de hinderbeperking daarin centraal komt te
Het bureau Berenschot heeft de probleemanalyse de achter-
staan als doelstelling. Daarbij hanteer ik tien hoofduitgangs-
liggende maanden nog onderstreept. ‘Cosmetische ingrepen’
punten die door het hele advies terug te vinden zijn:
(zoals een ‘goed gesprek’) of ‘verbouwingen’ (zoals een nieuwe voorzitter) aan het bestaande overlegmodel kunnen om die
•
De bestaande bevoegdheidsverdeling is het startpunt.
reden geen uitweg meer bieden. In dit advies spreek ik dan ook
•
Kaderstelling is een publieke zaak.
bewust niet over een ‘ORS 2.0’.
•
De overheid heeft ‘één gezicht’.
Het probleem ligt dieper. De inhoudelijke complexiteit is groot,
•
Vorm volgt inhoud.
•
Omwonenden hebben recht op bescherming van een
terwijl coördinatie ontbreekt. Het gebrek aan een interbestuurlijke samenwerkingsstructuur staat een constructieve beleids-
basisleefkwaliteit. •
vorming en -uitvoering in de weg. Bovendien laten de onderlinge verhoudingen zeer te wensen over: de ontmoetingen die er
structuur. •
zijn – in ORS-verband, maar ook daarbuiten – leiden doorgaans tot meer onderlinge irritatie dan tot wederzijds begrip. Daarom
De leidraad is het sturingsmodel Schiphol, waarbij groei verdiend moet worden.
•
is een reset noodzakelijk.
‘Wederkerigheid’ (gelijke behandeling) van alle sectoren bij hinderreductie is noodzaak
•
Belanghebbenden hebben recht op participatie en informatie.
Het grote economische en werkgelegenheidsbelang van Schiphol verbinden met de reductie van overlast en hinder voor
Luchtvaartinfrastructuur is ‘gewone’ publieke infra-
•
Doorzettingsmacht is het sluitstuk.
inwoners, zou bij uitstek een onderwerp voor het traditionele poldermodel zijn. Maar dat model veronderstelt de onderken-
Mijn voorstel is de rollen en taken van partijen scherper uit
ning van een gemeenschappelijk belang, de bereidheid om
elkaar te halen. Dat kan door de kaderstelling expliciet bij
compromissen te accepteren en die ook te verdedigen. Goede
het Rijk te leggen en de interbestuurlijke governance en
persoonlijke verhoudingen zouden daaraan bovendien een
participatie in twee kolommen – een interbestuurlijke kolom
belangrijke bijdrage leveren. Zoals aangegeven wordt aan al
en een participatiekolom – onder te brengen waardoor
deze voorwaarden op dit moment niet voldaan. Het kan dus niet
verantwoordelijkheden scherper worden onderscheiden en
zoals het in de Nederlandse verhoudingen zou moeten. Dan
duidelijker worden belegd. Daarbij adviseer ik voor de inter-
moet het maar zoals het kan.
bestuurlijke kolom een programmatische aanpak en versterking van de regie op de maatschappelijke opgaven, uitgaand
In mijn tussentijdse advies heb ik drie mogelijke toekomstige
van gelijkwaardig partnerschap tussen overheden. Voor de
coördinatiemodellen geschetst. Deze zijn het vertrekpunt
participatiekolom beveel ik een verbreding en bundeling van
geweest voor de analyse van Berenschot en de gesprekken met
de participatie en informatievoorziening aan waarbij er meer
de partijen die in het afgelopen jaar hebben plaatsgevonden.
structuur en overzicht ontstaat.
Geen van die modellen kunnen als zodanig op draagvlak rekenen. De analyses ervan en de gesprekken erover hebben echter wel substantieel bijgedragen aan meer inzicht in de mogelijke
Drie verbindingsopgaven
aanpak van de maatschappelijke en bestuurlijke opgaven met medewerking van alle partijen met bevoegdheden en belangen.
Op basis van genoemde hoofduitgangspunten schets ik in dit
Kern daarvan is dat een oplossing wordt gezocht voor de drie
advies drie essentiële stappen op weg naar een robuust beleid
meest acute en in mijn ogen cruciale vraagstukken:
voor een effectieve en legitieme inpassing van de nationale
1.
functie van Schiphol in zijn regionale omgeving:
De bestuurlijke lagen beter met elkaar verbinden: Rijk, provincie en gemeenten.
2.
Belangrijke inhoudelijke vraagstukken op het raakvlak van
1.
het nationale en regionale niveau definiëren en adresseren.
Op nationaal niveau neemt het Rijk de regie door te zorgen
De participatie en de informatievoorziening versterken.
voor een heldere inhoudelijke visievorming en kaderstelling. De
In de volgende hoofdstukken zijn deze vraagstukken nader
concrete opgaven in de regio volgen uit de publieke kaders die
uitgewerkt.
onder regie van het Rijk worden ingevuld, omdat zij het lokale
3.
Samenwerking Interbestuurlijk Programma Schiphol
en regionale schaalniveau overstijgen. De vertaling van de rijksvisie en -kaders vindt plaats door het Rijk én het regionaal bestuur in een samenhangende gebiedsagenda waarin voor de komende jaren beschreven is waarnaartoe gewerkt wordt en in
3 | Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025
een daarop gebaseerd samenhangend jaarprogramma voor de
Daarnaast reik ik in dit advies concrete inhoudelijke
regio Schiphol.
agendapunten aan, die in ieder geval de gezamenlijke aandacht vergen van alle betrokken overheden in het gebied.
Het is van belang dat het Rijk en de regionale overheden elkaar makkelijk weten te vinden en als één overheid werken:
3.
Brede en intensieve participatie en informatievoorziening
opgavegericht, met sterke regie (via een programmateam) op
Alle belangen moeten op een onafhankelijke en transparante
de maatschappelijke opgaven, uitgaande van gelijkwaardig
manier bij de formulering van het beleid en de maatregelen
partnerschap tussen overheden.
betrokken worden. De inrichting van een Maatschappelijke Raad Schiphol kan daarbij een belangrijk ankerpunt zijn voor
Het gaat hier om een concrete doorvertaling van het rijkslucht-
de dialoog met de omgeving. De weging van de uitkomsten van
havenbeleid en de verbinding met andere nationale opgaven
deze dialoog is een taak van de bestuurlijke partijen. Zij zijn er
waarvoor rijksbetrokkenheid noodzakelijk is (zoals duurzaam-
op toegerust om publieke belangen te wegen en zich daarover
heid en volkshuisvesting). Het betreft een concrete doorvertaling
democratisch te verantwoorden. Geen andere partij kan deze
naar regiospecifieke maatregelen en een inpassing waarvoor re-
bevoegdheid en daarmee gepaard gaande verantwoordelijk-
giobetrokkenheid onontbeerlijk is. Voor de burger is het daarom
heid overnemen: geen (publieke) uitvoeringsorganisatie noch
van belang dat de diverse overheidslagen één overheid vormen.
een belanghebbende.
De diverse overheden doen dit door hun lokale, regionale en nationale kennis, expertise en bevoegdheden te bundelen in het
Daarmee ontstaat het volgende perspectief op de wijze van
Interbestuurlijk Programma Schiphol. De uitvoerende organisa-
samenwerking in de komende jaren rond de inpassing van
ties kunnen de overheden daarin met hun expertise bijstaan.
Schiphol in zijn omgeving:
2.
Inhoudelijke kwaliteitsslag
Nationaal
Het Interbestuurlijk Programma
kader
Schiphol is noodzakelijk om tot
Interbestuurlijke Programmaraad
inhoudsvolle resultaten te komen. Die resultaten zijn nodig, omdat anders elk ‘participatie-activisme’ in het streven naar het herstel
Rijk
Provincies
Luchtvaartpartijen
Gemeenten
Schiphol
LVNL
Carriers
van vertrouwen van de omgeving tot mislukken gedoemd is. In de participatie zullen inhoudelijk uitgewerkte voorstellen en opties
Omgevingshuis
die verschil maken voorgelegd moeten worden. Alleen op die manier is het mogelijk om een antwoord te bieden op de breed gewortelde scepsis in de omgeving, gevat in het motto ‘eerst zien, dan geloven’. Het Rijk moet,
Maatschappelijke Raad Schiphol
na de interbestuurlijke afweging
(Bewoners, maatschappelijke organisaties, wetenschappers)
en de participatie zorgvuldig te hebben doorlopen, in staat zijn om de uitkomsten ook binnen redelijke termijnen te implementeren (of te doen implementeren door
Brede maatschappelijke participatievormen (Critical reviews, huiskamergesprekken, internetconsultaties, inspraak, etc.)
uitvoerende partijen). Tegen de achtergrond van die overtuiging ben ik in
Tot slot schets ik in dit eindadvies concreet de eerste stap in
agenderende zin in dit eindadvies nadrukkelijk ingegaan op
het nieuwe begin. Allereerst door een opzet van een inhoudelijk
de inhoudelijke kant van de kaderstellende rol van de rijks-
programma voor te leggen. Daarnaast beveel ik aan om voor
overheid. Zwaartepunten daarbij zijn de noodzaak van de
de opzet van het Interbestuurlijk Programma Schiphol, de
formulering van:
Maatschappelijke Raad Schiphol en het Omgevingshuis
•
een basisleefkwaliteit
Schiphol zo spoedig mogelijk een kwartiermaker aan te stellen
•
een basisparticipatiekwaliteit
die ook zorg draagt voor een zorgvuldige afbouw van de
•
een basisinformatiekwaliteit
Omgevingsraad Schiphol.
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 4
1 Inleiding: Opdracht en aanpak
In dit inleidende hoofdstuk schets ik de context en het karakter van de opdracht die de minister mij heeft meegegeven. Ook geef ik aan welk proces ik concreet heb gevolgd om tot het voorliggende eindadvies te komen.
1. Opdracht
2. Aanpak
Na voorafgaand overleg met de delegaties van partijen in de
Na mijn aanstelling per 1 juli 2019 heb ik me eerst gericht op de evaluatie en de schets van de problematiek. Daarvoor heb ik in het eerste halfjaar tal van partijen – en sommige meermaals – gesproken om mij een goed beeld van de situatie te kunnen vormen. In het tussentijdse advies heb ik daarvan in december 2019 verslag uitgebracht. Ik heb dat tussentijdse advies afgesloten met een schets van enkele contouren van een mogelijke toekomstige ordening. Dat heb ik gedaan in een poging het gezamenlijk denken over de toekomst te stimuleren.
Omgevingsraad Schiphol heeft de minister mij gevraagd om ‘als interim-voorzitter de continuïteit van de Omgevingsraad Schiphol (ORS) [te] waarborgen en de ORS in zijn wettelijke taak [te] faciliteren’, en ‘in afstemming met de delegaties leiding [te] geven aan de evaluatie van de Omgevingsraad Schiphol’ (brief d.d. 25 juni 2019). De benoeming is ingegaan op 1 juli 2019. De Tweede Kamer en de leden van de Omgevingsraad Schiphol zijn hierover door de minister geïnformeerd. Mij is gevraagd, en ik heb ermee ingestemd, om de evaluatieve rol niet te vervullen uit hoofde van mijn interim-voorzitterschap van de ORS, maar – vergelijkbaar met mijn werkwijze rond Eindhoven Airport – onafhankelijk en op persoonlijke titel, gehoord hebbend de partijen en zoekend naar een zo groot mogelijk draagvlak. Concreet betekent dit dat de gevraagde rapportage niet het karakter heeft van een ‘ORS-rapportage’. In december 2019 heb ik op basis van enkele rondes van besprekingen met belanghebbende partijen een tussentijds advies uitgebracht. Daarmee is een eerste stap in het evaluatieproces gezet om te komen tot een toekomstgerichte governancestructuur voor de inpassing van de luchthavenfunctie van Schiphol
Voor de verkenning van opties voor de toekomstige samenwerkingsinfrastructuur heb ik ondersteuning gevraagd van het bureau Berenschot. Ik heb het bureau gevraagd materiaal op te leveren dat van belang is om mogelijke vormen en overwegingen in beeld te krijgen van: • governancemodellen (de deelrapportage over het stelselonderzoek); • participatiemodellen (de deelrapportage over de participatie); • de inrichting van de informatiefunctie (de deelrapportage over versterking van de informatievoorziening en dienstverlening).
in zijn omgeving. In het tussentijdse advies is ook de tweede stap in het evaluatietraject aangekondigd: een verkenning en afweging van mogelijke arrangementen die kunnen voorzien in een robuuste toekomstgerichte samenwerkingsstructuur.
Bij de uitvoering van dat onderzoek is een klankbordgroep gevormd waaraan alle partijen uit de ORS actief hebben deelgenomen (Rijk, Bestuurlijke Regie Schiphol (BRS),
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 6
luchtvaartpartijen, bewoners, VNO, milieufederatie). Deze klankbordgroep is begin 2020 driemaal bijeen geweest bij de opstart van het onderzoek door het bureau Berenschot. Ook heeft de klankbordgroep in vijf sessies de gelegenheid gehad om uitvoerig de concept-resultaten van de verschillende deelonderzoeken van het bureau Berenschot schriftelijk te becommentariëren en mondeling te bespreken. Ter afsluiting van dit traject is aan elk van de partijen gevraagd om – mede op basis van al het verzamelde materiaal – hun positie te bepalen. Die ruimte is ook gegeven aan de bewonersfracties, die zich in de afgelopen periode van de bewonersdelegatie hebben afgesplitst. Alle partijen hebben medewerking verleend, zodat een goed beeld is ontstaan van hun posities ten aanzien van de toekomstige gewenste werkwijze. De opgeleverde onderzoeken van het bureau Berenschot, de positiebepalingen van de partijen en het beeld dat ik uit hoofde van mijn interim-voorzitterschap van de ORS van de inhoudelijke opgaven voor de komende periode heb verkregen, hebben voor mij de basis gevormd om mijn eindadvies te formuleren. Ik heb daarbij het bureau Berenschot gevraagd op basis van alle bevindingen een schets te maken van een mogelijk werkbare structuur (in de vorm van een hoofdlijnen discussienotitie), die ik als basis voor mijn advisering heb gebruikt.
Verder heb ik dankbaar gebruik gemaakt van de inzichten die de commissie-Cohen in oktober 2020 heeft gepresenteerd, evenals van de inhoud van de Luchtvaartnota van het Rijk.
Op één specifiek punt heb ik het bureau Berenschot gevraagd om een verdiepingsslag te maken. Namelijk daar waar het gaat om de verhouding tussen de eigenstandige aanwending van toegekende bevoegdheden en het delen van die bevoegdheden in een samenwerkingsstructuur. Het bureau Berenschot heeft daarop rond dit thema een wetenschappelijke reflectie gefaciliteerd door drie hoogleraren bestuurskunde (de professoren Henk Addink, Paul Frissen en Mark van Twist). De hoofdlijnen discussienotitie van bureau Berenschot, inclusief de reflectie van genoemde hoogleraren, is integraal als bijlage in dit advies opgenomen. De onderliggende deelrapportages van bureau Berenschot zijn te vinden op de website van de ORS www.omgevingsraadschiphol.nl. Parallel aan het schrijven van het advies heb ik bilaterale gesprekken gevoerd met de delegatieleiders en tevens met alle leden van de delegaties van bestuurders, omwonenden en sector. Daarbij heb ik alle partijen voorafgaand aan het uitbrengen van mijn advies een mondelinge toelichting gegeven op de inhoud van het advies. Ik dank al mijn gesprekspartners voor hun waardevolle input en reflectie. De input uit alle rondes van gesprekken heb ik gebruikt om het voorliggende eindadvies voor een toekomstbestendig overlegmodel te schrijven.
2 Uitdaging en opgave
In dit hoofdstuk licht ik de uitdaging en opgave toe. Daarbij wijs ik op de gecompliceerde verhoudingen, de inhoudelijke complexiteit en het gebrek aan interbestuurlijke structurering. Ik constateer dat het poldermodel in ORS-verband helaas is uitgewerkt. Aan de voorwaarden voor de werking van het poldermodel wordt niet meer voldaan. Er wordt geen gemeenschappelijke belang onderkend, er is geen bereidheid om compromissen te accepteren, laat staan om die te verdedigen, en de persoonlijke verhoudingen staan onder druk. Gevolg is dat de leefkwaliteit achterblijft. Als het niet kan zoals het in de Nederlandse verhoudingen zou moeten, dan moet het maar zoals het kan. Voor mij is het cruciaal en urgent dat zo spoedig mogelijk stappen worden gezet om op diverse inhoudelijke vraagstukken bestuurlijke en maatschappelijke verbindingen te leggen
1. Gecompliceerde verhoudingen
daardoor is er vanuit zowel de luchtvaart als de omgeving de roep om een sterkere regie van het Rijk en ‘de politiek’. Daarbij
In het tussentijdse advies van december vorig jaar is inzicht
is het van belang om niet door te slaan naar de illusie dat ‘de
gegeven in de gewijzigde maatschappelijke context en de
politiek’ ongevoelig zou zijn voor de maatschappelijke context
gecompliceerde onderlinge verhoudingen waardoor het
en daardoor wel in staat is om slagvaardig tot onwankelbare
overleg rond Schiphol is verzuurd en inmiddels niet meer
besluiten te komen.
productief is. De commissie-Cohen heeft het erover dat de houdbaarheidsdatum van de overlegstructuur die eens zo
Vanwege de gebrekkige effectiviteit van het overlegklimaat
effectief was, is verstreken. Deze observaties met betrekking
rond het dossier Schiphol wordt in de praktijk door eenieder
tot de consequenties voor het overlegklimaat rond Schiphol
gezocht naar en geëxperimenteerd met alternatieve wegen om
zijn er door – of: ondanks – de Covid-19-pandemie niet
toch tot resultaten te komen. Het gevolg is een communicatie-
minder scherp op geworden. Kortheidshalve volsta ik hier
en consultatiestructuur die, mede door de social media en het
met een verwijzing naar de bijgevoegde rapportage van het
gedrag van het Rijk, de regio en de luchtvaartpartijen – met
bureau Berenschot, die scherp aangeeft dat de onderlinge
ieder hun eigen communicatielijnen (in het meervoud!) –
verhoudingen onder druk staan.
minder eenduidig is voor de ‘eindgebruiker‘ c.q. de burger. De commissie-Cohen heeft op dit punt ook reeds gewezen.
Inmiddels zijn de wil en het vermogen van de bij het Schiphol-dossier betrokken partijen om gezamenlijk effectief te opereren in de huidige structuren vrijwel geheel afwezig. Mede
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 8
2. Inhoudelijke complexiteit
isolatie) voor individuele bewoners die te maken hebben gehad met een verslechtering van hun leefomgeving in de
De inhoudelijke complexiteit van het vraagstuk is er intussen
achterliggende jaren hebben geen gelijke tred gehouden
niet minder op geworden. In het tussentijdse advies is reeds
met de groei van Schiphol c.q. zijn achterwege gebleven.
ingegaan op diverse thema’s. De ingewikkelde punten die de
Datzelfde geldt voor het voorzien in vervanging van in het
komende jaren met name de aandacht zullen vragen, en die
verleden getroffen maatregelen waarvan de levensduur verstreken is.
de thematiek van de advisering min of meer direct raken, zijn onder meer:
f.
Het in de Luchtvaartnota neergelegde voornemen om te komen tot een nieuwe indeling van het luchtruim zal bij
a.
De implementatie van het aangekondigde sturingsmodel
de implementatie ervan grote consequenties hebben voor
voor de ontwikkeling van Schiphol: de ontwikkeling moet
de spreiding c.q. verplaatsing van de hinder in het gehele gebied rondom Schiphol.
verdiend worden door beperking van hinder. b.
Het gebrek aan afstemming tussen wonen en vliegen.
gevolgen bij de implementatie daarvan raakt velen in de
over enkele decennia voor 30 procent te wijten1 zijn aan
directe en verdere omgeving. Samen met de luchtruim-
de bouw van woningen op ‘gehinderde’ plekken, terwijl
herziening is dit een grote onzekere factor voor zowel de
het sturingsmodel de luchtvaart juist afrekent op de
omwonenden als de regionale overheden. h.
om maatregelen te treffen om de problematiek van
geluid, terwijl die voor de ontwikkeling van de luchtvaart
kruisend verkeer te ondervangen, kan consequenties
niet lijken te gelden.
hebben voor het gebruik van de secundaire banen en daarmee de verdeling van de hinder.
Er is geen helder juridisch kader waarop bewoners zich i.
met zich mee rondom de effectieve implementatie van
De afweging van maatregelen voor hinderbeperking,
de informatievoorziening voor de omwonenden en van de
in het bijzonder de omgang met het vraagstuk van het
betekenis daarvan voor het beleid. Wanneer de berekende
waterbedeffect: veel maatregelen hebben, naast een
waarden – waarop formeel gehandhaafd wordt – de
vermindering van hinder, altijd wel op de ene of andere
gemeten waarden onderschrijden, zoals vastgesteld
plek een verslechtering tot gevolg. Hinderbeperkende
is rond Schiphol, dan moet dat zo spoedig mogelijk
maatregelen waarbij dit niet het geval is, zijn er – behalve
consequenties hebben wil het niet ten koste gaan van de
Het aantal ernstig gehinderden in de omgeving is in een
geloofwaardigheid van het gevoerde beleid. j.
De discussie en mogelijke conclusies over fijnstof kunnen
paar jaar tijd toegenomen van nog geen 100.000 naar
gevolgen hebben voor de inrichting van het gebied rondom
ruim 150.000 (zie Jaarverslag 2019 Omgevingsraad
Schiphol (de koppen van de start- en landingsbanen).
Schiphol, ‘Staat van de leefomgeving Schiphol’). Er is
Datzelfde geldt met betrekking tot de uitstoot van
sprake van leefbaarheidsproblemen en hier en daar
stikstofoxyden (NOx).
verloedering van de leefomgeving. De maatregelen (zoals
1)
Een regionaal meetnet in wording brengt vraagstukken
negatief worden beïnvloed.
vlootvernieuwing of volumebeperking – vrijwel niet meer. e.
Het advies van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV)
wordt aan banden gelegd door cumulatieregels voor
kunnen beroepen als hun individuele leefomstandigheden d.
De discussie over de tweede Kaagbaan en de mogelijke
Zonder ingrepen kan de hinder die Schiphol veroorzaakt
vermindering van hinder. En andersom: de woningbouw
c.
g.
Zie voor deze analyse en bronvermelding verder hoofdstuk 6 van dit advies.
9 | Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025
3. Gebrek aan interbestuurlijke structurering
4. Conclusie en urgentie
Strikt onderscheid maken tussen nationaal en regionaal niveau
Schiphol verbinden met de maximaal mogelijke reductie van
om vraagstukken aan te pakken blijft moeilijk, gelet op de
overlast voor inwoners, zou bij uitstek een onderwerp voor het
dominante positie van Schiphol in het nationale luchtvaart-
traditionele poldermodel zijn. Maar dat model veronderstelt
beleid. Dit komt mede doordat veel van de vraagstukken inzake
de onderkenning van een gemeenschappelijke belang, de
luchtvaart niet beginnen of ophouden bij bestuurlijke grenzen.
bereidheid om compromissen te accepteren en die ook te
Het grote economische en werkgelegenheidsbelang van
verdedigen. Goede persoonlijke verhoudingen zouden daaraan Als er een les uit het dossier Lelystad te leren valt, is het wel
bovendien een belangrijke bijdrage leveren. Zoals aangegeven
dat een goed routeontwerp niet ophoudt bij de provinciegrens,
wordt aan al deze voorwaarden op dit moment niet voldaan.
maar moet worden aangesloten op de internationale route-
Gevolg is dan dat de versterking van de leefkwaliteit achterblijft
structuur. Omgekeerd, geldt voor Schiphol dat indien er een
bij de ontwikkeling van de luchtvaart. Waarborgen om tot
luchtruimherziening komt waarvan vaste routes en een vierde
verbetering te komen ontbreken momenteel. Het kan dus niet
Initial Approach Fix (IAF) onderdeel zijn, dit op enig moment
zoals het in de Nederlandse verhoudingen zou moeten.
toch consequenties zal hebben voor de vliegpaden van en naar de start- en landingsbanen. Hierdoor worden de belangen van
Dan moet het maar zoals het kan. In de volgende hoofdstukken
de provincies respectievelijk de gemeenten geraakt, zowel qua
is dat een onderliggende leidraad. Kern daarvan is dat een
hinder voor de inwoners als qua woningbouw.
oplossing wordt gezocht voor de meest acute en in mijn ogen cruciale vraagstukken:
Maar een heldere interbestuurlijke samenwerkingsstructuur
•
en gemeenten.
om deze beleidsmatige issues onderling te bespreken en tot een oplossing te brengen, is niet voorhanden. Dat is een
De bestuurlijke lagen met elkaar verbinden: Rijk, provincie
•
Belangrijke inhoudelijke vraagstukken op het raakvlak
schrijnend gemis dat zich in toenemende mate doet voelen.
van het nationale en regionale niveau definiëren en
Het Rijk en de regionale overheden weten elkaar maar moeilijk
adresseren.
te vinden. Anders dan rond andere publieke infrastructuren
•
De participatie en de informatievoorziening versterken.
(het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport – MIRT), bestaat er rond Schiphol geen vaste structuur voor de interbestuurlijke samenwerking. En daar waar Rijk en regio elkaar in het verleden nog enigszins gestructureerd troffen aan de Alderstafel en in de ORS zijn de algemene verhoudingen inmiddels – zoals aangegeven – zodanig verzuurd dat deze geen alternatief meer zijn voor een interbestuurlijke samenwerkingsstructuur. Dit alles leidt tot de posities die bestuurlijke partijen op dit moment innemen in de discussies over zowel de ontwikkeling van de luchthaven als het luchtvaartbeleid in het algemeen. Door de stapeling van knelpunten beoordelen velen in de regio de Luchtvaartnota niet als een strategisch lange termijn document, wat het wel beoogt te zijn. De partijen die partners zouden moeten zijn, beschouwen de nota niet als richtinggevend voor het eigen handelen. De hypotheek die inmiddels op het Schiphol-dossier rust, kan door de Luchtvaartnota alleen niet gedragen worden.
In de volgende hoofdstukken werk ik deze punten nader uit.
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 10
3 Algemene uitgangspunten voor good governance in de regio Schiphol
Voor de meest acute en in mijn ogen cruciale vraagstukken in de komende jaren heb ik gezocht naar een oplossing om het governance- en participatiemodel in te vullen. De opgave daarvan bestaat zoals aangegeven uit drie kernonderdelen: • De bestuurlijke lagen met elkaar verbinden: Rijk, provincie en gemeenten. • Belangrijke inhoudelijke vraagstukken op het raakvlak van het nationale en regionale niveau definiëren en adresseren. • De participatie en de informatievoorziening versterken. Bij de invulling daarvan heb ik me laten leiden door tien hoofduitgangspunten, die door het hele advies terug te vinden zijn. In dit hoofdstuk maak ik eerst deze uitgangspunten expliciet.
Advies: Stel de tien hoofduitgangspunten centraal in
de intentie om die te realiseren in aanvulling op de bestaande
het handelen en expliciteer dit, bijvoorbeeld in een
bevoegdheden en verantwoordelijkheden, zonder de gehele
bestuursakkoord tussen overheden en in een publiek-
bevoegdheidsverdeling ter discussie te stellen. Het is van
rechtelijke regeling van de Maatschappelijke Raad
belang dat vooraf duidelijk is wie waarvoor verantwoordelijk is.
Schiphol en het Omgevingshuis Schiphol
1. De bestaande bevoegdheidsverdeling is het startpunt
2. Kaderstelling is een publieke zaak De kaderstelling aan Schiphol is een publieke zaak. Die kunnen partijen met een (zeer te respecteren) deelbelang
Voor de invulling van de taken en rollen is de bestaande
niet overnemen. Dit sluit aan op het in de Luchtvaartnota
bevoegdheidsverdeling het vertrekpunt. Daarbij geldt dat in
aangebrachte onderscheid tussen publiek bevoegden
bestuurlijke zin het ‘Huis van Thorbecke’ de basis is, en dat
en belanghebbenden. Uiteindelijk is altijd een bestuurs-
de bestuurlijke bevoegdheden die daarin verankerd zijn, via
orgaan aanspreekbaar op de zorgvuldigheid van de publieke
interbestuurlijke samenwerking bijeen gebracht kunnen wor-
belangenafweging op basis van transparante publieke
den. Verder zijn uiteraard de Wet luchtvaart, de Omgevingswet
kaders. Ook als er publieke taken worden gedelegeerd naar
en de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen belangrijke bron-
uitvoeringsorganisaties of vergunningen worden verleend aan
nen. Waar in dit advies gesproken wordt over de uitbreiding van
(overheids)bedrijven.
taken of van beschermings-/participatierechten, doe ik dat met
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 12
De regie voor een heldere kaderstelling en de handhaving
ontstaan. Daarnaast verdienen de omwonenden een helder
daarvan ligt bij het openbaar bestuur. Het articuleren én
antwoord van de rijksoverheid op de volgende vragen: welke
integreren van maatschappelijke belangen in publieke kaders
basisleefkwaliteit hanteert de rijksoverheid als norm (norm-
is een kernfunctie van politieke bestuursorganen. Op die
stelling), voldoet de leefsituatie van omwonenden hier ook
combinatie van de articulerende en integrerende functie
inderdaad aan (monitoring), waarop kunnen de betreffende
van politiek bestuur moet elke overheid door haar inwoners
omwonenden aanspraak maken indien hun leefsituatie hier
aangesproken kunnen worden wanneer het grondgebied van
niet aan voldoet (wat) en waar kunnen zij zich daarvoor melden
die overheid wordt geraakt.
(hoe)? Alle thans geldende en voorziene regels en normen laten de omwonenden op dit punt met lege handen staan. Dit
3. De overheid heeft ‘één gezicht’ Zoals de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) eerder heeft aangegeven in het rapport ‘luchtvaartbeleid; een nieuwe aanvliegroute (2019), heeft Schiphol raakvlakken met Rijk, provincies en gemeenten en wordt de inpassing van de
jaagt de maatschappelijke onzekerheid en onvrede in de nabije omgeving van Schiphol aan.
6. Luchtvaartinfrastructuur is ‘gewone’ publieke infrastructuur
luchthaven niet ‘gevangen’ in bestuurlijk-geografische grenzen.
Bij de beleidsvorming rond luchthaven(infrastructuur) kan
De publieke kaderstelling aan Schiphol is een integrale opgave
nog altijd veel geleerd worden van de andere publieke infra-
van alle overheden in het gebied. De overheidsorganisaties
structuren als weg en rail. Dat geldt ook voor de governance.
opereren als één overheid. Het Rijk heeft daarbij een stelsel-
De MIRT-systematiek kan een belangrijke inspiratiebron
verantwoordelijkheid. Vanuit die rol faciliteert het Rijk de
vormen voor de wijze waarop de besluitvorming over
totstandkoming en effectuering van de publieke kaderstelling
luchthhaveninfrastructuur en vliegroutes wordt ingericht. Het
gegeven de geografisch gemeente- en provinciegrens-
Meerjarenplan Geluidsanering kan eveneens een belangrijke
overschrijdende scope en de (inter)nationale dimensies van
inspiratiebron vormen voor de wijze waarop de effecten
het beleidsdomein. Alle andere overheden dragen actief bij
van vliegverkeer kunnen worden gemitigeerd met concrete
vanwege de directe impact op lokaal en regionaal niveau,
maatregelen voor omwonenden, ook bij de intensivering van
de bevoegdheden op meerdere terreinen van de ruimtelijke
verkeer. Verder kan er nog veel geleerd worden van de wijze
ontwikkeling, de specifieke deskundigheid en het zicht op de
waarop bij andere publieke infrastructuren de interferentie met
impact van de integrale nationale kaders op lokaal niveau.
woningbouw wordt opgepakt en welke verantwoordelijkheidstoedeling tussen woningbouwsector en infrasector daarbij
4. Vorm volgt inhoud Niet governancemodellen, maar de inhoudelijke publieke opgaven zijn leidend voor de coördinatiebehoefte in de regio Schiphol en de invulling daarvan. Governance, participatie en visievorming zijn voor de leefomgeving instrumenteel om te komen
wordt toegepast.
7. De leidraad is het sturingsmodel Schiphol, waarbij groei verdiend moet worden
tot een betere leefkwaliteit. Alleen governance, participatie en
In de Luchtvaartnota is, in navolging van de brief van 5
weer een nieuwe rijksvisie versterkt noch de kwaliteit van het
juli 2019, aangegeven dat Schiphol alleen kan groeien
intercontinentale verbindingennetwerk noch de kwaliteit van
“als dit aantoonbaar veilig kan en als dit gepaard gaat met
de leefomgeving. In dat licht heb ik ook de verzuchting ‘eerst
aantoonbare reductie van de overlast en verbetering van de
zien, dan geloven’ vanuit de omgeving verstaan. Om die reden
leefomgevingskwaliteit”. Als belangrijkste mogelijkheden
zal ik me dan ook niet beperken tot procesopmerkingen en
daarvoor zijn aangemerkt – zie de brief d.d. 5 juli 2019 – de
-aanbevelingen, maar nadrukkelijk ook de inhoudelijke opgave
reductie van het aantal nachtvluchten en vlootvernieuwing.
in de regio in ogenschouw nemen en die – samen met de
Daarnaast geeft het sturingsmodel een ‘prikkel’ aan de
bestaande bevoegdheidsverdeling – als startpunt nemen.
luchtvaartpartijen om de baancapaciteit, de baanbeschikbaarheid en het strikt geluidpreferent gebruik van de banen
5. Omwonenden hebben recht op bescherming van een basisleefkwaliteit Het is denkbaar dat er door een toename van het vliegverkeer of door een cumulatie van geluid situaties ontstaan die niet langer als leefbaar kunnen worden aangemerkt. De rijksoverheid dient te erkennen dat er zulke situaties kunnen
te vergroten. Dit sturingsmodel van Schiphol hanteer ik in dit advies ook als uitgangspunt. Ik zie het als een belangrijke prikkel om te komen tot hinderreductie voor de omgeving waarbij dan uiteraard niet alle hinderreductie gebruikt wordt om te groeien en daarmee nieuwe hinder te veroorzaken.
13 | Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025
8. ‘Wederkerigheid’ (gelijke behandeling) van alle sectoren bij hinderreductie is noodzaak
Een eenduidige definiëring van hinder (en hinderreductie) is hierbij een belangrijke sleutel voor een uitvoerbaar beleid. Als de wetgever een situatie als ‘hinder’ of ‘ernstige hinder’ omschrijft, dient daarop op een gelijke manier geacteerd te
Het is van groot belang om een eenduidige definitie van
worden naar de drie in het geding zijnde partijen: a. de lucht-
geluidshinder te hebben. En om op basis van die eenduidige
vaart, b. de woningbouw en c. de omgeving. De getroffen
definitie vervolgens alle partijen die een bijdrage kunnen
maatregelen dienen met elkaar in evenwicht te zijn. Een
leveren, op een gelijke manier aan te spreken op hun
basisleefkwaliteit is daarbij een belangrijk ijkpunt om te toetsen
bijdrage aan deze reductie. In de discussie tussen partijen
of de balans zoek raakt en de burger daarvan de dupe is (zie
de afgelopen maanden is terecht gewezen op het belang van
uitgangspunt 5).
‘wederkerigheid’ in de wijze waarop wordt omgegaan met luchtvaart respectievelijk woningbouw in relatie tot de definitie van en regelgeving omtrent hinder. Als de definitie van hinder, zoals in het vigerende beleid,
9. Belanghebbenden hebben recht op participatie en informatie
uitgedrukt wordt in aantallen woningen binnen een aangegeven
Omwonenden en andere belanghebbenden moeten altijd
contour, dient degene die honderd huizen bouwt in de contour
de mogelijkheid hebben gekregen om te beschikken over
op een zelfde manier aangesproken te worden als degene die
informatie en om te participeren in geval er een besluit
extra vliegtuigen over het gebied laat vliegen, zodat de contour
genomen wordt dat een wijziging tot gevolg heeft voor
vergroot wordt en daar honderd woningen extra in vallen. Ook
verkeersvolumes (dan wel maxima aan geluids- en/of andere
mag dan verwacht worden dat, wanneer de planvorming voor
emissies) en voor de ligging van start- en landingsbanen
woningbouw getoetst wordt op een invulling van cumulatie
en van start- en landingsroutes (inclusief waypoints, vaste
van geluid, de luchtvaartplannen ook getoetst worden op het
bochtstralen et cetera), die vanwege de gevolgen voor de
gecumuleerde geluidseffect dat zij hebben in de omgeving.
verspreiding van het geluid over de omgeving aan een publieke
Gelijke monniken, gelijke kappen.
belangenafweging en besluitvorming onderhevig dienen te zijn.
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 14
De verantwoordelijkheid om dit te borgen ligt bij het Rijk als
of de rijkscoördinatieregeling die in gebruik is bij energievoor-
bevoegd gezag.
zieningsprojecten. Onderdeel daarvan is dat de toezichthouder de grondslag en de instrumenten heeft om toezicht te houden
Naast dit recht op participatie en informatie bij wijzigingen
op het nationale kader en de daarin neergelegde normen.
geldt het klachtrecht en het recht op informatievoorziening over de reguliere operatie. Het klachtrecht is wettelijk geborgd in de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) voor wat betreft
Advies: Gegeven de ontstane situatie, zoals geschetst
de verkeersafhandeling door Luchtverkeersleiding Nederland
hoofdstuk 2, en de uitgangspunten, zoals in dit hoofd-
(LVNL). De verantwoordelijkheid voor de communicatie met de
stuk uiteengezet, is mijn voorstel om de in het verleden
omgeving – in de brede zin van het woord – over de reguliere
in de Omgevingsraad Schiphol vervlochten rollen en
operatie (binnen de publiekrechtelijke kaders) behoort toe aan
taken van partijen scherper uit elkaar te halen. Dat kan
de Royal Schiphol Group N.V..
door de kaderstelling expliciet bij het Rijk te leggen (hoofdstuk 4) en de interbestuurlijke governance en
10. Doorzettingsmacht is het sluitstuk
participatie uit elkaar te halen en in twee kolommen – een interbestuurlijke kolom (hoofdstuk 5 en 6) en een participatiekolom (hoofdstuk 7) – onder te brengen.
Nadat alle stappen van interbestuurlijke samenwerking en
Hierdoor worden de verantwoordelijkheden scherper
maatschappelijke participatie en belangenafweging zorgvul-
onderscheiden en duidelijker belegd. Daarbij adviseer
dig zijn doorlopen, moet het bevoegde gezag de ruimte en
ik voor de interbestuurlijke kolom een programmatische
middelen hebben om een besluit voortvarend te nemen, te
aanpak en versterking van de regie op de maatschappe-
implementeren en/of te handhaven. Het is van belang dat, na
lijke opgaven, uitgaand van gelijkwaardig partnerschap
een zorgvuldige weging van de in het geding zijnde belangen,
tussen overheden. Voor de participatiekolom beveel
de besluitvorming of de uitvoering niet ‘gegijzeld’ wordt door
ik een verbreding en bundeling van de participatie en
een of enkele van die (deel)belangen. Ook op dit punt kan
informatievoorziening aan waarbij er meer structuur en
inspiratie opgedaan worden in andere ruimtelijke domeinen,
overzicht ontstaat.
zoals de regelgeving rondom de aanleg van rijksinfrastructuur
4 Nationale kaderstelling
In dit hoofdstuk schets ik het belang van de kaderstellende rol van de rijksoverheid. Ik benoem daarbij een aantal kaderstellende thema’s die urgent en cruciaal zijn om als eerste op te pakken, namelijk de definitie van een: 1. Basisleefkwaliteit 2. Basisparticipatiekwaliteit 3. Basisinformatiekwaliteit De uitwerking hiervan wordt (uiteraard) voorgelegd aan de betrokken mede-overheden, belanghebbende partijen in de omgeving en luchtvaartpartijen. Daarna komt de rijksoverheid tot een afweging, verankering en handhaving van de invulling van deze basiskwaliteiten.
Nationaal Interbestuurlijke Programmaraad Rijk
Gelet op het grote economische en maatschappelijke belang
kader
van Schiphol, maar ook vanwege de impact op de leef-
Luchtvaartpartijen
Provincies Gemeenten
Schiphol
LVNL
Carriers
omgeving, de geschetste veranderde context en de aard van de inhoudelijke vraagstukken, mag een gevoel van urgentie voor een gecoördineerde aanpak verwacht worden van alle betrokkenen. Een gevoel dat geschraagd wordt door een
Omgevingshuis
houding waarin bevoegdheden, financiële middelen, kennis en andere instrumenten van partners benut worden om gezamenlijk en eenduidig in te zetten op versterking van de bestuurskracht. Juist de effecten van de Covid-19-crisis op de luchtvaart onderstreept dit belang én biedt er de ruimte voor.
Maatschappelijke Raad Schiphol (Bewoners, maatschappelijke organisaties, wetenschappers)
De aanpak begint ermee dat het Rijk op nationaal niveau op hoofdlijnen de kaders voor de bescherming van de omgeving
Brede maatschappelijke participatievormen
van Schiphol, de randvoorwaarden voor de operatie van
(Critical reviews, huiskamergesprekken, internetconsultaties, inspraak, etc.)
de luchtvaart en de regionale opgaven voor de ruimtelijkeconomische ontwikkeling vaststelt vanuit omschreven publieke belangen. Op basis daarvan wordt de interbestuurlijke opgave in de regio geformuleerd, die het Rijk samen met
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 16
de medeoverheden voor het gebied gaat uitwerken. Het Rijk
Ontwikkeling hinder
legt de grondslag voor het formulering van die opgave en
Bij de beoordeling van het aantal gehinderden zijn in
de bijdrage hieraan door alle bestuursorganen waarvan het
ieder geval de volgende aspecten van belang:
grondgebied door deze opgave geraakt wordt.
• Al het gerealiseerde vliegverkeer in een gebruiksjaar wordt meegenomen zoals het feitelijk gevlogen heeft
Op nationaal niveau worden derhalve voor elk van deze publieke belangen – in samenhang – heldere afwegingskaders
(en dus niet gemodelleerd of geprognosticeerd). • Daarbij wordt erkend dat ook het overige verkeer
vastgesteld. Die kaders moeten voor iedereen inzichtelijk
(general aviation, politiehelikopters, et cetera)
zijn met doelstellingen voor: veiligheid, het internationale
hinder veroorzaakt in de omgeving. Dit verkeer wordt
verbindingennetwerk, de ondergrens van de leefkwaliteit,
dus betrokken in de beoordeling van het aantal
volkshuisvesting en de hoeveelheden CO2 en (ultra)fijnstof.
gehinderden.
Hiermee wordt dan tegelijk invulling gegeven aan de wens van
• ‘Uitzonderingen’ in de operatie (met name groot
de commissie-Cohen (september 2020) om te komen tot een
baanonderhoud) leiden tot (meer) hinder. Het is
strategisch samenhangende visie.
dus van belang deze ‘uitzonderingen’ integraal mee te nemen in de beoordeling en niet als legitimatie-
De rijksoverheid is bij de weging van nationale publieke
grond voor extra hinder te gebruiken. Gelet op de
belangen leidend. Daarmee wordt niet uitgesloten, maar juist
feitelijke duur van de uitzonderingssituaties, kunnen
aangemoedigd, dat het Rijk actief de invulling van de kader-
deze inmiddels niet meer als uitzondering worden
stelling sondeert bij medeoverheden, uitvoerende instanties,
beschouwd. In de governance is het daarom van
experts, en de brede groep van belanghebbenden in de
belang deze situaties niet uit te sluiten van de prikkel
samenleving. Door met meerdere partijen tegelijk de dialoog te
om de hinder te reduceren, waarop afgerekend wordt.
voeren ontstaat een lerend systeem zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de rol van het Rijk om, alles afwegende, een besluit te nemen. In hoofdstuk 7 sta ik nader stil bij de wijze waarop dit
Als indicatie is een uitwerking op basis van de bestaande wet-
gefaciliteerd kan worden.
en regelgeving hiervan en gebaseerd op de realisaties van de afgelopen zestien jaar gepresenteerd in het Jaarverslag 2019 van de ORS (in het deel ‘Staat van de leefomgeving Schiphol’).
Advies: Het Rijk stelt, na brede dialoog met de maat-
Daarin is aangegeven in welke mate het aantal gehinderden in
schappij, heldere kaders voor de publieke belangen,
de afgelopen jaren is toegenomen.
met heldere afrekenbare doelstellingen en normen voor het aantal gehinderden en een basisleefkwaliteit,
b. Een norm voor een gebiedsgerichte basisleefkwaliteit
basisparticipatiekwaliteit en basisinformatiekwaliteit.
De formulering van een basisleefkwaliteit in de regio Schiphol moet voor iedere burger daar houvast bieden. Juist in situaties waarin sprake is van een (sterke) toename van verkeer in
In de hiernavolgende paragrafen reik ik de voor de omgeving
bepaalde gebieden (door toename van het gebruik van de
relevante punten aan die in ieder geval in het rijkskader aandacht
secundaire banen) of in situaties van het veelbesproken
verdienen, zonder dat ik de pretentie heb uitputtend te zijn.
waterbedeffect is er behoefte aan rechtsbescherming en rechtszekerheid voor benadeelde burgers in de borging van de
1. Afrekenbare doelstellingen voor te leveren prestaties
leefkwaliteit in hun directe omgeving. Die borging is er nu niet. De borging van een basisleefkwaliteit sluit aan bij de concrete leefsituatie van een individuele burger. Die kan het bevoegde
Het is van belang dat in het nationale kader scherp gesteld
gezag aanspreken op de borging van deze minimale leef-
wordt welke prestatie-eisen aan de gezamenlijke inspanningen
kwaliteit. Situaties moeten worden voorkomen waarin, door de
worden gesteld met als doel de leefkwaliteit in de omgeving te
cumulatie van hinder door de luchthaven, een onderschrijding
versterken.
van de (door vliegverkeer beïnvloede) basisleefkwaliteit ontstaat. In dat geval zouden inwoners aanspraak mogen
a. Een maximumaantal feitelijk gehinderden per jaar (jaarlijkse verbetering) Dit is een cruciaal criterium in het nieuwe nationale sturingsmodel, waarin de luchtvaart groei kan verdienen op basis van hinderreductie. De spoedige uitwerking hiervan verdient een prominente plek in het nationale kader, die ook in publiekrechtelijke regelgeving wordt vastgelegd en gehandhaafd door de onafhankelijke inspectie.
maken op voorzieningen die deze kwaliteit alsnog bieden dan wel op compensatie.
17 | Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025
Basisleefkwaliteit
Evenwichtige benadering
De basisleefkwaliteit wordt gegarandeerd in de vorm van
Het kader moet het mogelijk maken om de effecten van
een omschreven pakket aan maatregelen, zoals: een ver-
diverse categorieën van maatregelen in samenhang in-
huisregeling, financiële compensatie, een hinderbeperking
zichtelijk te maken, conform de internationale methodiek
te realiseren binnen een omschreven periode et cetera.
van de evenwichtige aanpak (de Balanced Approach,
Te overwegen daarbij is een onderscheid op basis van de
die ook door de EU wordt voorgeschreven). Daarin is dus
kenmerken dan wel kwaliteiten van een bepaald gebied
aandacht voor het effect van de volgende maatregelen
(een differentiatie tussen bijvoorbeeld stiltegebieden en
op a. het totaalaantal gehinderden en b. het hinderprofiel
economische kerngebieden).
in het gebied in alle categorieën: • geluidsbeperking bij de bron (carriers);
Hierbij kunnen inwoners aanspraak maken op concrete
• operationele maatregelen: route- en baangebruik,
maatregelen bij een bepaalde mate van overlast in het
procedures (luchtverkeersleiding);
betreffende gebied, conform het veroorzakersbeginsel.
• ruimtelijke ordening (regionaal bestuur);
De geluidssystematiek zoals die bij de andere rijks-
• baanconfiguratie en luchtruimindeling, inclusief de
infrastructuur (weg en spoor) van toepassing is, kan hier als wegwijzer dienen, zowel voor de te treffen maatregelen (zie het Meerjarenplan Geluidssanering bij weg/rail) als voor
routestructuur (nationaal bestuur); • verkeersvolume, de verdeling daarvan over het etmaal en de baanbeschikbaarheid (luchthaven).
de afbakening van de vraag of de infrabeheerder (LVNL/ Schiphol) dan wel de woningbouwsector aan de lat staat om maatregelen te treffen.
Met een scherpe kaderstelling op basis van een jaarlijkse reductie van het aantal ernstig gehinderden, zoals in het
De grondslag voor een dergelijke norm voor de basis-
nationale beleid beoogd en hierboven onder punt 1a en 1b
leefkwaliteit kan in het rijkskader neergelegd worden. De
aangegeven, kunnen de bevoegde partijen ook tot een scherpe
uitwerking ervan is typisch iets voor het Interbestuurlijk
weging en prioriteitsstelling van ontwikkeling en maatregelen
Programma Schiphol, waarvoor Rijk en regio gezamenlijk
komen.
verantwoordelijkheid dragen. De bevoegdheden berusten bij meerdere private, semipublieke en publieke partijen. Elk van deze bevoegde partijen draagt Beide bovenstaande normen voor hinder – het aantal
dan ook verantwoordelijkheid om bij te dragen aan de hinder-
gehinderden en de gebiedsgerichte basisleefkwaliteit – lenen
reductie. Met het gekozen sturingsmodel dat de luchtvaart
zich uitstekend voor uitwerking samen met de medeoverheden,
groei kan verdienen ligt er een scherpe prikkel bij Schiphol om
waarbij de insteek is dat tot een permanente verbetering van
de hinder te reduceren via de sturing op elementen waarop
de leefkwaliteit wordt gekomen (zie hierna). Zij vervangen het
de luchthaven als exploitant invloed kan uitoefenen: via de
systeem van gelijkwaardigheidscriteria, die geen aansluiting
aansturing van zijn klanten (schonere en stillere vliegtuigen),
vinden bij de leefwereld van omwonenden. Deze criteria
via samenwerking met LVNL voor preferent baangebruik en
geven inmiddels, na bijna twee decennia, geen enkel concreet
het volgen van de routes, en zelf door de invulling van het
houvast voor bescherming van de burger en er gaat ook geen
onderhoudsprogramma voor het banenstelsel en de verdeling
enkele sturende werking meer vanuit op het beleid of op het
van volume over het etmaal.
gedrag van de luchtvaartpartijen. Ze leiden enkel nog tot heel veel technocratisch rekenwerk, dat de inzichtelijkheid van het
Daar waar de ruimtelijke ordening op de grond of in de lucht
beleid voor de burger bepaald niet vergroot, maar uitsluitend
de hinder beïnvloedt, zijn de bevoegdheden in het vigerende
het open gesprek over zijn beleving in de weg staat.
systeem belegd bij overheden. Dat geldt voor woningbouw (bij het regionaal bestuur), de luchthavenindeling/baan-
c. Een kader om maatregelen van hinderbeperking te beoordelen
configuratie (bij het Rijk) en de ruimtelijke ordening in de lucht ofwel de luchtruimindeling en routestructuur (bij het rijk in het
Nadat afrekenbare doelstellingen zijn geformuleerd, is
Luchthavenindelingbesluit (LIB) respectievelijk Luchthaven-
daarmee ook een basis gelegd voor een kader om hinder en
verkeersbesluit (LVB)). Die bevoegdheidsverdeling blijft
hinderreductie te kunnen beoordelen. Daar is grote behoefte
ongewijzigd. Wel pleit ik er voor om de procedures voor besluit-
aan. Zo is er behoefte aan samenhang, richting en prioritering
vorming over routes en start- en naderingsprocedures – op basis
van maatregelen, maar met name aan een voorgeschreven
van ervaringen rond Schiphol, maar ook recente ervaringen rond
instrumentarium en normstelling vanuit de rijksoverheid om de
andere luchthavens – te verhelderen.
mate van hinder inzichtelijk te maken en te kunnen afwegen of beoordelen op basis van de best beschikbare inzichten. Het gevraagde kader bevat dan instrumenten om de omvang van hinder en hinderreductie vast te stellen in termen van aantallen gehinderden dan wel de mate van geluidsbelasting per locatie.
Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025 | 18
Advies: Verhelder de besluitvormingsprocedures over
In de vigerende wet- en regelgeving staan de formele
vliegroutes waarbij – in lijn met het luchthavenverkeer-
bevoegdheden en de formele momenten van inbreng reeds
besluit – wordt erkend dat de bevoegdheid bij
omschreven. Beleidskeuzes rond Schiphol hebben veelal direct
route(aanpassing) berust bij het Rijk en het Rijk
of indirect impact op de fysieke leefomgeving van inwoners.
in die hoedanigheid ook de participatie van alle
In lijn met de Omgevingswet wordt geadviseerd om in die
belanghebbenden borgt.
gevallen gelegenheid te bieden voor een (directe) inbreng aan de ‘voorkant’, als basisvereiste voor zorgvuldig handelen, en hiervoor een participatieplan op te stellen. In aanvulling daarop
Dat de bevoegdheid voor de ruimtelijke ordening bij overheden
beveel ik aan om de basiskwaliteit waaraan dit participatieplan
ligt en moet blijven liggen, is evident, ook rond Schiphol. Door die
dient te voldoen, in het nationale Rijkskader vast te leggen.
ruimtelijke ordening wordt hinder toegevoegd (extra woningen/
In het participatiemodel dat het Rijk nu in de praktijk toepast,
inwoners in het gehinderde gebied) of anders verdeeld over het
blijkt bij meerdere partijen behoefte aan meer aandacht voor
gebied, waardoor er op bepaalde plekken altijd extra hinder zal
bijvoorbeeld de onafhankelijkheid, de betrokkenen, de rollen
ontstaan (wijziging baanconfiguratie of routes). Daarmee is die
en het afleggen van verantwoording over de verwerking van de
besluitvorming altijd een politieke weging. Het is de intrinsieke
participatie. Ik heb vastgesteld dat er op tal van punten tussen
waarde van overheden om belangen te wegen en daar langs
partijen onduidelijkheid bestaat over rollen en verantwoordelijk-
democratische weg verantwoording over af te leggen.
heden. Dit leidt tot irritatie in de interactie en kan een bron voor het weglekken van wederzijds vertrouwen zijn. Toenemende
Aandachtspunt daarbij in de door het Rijk gehanteerde
gelegenheid tot betrokkenheid schept niet automatisch hel-
sturingsfilosofie – waarbij Schiphol wordt afgerekend op
derheid, maar vergroot wel de behoefte om scherper te worden
hinderreductie – is wel dat erkend moet worden dat er door de
in de rolafbakening. De commissie-Cohen legt de vinger bij de
ruimtelijke ordeningstaak van overheden hinder toegevoegd
stapeling van participatiemogelijkheden en de onduidelijkheid
kan worden. Dit verdient op een transparante wijze aandacht
die dit kan veroorzaken.
en uitwerking in het sturingsmodel, door aan te geven in welke mate dit het geval is en hoe daarmee in de ‘afrekening’ van
Daarnaast is er grote noodzaak en urgentie om meer
Schiphol wordt omgegaan. Maar vooral ook door aan te geven
duidelijkheid te scheppen over de te volgen procedures en
hoe voorkomen wordt dat daardoor alsnog meer hinder in de
betrokkenheid van de omgeving bij ingrepen op nationaal
omgeving ontstaat, ondanks de prestaties waartoe Schiphol
niveau die rechtstreeks van invloed zijn op de regionale
wordt aangezet in het sturingsmodel. Dit is een belangrijk punt
leefomgeving. De ORS heeft in die leemte weliswaar een
in het nationale kader, dat vervolgens uitwerking kan krijgen in
‘praktijk’ van handelen gevormd, maar die schiet tekort. Deze is
het Interbestuurlijk Programma Schiphol.
namelijk niet ontleend aan een helder publiekrechtelijk kader waarvan de naleving door een rechtstatelijk of democratisch orgaan kan worden getoetst.
Advies: Erken dat door de ruimtelijke ordeningstaak van overheden hinder toegevoegd kan worden. Dit verdient zowel aandacht bij de inhoudelijk definiëring van
Transparante besluitvorming en participatie
hinder als bij het invullen van het sturingsmodel door te
De procedures en rollen bij routeaanpassingen
markeren hoe daarmee in de ‘afrekening’ van Schiphol
(waaronder de verlegging van waypoints), start- en
wordt omgegaan.
naderingsprocedures en Initial Approach Fixes zijn onvoldoende verankerd, evenals de noodzakelijke
2. Basiskwaliteit brede omgevingsparticipatie
participatie van de omgeving daarbij. Zo hebben in het verleden rond Schiphol diverse malen aanpassingen in routes en startprocedures kunnen plaatsvinden – met significante consequenties voor de omgeving – zonder
Naast de inhoudelijke normstelling en het inhoudelijke
dat de wederzijdse rechten en plichten helder zijn
wegingsinstrumentarium wordt in het rijkskader ook de
neergelegd in nationale publieke kaders.
basiskwaliteit van de participatie vastgelegd. Participatie is anno 2020 een te belangrijk onderwerp om de toepassing en de invulling ervan open te laten. Bovendien is het niet efficiënt
Vergelijkbare duidelijkheid over de te volgen procedures en
om de bevoegde organen in het Schiphol-dossier iedere keer
betrokkenheid van belanghebbende partijen (inclusief de
opnieuw het wiel van de participatie in besluitvorming te laten
luchtvaartpartijen) zijn noodzakelijk bij de woningbouw. In alle
uitvinden bij de tal van relevante issues waarvan de besluit-
gevallen geldt dat deze kaderstelling niet beoogt te treden in
vorming erover de omgeving raakt.
de bevoegdheden tot inhoudelijke afweging door de betrokken organen, maar wel de burger overzicht en helderheid moet verschaffen over zijn rechten op inbreng in alle besluiten die de
19 | Verbindingsplan Schiphol en omgeving 2021-2025
omgeving raken en eveneens over de wijze van verantwoording
Meetnetwerk Schiphol
hoe met die inbreng is omgegaan.
In de regio is er brede overeenstemming over de noodzaak en de invulling van een toekomstbestendig meetwerk
Tot slot is er helderheid in het nationale kader vereist over
voor Schiphol. De contouren hiervan liggen gereed. De
de hierbij te betrekken partijen. Omwonenden die overlast
uitwerking kan een belangrijke bijdrage leveren aan de
ervaren van de aanwezigheid van de luchthaven verdienen
bouw van een toekomstige vertrouwenwekkende relatie.
daarin een plek. Dat geeft legitimiteit om ook andere groepen
Dit geluidsmeetnetwerk geeft invulling aan de regionale
uit de bevolking die een belang bij de ontwikkeling van de
informatiefunctie én biedt de basis om de berekende
luchthaven hebben – zoals reizigers, werknemers, werkgevers,
geluidsbelasting in de omgeving rond Schiphol te
natuur- en milieuorganisaties –een plek te geven. Omdat mij
valideren. Het Nomos-meetnetwerk vormt een belang-
om advies is gevraagd over de invulling van participatie bij
rijk onderdeel hiervan. Een consortium van deskundige
Schipholaangelegenheden ga ik op dit punt later in dit advies
partijen (RIVM, NLR en KNMI) heeft in november jongst-
uitvoeriger in (zie hoofdstuk 7).
leden geoordeeld dat het voorstel met de invulling van het regionale meetnetwerk kwalitatief voldoet en past binnen de kaders van het nationaal programma. Het komt nu dus