NVVR-essaybundel-20-jaar-DEF

Bij het GVB zijn het de metrobestuurders die regelmatig moeten halteren bij seinpost 206, ergens ondergronds, halverwege de metrostations Nieuwmarkt en Centraal Station. Terwijl ze weten dat die seinpost niet op rood mág staan. Omdat een metrostel, ingeval van calamiteit áltijd door moet rijden naar het eerstvolgende station: het ‘Save Haven Principe’. Omdat evacuatie in de metrobuis zelf onbegonnen werk is. Zelfred-zaamheid is dan de boodschap voor de passagiers. Metrobestuurders is dan zelfs de be-voegdheid ontnomen om dan de stroom op de derde buitenrail uit te schakelen. Omdat het zo efficiënt is om dat centraal vanuit de Verkeersleiding te doen. Metrobestuurders weten dat het dan fout gaat, maar worden niet gehoord. Ze zijn de seinpostfluisteraars van het GVB. In opeenvolgende onderzoeken (Oosttunnel, Beheer en Onderhoud) geeft de Rekenkamer die fluisteraars een stem, verstopt in analyses en inventarisaties die de politieke en ambtelijke besluitvormingsmachinerie even stil zet. Onderzoeksjournalisten kunnen dat ook, het besluitvormingsproces op zijn kop zetten. Sterker nog, dat onderzoek van de Rekenkamer naar het toezicht op het GVB, was het gevolg van een reeks publicaties in De Telegraaf over mismanagement, malversaties in de uitvoering en ontbrekend toezicht op die ‘verweesde en verwaarloosde dienst’.

Maar als de journalistiek zijn werk gedaan heeft, reikt het instrumentarium van de Rekenkamer verder. Waar de onderzoeksjournalist het moet hebben van klokkenluiders of incidenteel loslippige ambtenaren, krijgen onderzoekers van de Rekenkamer, met mandaat van de gemeenteraad, onbeperkt toegang tot ambtenaren, vertrouwelijke notulen of zuchtende wethouders die niet mogen zwijgen. Onderzoeksjournalisten hebben die luxe niet. Werk van de Rekenkamer laat zich journalistiek ook nauwelijks overdoen. Tien jaar na dat rapport over de gebrekkige kwaliteit van de Raad van Commissarissen GVB zijn alle beraadslagingen van die Raad, indertijd de belangrijkste bron van de Rekenkamer, geheim of vertrouwelijk, ook de notulen van de aandeelhoudersvergaderingen. Een recent beroep op de WOO leverde pagina’s aan zwart gelakte teksten op, of simpelweg een categorische weigering om documenten beschikbaar te stellen: de Raad van commissarissen laat zich extern niet controleren en de gemeente Amsterdam faciliteert dat. Waarom? Omdat de inhoud van die

27

Essaybundel NVVR 20 jaar

vertrouwelijke notulen ‘’het goed functioneren van de gemeen-te Amsterdam schaadt’’, luidt de rechtvaardiging bij die afwijzing. Met een opmerkelijke verwijzing naar een WOO-procedure bij het ministerie van Financiën, als aandeelhouder van NS. Ook daar worden notulen van aandeelhoudersvergadering niet vrijgegeven: in die procedure ging het om besprekingen in de aandeelhoudersvergaderingen over de rol van NS bij de deportatie van joden tijdens de Tweede Wereldoorlog. Afgewezen en Amsterdam trekt, die jurisprudentie volgend, die lijn door bij het weigeren van aandeelhoudersdocumenten over het GVB in de afgelopen vijf jaar. Zo staat de onderzoeksjournalis-tiek buiten spel, waar de Rekenkamer, met mandaat van de gemeenteraad, wel alle ruimte krijgt. De bruggen- en seinpostfluisteraars in het gemeentelijk speelveld zijn bij de Rekenkamers van de lokale overheid beter af dan de klokkenluiders waar de media het veelal mee moeten doen. Klokkenluiders leggen veelal het loodje, met ook nog het risico van baan- en prestigeverlies binnen de organisatie. Het zelfreinigend vermogen van een goed functionerende Rekenkamer op de lokale democratie is groter dan die van de onderzoeksjournalistiek. •

OVER Jos Verlaan is onderzoeksjournalist bij NRC. Hij werkte daar onder meer op de economie- en de binnenlandredactie en die van politiek Den Haag (Justitie/Infrastructuur en Waterstaat). Hij schreef boeken over integriteit in het openbaar bestuur: Chaos aan de Amstel, Kreukbaar Nederland en De Bouwbeerput (de laatste twee samen met collega-redacteur Joep Dohmen). Het GVB volgt hij sinds begin jaren negentig. Verlaan woont in Den Haag met zijn twee dochters.

Jos Verlaan

28

29

Essaybundel NVVR 20 jaar

Nabij en onafhankelijk. Over de rol van lokale rekenkamers

Opgedragen aan Watze de Boer

DE LOKALE REKENKAMER: BOUWEN AAN DRAAGVLAK, PROFESSIONALITEIT EN EFFECTIVITEIT De lokale rekenkamer onderzoekt de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde beleid (Gemeentewet, artikel 182)1. Lokale rekenkamers zijn er primair om de raad te ondersteunen bij het uitvoeren van zijn kaderstellende en controlerende taak. Ze zijn niet van, maar voor de raad. Lokale rekenkamers dragen bij aan het functioneren van een lokaal duaal systeem waarin de gemeenteraad ten opzichte van het College van Burgemeester en Wethouders (verder ‘het college’) een kaderstellende en een controlerende taak heeft. Checks and balances: structuur, proces, gedrag en inhoud In dit essay betoog ik dat lokale rekenkamers alleen in staat zijn hun rol te vervullen en daarmee een bijdrage te leveren aan de lokale checks and balances als zij draagvlak hebben, professioneel werken en effectief zijn in die zin dat hun oordelen en aanbevelingen ook doorklinken in het politieke debat in de raad en in het beleid van de gemeente. Om dit voor elkaar te krijgen moet voldaan zij aan een aantal vereisten met betrekking tot (a) structuur, (b) gedrag en (c) proces (zie par. 3.; zie ook Van Montfort, 2004 en 2008). Daarmee bedoel ik het volgende: Structuur: dit betreft de onafhankelijke positionering van de lokale rekenkamers.

In de nieuwe wet Wet versterking decentrale rekenkamers werd die onafhankelijkheid wettelijk verankerd;

Cor van Montfort

Proces: dit betreft de relatie tussen rekenkamer en raad, en het waarborgen dat de lokale rekenkamer niet kan worden gepasseerd of genegeerd. Zo’n waarborg kan bijvoorbeeld zijn dat wordt vastgelegd dat rekenkamerrapporten standaard in de raad worden geagendeerd, of dat een bestuurlijke reactie plus nawoord van de rekenkamer ook standaard aan de raad worden toegezonden zodat deze alle standpunten tot zich kan nemen voorafgaand aan het debat; Gedrag: voor een goed functionerende rekenkamer zijn leden vereist die niet bang zijn voor gedoe en ruzie, gezag en kennis van zaken hebben en is aan de kant van de ontvangers van de boodschap een ontvankelijkheid voor rekenkamerboodschappen van belang.

31

Essaybundel NVVR 20 jaar

De Wet versterking decentrale rekenkamers (zie par. 3.1.) regelt voornamelijk de structuurkant (en een beetje proces) en is daarmee zeker, maar ook niet meer dan dat, een stap in de goede richting. Een goede structuur, in dit geval een goede wettelijk geregelde onafhankelijke positie van de rekenkamers, maakt het veel eenvoudiger om de proces- en gedrag/cultuurkant ook goed in te vullen. Maar met alleen de wet in de hand is het nog steeds mogelijk dat rekenkamers weliswaar formeel onafhankelijk zijn, maar in de praktijk worden geleid door reactieve, conflictmijdende en consensuszoekende personen (gedrag) en/of waarvan rapporten ongestraft in de la kunnen verdwijnen (proces).

Met de Wet versterking decentrale rekenkamers is er sprake van een harmonisering: alleen onafhankelijke rekenkamers zijn geoorloofd. De wetgever ziet het belang van onafhankelijke en actieve decentrale rekenkamers en wil daar met de nieuwe wet druk achter zetten. Maar Lemmens en van Stipdonk hebben in hun bijdrage aan de internetconsultatie voor de nieuwe wet gelijk als zij stellen dat de vorm niet garandeert dat een rekenkamer van slapend naar wakker gaat. “Ook een volledig onafhankelijke rekenkamer kan in slaap sukkelen. Of rapporten maken die door niemand (kunnen) worden gebruikt. Ook bij een volledig onafhankelijke rekenkamer kan de raad besluiten een onderzoekbudget van €1,- in te stellen.”

Om rekenkamers hun rol goed te kunnen laten vervullen zijn niet alleen structuur, proces en gedrag belangrijk, maar eerst en vooral dat rekenkamers gezag hebben en dat hun werk relevant wordt geacht (zie par. 4.).

Ik onderschrijf dat vorm niet doorslaggevend is voor een actieve (‘wakkere’) rekenkamer. Toch is het vanuit principiële overwegingen heel goed dat de onafhankelijkheid, evenals een aantal proceszaken (zoals het jaarlijks verslag door het college van B&W over de opvolging van door de raad aangenomen rekenkameraanbevelingen) nu wettelijk geregeld zijn. De kracht van het instrument rekenkamer zit immers juist in de onafhankelijkheid: het wat, hoe en wanneer van onderzoek bepaalt de rekenkamer zelf.

De NVRR kan een belangrijke rol spelen in het verder ondersteunen, professionaliseren en verbeteren van lokale rekenkamer (zie par. 4.4. en 5.5.).

STRUCTUUR: WET EN BUDGET Wet Per 1 januari 2023 werd, met een overgangstermijn van een jaar, de nieuwe Wet versterking decentrale rekenkamers van kracht: • In de wet is opgenomen dat iedere gemeente een onafhankelijke rekenkamer instelt, eventueel samen met andere gemeenten. • Ook zijn de bevoegdheden van de rekenkamers uitgebreid (met betrekking tot leningen, garanties, deelnemingen en subsidies, contracten met privaatrechtelijke rechtspersonen en privaatrechtelijke rechtspersonen waarin verschillende overheidsorganen samenwerken). • Ook zijn colleges van B&W voortaan verplicht om jaarlijks aan de raad een overzicht op te sturen “van de aan het college gedane voorstellen van de rekenkamer, vergezeld van zijn standpunt daaromtrent en van de wijze waarop aan de voorstellen vervolg is gegeven.

Hiermee wordt “opvolging” van de aanbevelingen in de wet geborgd.” (MSSW 2022) • Verder is de regering per motie opgeroepen om (a) na te gaan hoe gemeenten met een slecht functionerende rekenkamer of rekenkamerfunctie tot verbetering kunnen worden aangezet en (b) “het bedrag dat momenteel per inwoner per gemeente besteed wordt aan rekenkameronderzoek in beeld te brengen en, de gemeentelijke autonomie in acht nemend, in overleg met de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies na te gaan welk bedrag per inwoner per gemeente voor gemeenten toereikend zou moeten zijn om onafhankelijk rekenkameronderzoek te doen.” (MSSW 2022). • In de Gemeentewet en Provinciewet wordt tot slot de wettekst gewijzigd van ‘het gevoerde bestuur’ naar ‘het gevoerde beleid’. “Met deze wijziging wordt verduidelijkt dat deze bevoegdheid van decentrale rekenkamers ruim moet worden opgevat: beleidsvoorbereiding, vorming, -vaststelling, -uitvoering en -effecten vallen hieronder, maar ook het functioneren van de ambtelijke organisatie, die het bestuur bij zijn taakvervulling ten dienste staat, en de politieke organisatie (algemeen en dagelijks bestuur) van de gemeente, provincie en waterschap.” (BZK 2022)

Cor van Montfort

32

Maar: dit alles garandeert geen kwaliteit, draagvlak en effectiviteit. In dit essay bespreek ik hoe er ondanks de inmiddels stevige wettelijke basis van lokale rekenkamers, nog de nodige stappen moeten en kunnen worden gezet om de potentie van lokale rekenkamers in het geheel van lokale checks and balances voluit te benutten. Nu de wetgever met de nieuwe Wet versterking decentrale rekenkamers heeft gesproken zijn de rekenkamers, de gemeenteraden, de colleges van B&W en last but not least de NVRR aan zet. Budget Naast een goede wettelijke verankering is het hebben van voldoende budget een andere noodzakelijke voorwaarde voor een actieve rekenkamer. Het richtbedrag dat op dit moment wordt gehanteerd is € 1,30 per inwoner (was € 1,-)2. Wil een rekenkamer haar functie goed kunnen uitvoeren dan is daarnaast enige continuïteit in het budget vereist. Het is niet aan de regering of het parlement om normbedragen voor lokale rekenkamers vast te leggen. Dat zou strijdig met het budgetrecht van de raad zijn (MvT 2019). Wel hadden naar mijn mening in de wet meer waarborgen voor een toereikend budget kunnen worden aangebracht.

Bijvoorbeeld door in de wet vast te leggen dat (a) elke decentrale rekenkamer voldoende moet worden gefinancierd om haar taak goed uit te kunnen voeren, (b) in de rekenkamerverordening een of toelichting daarbij een motivatie moet zijn opgenomen van het budget, gerelateerd aan de activiteiten, inrichting en vereiste of verwachte productie van de lokale rekenkamer en (c) mogelijkheden voor bezwaar door de rekenkamer bij een externe partij (bijvoorbeeld het ministerie van BZK) met interventiemogelijkheden als gemeenten niet voldoen aan punt a en/of b. Ook de Algemene Rekenkamer wijst in haar bijdrage tijdens de consultatie heel voorzichtig op de mogelijkheid van procedurele waarborgen voor een duurzaam voldoende budget voor lokale rekenkamers (“Het lijkt ons van belang dat de minister verkent welke (procedurele) waarborgen hiertoe getroffen kunnen worden”, ARK 2018) De wettelijk verankerde onafhankelijkheid kan in combinatie met voldoende budget de lokale rekenkamer weliswaar uit de slaapstand halen, maar is nog steeds niet voldoende voor een kwalitatief goede en effectieve rekenkamer die op steun in de raad en in de gemeente kan rekenen. Wat is er dan nog meer nodig om de professionaliteit, draagvlak en effectiviteit van de lokale

33

Essaybundel NVVR 20 jaar

rekenkamer te borgen? Hiervoor gaf ik al aan naast structuur (i.c. wet en budget) ook proces en cultuur/gedrag van belang zijn om de rekenkamers een goede rol te laten spelen in het geheel van checks and balances. PROCES EN GEDRAG: EEN PROFESSIONELE RELATIE TUSSEN REKENKAMER EN RAAD [Kritische dialoog en peer review] Kritische dialoog met de raad De MvT bij de nieuwe wet constateert dat “een professionele relatie tussen de rekenkamer en de raad, en in het verlengde daarvan tussen de rekenkamer en het college de basis vormt voor een goed functionerende rekenkamer.” (MvT 2019, p. 15-16). De ‘professionele relatie’ waar de Memorie van Toelichting van spreekt betekent niet dat iedereen het altijd met elkaar eens is, maar dat beide partijen met elkaar in gesprek zijn over hoe de rekenkamer de raad het beste kan ondersteunen bij het uitvoeren van zijn kaderstellende en controlerende rol. Bij dat gesprek hoort ook een kritisch constructieve rol van de rekenkamer richting raad. In een goede onderlinge relatie accepteren beide partijen dat hen door de ander van tijd tot tijd een spiegel wordt voorgehouden. Niet zelden is immers de raad zelf medeschuldig als beleid niet uitvoerbaar blijkt, doelstellingen niet helder zijn, of controle op en verantwoording over publieke middelen niet goed vormkrijgen. En ook rekenkamers zelf zouden open moeten staan voor kritiek vanuit de raad.

Ook hier geldt dat niet zelden dat rekenkameronderzoek bijvoorbeeld te sterk uitgaat van een eenvoudige doel-middelrationaliteit, van een te sterke rule-based benadering die de bedoeling en de context uit het oog verliest of van een te instrumentalistische kijk op de beleidsscylcus. Elkaar periodiek – respectvol en constructief – de maat nemen en zeggen wat er gezegd moet worden is in de onderlinge relatie tussen raad en rekenkamer is niet altijd eenvoudig, maar wel essentieel om de meerwaarde van rekenkamers tot zijn recht te laten komen. We kunnen met betrekking tot het criterium ‘onafhankelijkheid’ twee assen onderscheiden: de as ‘positionering’ (onafhankelijk – niet onafhankelijk) en de as ‘houding’ (onafhankelijk – niet onafhankelijk). Het kan voorkomen dat een rekenkamer in de wet wel onafhankelijk is gepositioneerd maar dat de rekenkamerleden nogal bangelijk aangelegd zijn, erg gesteld op harmonie zijn en debat en ‘gedoe’ liefst uit de weg gaan. Andersom kan ook: bij rekenkamers die formeel niet onafhankelijk zijn kunnen de leden scherp en kritisch zijn en als zodanig in de praktijk toch als een onafhankelijke tegenmacht fungeren.

Deze schets laat zien dat beide nodig zijn om een rekenkamer ook daadwerkelijk een serieuze partij te laten zijn in het geheel van checks and balances: een formele verankering om op terug te kunnen vallen in tijden van ‘gedoe’ en een kritische houding, persoonlijke moed en lef om daadwerkelijk invulling te geven aan die formele onafhankelijkheid.

Minister Polak (liberaal) in debat in de Tweede Kamer met de heer Kronenburg (Boerenpartij) op 22 mei 1968 “De democratie is niet een staatsvorm voor bange mensen, niet voor mensen die voor elke politieke beweging of elke politieke verandering angstig zijn. Wij mogen niet de orde en rust bij voorbaat stellen boven de vrijheid van het woord en de vrijheid van meningsuiting. Ook de vrijheid van degenen, die er prijs op stellen, dergelijke mensen te horen, moeten wij zoveel mogelijk eerbiedigen. In dit geval hebben wij die gesteld boven bij voorbaat een vrees voor het verstoren van de orde.”

Rekenkamers onthullen, ontmaskeren en brengen ongevraagd dingen aan het licht die voor velen een ‘inconvenient truth’, een ongemakkelijke waarheid vormen waar raad, college en uitvoeringsorganisaties niet altijd blij mee zijn. Dat roept weerstand op. De verzuchting ‘het moet van de rekenkamer’ is vaak een teken van onwil of onvermogen om de eigen governance (het geheel van sturing, bedrijfsvoering, toezicht en verantwoording) op orde te krijgen. Het is aan de rekenkamers om daar assertief en professioneel op te reageren om voet bij stuk te houden en uit te leggen dat er van de rekenkamer helemaal niets moet, maar dat het de raad is die bepaalt wat mag en moet. De rekenkamer ontrafelt, ontmaskert en geeft aan hoe het in haar visie anders en beter kan. De raad heeft de keuze om die aanbevelingen wel of niet over te nemen. Aan de kant van de rekenkamer is er de plicht om haar onderzoekingen zorgvuldig en professioneel uit te voeren én voortdurend kritisch op zich zelf te zijn en in gesprek te gaan met belanghebbenden over het normenkader, de oordeelsvorming en de (bruikbaarheid van de) aanbevelingen.

Waken voor zelfgenoegzaamheid en in investeren in kwaliteit: peer review Een lokale rekenkamer die de raad spaart in haar onderzoek en analyse boet in aan kracht, maar ook een rekenkamer die niet kritisch wordt bevraagd door de raad en andere betrokkenen zal vervallen in gemakzucht en zelfgenoegzaamheid. In een eerder artikel uit 2010 gingen Leon van den Dool en ik uitgebreid in op dit risico. We wezen er op dat de stevig in de wet veranderde positie in combinatie met een gebrek aan concurrentie kan leiden tot zelfgenoegzaamheid, routinematig handelen en gemakzucht. Er is immers geen inherente prikkel voor rekenkamers om zich open te stellen voor interne en externe kritiek, om te investeren in kwaliteitszorg en om hun eigen manier van kijken naar de werkelijkheid van tijd tot tijd kritische tegen het licht te houden. Om dit te voorkomen is het van het groot belang dat er – los van de kritisch opbouwende relatie met de raad en andere lokale belanghebbenden – een aantal niet vrijblijvende eisen voor kwaliteitszorg, peer review en eventueel visitatie, aan lokale rekenkamers worden geformuleerd.

Rekenkamerwerk: niet voor bange mensen Minister Polak sprak in 1968 in een debat in de Tweede Kamer de woorden ‘de democratie is niet een staatsvorm voor bange mensen’. Datzelfde geldt voor het werk van de lokale rekenkamer: rekenkamerwerk is niet voor bange mensen (zie voor talloze inspirerende voorbeelden uit de praktijk van de Algemene Rekenkamer: Kramer, 2022).

Procesafspraken De ‘professionele relatie’ met de raad waar de Memorie van Toelichting bij de Wet versterking decentrale rekenkamers over spreekt gaat verder dan het voeren van een kritische dialoog. Het is voor de effectiviteit van een rekenkamer van cruciaal belang dat er goede procesafspraken met de raad en het college bestaan. Zo is het voor een goed debat in de raad essentieel dat een rekenkamerrapport voorafgaand aan de behandeling in de raad verplicht wordt voorzien van een reactie van het college en van een reactie van de rekenkamer daarop. Om te voorkomen dat onwelgevallige rapporten van de rekenkamer door een meerderheid van de

34

35

Cor van Montfort

Essaybundel NVVR 20 jaar

raadsagenda kunnen worden gehouden is het verder belangrijk dat elk rekenkamerrapport standaard wordt behandeld in de raad. Professionalisering De gemeenteraad: onbekend maakt onbemind Naast een kritische dialoog en procesafspraken vraagt een professionele relatie ook om onderhoud. Onbekend is onbekend, en dat geldt ook voor de rekenkamer. Beginnende raadsleden weten lang niet altijd wat een rekenkamer doet en voor hen kan betekenen. In een interview met Raymond Vlecken, burgemeester van Weert en voorzitter van de BZK projectgroep lokale rekenkamers uit 2022 wordt kernachtig een belangrijke uitdaging verwoord waar de lokale rekenkamers en de gemeenteraden voor staan. Uit het interview (2022)3: Zijn (Vlecken, CvM) missie: “De gemeenteraad moet meer gebruikmaken van de instrumenten die haar ten dienste staan. Het zou mooi zijn als de Rekenkamer op waarde wordt geschat, want nu spreek ik regelmatig raadsleden die niet weten wat een rekenkamer voor hen kan betekenen.” En dat vindt hij een gemiste kans. Een goede rekenkamer brengt immers de raad in stelling om de controlerende en kaderstellende rol beter uit te voeren. Het is belangrijk dat nieuwe raadsleden van begin af aan, al in hun inwerkprogramma meekrijgen wat de rekenkamer is, wat zij doet en wat de rekenkamer voor de raad kan betekenen.

Daarnaast ligt er voor een goed onderhoud van de onderlinge relatie ook een taak voor de rekenkamer zelf: actief relatiebeheer, het actief betrekken van de raad bij de onderzoeksprogrammering, het pro-actief benaderen van de raad als de rekenkamer kan ondersteunen bij het behandelen van complexe dossiers in de raad etc. De lokale rekenkamer: professionalisering van een nieuwe beroepsgroep De plicht tot professionalisering en onderhoud van de onderlinge relatie tussen raad en rekenkamer ligt niet alleen bij de raad, maar zeker ook bij de rekenkamer. Rekenkamerleden en rekenkamermedewerkers vertonen alle kenmerken van een zich ontwikkelende beroepsgroep: er ontstaat een nieuwe activiteit (i.c. lokaal rekenkameronderzoek), er komen steeds meer mensen om die activiteit uit te voeren, er ontstaan kwaliteitsnormen (eerst ge-ent op de Algemene Rekenkamer, maar steeds meer met een eigen lokaal profiel), er komt een beroepsgroep om de belangen te verdedigen en bij te dragen aan verdere professionaliseringsprogramma’s (de NVRR), er ontstaat een eigen jargon (‘gecontroleerden’, ‘normatiek’), er wordt extern geëvalueerd en vervolgens verder doorontwikkeld en geïnstitutionaliseerd.

Deze professie-in-ontwikkeling vertoont een mix van kenmerken van allerlei andere professies: de politicus die beleid maakt, de ambtenaar die beleid uitvoert, de toezichthouder die toezicht houdt op de uitvoering van het beleid en de wetenschapper die het beleid en de realisatie daarvan onderzoekt en ontleedt. De doelgroep van de lokale rekenkamerprofessional is primair de raad en het hogere doel is dat het belastinggeld van de burger zuinig, zinnig en zorgvuldig wordt besteed.

Cor van Montfort

36

Rekenkamerprofessionals zijn daarmee op het eerste oog wat ondefinieerbare hybriden. Maar wie beter kijkt ziet dat de combinatie van een aantal eigenschappen en vaardigheden een heel sterk eigen profiel oplevert. Het is het profiel van een actor die het spel en de uitkomsten daarvan kritisch analyseert en tegelijkertijd deel uitmaakt van datzelfde politiek-bestuurlijke spel. De rekenkamer is als een voetbalcommentator die het spel verslaat en van tijd tot tijd zijn hokje verlaat om een balletje mee te trappen. Dat maakt dat ook het profiel van de ideale rekenkamerprofessional veelzijdig is: hij/zij heeft een analytische geest, is niet bang, is in staat tot reflectie en wijze oordeelsvorming, beschikt over politiek-bestuurlijke sensibiliteit, heeft oog voor de dynamiek en complexiteit in de praktijk en de uitvoering. In het schema is een aantal (niet limitatief) eisen opgenomen waaraan de ideale rekenkamerprofessional in mijn opvatting zou moeten voldoen. Houding

Blik

Werkwijze

richting overheid: ‘trust but verify’ (soms onterecht vertaald met ‘vertrouwen is goed, controle is beter’).

oog voor de mate waarin resultaten van beleid zijn gehaald.

uitgangspunten: de wet, het beleid en het publiek belang als normatieve uitgangspunten.

politiek-bestuurlijke sensibiliteit: wat is een bruikbare aanpak, hoe gaat iets landen, hoe komt iets over, wat is het goede moment, wat is de goede toon om effectief te zijn etc.

Oog voor de uitgaven van publiek geld: zuinig, zinnig en zorgvuldig?

normatief onderzoek: transparante normenkaders gebaseerd op een heldere beleidstheorie.

gedrag: Integer, alert en vasthoudend6, open en nieuwsgierig naar de praktijk (‘hoe zit het écht in elkaar’?).

oog voor mogelijke oorzaken voor het falen van beleid, het ondoelmatig of onrechtmatig uitgeven van publiek geld.

onderzoeksaanpak: systematisch, transparant, reproduceerbaar.

aanbevelingen: bruikbaar. Dat wil zeggen soms concreet en praktisch en soms algemeen.7

Schema 1 Profiel van de ideale rekenkamerprofessional Rol voor de NVRR Niet alle bewoners van rekenkamerland voldoen aan het bovenstaande beeld van de ideale rekenkamerprofessional: zowel wat houding, blik als werkwijze betreft zijn er nog de nodige stappen te zetten. De NVRR heeft een belangrijke rol in de verdere professionalisering van deze nieuwe beroepsgroep. In het kader van een verdere professionalisering verstrekt het Ministerie van BZK sinds 2016 een subsidie aan de NVRR voor het uitvoeren van activiteiten ter verbetering van de kwaliteit van het lokale rekenkamerwerk. De NVRR biedt onder andere opleiding en scholing aan voor rekenkameronderzoekers, en werkt aan het verbeteren van de samenwerking, de kennisdeling en kennisborging tussen rekenkamers (MvT 2019).

37

Essaybundel NVVR 20 jaar

De NVRR zou verder een rol kunnen spelen in het stimuleren van onderlinge visitatie of peer reviews (zie boven). In de onderwijssector en in de corporatiesector is inmiddels veel ervaring opgedaan met lichte en zwaardere vormen van visitatie. Rekenkamers hebben enkel de gebruiker – niet de minste, maar toch – als kritische meekijker, maar een peer review, evaluatie of visitatie zou een volgende stap in het professionaliseringstraject kunnen zijn. In 2010 gaf ruim 71% van de ondervraagden in een enquête onder medewerkers van lokale rekenkamers aan dat een vorm van visitatie ook voor rekenkamers en rekenkamercommissies tot positieve resultaten zou leiden (Van den Dool & Van Montfort, 2010).

actie aanzetten. Wie zit er dan nog te wachten op (weer) een rekenkamerrapport? In deze context zijn rekenkamers gedwongen zich nog steker dan voorheen af te vragen bij welke onderwerpen en op welke momenten zij de meeste meerwaarde hebben. Daarbij zullen de rekenkamers de neiging moeten onderdrukken om te scoren met onderwerpen die aanslaan bij het grote publiek en zouden zij niet bang moeten zijn om ‘niet sexy’ en ‘back office’ onderwerpen aan te pakken die buiten de media-aandacht staan zijn, zoals financieel beheer, personeelsbeleid, ict- en gebouwenbeheer etc. . Daar ligt immers vaak een oorzaak voor ondoelmatigheid of ondoeltreffendheid van beleid.

INHOUD: INVESTEREN IN RELEVANTIE EN GEZAG

De bevoegdheden die rekenkamers er nu bij het gekregen met betrekking tot leningen, garanties, deelnemingen, subsidies en samenwerkingsverbanden bieden op dit vlak weer nieuwe mogelijkheden om de raad te informeren over deze belangrijke, maar vaak ook complexe en ondoorzichtige constructies4 . Een door de NVRR geïnitieerd doe-mee onderzoek naar bijvoorbeeld garanties, leningen, deelnemingen of samenwerkingsverbanden en de informatievoorziening aan de raad hierover zou een interessante optie kunnen zijn.

De verdergaande professionalisering van de rekenkamers is niet alleen van belang om de professionele relatie tussen raad en rekenkamer vorm te geven maar ook als op zichzelf staande investering in relevantie en daarmee een bijdrage aan de effectiviteit en het gezag van de rekenkamer. Onderdeel van professionalisering is immers ook dat rekenkamers in hun onderwerpkeuze, hun methodiek, hun oordelen en hun aanbevelingen de juiste keuzes maken, dat wil zeggen keuzes waarmee de politiek iets kan en die de samenleving verder brengen. Dat is geen vanzelfsprekend gegeven, maar iets wat moet worden geleerd en worden onderhouden. De Algemene Rekenkamer heeft van oudsher een wettelijke taak op rechtmatigheidsgebied (het oordeel over de rijksverantwoording op de derde woensdag in mei) en heeft later mogelijkheden gekregen om onderzoek te doen naar doelmatigheid en doeltreffendheid. De lokale rekenkamers hebben niet die wettelijke taak m.b.t. de verantwoording over de lokale financiën (zie voetnoot 1), maar primair de taak om doelmatigheid en doeltreffendheid van het lokale beleid te onderzoeken. Daarmee worden ze niet alleen meteen ‘in het diepe’ gegooid wat betreft complexiteit van onderzoek. Ook bevinden ze zich – meer dan de Algemene Rekenkamer – daarmee in concurrentie met heel veel andere bureaus die ook onderzoek kunnen doen naar doelmatigheid en doeltreffendheid.

Dat leidt wel eens tot de vraag, wat is nu de meerwaarde van lokale rekenkamers is. Voor een deel ligt die in de institutionele waarborgen van het instituut: (1) de verplichting voor elke gemeente (of samenwerkende gemeenten) om een rekenkamer te hebben en daarmee altijd de mogelijkheid dat er gevraagd of ongevraagd kritisch naar het beleid wordt gekeken en (2) in de wettelijk verankerde onderzoeksbevoegdheden en toegang tot informatie. Ze kunnen komen waar anderen niet (zo gemakkelijk) kunnen komen. Daarnaast zijn (3) rekenkamers door en door normatieve instituten. Normstelling en oordeelsvorming vormen naast het doen van onderzoek tot de core business van rekenkamers. Rekenkamers vinden altijd ergens iets van. Ook hierin verschillen zij van onderzoeksbureaus. Maar deze waarborgen en specifieke kenmerken maken de relevantie en meerwaarde van de lokale rekenkamers nog niet vanzelfsprekend. Daarvoor is ook een goede onderwerpkeuze (par. 6.1.) noodzakelijk, evenals een variatie in vraagstelling en boodschappen (par. 6.2.), oog voor oorzaken van falend beleid (par. 6.3.) en maatwerk in normen en oordelen (par. 6.4.). Niet bang voor ‘saai’ In de strijd om aandacht staat de rekenkamer niet alleen. Zij is maar een van de vele informatiebronnen voor raadsleden.

Steeds vaker zijn berichten op sociale media, of rechtstreekse tussen raadsleden en burgers heel directe informatiebronnen die de raad en het college tot

Cor van Montfort

38

Variatie in vraagstelling en boodschappen Wie veel rekenkamerrapporten achter elkaar leest bekruipt wel eens het gevoel van voorspelbaarheid. Een aantal boodschappen zien we vaak terug: • beleidsdoelen zijn onduidelijk • verantwoording geeft onvoldoende inzicht • informatie ontbreekt: er kan niet worden vastgesteld of doelen zijn bereikt • effecten van beleid zijn (nog) niet vast te stellen • verantwoordelijkheden zijn onduidelijk • toezicht is ontoereikend • er is te weinig geld of capaciteit om het beleid uit te voeren • risico-analyse schiet tekort • dossiers zijn niet op orde En wie naar de aanbevelingen kijkt zal zien dat deze in een aantal gevallen een omdraaiing van de conclusies zijn (‘er is weinig inzicht’ – ‘zorg voor meer inzicht’). Uiteraard kunnen dit type boodschappen een nuttige rol spelen in het politieke debat. Maar tegelijkertijd ligt ook het gevaar van gemakzucht en automatismen op de loer. Soms is wat meer creativiteit vereist om effectief te zijn. Zo kan een rekenkamer ook aandacht besteden aan de onbedoelde en ongewenste gevolgen van beleid, of onderzoek doen naar de ervaringen van burgers of de perceptie bij burgers van beleid. Een rekenkamer kan zelfs ‘aan de voorkant’ van beleid gaan zitten en ex ante onderzoek doen naar draagvlak of onderbouwing van beleid.

De ruime interpretatie van ‘beleid van de gemeente’ die het minister van BZK geeft (zie boven, BZK 2022) omvat immers ook de beleidsvoorbereiding. De taak van de lokale rekenkamers om onderzoek te doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid is een hele brede. Een rekenkamer die ook op de lange termijn effectief wil zijn benut de ruimte die deze brede taakomschrijving biedt en beperkt zich niet tot het rijtje hierboven genoemde invalshoeken en boodschappen.

39

Essaybundel NVVR 20 jaar

Oog voor oorzaken Soms zouden rekenkamers naar mij idee iets meer mogen lijken op kleine kinderen die nieuwsgierig en leergierig zijn en voortdurend ‘waarom?’ vragen. Deze – voor de geadresseerde soms best irritante – vraag kan helpen om net een spade dieper te gaan met rekenkameronderzoek: waarom zijn beleidsdoelen niet duidelijk, waarom ontbreekt informatie, waarom heeft de toezichthouder zitten slapen, waarom is er te weinig geld of menskracht om de gestelde doelen te bereiken …etc. Stel die vraag drie keer achter elkaar, ga luisteren en kijken (Kramer, 2022), en je bent bij de kern. Tot dusverre is er in rekenkameronderzoek relatief weinig aandacht voor dieperliggende oorzaken van problemen. Er wordt in rapporten wel geconstateerd dat er iets mis is en wat er mis is en soms wordt een eerste orde oorzaak aangestipt zoals te weinig, tijd, geld of menskracht. Maar het echte waarom, de dieperliggende oorzaak, of de achterliggende mechanismen (bijv. financiële prikkels in het systeem) of processen (bijv. concurrrentie die noodzakelijke samenwerking in de weg staat) worden vaak niet blootgelegd.

meer dan bij rechtmatigheidsonderzoek, een resultaat van een gezamenlijk proces van afbakening (‘scope’) en afstemming (‘common ground’).

Ook de Intosai – de internationale vereniging van nationale rekenkamers – wijst op het belang van het op zoek gaan naar oorzaken, zeker in doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek:

Doelmatigheid en doeltreffendheid bij samenwerking in organisatienetwerken De normstelling bij doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek wordt nog ingewikkelder bij samenwerkingsverbanden en organisatienetwerken. Veel maatschappelijke opgaven kunnen niet worden opgelost vanuit één discipline, domein of beleidssector. Denk hierbij aan vraagstukken rondom de kwaliteit van leven (gezondheid, wonen, werk), mobiliteit, armoede, sociale integratie, duurzaamheid, de energietransitie of leefbaarheid. Dit soort opgaven zijn alleen op te lossen als relevante organisaties nauw met elkaar samenwerken. Dit gebeurt steeds vaker in zogeheten organisatienetwerken. Dat zijn samenwerkingsverbanden van minimaal drie partijen die op elkaar zijn aangewezen omdat zij niet apart van elkaar in staat zijn om het maatschappelijke vraagstuk op te lossen. Via effectieve organisatienetwerken kan er gezamenlijk meer maatschappelijke impact – of publieke waarde – gerealiseerd worden dan wanneer deze organisaties afzonderlijk zouden werken (zie o.a. Kenis & Cambré, 2022; Van Montfort, Kenis & Lindemann, 2023). Zij zijn steeds vaker onderdeel van netwerken, vaak over beleidsdomeinen heen. Netwerken die vaak los georganiseerd zijn, niet scherp afgebakend en gedurende de tijd niet zelden van doel verschietend.

Denk bijvoorbeeld aan de aanpak van armoede die vraagt om samenwerking, van nationale en lokale partijen, van publieke en private partijen en om publiek en privaat geld (rijksbeleid, gemeentelijke regelingen, woningcorporaties, voedselbanken, zorgverzekeraars, maatschappelijk werk, banken etc.). Wat kunnen lokale rekenkamers bijdragen in deze kluwen?

“Auditors should establish suitable criteria which correspond to the audit questions and are related to the principles of economy, efficiency and effectiveness. In a problem-oriented performance audit, the starting point is a known or suspected deviation from what should or could be. The main objective is therefore not just to verify the problem (the deviation from the criterion and its consequences) but to identify causes. This makes it important to decide how to examine and verify causes during the design phase. Conclusions and recommendations are primarily based on the process of analysing and confirming causes, even though they are always rooted in normative criteria.” (Intosai 2019a) Met name de laatste zin uit bovenstaand citaat is interessant: soms is het voor een rekenkamer belangrijker om de oorzaken van een probleem te achterhalen en op basis daarvan aanbevelingen te doen om die oorzaak weg te nemen, dan om te werken vanuit een normenkader. Maatwerk in normering en oordeelsvorming: van wettelijke taak naar publiek belang Doelmatigheid en doeltreffendheid: politieke begrippen Normering en oordeelsvorming zijn bij het rechtmatigheidsonderzoek relatief eenvoudig omdat de wet en de beroepsregels van bijvoorbeeld accountants houvast bieden. Bij doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek liggen normontwikkeling en oordeelsvorming aanzienlijk ingewikkelder.

Criteria voor doelmatigheid zijn immers per definitie politiek: wat zuinig en zinnig is, is wat ‘we’ (burgers, politici, rekenkamers) zuinig en zinnig vinden. Er is geen objectief criterium voor ‘zuinig’ en ‘zinnig’ of voor ‘efficiënt’ en ‘effectief’. Kijken we naar korte termijndoelen, naar lange termijn doelen, alleen naar bedoelde en gewenste effecten of ook naar onbedoelde en ongewenste effecten, is een maatregel of handeling effectief als het beleidsdoel is bereikt of als het maatschappelijk probleem is opgelost?, welke kosten voor beleid en beleidsuitvoering zijn redelijk? Etc.

Zijn beleidsmaatregelen evidence informed? Daarnaast zouden lokale rekenkamers bij onderzoek naar ‘zuinig en zinnig’ en naar ‘efficiënt’ en ‘effectief’ in hun onderzoek en oordeelsvorming altijd moeten meewegen of de beleidsdoelen en gekozen beleidsinstrumenten wel passen bij het maatschappelijk probleem dat moet worden aangepakt én moeten kijken naar het realiteitsgehalte van het budget dat zowel te laag als te hoog kan zijn. Rekenkamers mogen gerust onderzoeken of het beleidsinstrument, de beleidsmaatregel en het budget passend en voldoende ‘evidence informed’ zijn. Als ze dat niet doen bestaat het gevaar dat rekenkamers bijdragen aan de perfectionering van beleid en beleidsinstrumenten die aantoonbaar niet juiste of de beste zijn om het onderliggende probleem te adresseren.

Normstelling en oordeelsvorming bij doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek zijn,

Normeren en oordelen bij samenwerking in organisatienetwerken Normstelling en oordeelsvorming met betrekking tot doelmatigheid en doeltreffendheid hiermee nog ingewikkelder want mensen en(publieke en private) middelen worden vaak gedeeld, verantwoordelijkheden zijn diffuus en gelaagd, het interne en externe toezicht is versnipperd en verantwoording is vaak beperkt. Een toezichtblik die gestuurd wordt door standaardisatie, doel-middel rationaliteit en ‘meten is weten’ zal niet bijdragen aan het functioneren van deze netwerken en zal de oplossing van het maatschappelijk probleem eerder in de weg zitten. Uiteindelijk gaat het in het voorbeeld om een effectieve en efficiënte aanpak van het armoedeprobleem, niet of elke partij zijn eigen budget vanuit de eigen wettelijke taak goed besteedt. Met de nieuwe bevoegdheden hebben lokale rekenkamers veel meer mogelijkheden gekregen om ook het publieke geld in samenwerkingsverbanden onder de loep te nemen en te onderzoeken of het publieke geld zuinig, zinnig en zorgvuldig wordt besteed in deze

40

41

Cor van Montfort

Essaybundel NVVR 20 jaar

samenwerkingsverbanden. Daarmee komt het vraagstuk van toezicht en controle in en op organisatienetwerken ook op het bordje van de lokale rekenkamers.5 Juist lokale rekenkamers kunnen zich als een ‘partij boven de partijen’ opstellen bij het doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek naar organisatienetwerken waarin lokale overheden zijn betrokken (vgl. Van Montfort, 2008, p. 71-72). De lokale rekenkamers zijn immers niet, zoals veel toezichthouders en inspecties, gebonden aan domein- en organisatiegrenzen.

netwerk als geheel en de bijdrage van de gemeente daarin, levert aan de oplossing van het maatschappelijk probleem, dan normen die enkel betrekking hebben op het perspectief en de wettelijke taak van de gemeente. In algemene zin geldt voor doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek dat het publieke belang of de publieke opgave leidend zou moeten zijn en niet de wettelijke taak van de gecontroleerde organisatie, i.c. de gemeente of de lokale publiek gefinancierde uitvoeringsorganisatie.

Internationale handvatten voor rekenkamers bij onderzoek naar complexe vraagstukken Intosai heeft onder andere richtlijnen voor doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek opgesteld (de zogeheten ISSAI’s, Intosai 2019a en 2019b). In ISSAI 3000 (Performance audit standards) geeft zij aan dat, zeker als er complexe vraagstukken aan de orde zijn, het vaak niet mogelijk is om criteria voorafgaand aan het onderzoek op te stellen. Deze ontstaan pas gedurende het onderzoeksproces en daarbij is volgens de richtlijnen van Intosai een goede tweezijdige communicatie met de gecontroleerden én met relevante stakeholders (i.c. netwerkpartners) essentieel, met behoud van onafhankelijkheid van de rekenkamer. Deze procedurele internationale Intosai standaard geeft rekenkamers de ruimte om bijvoorbeeld bij organisatienetwerken al onderzoekend op interactieve wijze normstelling en oordeelsvorming te ontwikkelen tijdens het onderzoeksproces. Dat vereist een andere houding en een andere manier van werken dan de meeste rekenkamers gewend zijn en waarbij zij voorafgaand aan het onderzoek een normenkader ontwerpen.

Rol voor de NVRR De praktijk van politiek en bestuur verloopt nooit lineair van doel via middel naar realisatie. Ook rekenkameronderzoekers hebben de plicht zich te verdiepen in de grillige politiek-bestuurlijke werkelijk waarin gebrek aan kennis, tijdsdruk, padafhankelijkheid, opportunisme, ideologie en macht een rol spelen. Niet om dit alles goed te keuren, maar wel om inzicht te krijgen waarom de dingen zijn gegaan zoals ze zijn gegaan. Alleen een rekenkamer die zich verdiept in de rommelige praktijk, de echte oorzaken en de onderliggende dynamiek van beleidsvorming en beleidsuitvoering kan tot scherpe oordelen en betekenisvolle aanbevelingen komen. Voor de NVRR ligt hier een mooie taak om de toekomstige generatie rekenkamerleden hierin te scholen.

ISSAI 3000 (Intosai, 2019b) – normen bij complexe vraagstukken 46) … In audits covering complex issues, it is not always possible to set audit criteria in advance. The auditor might find more detailed audit criteria during the audit process e.g. being aware of best practice among comparable public entities. Whereas in other audit types there can be unequivocal audit criteria, this is not typically the case in performance auditing. Audit criteria are not always readily available to the auditor in performance auditing; they are typically based on knowledge of best practice on how activities are carried out to be most economical and efficient (or what conditions are the most favourable for good performance and effectiveness). It is essential to have suitable audit criteria for assuring the quality of a performance audit, particularly since, in many cases, clarifying and developing these audit criteria might be part of the value added by the performance audit. … 58) A sound dialogue throughout the audit process with the audited entity involved is pivotal in achieving real improvements in governance and may increase the impact of the audit. In this context, the auditor can maintain constructive interactions with the audited entity by sharing audit findings, arguments and perspectives as they are developed and assessed throughout the audit.

Wat scholing en kennisdeling betreft is trouwens de sectie op de NVRR-website waarin de metadossiers over jeugdhulp, woonbeleid, informatiebeleid en schuldhulpverlening zijn opgenomen een best practice die hier niet onvermeld mag blijven. Deze dossiers bieden een geweldig rijke bron aan kennis, tips and tricks, do’s and dont’s en inzicht. Ze verdienen het om door een breed publiek gelezen en gebruikt te worden.

SLOT

Uitgaande van een wereld waarin complexe maatschappelijke vraagstukken alleen kunnen worden opgelost via organisatienetwerken, is de ISSAI 3000 richtlijn van Intosai een uitnodiging aan alle rekenkamers om bij het onderzoek vooral in gesprek te gaan met de gecontroleerde instelling én andere relevante partijen in het netwerk om gezamenlijk – met behoud van de onafhankelijke positie van de rekenkamer – tot normen te komen m.b.t. doelmatigheid en doeltreffendheid. Deze normen zouden meer betrekking hebben op de bijdrage die het

Nabijheid en onafhankelijkheid zijn voor mij de trefwoorden voor een goed functionerende lokale rekenkamer. Nabijheid betekent zien en gezien worden, luisteren en gehoord worden, de relevante onderzoeken op een goede manier doen, in contact staan met de raad en andere belanghebbenden, niet door oversimplificering losraken van de complexe werkelijkheid en oog hebben voor het politiek-bestuurlijke krachtenveld. De formele aspecten van de onafhankelijkheid zijn geregeld via de wet. Ik heb in dit essay betoogd dat échte onafhankelijkheid nog heel wat meer vergt. Na de wetgever zijn nu de raad en de rekenkamers zelf aan zet. Ik heb hierboven een aantal suggesties gedaan om qua inhoud, proces en gedrag stappen te zetten in de verdere professionalisering van het rekenkamerwerk. De uitdagingen liggen vooral op het vlak van (a) professionalisering van de relatie tussen raad en rekenkamer en (b) investeren in relevantie. Daarbij is vooral het doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek bij organisatienetwerken een forse uitdaging. Daarbij bieden de internationale performancestandaarden interessante en werkbare richtlijnen om gaande het onderzoek in gesprek met belanghebbenden en ‘gecontroleerden’ tot normontwikkeling op dit terrein te komen (zie par. 5.4.). Juist de rekenkamer is de partij bij uitstek die ‘boven de partijen’ in het netwerk kan staan.

Voor bestuurders, interne toezichthouders of externe toezichthouders zal het in de praktijk altijd lastig zijn om het belang van de eigen organisatie of het eigen beleidsterrein te ontstijgen. Feitelijk heeft de rekenkamer juist die opdracht: namelijk kijken of het publieke geld zinnig, zuinig en zorgvuldig is besteed en niet kijken of de taak van 1 organisatie (de gemeente) in het netwerk goed wordt uitgevoerd. Het is aan de rekenkamers om – bijvoorbeeld via een doemee onderzoek – deze handschoen op te pakken.

42

43

Cor van Montfort

Essaybundel NVVR 20 jaar

De NVRR kan ook de komende jaren een belangrijke rol spelen bij de verdere professionalisering van lokale rekenkamers en daarmee haar steentje bijdragen aan goed werkende checks and balances in het publieke domein. Ik heb daarvoor in dit essay een aantal suggesties gedaan. Al zal de NVRR wel haar naam moeten aanpassen. •

OVER Cor van Montfort werkt aan de Vrije Universiteit. Hij doet daar onderzoek naar toezicht in en op organisatienetwerken in de sectoren onderwijs, sociaal wonen, veiligheid en zorg. Daarnaast adviseert hij de rekenkamer van Aruba bij onderzoek naar ‘instellingen op afstand’. Hij is tevens vicevoorzitter van de Onderwijsraad. Hiervoor werkte hij bijna 24 jaar voor de Algemene Rekenkamer. Vanuit deze Rekenkamer was hij in de periode 2007 tot 2015 bijzonder hoogleraar ‘goed bestuur bij publiek-private arrangementen’ aan de Universiteit van Tilburg. Van 2001 tot 2006 was hij vicevoorzitter van de rekenkamer van de gemeente Utrecht.

Eindnoten 1 Een door de rekenkamer ingesteld onderzoek naar de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde beleid bevat geen controle van de jaarrekening als bedoeld in artikel 213, tweede lid (=de raad wijst een of meer accountants aan die die belast worden met de controle op de jaarrekening en het daarbij verstrekken van een accountantsverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen, CvM) (Gemeentewet, artikel 182). 2 https://www.raadsleden.nl/raadsacademie/ondersteuning/het-nut-en-de-noodzaak-van-de-rekenkamer#Wat%20 doet%20de%20rekenkamer. Zie voor handreikingen bij het vaststellen van een budget: inspiratiekaderslokalerekenkamers.pdf (raadsleden.nl) 3 Een nieuwe raad met een goede rekenkamer 17 februari 2022. https://www.burgemeesters.nl/actueel/nieuws/eennieuwe-raad-met-een-goede-rekenkamer/ 4 Vgl. het zeer informatieve en zeer toegankelijk vormgegeven achtergronddocument plus onderzoeksrapport van de Zuidelijke Rekenkamer over Investeringsfondsen in de provincie Noord-Brabant (Zuidelijke Rekenkamer, 2023a en 2023b).

Literatuur Algemene Rekenkamer (ARK 1991). Alert en vasthoudend. De uitdagingen van de Algemene Rekenkamer, Den Haag. Algemene Rekenkamer (ARK 2018). Brief aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, consultatie wetsvoorstel versterking decentrale rekenkamers, Den Haag, 11 september 2028. Algemene Rekenkamer (ARK 2020). Peer review van de Algemene Rekenkamer. Rapport van de nationale rekenkamers van Zweden, het Verenigd Koninkrijk en Canada, november 2020. CVCEI i.s.m. Berenschot (2020). Inspiratiekaders effectieve invulling lokale rekenkamer. Dool, van den, L. & Montfort, van, C. (2010). Lokale rekenkamers bij de les. TPC, juni 2010, p. 4-8. Intosai (2019a). ISSAI 300 Performance Audit Principles. Intosai (2019b). ISSAI 3000 Performance Audit Standards. Kenis, P., & Cambré, B. (2022). Organisatienetwerken. De organisatievorm van de toekomst. Pelckmans Pro, Kalmthout. Kramer, H.B. (2022). De Algemene Rekenkramer. Persoonlijke onderzoeksbelevingen. Algemene Rekenkamer, Den Haag. Lemmens, E. & Stipdonk, van, V. (n.d.). Eén Rijk, één idee, 380 gemeenten… . Het wetsvoorstel ‘versterking decentrale rekenkamers’ stuurt vergeefs aan op uniformiteit en structuur. www.internetconsultatie.nl. Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK 2022). Brief inzake Inwerkingtreding wet versterking decentrale rekenkamers. Kenmerk 2022-0000536640. Montfort, C.

van (2004). Ruimte voor goed bestuur. Tussen prestatie, proces en principe. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, webpublicatie nr. 2. Den Haag. Montfort, C. van (2008). Besturen van het onbekende. Lemma, Den Haag. Montfort, C. van, Kenis, P. & Lindemann, B. (2023). Naar passende toezichtarrangementen voor organisatienetwerken in het domein van het sociaal wonen. Tilburg University/Vrije Universiteit Amsterdam/ Wisselwerkers. Den Haag/Tilburg. NVRR (2018). Beleid onderzocht. Wat de rekenkamer voor u kan betekenen. Uitgave 21 maart 2018. Tweede Kamer (MvT 2019). Wetsvoorstel Versterking decentrale rekenkamers (memorie van Toelichting). Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 298, nr. 3 Rekenkamercommissies van Meppel, Staphorst, Steenwijkerland en Westerveld (MSSW 2022). Memo Wet versterking decentrale rekenkamers (35.298), 20 juni 2022. Zuidelijke Rekenkamer (2023a). Investeringsfondsen provincie Noord-Brabant. Achtergronddocument. Zuidelijke Rekenkamer (2023b). Investeringsfondsen provincie Noord-Brabant. Kwaliteit sturings- en verantwoordingsinformatie aan PS. Bestuurlijk rapport en rapport van bevindingen.

5 Sinds 2020 werken Tilburg University en de Vrije Universiteit samen met verschillende rijksinspecties en verenigingen van interne toezichthouders aan verschillende onderzoeken naar en trainingsprogramma’s rond het thema Toezicht in en op organisatienetwerken in de domeinen Onderwijs, Zorg, Sociaal Wonen en Veiligheid (zie voor eerste onderzoeksresultaten: Van Montfort, Kenis & Lindemann, 2023; zie voor informatie over lopend onderzoek: https://www. tilburguniversity.edu/research/institutes-and-research-groups/eison). 6 Het oude – m.i. ijzersterke – motto van de Algemene Rekenkamer, zie: Algemene Rekenkamer (1991). 7 De rekenkamer van de gemeente Utrecht keek in 2004 terug op de aanbevelingen die zij in vijf afgeronde onderzoeken had gedaan. Zij kwam onder andere tot de conclusie dat ook de aanbevelingen die in haar eigen ogen niet concreet genoeg waren geformuleerd, toch effect hadden gehad. Zij concludeerde dat er geen verband bestaat tussen de concreetheid en resultaatgerichtheid van een aanbeveling en de mate waarin aan een aanbeveling opvolging is gegeven. Aanbevelingen die abstract zijn geformuleerd kunnen blijkbaar toch een signalerend effect hebben (Van den Dool & Van Montfort, 2010, p. 5).

Cor van Montfort

44

45

Essaybundel NVVR 20 jaar

Rekenkamers als coproducent van hardvochtige systemen En hoe we de beleidsbubbel leeg kunnen laten lopen

Een klassensamenleving. Zo noemt het SCP Nederland sinds dit jaar weer. In Eigentijdse ongelijkheid becijferen ze dat een derde van de bevolking structureel niet meedoet in de samenleving en erger nog, dat niet meer verwacht te gaan doen. Het gaat om gepensioneerde mensen met weinig opleiding, om mensen in flexbanen en in flexhuizen, om mensen zonder bestaanszekerheid, voldoende inkomen en geld op de bank. Wat ze wel hebben? Een sombere kijk op hun leven, de staat en de toekomst. ‘Zij hebben onvoldoende economische middelen ter beschikken en missen de vaardigheden en competenties om zich staande te houden, of zich aan deze situatie te ontworstelen’, schrijft het onderzoeksinstituut. Wat moeten wij rekenkamers anders gaan doen om dit tij te helpen keren? Moeten we het wel anders gaan doen? Dat lijkt mij evident. We treden niet in de politieke en bestuurlijke afwegingen en besluiten van onze gemeenteraden, staten, algemene vergaderingen en van hun college’s. Maar we zijn er wel onderdeel van. We kunnen onszelf wel buiten het probleem definiëren, met mooie begrippen als onafhankelijk en objectief, maar dat ontslaat ons niet van onze medeverantwoordelijkheid voor de uitkomsten van het overheidssysteem. Aan deze situatie hebben ook wij immers een bijdrage geleverd de afgelopen twintig jaar.

Marije van den Berg

Zo ongeveer gelijktijdig met de oprichting van de decentrale rekenkamers, verscheen het rapport Tussen beleid en uitvoering van de Algemene Rekenkamer. Toenmalig president Saskia Stuiveling zei bij de presentatie daarvan het volgende: ‘Er is een reëel gevaar dat de overheid gaat regeren over een papieren berg, terwijl de maatschappelijke werkelijkheid volstrekt anders is.’ Daarin heeft ze helaas groot gelijk gekregen. Al zo lang als wij bestaan, weten we dat het beleid van de overheid en de uitvoering ervan twee verschillende dingen zijn die steeds verder uit elkaar zijn gedreven.

47

Essaybundel NVVR 20 jaar

Dus wat onderzoeken wij als wij ‘de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door het gemeentebestuur gevoerde beleid’ onderzoeken? Onderzoeken we dan de papieren berg of de maatschappelijke werkelijkheid? Ik ben bang dat we veel te vaak het eerste onderzoeken. En we daarmee de beleidsbubbel helpen opblazen, in plaats van dat we hem helpen leeglopen. Want laten we eens rondkijken in die ‘maatschappelijke werkelijkheid’ waar dat beleid doeltreffend en doelmatig zijn werking moet hebben. Vorige week, bijvoorbeeld, sprak ik een gemeenteambtenaar over een bezoek dat zij had gebracht aan een meneer met geldgebrek. Anno nu moet ik er dan bij vertellen aan welke armoede meneer leed. Het was een oudere man alleen, dus hij had geen last van menstruatiearmoede. Ook onderwijskostenarmoede bleef hem bespaard. Hij had geen sportclubcontributie-armoede, al zou het wel goed zijn voor zijn rugklachten om dat type armoede eens te overwegen want er zijn potjes voor. Het was dit keer geen huurarmoede, tandbederfarmoede, witgoedarmoede of ontbijtarmoede. Die dag was het weer eens de energierekening die de armoede veroorzaakte. De ambtenaar, laten we haar Susan noemen, zat naast meneer op de bank in de woonkamer. Maar naar buiten kijken konden ze niet. Ook had meneer haar gevraagd niet overal in huis te lopen.

Want wat had een behulpzame huismeester voor hem gedaan? Hij had het tochtige huis met een koude vloer en enkel glas, geïsoleerd. Op de ramen en onder het tapijt zat… bubbeltjesplastic. Toen Susan dit bubbeltjesplastic intern bij haar collega van wonen aankaartte, was de reactie: ‘Bubbeltjesplastic? Maar dat mag echt niet hoor.’ Susan durfde niet verder. Waar ze bang voor was? Dat iemand met die regel op zak, alle bubbeltjesplastic zou komen verwijderen en zou concluderen dat dan alles is weer zou zijn zoals het hoort. En meneer nog verder van huis was. We benutten bouwregels om ons morele failliet en ons onvermogen niet aan te hoeven gaan. Of een minder schunnig maar niettemin ernstig voorbeeld. Er wordt op een druk kruispunt aan de weg gewerkt door een aannemer. Zo’n kruispunt waar twee keer per dag colonnes scholieren overheen fietsen maar waar ook het doorgaand verkeer van de stad overheen gaat. De wegafzettingen daarvan zijn natuurlijk geen sinecure. Maar leidt dat tot onveilige situaties, dan glibbert de verantwoordelijkheid daarvoor vaak weg tussen de gemeente en die aannemer. Je kunt als inwoner namelijk best wel een melding doen bij de gemeente en die ‘geeft het dan door’ aan de aannemer ‘want die is verantwoordelijk voor de wegafzetting’.

Als er vervolgens niets gebeurt, en je als inwoner nog eens meldt, betekent dat zeker niet dat de gemeente zelf in de benen komt om de dranghekken en borden goed te plaatsen. Meestal krijgt de aannemer te horen dat hij het nu echt goed moet oplossen. Het effect kan dan zo maar zijn dat vervolgens het kruispunt simpelweg volledig wordt afgezet voor de fietsers. Dat scholieren vervolgens over de autoweg gaan fietsen, kunnen we dan wegdenken door te zeggen ‘dat dat niet mag’. We benutten de verkeersregels om ons eigen onvermogen te versluieren. Niet alleen ons verkeerskundige onvermogen, ook ons bestuurlijke onvermogen om langzaam verkeer te beschermen tegen de pragmatiek van aannemers en te handelen als afspraken niet worden nagekomen. Of neem het Didam-arrest. Vanuit de ambitie om een gelijk speelveld te maken als een ge-

Marije van den Berg

48

meentegebouwen en grond verkoopt, zitten we nu in de situatie dat gemeentebesturen vaak gedwongen worden te verkopen aan de hoogste vastgoedbieder, terwijl potentiële kopers die de gemeenschap kunnen versterken, het nakijken hebben. De Knarrenhoven, buurthuizen, gemeenschapsmoestuinen, speeltuinverenigingen, culturele ontmoetingsplekkken, het museum, het gezinshuis of de buurtwinkel dus. Met een onterechte verwijzing naar ‘Europa’ versluieren we dat we niet een gelijk speelveld maken, maar het speelveld verplaatsen naar de plek waar partijen met de diepste zakken winnen. Nog een maatschappelijke werkelijkheid. Het leerlingenvervoer. Naast dat er soms kinderen zoek raken tussen school en huis, zitten er veel kinderen dagelijks soms tot wel drie uur lang in drukke busjes. Maar stel je deze treurnis aan de orde, dan kun je zo maar horen dat dit ‘mag’, omdat er in de aanbesteding een enkele reistijd tot maximaal negentig minuten staat. De aanbestedingsregels benutten we dan om ons politieke en bestuurlijke onvermogen te verbloemen dat we akkoord zijn gegaan met deze beleidsruimte die kinderen ziek maakt. ‘Worden er ook dingen structureel beter, en niet alleen incidenteel?’ vroeg ik laatst ietwat wanhopig. En van de reacties was: ‘Ja hoor, de Woningwet uit 1901’.

En tot mijn diepe verdriet noemde iemand anders een project waarbij een bakker gratis brood levert dat mensen in een gevangenis in hun dagbesteding smeren voor kinderen van wie de ouders te weinig geld hebben om lunch mee naar school te kunnen geven. We verbloemen dat schandaal met het vieren van deze medemenselijkheid, die goedmaakt wat we als samenleving en als staat gewoon laten gebeuren. Een doel van een systeem kun je niet aflezen van de bedoelingen van degenen die het ontwerpen, gebruiken of voorstaan. POSIWID, stelde Stafford Beer een halve eeuw geleden al: the purpose of a system is what it does. Het is de neutrale constatering dat de bedoeling van een systeem is wat het doet. Mensen die ingepakt worden in bubbeltjesplastic, daar dankbaar voor moeten zijn, en ambtenaren die daar de schunnigheid van willen aantonen maar bot vangen omdat we wel van het armoedebeleid en de bouwregels zijn, maar niet van deze werkelijkheid. Ouders die niet genoeg geld hebben voor een boterham voor hun kinderen en dan blij moeten zijn dat een gevangene daar een mooie dagbesteding aan heeft. Verkeersafzettingen die leiden tot verkeersonveilige situaties. Kinderen die niet terecht kunnen op de school om de hoek omdat die geen goede plek voor ze kan bieden en geholpen worden met een reistijd van drie uur per dag in een druk busje.