NVVR-essaybundel-20-jaar-DEF

Wat is nu het antwoord op onze rekenkamer-vraag: is dit doelmatig? Onze neiging is natuurlijk om te zeggen: nee, dit is niet doelmatig. Want deze uitkomsten kunnen niet de bedoeling zijn. Niemand wil dit, immers. Maar zullen we eens stellen dat het versluierende nonsens is om te beweren dat de bedoeling van een systeem is om te doen wat het aantoonbaar aldoor niet doet? Al deze uitkomsten, ook de onbedoelde en de incidentele, moeten voor ons relevanter zijn dan de intenties en de ambities. Deze uitkomsten zijn, hoe vreemd dat ook voelt, daarmee allemaal de bedoeling van ‘het gevoerde beleid’ dat wij Rekenkamers onderzoeken volgens artikel 182 van de Gemeentewet. We moeten concluderen dat we met de staat niet gedaan krijgen wat zou moeten: de ondergrens van ons maatschappelijk welzijn stevig houden.

49

Essaybundel NVVR 20 jaar

En nee, dit is niet de intentie van al dat beleid, van die bestuurders en die goedbedoelende en hardwerkende ambtenaren. En het is ook onze intentie niet geweest, als rekenkamerleden om al onderzoekend, concluderend en aanbevelend bij te dragen aan deze schaamtevolle uitkomsten. Maar hier zijn we nu. Dit betreft de morele ondergrens waarvan burgers verwachten dat de staat die bewaakt. Als we deze maatschappelijke werkelijkheid, die op zijn minst een derde treft van ‘allen die zich in Nederland bevinden’, tot ons werkveld rekenen als rekenkamers, dan praten we niet langer over mensen die ‘de vaardigheden en competenties missen om zich staande te houden, of zich aan deze situatie te ontworstelen’. Dan moeten wij de systemen onderzoeken die deze ellende veroorzaken en zichzelf in stand houden. Politieke, verkeerskundige, bestuurlijke, juridische, onderwijsbesturende en beleidsopschrijvende systemen, bijvoorbeeld.

mensen niet werkt, en daar komen we nog mee weg ook. We hebben geen flauw idee wat we aan het doen zijn, en we onderzoeken het niet. Het werk van bestuurders en beleidsmakers wordt alom gemeten, opgeschreven en in pers en P&C-cyclus zichtbaar gemaakt. Wat er ondertussen in gemeenschappen allemaal nog meer gaande is en lukt of niet, onttrekt zich grotendeels aan de ogen van mensen die niet ter plekke zijn.

En ja, wij zijn co-producenten van die systemen. We produceren mee, met analyses, onderzoeken, hoorzittingen, zwartboeken en onze rapporten. We moeten deze beleidsbubbel niet langer opblazen. Meer van hetzelfde helpt echt niet. Dit is niet meer te fiksen met een lerende aanpak, een forse geldstroom of een smart doelstelling. Maar wij zijn, ik ben, in mijn rekenkamer, hoewel bij vlagen activistisch, tierend en actieonderzoekend, niet in staat om vanuit een andere plek te werken. Ik draai mee in het bestaande en kan maar her en der een steen te verleggen in die enorme kolkende rivier van hoe we het altijd doen. Dat verwijt ik niemand. En ik besef het de helft van de tijd niet eens, want dan zijn we gewoon lekker bezig met een ambtelijk hoor-wederhoor en een offertetraject. Maar we doen het niet goed. Er is niet alleen een kloof tussen beleid en uitvoering. Er is ook een heel grote kloof tussen de conclusies van onze rekenkamers en de conclusies van in elk geval een derde van allen die zich in Nederland bevinden. Als we onze rapporten van de laatste jaren bekijken, concluderen we niet vaak genoeg dat we door allerlei ondergrenzen zakken. Terwijl dat wel zo is.

Overdrijf ik? Helaas niet. Alle trajecten die proberen om ‘mensen uit de uitvoering’ te betrekken bij het maken van beleid, zijn bewijs genoeg. Dat gaat dus om professionals. Zelfs dat lukt vaak niet eens of maar half. Sla de Standen en Staten van de Uitvoering er maar op na. En als je bewijsmateriaal levert dat er dingen ernstig mis gaan, of dat nu is in de GGZ, in schimmelige corporatiehuizen, in toeslagenschandalen of bij de schadeafhandeling in Valkenburg of Groningen, dan is de reactie van verantwoordelijken maar al te vaak dat ze ervan schrikken. En dat kan alleen als je er tot nog toe niet van wist. Wat dus betekent dat je geen flauw idee hebt waar je mee bezig was. Of je je ervoor hebt kunnen afsluiten. Of moeten afsluiten, omdat je je anders kapot zou schamen en niemand wil kapot.

Als de uitkomsten van een systeem niet zijn wat we willen, betekent dat dat we de werking ervan niet goed begrijpen. Oftewel: we maken slecht beleid omdat we geen idee hebben wat we aan het doen zijn. Het beleid waartoe onze besturen besluiten, past niet op de samenleving en werkt dus slecht of zelfs averechts. Kim Putters schrijft in zijn laatste boek Het einde van de BV Nederland dat de overheid veel moeite heeft om vanuit mensen te redeneren, en vanuit de verschillen tussen mensen. Mijn samenvatting daarvan is: de overheid kan niet veel met gemeenschappen. ’Gecombineerd met een enorme behoefte om te sturen leidt dat tot een sturende overheid in de problemen. Niet per se door dichte mist, maar door het niet of beperkt toepassen van inzichten over wat de verschillen tussen mensen en hun dagelijkse situaties voor het beleid moeten betekenen.’ Dat is kort gezegd wat werken in de beleidsbubbel is: het niet of maar beperkt toepassen van inzichten over wat de verschillen tussen mensen en hun dagelijkse situaties voor het beleid moeten betekenen. En dat gedrag komt – die analyse deel ik ook met Putters – voort uit een enorme behoefte om te sturen. De beleidsbubbel groeit door een paradoxale cocktail van sturingsdrift en afzondering van de gemeenschap. En de roep om maatwerk is geen oplossing of weg daaruit, maar een gevolg.

Het is een gevolg van het verlangen om het goed te doen, ondertussen niet de belangen meewegend van die miljoenen mensen in het ‘reguliere beleid’. Om een heel banale reden, waar natuurlijk allerlei andere redenen achter zitten. Maar de banale reden is voor ons relevant. Die reden is: we vinden het blijkbaar geen echt probleem dat we beleid maken dat voor miljoenen

Marije van den Berg

50

Grosso modo doet niemand onderzoek en maakt niemand beleid mét mensen met een migratie-achtergrond, mensen die de taal niet spreken of kunnen schrijven of een ‘lage ses’ hebben. Mensen met een laag inkomen. Mensen met schulden, een flexbaan of minimaal pensioen en een huurcontract, in plaats van een propvolle box 3. We enquêteren ze amper, we hebben ze niet in onze panels en ze openen onze brieven en hun deur niet.

Laatst verscheen een onderzoek van een gerenommeerd onderzoeksinstituut over energiearmoede. Zij hadden twee jaar lang geprobeerd om mensen te spreken te krijgen en in die tijd hadden zij slechts twintig gezinnen gesproken. Voor het bezoekwerk of platter nog: veel aanbellen en gesprekjes aanknopen in de deur - zijn gewoon geen mensen of uren. Ook niet in onze budgetten. Terwijl energiefixers bij duizenden mensen over de tochtige drempel stapten en niet alleen voor tonnen aan energiebesparing voor elkaar kregen maar bewijs verzamelden hoe ernstig de achterstanden zijn in allerlei opzichten. Wat de uitkomsten zijn van al die verschillende armoedebeleidsplannen. Hoeveel tijd en liefde er nodig is en godzijdank aanwezig is, om bij mensen binnen te mogen komen. En hoeveel behoefte er is aan gemeenschappelijkheid om er voor elkaar te kunnen zijn als het leven lastig is. Of lastig wordt gemaakt, door onze staat. Onbereikbare doelgroepen, noemen we ze. Maar dat is net zo wrang als het woord ‘doenvermogen’ hanteren waar dingen voor niemand te doen zijn. Het is die onthechtheid waar Putters op doelt, vermengd met onvermogen, onwil en de mogelijkheid om daar mee weg te komen. Wat hebben we te doen en te veranderen? Ook wij staan hiervoor aan de lat. Want we snakken naar overheidskwaliteit en daar moeten wij van zijn.

Die overheidskwaliteit valt in mijn ogen grofweg in drieën uiteen, die ik noem: publieke kwaliteit, staatsrechtelijke kwaliteit en gemeenschapskwaliteit. Publieke kwaliteit. Leren lezen, een katheter, een betaalbaar dak boven je hoofd zonder gevaar of angst voor instorting door staatshandelen, ontbijt voor je naar school gaat, onderwijs dat bij je past, een psychiater als je suïcidaal bent, bijen, rijdende treinen, schone lucht, dubbelglas, zorg voor de Aarde. Eerst de zieke, dan de administratie.

51

Essaybundel NVVR 20 jaar

Staatsrechtelijke kwaliteit gaat over gelijke, fatsoenlijke behandeling. Zorgvuldige belangenafweging. Navolgbare besluiten. Begrijpelijke regels, ook voor de uitvoerders ervan. Vrijheid om eigen keuzes te maken. Stoppen als regels hardvochtig uitpakken. Altijd kiezen voor de minst ingrijpende en belastende vorm om je te mengen in het leven van vrije mensen. Een overheid die zich kortom houdt aan de ‘algemene beginselen van behoorlijk bestuur’. Sowieso goede wetten. En de aanwezigheid van iets of iemand om de staat in het gareel te houden.

bedenken in de beleidsbubbel. En ook daar niet onderzoeken. We moeten het werk verplaatsen naar de gemeenschap. Want het gaat om fundamentelere dingen dan beleidsevaluaties. Er zijn vragen over zeggenschap en ongelijkheid. Slechte kwaliteit. Vooroordelen. Hardvochtigheid die niemand wil en toch uit onze systemen blijft rollen. Tranen. Onmacht omdat het niet lukt een werkwijze te vinden voor onze publieke organisaties die de grilligheid van de echte wereld niet ontkent, noch kopieert. Dat is moeilijk en hard werken.

Gemeenschaps- of democratische kwaliteit gaat over ruimte en waardering voor het onderlinge werk. Ruimte voor meer dan financiële waarden. Burgerschap. Een fijne plek om mensen tegen te komen, om samen iets te bedenken, iets te gaan doen of je ergens hard voor te maken. Ook als je de horeca niet kunt betalen of je woonkamer klein is. Dat je niet naar de huisarts hoeft voor een praatje. Zeggenschap in de gemeenschap houden, waar hij hoort. Dit alles vatten we samen met ‘algemeen belang’ of het betere ‘maatschappelijk welzijn’.

Maar wie van jullie heeft dat in zijn ‘normenkader’ staan? De groep die de grootste stappen de gemeenschap in te zetten hebben, zijn wij, mensen die prima gedijen in de beleidsbubbel. De bewijslast voor de werking van beleid moet komen te liggen bij de bestuurders en de beleidsmakers. De bewijzen voor de werking van hun werk moeten zij leveren. En onze volksvertegenwoordigers kunnen er - staande in de gemeenschap – op toezien dat die bewijzen kloppen en of het beleid goed werkt. Dat de overheid aan onze publieke, democratische en staatsrechtelijke kwaliteitseisen voldoet. En waar nodig het beleid aanpassen, wat staatsingrijpen wegsnoeien of wat markt breidelen of juist ruimte geven omdat dat de gemeenschap ten goede komt.

We mogen dit soort kwaliteit eisen van onze overheid. Publieke, democratische en staatsrechtelijke. Open deuren? Ja. Maar wel open deuren die dagelijks in ons gezicht dichtslaan. Dat knaagt aan ons allemaal, maar nog het meest aan de mensen die het gebrek aan kwaliteit direct ervaren: burgers, bewoners, patiënten, leerlingen et cetera. En de mensen die hen vertegenwoordigen: dorpsraden, mantelzorgers en ouders. En onze volksvertegenwoordigers. Van wie wij de hulptroepen zijn. In al deze soorten overheidskwaliteit kunnen wij onze onderzoeks-tanden veel beter zetten. En ja, dat is hard werken. Maar het vraagt voor een aantal van ons ook een andere benadering van ons werk. Ik heb twee stellingen en ik heb schroom om ze te poneren, want ik vermoed dat niet iedereen dat met me eens is; en een debat over verantwoorde normenkaders en objectief onderzoek doen, verlies ik, want ik ben autodidact. Daar gaan we. 1. Naast deze mensen gaan staan als onderzoekers, is niet hetzelfde als je objectiviteit verliezen. 2. In de beleidsbubbel blijven rondhangen, is kiezen voor gemankeerd onderzoek en misschien zelfs ongefundeerd en onwetenschappelijk onderzoek. Wat ik wel durf, is constateren dat beleidsmakers en bestuurders de bewijslast hebben voor beleid.

Als je voorstelt dat de staat wat interventies doet in de samenleving, in die verzameling vrije mensen die onze gemeenschappen zijn, dan moet je immers met stevige bewijzen komen dat die interventies opleveren wat we met elkaar willen dat ze opleveren. Onze taak als rekenkamers is het om de bewijzen die beleidsmakers en bestuurders leveren voor die interventies, eens stevig onder de loep te gaan nemen. Ze niet voor waar aan te nemen en uit te gaan van het beleid waar bestuurlijk een klap op is gegeven, maar te kijken of die klap wel ergens op sloeg en slaat. Onze taak is het ook om onze bestuurders de bewijzen te leveren voor de uitkomsten van hun beleid. De uitkomsten van die interventies van de staat waartoe besloten is. Dat bewijs vinden we in de gemeenschap, niet in het papier. Ons werk begint en eindigt dus in de gemeenschap. Bewijs vind je alleen daar. En het is onze morele plicht om vaker te kiezen voor situaties waarin we door de ondergrens gaan. Dat is niet alleen de taak van Ombudsmannen. Dat moet ook onze taak zijn als rekenkamers. Het is tijd om beleidswerk, ons publieke denk- en besliswerk, het politieke werk en dus ook ons rekenkamerwerk vanuit een andere plek te gaan doen. Niet

Marije van den Berg

52

Bij dat werk moeten wij rekenkamers helpen. Ook wij moeten gaan werken op de plek waar de winkel, de school of het buurthuis altijd open is en er dagelijks kwaliteit geleverd wordt, terwijl we met elkaar leren en verbeteren en nieuwe afspraken maken. Waar we ons soms graag een wet wensen - of handhaving ervan - maar vaker nog wat ruimte en publiek geld zonder krappe oormerken. De plek waar beleid zich bewijst aan gemeenschappen en waar dus relevante invloed mogelijk is op dat beleid - wanneer dat dan ook bedacht is. Het is de plek van de gelijktijdigheid. Van het combineren van allerlei meerwaarde en allerlei gedoe, omdat het er allemaal is en nog niet door de patatsnijder van het organogram van de gemeente is geperst. De plek waar soep staat te pruttelen. Waar je aanbelt en vraagt of je binnen mag komen. En pas dan beleefd vraagt of er iets nodig is. In plaats van de zogenaamde onbereikbaarheid van bewoners voor de zoveelste keer te analyseren, zonder ze te spreken. Ik ben daarmee bij het volgende beland: • In onze gemeenschap gebeuren dingen. Alle uitkomsten zijn ‘de bedoeling’ van alle systemen in de gemeenschap, met al hun verschillende logica’s. POSIWID, immers. Die uitkomsten zijn gewenst of ongewenst, leuk of erg, komisch of tragisch, en in ieders ogen kan dat oordeel anders zijn. Gelukkig maar. Want anders wordt het een totalitair gebeuren.

• Uitkomsten van beleid van de overheid zijn het bewijs van hoe het ‘beleidssysteem’ werkt. Goede, minder goede, bar slechte uitkomsten vertellen ons wat de bedoeling van beleid blijkbaar is. Wat we daarvan collectief vinden, is een gemeenschappelijke, politieke afweging, die we deels in het politiek-bestuurlijke systeem doen. • Allerlei uitkomsten overal in de gemeenschap bieden aanknopingspunten voor sturing: meer hiervan, minder hiervan, beetje van allebei • De beleidsbubbel is mijn woord voor een beleidssysteem dat te sterk gekoppeld is met het politieke systeem, met het bestuurlijke systeem en met het systeem van het grootkapitaal. En te zwak met allerlei andere systemen in de gemeenschap: mensen of landen met minder macht, het ecosysteem of systemen zonder veel eurovermogen. Bewijs dringt niet meer door. De terugkoppeling is te traag of weg. • Omdat de balans zoek is, zien we oversturing door politiek, bestuur en geld. De kuil is dan zo

53

Essaybundel NVVR 20 jaar

diep dat we niet meer zien dat we erin zitten. De balans herstellen is nodig om een werkend, levensvatbaar systeem te houden. De gemeenschap moet zwaarder gaan wegen. • Om preciezer te kunnen beheren, moeten we dat wat we nu beleid noemen, uitbenen tot we voor de praktijk werkbare en zinvolle standaarden hebben. Dat noemen we nog steeds beleid want dat is best een mooi begrip. Het bewijs dat het ook goed beleid is, levert de praktijk. (Wat we zien als we actieonderzoek doen.) • Het bewijs voor de werking van deze twee systemen, halen we in de praktijk waar de systemen voor bedoeld zijn. Dat was altijd al de plicht van de overheid (die hebben bewijslast en beginselen van behoorlijk bestuur), maar we zijn genoegen gaan nemen met papier dat elders vandaan komt (soms uit verbeelding die we dan visie of ambitie noemen). • Dat beleid beheren is ons aller werk. Dagelijks, wekelijks, maandelijks of jaarlijks of eens in de vier jaar. (Er mogen mensen voor worden benoemd.) Daar zijn goede rekenkamers bij nodig.

• In al dit gepraat en gedenk over systemen moeten we nooit uit het oog verliezen dat we vrije mensen zijn en de vrijheid hebben en moeten houden om het op onze eigen manier uit te zoeken met onze kinderen, onze buren en onze kaasboeren, en dat de staat een machtig ding is dat we in toom moeten houden, terwijl we de staat tegelijkertijd benutten om onszelf tegen onszelf te beschermen. Als wij de doelmatigheid van beleid onderzoeken, dan moeten we dat anders gaan doen. Dat begint met een andere kijk op wat beleid nu eigenlijk is. In plaats van de beleidscyclus stel ik een ander model voor. Je zou het mijn kijk op beleid kunnen noemen, hopend dat het het touwladdertje uit de kuil is. Het model bestaat uit de trits: bewijs, beleid, beheer.

maar. Want het zal ook onthutsender zijn. We zullen dan tot onze schaamte moeten concluderen dat ons armoedebeleid als uitkomst armoede heeft. Niet onze intentie. Wel geproduceerd door onze systemen. POSIWID. Het was niet onze intentie om hardvochtige systemen te maken. Het is wel wat we deden. Het bewijs is er, nu moeten ook wij de last gaan dragen. •

OVER Marije van den Berg is vice-voorzitter van de Rekenkamercommissie Leiden en Leiderdorp. Ze werkt als onderzoeker, adviseur en publicist aan meer gemeenschapskracht en de kwaliteit van het lokale bestuur. Ze is voorzitter van een lokaal fonds, oprichter van de Energiefixers071, voorzitter van de Raad van Toezicht van Ouders & Onderwijs en vaste columnist van VNG Magazine. Onlangs verscheen haar nieuwe boek ‘De beleidsbubbel, En hoe we die liefdevol leeg laten lopen’. Ze woont in Leiden met haar man en drie kinderen.

Bewijs De volgorde doet ertoe: we beginnen in de gemeenschap, bij het bewijs dat we daar zien voor de ‘werking’ of uitwerking van overheidshandelen. Merkbare, voelbare, zichtbare en soms zelfs telbare dingen. Bewijs gaat over de checks. Beleid Van daaruit abstraheren we (goed abstraheren is te leren) de patronen, regels, standaarden en de systemen waar die werken of zouden moeten werken. Waar het standaarden voor ons systeem (de staat, de overheid) betreft, noem ik dat beleid. Beleid gaat over de standaarden die de overheid hanteert voor de interventies die ze doen in de gemeenschap. Beheer Dat beleid moeten we beheren. Beheer is bezien of de staat steeds voldoet aan de door de gemeenschap (soms via de politiek) gestelde norm. Of er kwaliteit wordt geleverd: publieke, democratische en staatsrechtelijke kwaliteit. Beheer is ook het werk dat je doet om te voorkomen dat de macht van de staat op plekken komt waar die niet thuishoort. Beheer perkt overheidsbeleid in tot het hoogst nodige zinvolle. Beheer gaat over de balances. We gaan dan als rekenkamers vaker bewijs vragen én leveren voor de kwaliteit van de huidige optelsom van wetten, regels en sturing. Het bewijsmateriaal? De uitkomsten in onze gemeenschap, niet de ambities en intenties van de beleidsnota’s. Dat bewijs zal vele malen rommeliger, enkelvoudiger, verwarrender en veelvormiger zijn dan we gewend zijn. Dat moet dan

Marije van den Berg

54

55

Essaybundel NVVR 20 jaar

Voor haar twintigjarig jubileum heeft de NVRR een aantal mensen gevraagd te reflecteren op rekenkamers, hun historie en rekenkamerwerk. Deze bundel wordt aan deelnemers van het NVRR jubileumcongres uitgereikt. Over de historie schreven Nils Nijdam en Sjoerd Keulen, beide werkzaam bij de Algemene Rekenkamer en lokale rekenkamers. Zij reflecteren op de geschiedenis van de vereniging en rekenkamers, zowel decentraal als centraal. Jos Verlaan, journalist bij de NRC, neemt de lezer mee in een specifieke Amsterdamse casus als voorbeeld van het belang van een volhardende rekenkamer. Cor van Montfort beziet de rol en positie van rekenkamers onder andere in het licht van de wet versterking decentrale rekenkamers en wat ervoor nodig is om rekenkamers goed te positioneren. Marije van den Berg schrijft over de beleidsbubbel die soms kan ontstaan in overheden, welke impact dit kan hebben op inwoners en hoe een rekenkamer bij kan dragen aan het laten leeglopen van de beleidsbubbel.