NVVR-essaybundel-20-jaar-DEF

Inhoudsopgave

NVRR Jubileumbundel 20 Jaar © Marije van den Berg, Sjoerd Keulen, Cor van Montfort, Nils Nijdam en Jos Verlaan De essays in dit boek zijn op verzoek van NVVR geschreven. ISBN 978-94-92940-33-9 NUR 130 NVRR Etienne Lemmens, plaatsvervangend voorzitter Lies van Aelst, directeur www.nvrr.nl

BLKVLD Uitgevers, Zandvoort 2023 Ontwerp en realisatie | Lonneke Beukenholdt Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar worden gemaakt zonder voorafgaande toestemming van de auteurs en de NVRR. De inhoud van dit werk weerspiegelt uitsluitend de persoonlijke visie en meningen van de auteurs en niet noodzakelijkerwijs die van de uitgever/NVRR. De auteurs zijn volledig verantwoordelijk voor de informatie en opinies die in dit werk worden gepresenteerd. De uitgever /NVRR aanvaardt geen verantwoordelijkheid voor enige vorm van aansprakelijkheid, verlies of schade die voortvloeit uit het gebruik van de inhoud van dit werk.

Balans en perspectief van decentrale rekenkamers door Etienne Lemmens

6

20 jaar decentrale rekenkamers: volwassen, maar nog niet uitgeleerd door Sjoerd Keulen en Nils Nijdam

10

Seinpost 206 en de noodzaak van volhardende raadsleden door Jos Verlaan

20

Nabij en onafhankelijk. Over de rol van lokale rekenkamers door Cor van Montfort

30

Rekenkamers als coproducent van hardvochtige systemen door Marije van den Berg

46

Balans en perspectief van decentrale rekenkamers [inleiding]

Met deze essaybundel staat de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissie in 2023 stil bij het vierde lustrum van de vereniging (balans) en werpen we een kort blik vooruit (perspectief). Twintig jaar vereniging van een gemeenschap van professionals, in de woorden van de voorzitter van de VNG Sharon Dijksma1, gepositioneerd is als ‘countervailing power’ in het decentrale bestuur. Een gemeenschap die voor 2003 in pilotvorm in een enkele gemeente werkzaam was, en vanaf 2006 verplicht werd voor alle provincies en gemeenten. In enkele waterschappen functioneerde de afgelopen jaren op vrijwillige basis al een rekenkamer en vanaf 2024 zijn ze in die bestuurslaag ook verplicht. Hoe groot de gemeenschap van professionals in rekenkamers precies is, is lastig vast te stellen. De NVRR heeft 247 voorzitters van rekenkamers als lid. Maar er werken ook onderzoekers, secretarissen en er zijn buiten de voorzitters leden van rekenkamers. Een grove schatting is dat de gemeenschap zo’n 900-1.000 professionals omvat. En die gemeenschap ontstond 20032006 naar aanleiding van het dualisme in het decentrale bestuur. Gerekruteerd werd uit bestuurskundigen, sociaalwetenschappelijke onderzoekers, financieel deskundigen waaronder accountants, een enkele historicus en oud-politicus die voorheen raadslid of wethouder was.

Een kenmerkend thema, dat in de essays ook wordt geadresseerd, is de hybride positie van rekenkamers, onafhankelijk en dicht bij de politiek. Rekenkamers voeren onafhankelijk onderzoek uit naar de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het gevoerde beleid (tegenwoordig het gevoerde bestuur). Zij hebben de gemeenteraad/provinciale staten/het algemene bestuur als belangrijkste (en enige) klant. Tegelijkertijd moeten college/gedeputeerde staten/het dagelijkse bestuur en de ambtenaren met de aansporingen en aanbevelingen van de rekenkamer aan de slag. Om positie te verwerven hebben rekenkamers in het begin getamboereerd op de onafhankelijkheid. Gaandeweg zijn ze voor de eigen effectiviteit meer en meer gaan luisteren naar alle stakeholders in het decentrale bestel. Een onderwerp dat de vereniging intern en extern in zijn greep hield was het al dan niet aanwezig zijn van raadsleden in de rekenkamer. De wetgever maakte het in 2005 mogelijk dat rekenkamercommissies met (interne) raadsleden ingesteld konden worden. Provinciale rekenkamers waren volledig extern ingericht, maar veel rekenkamers van met name kleinere en middelgrote gemeenten hadden wel raadsleden.

Vanaf 2014, met de motie Fokke die in de Tweede kamer werd aangenomen en de toenmalige minister van BZK opriep tot een actieplan rekenkamers, hing jarenlang een structuurverandering boven het hoofd van veel rekenkamer(commissie)s. Uiteindelijk is in 2022 in de Tweede kamer de knoop doorgehakt en is voor een model van externe onafhankelijke leden in rekenkamers gekozen.

7

Essaybundel NVVR 20 jaar

De wet Versterking decentrale rekenkamers ging ook gelden voor de waterschappen. De waterschapsrekenkamer(commissie)s die al voor 2023 bestonden telden veelal ook (interne) algemeen bestuursleden. Omdat de wet voor waterschappen helemaal nieuw is, kregen zij een jaar langer de tijd om deze volledig te implementeren. Vanaf 2025 moeten zij aan dezelfde regels voldoen als de provinciale en gemeentelijke rekenkamers. Er is nog een nog niet geheel helder punt met betrekking tot de waterschappen, en dat betreft de ondersteuning van de rekenkamer. Met de nieuwe wet is het namelijk mogelijk gemaakt dat rekenkamers van de griffie ondersteuning krijgen. Vanwege het monistisch stelsel kennen waterschappen geen griffie ter ondersteuning het algemeen bestuur. Daar moet nog iets op gevonden worden. Veel, zo niet alle, rekenkamers hebben of moeten nog vanwege de wet Versterking decentrale rekenkamers zaken wijzigen, zoals verordeningen en benoemingen van leden. Dat brengt veel vraagstukken met zich mee, voor rekenkamers en voor gemeenteraden en waterschapsbesturen. De NVRR is bij uitstek gepositioneerd om hen daarbij te ondersteunen. Daartoe hebben we met leden een aantal transitieteams opgezet. Daarbij is de ondersteuning concreet gestalte gegeven in samenwerking met de zusterverenigingen VNG, Vereniging van Griffiers, Nederlandse Vereniging van Raadsleden en de Unie van Waterschappen.

Beleids- en transitiedocumenten zijn opgesteld en de juridische en praktische vragen die bij info@nvrr.nl binnenkwamen en nog steeds komen zijn via de mail en telefonisch beantwoord.

uit op de gemeenschap van rekenkamerleden en de NVRR. Daarna komt onderzoeksjournalist van de NRC, Jos Verlaan, aan het woord. Naar aanleiding van een casus van het Amsterdamse vervoersbedrijf GVB schetst hij het belang van actieve en vasthoudende raadsleden, die ondersteund worden in hun controlerende rol door de Rekenkamer Metropool Amsterdam. Cor van Montfort schetst in zijn essay ‘Nabij en onafhankelijk’ de bijzondere en wellicht hybride positie van en de navenante uitdagingen voor rekenkamers. Hij wijst daarbij onder andere op de taak van de NVRR met betrekking tot verdere professionalisering en kennisdeling. Tot slot vraagt Marije van den Berg van Democratie in Uitvoering zich af in hoeverre rekenkamers niet ook onderdeel zijn van de beleidsbubbel die eigenlijk en liefdevol moet leeglopen. Zij wijst erop dat rekenkamers de overheidskwaliteit zouden moeten onderzoeken en is daarbij niet bang dat de rekenkamer de objectiviteit verliest door naast de mensen te gaan staan. De NVRR bedankt de essayisten voor hun opiniërende bijdragen en zien de discussie op ons jubilieumcongres en ook daarna graag tegemoet. Veel leesplezier. • Etienne Lemmens plaatsvervangend voorzitter NVRR

Op ambtelijk niveau samenwerken met de zusterverenigingen smaakt naar meer en we verwachten dat dat ook in de toekomst zal gebeuren. De eerste stappen om ook op bestuurlijk niveau de relaties met elkaar te verkennen en te bestendigen zijn gezet. We staan allemaal voor dezelfde zaak, de kwaliteit van het decentrale bestuur verder te verbeteren en daarover op een goede manier verantwoording af te leggen. Het is prettig dat duidelijkheid is geschapen over de wijze waarop rekenkamers ingericht zijn. Wellicht kunnen nog wat kleine onduidelijkheden in een veegwet meegenomen worden, maar de structuur waarin rekenkamers werken is helder. De NVRR is nog een relatief jonge vereniging. Begonnen met een hands on bestuur van vrijwilligers. Daarin zijn we al enige jaren aan het professionaliseren, met een deskundig ondersteuningsbureau en een dedicated directeur. We gaan als rekenkamerwereld, maar ook als vereniging een nieuwe fase in. Na 20 jaar NVRR nemen we afscheid van de 2e R in het acroniem. Een tip van de sluier over de gevolgen daarvan wordt begin 2024 gelicht, want tot en met 31 december 2023 blijven we de rekenkamercommissies ondersteunen. Een nieuwe fase, maar de NVRR zal zich de komende jaren blijven inzetten op de bestaande beleidslijnen als professionalisering en kennisdeling.

Op professionalisering met instrumenten zoals het Rekenkamerkompas, de Goudvink, handreiking evaluatie en meten van doorwerking, cursussen voor beginnende en gevorderde rekenkamerleden en ontwikkeling van procedures voor onderlinge intervisie. En op kennisdeling met behulp van de metadossiers, meta-analyses en de doemee onderzoeken op actuele thema’s. De essays die op verzoek van het bestuur van de NVRR zijn opgesteld zijn op eigen titel geschreven. Een uitgebreider historisch overzicht van bestaan en werking van rekenkamers in Nederland wordt door Sjoerd Keulen en Nils Nijdam gegeven. Beide zijn werkzaam bij de Algemene Rekenkamer en bij een gemeentelijke rekenkamer. Zij werpen een blik achter- en voor-

Etienne Lemmens

8

Eindnoot 1. Bij bestuursvergadering VNG 15 september 2023.

9

Essaybundel NVVR 20 jaar

20 jaar decentrale rekenkamers: volwassen, maar nog niet uitgeleerd

Nederland is sinds het tijdperk Thorbecke in de 19e eeuw een gedecentraliseerde eenheidsstaat met een nationale rijksoverheid en decentrale provincies, gemeenten en waterschappen. Het stelsel wordt ook wel aangeduid als ‘Het Huis van Thorbecke’. Al die tijd kent binnen dit huis de verdieping van de rijksoverheid een rekenkamer, namelijk de Algemene Rekenkamer. Tot aan het begin van de 21e eeuw kennen de andere verdiepingen vrijwel nog geen rekenkamers. In de 20e eeuw groeit de rijksoverheid, zeker na de Tweede Wereldoorlog met de opbouw van de verzorgingsstaat. Vanaf de jaren ’80 zien we een decentralisatie van taken. De rijksoverheid ruimt zijn verdieping op en legt taken op andere verdiepingen neer. De andere verdiepingen binnen het huis worden hiermee steeds belangrijker, denk bijvoorbeeld aan de drie decentralisaties in het sociaal domein van 2015 of meer recent de ontwikkelingen met de Omgevingswet. Daarom is het goed dat tegenwoordig ook de decentrale overheden allemaal hun eigen rekenkamers hebben. Dat op elke verdieping van het huis ook een rekenkamer actief is. Daarbij is van belang dat die rekenkamer voldoende ruim en goed ingericht is, het mag geen slaapkamer zijn. In deze bijdrage gaan wij allereerst terug in de tijd en bespreken we de oorsprong van landelijke en decentrale rekenkamers.

Ook bespreken we het rekenkameronderzoek naar doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid. Vervolgens gaan we in op de ontwikkeling van de decentrale rekenkamers in de afgelopen twee decennia tot aan de recentelijke Wet versterking decentrale rekenkamers. We sluiten af met een vooruitblik op de toekomst van rekenkamers en hun nuttige bijdrage aan het Nederlandse openbaar bestuur.

DE OORSPRONG VAN REKENKAMERS

Sjoerd Keulen en Nils Nijdam

De historie van het fenomeen rekenkamer in het openbaar bestuur van de lage landen gaat terug tot in de Bourgondische Tijd. Vanaf de twaalfde eeuw werden gegevens over inkomsten en uitgaven op schrift gesteld, in eerste instantie om ontvangers van middelen inzicht te laten bieden aan hun opdrachtgever. Omstreeks 1400 verbeterde het toezicht op de inkomsten en uitgaven door de oprichting van rekenkamers. In 1386 werd de Vlaamse Rekenkamer in de Nederlanden in Rijsel (Lille) opgericht, in 1404 de Brabantse Rekenkamer in Brussel en in 1447 de Hollandse Rekenkamer in Den Haag. In de eeuwen daarna werden deze rekenkamers soms samengevoegd en daarna weer gescheiden, ook werden zo nu en dan nieuwe rekenkamers opgericht. Zo kwam er in 1608 een Generaliteitsrekenkamer van de Republiek der Verenigde Nederlanden in Den Haag. Uiteindelijk werd de Algemene Rekenkamer van het Koninkrijk der Nederlanden in 1814 opgericht. Deze Algemene Rekenkamer bestaat nog tot op de dag

11

Essaybundel NVVR 20 jaar

van vandaag, al richt deze zich op het land Nederland. De Caribische landen binnen het Koninkrijk, Aruba, Curaçao en Sint-Maarten, hebben hun eigen Algemene Rekenkamers. De Algemene Rekenkamer voert sinds 1814 ‘het oppertoezicht op de invordering van ’s lands gelden, controle van rekeningen van departementale ontvangers en controle of de door de beide kamers der Staten Generaal geaccordeerde uitgaven ook daadwerkelijk daarvoor zijn gebruikt’. In 2023 kent de Algemene Rekenkamer een college van drie leden en twee leden in buitengewone dienst en een organisatie van bijna 300 medewerkers die het college ondersteunen in zijn taken. Zo heeft de Algemene Rekenkamer veel in verschillende beleidsdomeinen deskundige onderzoekers in huis en ook vakspecialisten op het gebied van data, methoden en technieken en meer. De Algemene Rekenkamer kan zodoende vrijwel al het onderzoek met eigen medewerkers uitvoeren. Hoewel we in 2023 20 jaar NVRR en decentrale rekenkamers vieren, zijn er al verschillende gemeenten die ook voordien al een lokale rekenkamer(commissie) hadden, bijvoorbeeld de gemeenten Delft, Ede, Groningen en Rotterdam. Echter met de dualisering van de gemeentebesturen per 2002 en provinciebesturen per 2003 kwamen er meer decentrale rekenkamers. Rekenkamers werden vanaf 2006 verplicht.

Naar het voorbeeld van de landelijke politiek met een parlement en een regering die elk duidelijke eigen taken hebben, werden met deze dualisering ook deze decentrale besturen aangepast. De rollen, taken en posities van respectievelijk de gemeenteraad en het college van burgermeesters en wethouders en van provinciale staten en gedeputeerde staten werden van elkaar gescheiden. Wethouders verlieten de gemeenteraad, gedeputeerden de provinciale staten. Gemeenteraad en provinciale staten kregen naar voorbeeld van de Tweede Kamer duidelijker eigen taken: kaderstellen vooraf, controleren achteraf en de vertegenwoordiging van de bevolking in de gemeente of provincie. Naar voorbeeld van de landelijke situatie waar de Algemene Rekenkamer het parlement bijstaat in zijn controlerende rol, wordt de decentrale rekenkamer(functie) wettelijk vastgelegd. Waar voor de rekenkamer diverse eisen gelden ten aanzien van de onafhankelijk, inrichting en taakuitoefening, was dit voor de gemeentelijke rekenkamerfunctie veel minder het geval. In de afgelopen twee decennia zijn veel variëteiten aan rekenkamers ontstaan.

De meeste provincies besloten tot samenwerking en zo kwamen er een Noordelijke Rekenkamer (Groningen, Drenthe en Friesland), Oostelijke Rekenkamer (Overijssel en Gelderland), Zuidelijke Rekenkamer (Noord-Brabant en Limburg) en Randstedelijke Rekenkamer (Noord- & ZuidHolland, Utrecht & Flevoland). Alleen Zeeland koos voor een eigen provinciale rekenkamer. Op het niveau van de gemeenten kozen Amsterdam en Rotterdam voor een rekenkamer met 1 lid, het zogenaamde directeursmodel. Den Haag begon met een commissie, maar dit werd al snel een rekenkamer met een collegemodel. Utrecht koos hier ook voor. Echter de meeste gemeenten in het land kozen niet voor de rekenkamer, maar voor de rekenkamerfunctie en vulden deze functie op eigen wijze in. Regelmatig kozen kleinere gemeenten voor een gezamenlijke invulling van de rekenkamerfunctie. Lokaal moest worden gekozen voor één van beide varianten: of een rekenkamercommissie uit enkel externe leden, of een combinatie van externe en interne (raads)leden. Vooral de afweging van de gewenste onafhankelijkheid en afstand tot de lokale politiek was bij deze keuze doorslaggevend. Veelal werd een commissie gevormd onder leiding van een onafhankelijk voorzitter en voorts een aantal leden van buiten (extern) en van binnen (uit de raad).

Sjoerd Keulen en Nils Nijdam

12

Ook verschilde de wijze waarop de rekenkamer of rekenkamerfunctie het werk uitvoeren. De rekenkamers vormden een eigen ambtelijke staf bestaande uit secretaris en onderzoekers en konden zo zelfstandig onderzoek uitvoeren. Rekenkamercommissies werkten veelal met (parttime) secretaris vanuit de gemeentelijke griffie en gebruikten hun budget voor het uitbesteden van onderzoek aan een extern bureau of aan de externe leden op declaratiebasis. In januari 2003 werd de beroepsvereniging voor rekenkamers opgericht. Dertien voorzitters van lokale rekenkamercommissies besloten samen de Vereniging voor lokale rekenkamers (VvLR) op te richten. Als in februari 2004 ook de Algemene Rekenkamer toetrad, veranderde de naam in de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR). Het aantal leden nam snel toe. In 2004 waren al 76 rekenkamer(commissies) lid, een jaar later verdubbelde dit bijna naar 136. In 2008 waren er meer dan 230 rekenkamer(commissies) aangesloten. Het doel van de vereniging is kennis en ervaring uit te wisselen en de belangen van rekenkamers te behartigen. Door van elkaar te leren, kunnen leden met goed en onafhankelijk onderzoek bijdragen aan de kwaliteit van het openbaar bestuur.

ONDERZOEK NAAR DOELTREFFENDHEID, DOELMATIGHEID EN RECHTMATIGHEID

Rekenkamers doen een bepaald soort onderzoek. Het onderzoeksrapport kent in beginsel altijd een feitelijk deel waarin de rekenkamer beschrijft hoe op een bepaald onderwerp de situatie is. Denk bijvoorbeeld aan de woningbouwcijfers in een gemeente in relatie tot de woningbehoefte. Vrijwel altijd kent het onderzoeksrapport ook een oordelend deel waarin de rekenkamer het behandelde onderwerp toets aan vooraf vastgestelde normen, ontleend aan wet- en regelgeving en beleid. Hierbij kan gedacht worden aan een toets van de woningbouwcijfers aan de gemeentelijke ambities in het coalitieakkoord. De rekenkamer oordeelt over de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid. Door de Algemene Rekenkamer ook wel aangeduid als zinnigheid, zuinigheid en zorgvuldigheid. Bij doeltreffendheid gaat het om effectiviteit: draagt het beleid bij aan gestelde doelen dan wel beoogde resultaten (prestaties, effecten)? Bij doelmatigheid gaat het om efficiëntie: is door inzet van de beschikbare middelen (personeel, materieel, geld) een zo hoog mogelijk resultaat bereikt, dan wel is het resultaat bereikt met inzet van zo min mogelijk middelen? Bij rechtmatigheid gaat het om opvolging van de toepasselijke wet- en regelgeving (onder andere wat betreft de inzet van geld). Een belangrijk onderscheid tussen de landelijke rekenkamer en de decentrale rekenkamers is het aandachtsgebied.

De Algemene Rekenkamer is begonnen met rechtmatigheidsonderzoek naar de overheidsfinanciën. Hoewel er de afgelopen decennia meer en meer onderzoek wordt gedaan naar doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid en uitvoering, is het belangrijkste en grootste onderzoek nog altijd het jaarlijkse verantwoordingsonderzoek met daarin veel aandacht voor financiële rechtmatigheid. Decentrale rekenkamers hebben daarentegen als primaire taak het onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid van het door het gemeente- provincie of waterschapsbestuur. Ze kunnen weliswaar ook rechtmatigheidsonderzoek doen, zolang dat maar geen onderzoek naar de jaarrekening is want dat is in de wet nadrukkelijk uitgesloten. Vrijwel alle decentrale overheden huren hiervoor een externe accountant in, alleen Amsterdam en Den Haag hebben nog een eigen accountant (en daar vervult de lokale rekenkamer dan weer een toezichtsrol).

13

Essaybundel NVVR 20 jaar

2002-2011: DE EERSTE JAREN VAN DE DECENTRALE REKENKAMERS

Door de verplichting van de decentrale rekenkamerfunctie ontstond een geheel nieuwe beroepsgroep van voorzitters, externe leden, secretarissen en onderzoekers. De gemiddelde rekenkamercommissie – want de commissie werd de norm buiten de grote steden en de provincies – bestond uit 3 tot 5 leden, waarbij vaker experts zitting hadden dan raadsleden. De experts brachten veelal methodologische en bestuurskundige expertise in, terwijl de raadsleden van wege hun politieke en financiële ervaring werden gewaardeerd. De eerdere werkervaring was wisselend, variërend van financiële leidinggevende functies tot andere ervaringen in de publieke sector, een enkele onderzoeker maakt de overstap van de landelijke naar een decentrale rekenkamer. Het bleek in een deel van de rekenkamercommissies wennen tussen de interne leden uit de gemeenteraad die vooral een praktisch onderzoek willen waar de raad wat aan heeft en de externen die vereisen dat een onderzoek onder meer ook methodologisch deugt. De meeste commissies deden gemiddeld voor 1 euro per inwoner iets meer dan 2 onderzoeken per jaar. Veelal, maar niet uitsluitend, ging het in deze beginjaren over de doeltreffendheid van subsidies, inhuur van externen en zaken rond de begroting.

Dat het wennen was aan nieuwe bestuurlijke verhoudingen en een nieuwe speler als de rekenkamer(commissie) werd zichtbaar in de behandeling van de rapporten door de gemeenteraad. Dat gebeurde aanvankelijk in nog geen 40% van de gevallen. In kleine gemeenten stond het idee van een verplichte rekenkamerfunctie het meest onder druk. Van gemeenten met 20.000 inwoners zou zonder verplichting meer dan de helft van de raden de rekenkamer weer afschaffen. Als de rapporten werden overgenomen, werd in twee-derde van de gevallen de aanbevelingen uit de rapporten overgenomen en ook uitgevoerd door het college. Met de jaren groeide echter de waardering, zo bleek uit een enquête uit 2010 onder leden van rekenkamer(commissies). Zij scoorden de mate waarop de aanbevelingen werden overgenomen met het rapportcijfer 7,6 en een 6,9 voor de daadwerkelijke uitvoering van deze aanbevelingen. Die hogere waardering kwam doordat de kwaliteit en leesbaarheid van de rekenkamerrapporten in de beginjaren snel toenam. Dit laat zich goed illustreren met behulp van de prijs voor het beste rekenkameronderzoek de Goudvink. In 2004 zag de NVRR dat er in rekenkamerland al flinke productie werd gedraaid, maar ook dat er grote verschillen in de manier van onderzoek doen en de kwaliteit van de rapporten waren.

Het bestuur geloofde dat door standaarden te ontwikkelen en onderling te vergelijken er van elkaar te leren was en dat hierdoor de kwaliteit van rekenkameronderzoek zou verbeteren. Daarom stelde ze in 2004 de Goudvink in, de prijs voor het beste rekenkameronderzoek. Aan de eerste editie deden 20 rekenkamers mee. De jury was over drie zaken kritisch. De kwaliteit was over het algemeen goed, maar ze zag ook ‘enkele onderzoeken met serieuze gebreken’. Het tweede punt – toegankelijkheid – leek minder goed voor elkaar: blijkens het pleidooi om te letten op de structuur en ‘een redactieslag aan het einde van het proces’. Het oordelende karakter, wat eigen is aan een rekenkameronderzoek kwam lang niet in alle rapporten terug, vaak doordat een normenkader ontbrak. De eerste prijs ging zowel bij de eerste als de tweede editie naar de rekenkamer(commissie) Utrecht. Deze rekenkamer zou tot en met 2022 de prijs het vaakst in de wacht slepen: zes van de 15 keer.

Sjoerd Keulen en Nils Nijdam

14

In de eerste jaren bleven subsidiebeleid, aanbestedingen en toegankelijkheid van begrotingsen verantwoordingstukken populaire onderwerpen. Andere veel onderzochte onderwerpen waren externe inhuur en grondexploitatie. Vanaf 2007 zag de jury ook steeds vaker andersoortige producten, zoals handleidingen, quickscans of vervolgonderzoeken ontstaan. Per jaar nam de kwaliteit toe, zo liet de jury steeds weten. Het aantal deelnemers groeide ieder jaar, met als topjaar 2008 met 61 inzendingen. Dat is ook het jaar dat de Groenling werd geïntroduceerd, een prijs voor het beste rapport van een kleine gemeente. Deze prijs verdween na twee uitreikingen weer stilletjes.

2011-2015: BEZUINIGINGEN, BURGERPERSPECTIEF EN DECENTRALISATIES

Dat de kwaliteit door de jaren verbeterde, merkten ook de gebruikers en ambtenaren op. In 2011 constateerde Berenschot dat men zowel in provincies als gemeenten over het algemeen positief was over de deskundigheid van de leden en de kwaliteit van de rekenkamer(commissie)s. Wel waren de stakeholders kritisch op de onderwerpskeuze, de lange doorlooptijd en de kwaliteit van de aanbevelingen. Dit verhinderde niet dat de rapporten doorgaans onderschreven werden en werden overgenomen door gemeenteraad en staten. In 2011 is het rekenkamerlandschap stabiel geworden: 83% van alle rekenkamers in Nederland waren rekenkamercommissies, waarbij in iets meer dan de helft van de commissies ook raadsleden zaten. Het directeursmodel werd slechts door 4% gevoerd. In 14% werkten rekenkamer(commissies) voor meerdere gemeentes of provincies. In 2011 werd als gevolg van de financiële crisis flink bezuinigd in Nederland. Ook rekenkamer(commissies) ontkwamen daar niet aan: in één-derde van de gevallen werd het budget met meer dan 50% gekort. Het was voor minister van BZK Plasterk (PvdA 2012-2017) één van de redenen om een actieplan lokale rekenkamers te starten. Plasterk wilde streven naar een verplichte onafhankelijke rekenkamer – en niet langer naar een model waarin ook raadsleden zitting konden hebben. In kleine gemeentes wilde hij stimuleren om gemeenschappelijke rekenkamers op te zetten.

Zo kon budget en expertise makkelijker gebundeld en gedeeld worden. Met behulp van de NVRR wilde de minister de onderzoekskwaliteit verbeteren en meer aandacht voor doorwerking. Ook de attitude van de decentrale rekenkamer ten opzichte van de gemeente en provinciebesturen veranderde in de loop der jaren. In het begin stond de positionering van het onafhankelijk instituut binnen het politiek-bestuurlijke krachtenveld centraal. De rekenkamercommissie gebruikte hiervoor degelijke, soms zelfs vuistikke rapporten die weliswaar inhoudelijk goed doorwrocht waren, maar minder de verbinding legden naar een lokaal vraagstuk. Zo rond 2010 veranderde zowel de onderwerpen als de uitingsvormen. Onderwerpen binnen de bedrijfsvoering van de organisatie (inkoop & aanbesteding, subsidies, verbonden partijen, etc.) werden steeds vaker ingeruild voor rapporten voor de resultaten van het gemeentelijk of provinciaal beleid (wat wordt er gedaan voor burger op een bepaald beleidsterrein?). Van de klassieke recht- en doelmatigheidscontrole ging het onderzoek zich steeds meer richten op beleidsverantwoording. Een flinke stap naar voren werd gemaakt als gemeenten per 2015 met de drie decentralisaties in het sociaal domein ook veel nieuwe taken en middelen én bezuinigingstaakstellingen kregen. Hoewel de taken van de gemeenten hierdoor fors toenamen, gold dit niet voor het budget van

15

Essaybundel NVVR 20 jaar

de gemeentelijke rekenkamer(commissies). Dit weerhield de rekenkamers er niet van om dit ter onderzoeken. Naast een stroom ex-ante studies om de gemeenteraad voor te bereiden op haar nieuwe kaderstellende taak, werd er ook snel onderzoek gedaan naar de opbrengsten van armoedebestrijding, jeugdzorg, re-integratie of daklozenopvang. Ze kregen een plek naast de klassieke “harde” onderwerpen als grondbeleid, onderhoud of begrotingsinformatie. De rapporten waarin de onderzoeken werden gepresenteerd veranderden ook. Ze werden steeds korter en visueler. Doordat de aard van het werk veranderde werd ook steeds vaker een ander soort producten gekozen dan het klassieke rapport. Deze verandering is ook duidelijk zichtbaar bij de Goudvink. In 2010 vroeg de jury van de Goudvink zich hardop af of zeer omvangrijke rapporten wel effectief zijn: ‘“Kort en krachtig” lijkt een aantrekkelijke leidraad.’ De groeiende aandacht voor de ontvanger van de rapporten was ook terug te zien in de criteria van de Goudvink. Vanaf 2013 staat doorwerking voortaan centraal als criterium. De Goudvink 2014 voor het rapport van de rekenkamer Rotterdam “Horen, zien en schrijven: Optreden van stadswachten in de openbare ruimte” is hier een mooi voorbeeld van.

Niet alleen was de onderzoeksmethode vernieuwend – met behulp van participatieve observatie werd het optreden van stadswachten beoordeeld, ook werd naar aanleiding van de conclusies het beleid aangepast. In 2015 en 2016 werd de Goudvink zelfs twee jaar lang een publieksprijs, waarbij geen rapport hoefde te worden ingestuurd, maar waarin ook nieuwe werkvormen – zoals de burgerswisselspeler in Zeist – konden meedingen. In 2015 won subiet de Woonlastenmeter van de rekenkamer Nijmegen, een internettool waarmee raadsleden inzicht kregen in de verschillende belastingen en waarmee burgers konden opzoeken hoeveel ze moesten betalen. Het toont aan dat de rekenkamercommissies zich ontwikkelden en professionaliseerden en steeds meer aandacht kregen voor de resultaten voor de burger. De NVVR vervulde in deze jaren een belangrijke verbindende rol in de professionalisering van de lokale en provinciale rekenkamers. In de eerste plaats als het platform waar de leden van deze nieuwe beroepsgroep elkaar kunnen ontmoeten. Op de landelijke congressen, maar ook in de regionale kringen en kennisgroepen voor bijvoorbeeld onderzoekers en secretarissen die al snel werden opgezet en ook allerlei activiteiten organiseerden. Scholing nam steeds een belangrijke plaats in, voor en door de leden van de vereniging.

In de eerste plaats vanuit de NVRR zelf, maar ook de Erasmus Universiteit Rotterdam biedt al meer dan 15 jaar een cursus aan over rekenkameronderzoek. De NVRR was ook aanjager van de samenwerking tussen andere rekenkamers en met de Algemene Rekenkamer als ‘grote broer’. Zo ontstond in 2016 de spotdag, waarbij leden van rekenkamer uit heel Nederland de straat op gingen om onderzoek te doen. Doorontwikkeld tot “Doe mee onderzoek” doen rekenkamers door heel Nederland jaarlijks gezamenlijk onderzoek naar klachtenafhandeling of Wob-verzoeken.

2016-2023: DE REKENKAMER ALS VASTE WAARDE

Ook in staten en raden was men inmiddels gewend aan de vaste waarde van de rekenkamer(commissie). In 2011 werd al 81% van de rapporten door raad of staten behandeld. In 70% van de gevallen werden hierbij de aanbevelingen overgenomen. Sinds 2015 nam het budget weer toe. In 2020 gaven rekenkamer(commissies) gemiddeld €1,20 per inwoner uit. Daarmee was echter in termen van koopkracht het beschikbare budget sinds 2002 gedaald. In totaal ging er in 2020 ongeveer € 20 miljoen om in rekenkameronderzoek in

Sjoerd Keulen en Nils Nijdam

16

Nederlandse gemeenten. In 90% van de gemeenten was een rekenkamer(commissie) actief. Dat de rekenkamer niet overal geliefd was, maakte de werkgroep lokale rekenkamers in 2019 duidelijk. Het fenomeen van de slapende rekenkamer kreeg steeds meer aandacht in Den Haag. Dit waren er steeds rond de 30 gemeenten. Slechte ervaringen werden het vaakst als verklarende factor voor de inactiviteit genoemd, maar even goed werden in die gemeenten de waarden vanuit het dualisme met de raad als kaderstellend en controlerend orgaan minder gevoeld. Binnen gemeenten met een actieve rekenkamer(commissie) ging het vaak goed. Op basis van wetenschappelijk empirisch onderzoek uit 2021 van 20 gemeenten bleek dat 94% van alle aanbevelingen van rekenkamer(commissies) werden overgenomen door de gemeenteraad. In 17 gemeenten bleek het mogelijk om vast te stellen of deze aangenomen aanbevelingen ook daadwerkelijk waren doorgevoerd in het beleid. In 77% was dit geheel of gedeeltelijk gebeurd. Daarmee lijkt de doorwerking van rekenkameronderzoek in Nederland hoog te zijn. Vernieuwing en impact bleven belangrijk rond 2020.

Dat werd bijvoorbeeld zichtbaar in nieuwe maatschappelijke thema’s die succesvol werden onderzocht door Goudvinkwinnaars: zoals netwerksturing (rekenkamer Oost Nederland 2018), vergunningsverlening bij Tata Steel (Randstedelijke rekenkamer 2018), maar even goed bleef ook klassiek doeltreffendheidsen doelmatigheidsonderzoek als doelmatige afvalstoffenheffing (3 samenwerkende rekenkamercommissies in Noord-Holland) of effectiviteit van verduurzaming van gemeentelijk vastgoed (Utrecht in 2022) aantrekkelijke onderzoeksterreinen voor rekenkamers. Per 2023 is weer een stap gezet in de ontwikkeling van de lokale en provinciale rekenkamers met de Wet versterking decentrale rekenkamers. Hiermee verplicht de wetgever dat elke gemeente een onafhankelijke rekenkamer instelt, eventueel samen met andere gemeenten: de rekenkamerfunctie komt te vervallen. Ook worden de bevoegdheden van rekenkamers uitgebreid. Zo kunnen zij onderzoek instellen bij privaatrechtelijke rechtspersonen waar bijvoorbeeld zorg of maatschappelijke ondersteuning in het sociale domein wordt ingekocht. Verder worden de mogelijkheden om onderzoek te doen naar subsidies, garanties en leningen verruimd. Ten slotte krijgen rekenkamers meer mogelijkheden om onderzoek te doen bij privaatrechtelijke rechtspersonen waarin verschillende overheidsorganen gezamenlijk meer dan 50% van de aandelen houden.

De wet bepaalt dat dit jaar alle gemeenten die nog een rekenkamercommissie hebben deze dienen te vervangen door een onafhankelijke rekenkamer. De consequentie is dat de raadsleden de rekenkamer dienen te verlaten, de externe leden mogen blijven zitten. Enerzijds is dit een goede ontwikkeling voor de professionalisering van de lokale rekenkamer en de distantie van het lokale politieke bestuur. Anderzijds kan dit juist ook wel weer als een gemis worden gezien, zeker als de externe leden allen van buiten de desbetreffende gemeente komen. De ervaring leert echter dat de verbinding met het lokale politieke zich goed laat oplossen door bijvoorbeeld een programmaraad of een adviescommissie met raadsleden te vormen waar de rekenkamer mee in gesprek kan over hoe bijvoorbeeld een onderzoeksrapport goed te laten landen in de raad.

17

Essaybundel NVVR 20 jaar

VOORUITBLIK

Deze terugblik op 20 jaar decentraal rekenkameronderzoek laat zien hoe de rekenkamer (commissie)s zich ontwikkelden. Van controleurs van rechtmatigheid en doelmatigheid die omvangrijke rapporten schreven over zaken als grondbeleid, subsidies en begrotingen tot adviseurs van de gemeenteraad met kwalitatief hoogstaandere kortere producten, nieuwe vormen en aantrekkelijk vormgegeven rapporten waarin de burger vaker een plekje kreeg. Juist door de aantrekkelijkheid van nieuwe maatschappelijke thema’s en taken als het sociaal domein, duurzaamheid of nieuwe sturingsvormen of gemeenschappelijke regelingen en de handvatten voor sturing en kaderstelling, kregen ze hierbij steeds meer aandacht van raad en staten. Dat rekenkamers niet schreven voor de bureaula, blijkt uit de steeds hoger wordende doorwerking. Daarmee heeft de rekenkamer in het decentrale bestuur zich bewezen. Echter er blijven ook uitdagingen. Immers steeds meer taken komen terecht bij de decentrale overheden. Taken die worden gefinancierd door publiek geld. Publiek geld vraagt om publieke verantwoording. En juist hierin vallen gaten en zijn er witte vlekken. De Algemene Rekenkamer doet onderzoek naar de rijksoverheid, maar is niet bevoegd op het niveau van de medeoverheden.

Wat daar aan beleidsinvulling en uitvoering plaatsvindt door provincies, gemeenten en waterschappen is aan de rekenkamers op die niveaus om dit te onderzoeken. Het gaat om voor de burger belangrijke taken waar ook veel belastinggeld mee gemoeid is. Na de decentralisaties zijn de budgetten van rekenkamers niet toegenomen, die van griffies of fractieondersteuning evenmin. In de komende jaren staat een verdere uitbreiding op het spel. Niet alleen de Omgevingswet, maar ook de aanpak van stikstof of klimaatadaptie zal meer vragen, taken en geld bij de decentrale verdiepingen leggen. Dat vereist dat decentrale rekenkamers in staat worden gesteld om goed onderzoek te kunnen doen. De versterkingswet van 2023 is een goede stap in het kader van de professionalisering van deze decentrale rekenkamers. Echter om goed te kunnen functioneren, dienen de decentrale rekenkamers ook te beschikken over voldoende mensen (goede leden, secretaris en eventueel onderzoekers) en middelen (budget om zelf onderzoek uit te voeren of uit te besteden). Het huis van Thorbecke met zijn heldere verdiepingen is in de loop der jaren steeds meer verworden tot het huis van Escher. Vides en verlaagde systeemplafonds in de vorm van bestuurlijke samenwerkingen tussen gemeenten, regio’s die zich over provinciegrenzen heen verplaatsen, vertroebelen het zicht van raad en staten.

Via bv’s en stichtingen op afstand en in gemeentelijke regelingen of veiligheidsregio’s wordt samen gewerkt en samen ingekocht. Het leidt tot een bestuurlijk huis waarin gangen lang niet altijd goed verlicht zijn en waar raadsleden onvoldoende zicht op resultaten hebben. Interbestuurlijke samenwerking tussen gemeenten, provincies en rijksoverheid vindt steeds meer plaats in regio, city, town en woondeals en worden gefinancierd met subsidies en specifieke uitkeringen. De verantwoording belandt daarmee ook ergens op de trappen halverwege de verschillende verdiepingsvloeren. Of je nu gemeenteraadslid, statenlid of kamerlid bent, het is moeilijk om goed te volgen wat daar gebeurt, waar het publieke geld blijft, wie daar verantwoordelijk voor is en waar de verantwoording plaatsvindt. Juist op dit soort plekken in het huis kunnen rekenkamers ook een waardevolle rol vervullen. Wie het licht op de gang wil aandoen, zal wel zijn eigen kamer of verdieping moeten verlaten. Dit vraagt om intensievere samenwerking tussen de verschillende

Sjoerd Keulen en Nils Nijdam

18

rekenkamers van provincies, gemeenten en de Algemene Rekenkamer. Zo nu en dan vindt er al mooie samenwerking plaats. Tussen lokale rekenkamers, bijvoorbeeld al jaren geleden tussen die van de vier grote steden in een onderzoek naar luchtkwaliteit of recenter tussen de rekenkamers in de H10-inkoopregio voor de jeugdzorg of het prijswinnende onderzoek naar afvalstoffenheffing in Noord-Holland. Ook samenwerking tussen de decentrale en landelijke rekenkamer komt voor. Zoals ten tijde van de drie decentralisaties sociaal domein. Of komend jaar als in een gezamenlijk onderzoek naar energiebesparing. Willen we structureel de burger en volksvertegenwoordigers echt inzicht kunnen geven geven of de overheid – in welke van de vele verschijningsvormen die inmiddels ook heeft – het juiste doet, de eigen regels volgt en niet verkwistend is op plaatsen waar het nu nog een witte vlek is. Dan is betere afstemming, verdere professionalisering, meer budget en wellicht nog een wetswijziging nodig. •

OVER Sjoerd Keulen (1982) is bestuurslid van de Rekenkamer Utrecht, strategisch adviseur bij de Algemene Rekenkamer en vanwege de Algemene Rekenkamer bijzonder hoogleraar publieke audit, beleidsevaluatie en verantwoording aan de Universiteit Leiden. Zijn onderwijs en onderzoek richt zich op impact van rekenkamers en op de omgang en emoties van publieke verantwoording. Nils Nijdam is bestuurskundige en jurist en gepromoveerd op een onderzoek naar gemeentelijke sturing op de 3 decentralisaties in het sociaal domein. Hij is onderzoeker bij de Algemene Rekenkamer, voorzitter van de Rekenkamer Westland en docent Bestuurskunde aan de Haagse Hogeschool. Eerder was hij actief voor de Groene Hart Rekenkamer, Rekenkamer Den Haag, Noordelijke Rekenkamer en de Rekenkamer Groningen. Hij is geboren en heeft gestudeerd in Groningen, maar woont en werkt al 15 jaar in Den Haag.

19

Essaybundel NVVR 20 jaar

Seinpost 206 en de noodzaak van volhardende raadsleden De Rekenkamer Metropool Amsterdam en de verweesde gemeentelijke diensten

Het was zo'n kattenbelletje waar toenmalig burgemeester van Amsterdam Eberhard van der Laan patent op had: een juridisch onderlegd briefje, vriendelijk van toon, maar toch dwingend. Gericht aan de directeur van de Rekenkamer Metropool Amsterdam, Jan de Ridder. Met het verzoek of hij het onderzoek naar het toezicht op vervoersbedrijf GVB wilde beperken. Onderzoeken of de gemeente toezicht had gehouden op het GVB, dat verwikkeld was in een reeks reorganisaties, was tot daaraan toe. Maar Van der Laan had er moeite mee dat de Rekenkamer ook wilde beoordelen of dat toezicht - en de rol van de gemeente als aandeelhouder - kwalitatief op orde was geweest. Dat ging te ver, daar had de gemeenteraad volgens de burgemeester helemaal niet om gevraagd. Het kattenbelletje was geschreven op briefpapier van de burgemeester en door Van der Laan ondertekend namens het college van B. en W. En dat laatste was opvallend. Want een rekenkamer werkt niet voor het college maar voor de gemeenteraad. En het was ook de raad die om dat onderzoek had gevraagd. Van der Laan schreef echter: „wij vragen ons af of de interpretatie van de motie door de Rekenkamer wel voldoende recht doet aan het doel van de motie.” In die motie werd gevraagd om onderzoek naar de wijze waarop de raad van commissarissen toezicht had gehouden. Daar had de Rekenkamer eigenhandig „goed toezicht” van gemaakt.

De Ridder voelde zich persoonlijk aangesproken en dat was niet gek . Want bij de oprichting van de Rekenkamer Metropool Amsterdam in 2003 was gekozen voor het ‘directeursmodel’, waarbij de wettelijke functie van Rekenkamer wordt vervuld door de directeur. Hij is eindverantwoordelijk voor de manier van werken en de inhoudelijke opzet van onderzoeken. De brief van Van der Laan raakte dus zijn bestuurlijk functioneren én de werkwijze van zijn instituut. Van der Laan kreeg per kerende post te horen dat de onderzoeksvraag inderdaad anders was geformuleerd dan in de motie,. Juist omdat er recht moest worden gedaan aan het verzoek van de gemeenteraad. Wat een goede vraag is om het onderzoek vorm te geven, bepaalt een rekenkamer zelf. Daar ging Van der Laan niet over.

Jos Verlaan

De Ridder wilde best uitleggen waarom de vraag uiteindelijk zo was geformuleerd. In zijn respons richtte hij zich niet tot Van der Laan, maar tot het voltallige college. „In onze vraag gaat het erom, of er sprake is geweest van goed toezicht door de raad van commissarissen”. Met het woordje ‘goed’ werd helder gemaakt wat het kader van het onderzoek was. Die helderheid is nodig. „Want het is niet mogelijk om zorgvuldig en navolgbaar te beschrijven hoe iets verloopt zónder een kader.” De Ridder eindigde zijn brief nog met een sneer naar Van der Laan: „We hebben de onderzoeksopzet voor het reces naar de raad gestuurd en ik heb er nog kort over gesproken met de indieners. Ik had daarbij niet de indruk dat de onderzoeksvraag en onze aanpak niet spoorden met wat hen voor ogen stond.”

21

Essaybundel NVVR 20 jaar

Voor De Ridder was het de eerste keer dat er bij het begin van een onderzoek zo’n interventie van hogerhand kwam. Hij greep die gelijk aan om een duidelijke lijn te trekken. „Iedereen leek zich met dat onderzoek te bemoeien, de commissarissen, de burgemeester, het was een moment om de positie van de Rekenkamer goed neer te zetten”, zegt hij achteraf. Van der Laan was nog maar net burgemeester, De Ridder nog niet zo lang directeur/bestuurder van de Rekenkamer. „We moesten allebei waarschijnlijk wennen aan onze rol.” Later zou hij dergelijke interventies vaker meemaken, net als zijn collega’s van Rekenkamers in andere steden. „Wethouders die je bellen, of individuele raadsleden, ook uit de oppositie. En zelf bel je ook wel eens. Het is belangrijk om de relaties goed te houden. Maar het mogen geen onderonsjes worden. Je moet je distantiëren van het politieke proces en transparantie zijn over je contacten. Het is een uitdagend onderdeel van het vak. Je opereert als rekenkamer in een politieke context waarin iedereen loopt te duwen en te trekken.” In Amsterdam is dat duidelijker zichtbaar dan elders, is de ervaring van De Ridder. „Want daar is alles als snel gepolitiseerd.” En het GVB gold een van de meest gepolitiseerde dossiers van de stad. Alles wat fout kón gaan bij een vervoersbedrijf was daar fout gegaan.

Van grootschalige fraude in de jaren negentig tot financieel en organisatorisch wanbeheer in de jaren erna. Exemplarisch is het voorval dat een extern organisatieadviseur meemaakte: midden in de nacht, alle trams, bussen en metro’s hoorden in de remises te staan, lichtten de lampjes op de computerschermen rood op: er reed een eenzame tram door het centrum van Amsterdam. De aanwezige mannen van de Verkeersleiding geloofden hun ogen niet. Oproepen via de intercom werden niet beantwoord. Een verkeersleider die poolshoogte ging nemen, bood een kwartier later uitkomst: ‘Het is Jopie. Hij verhuist zijn huisraad naar zijn nieuwe huis in Oost’. De verkeersleider zag een bankstel, een tweepersoonsbed en andere huisraad in de tram verdwijnen, die ter hoogte van het Vondelpark op weg was naar de Indische Buurt. Alle reorganisaties ten spijt vertoonde het GVB nog steeds trekken van een ‘verwaarloosde organisatie’, concludeerde die organisatieadviseur, Joost Kampen, in 2013 in zijn promotieonderzoek. Kampen was van 1999 tot 2009 betrokken bij het vervoersbedrijf. Hij viel er van de ene verbazing in de andere. Het voorval met die ‘vrachttram’ van Jopie gaf hij zelfs een plekje in zijn proefschrift. Dat liet zien hoe de ‘Vrijstaat GVB’ eraan toe was. In het ingewikkelde bedrijf kwamen reorganisaties niet van de grond en ontbrak consensus over de koers.

Leidinggevenden communiceerden slecht met elkaar en werkten niet samen. 70 procent van hen bleek ongeschikt voor hun functie, stelt Van Kampen. Personeel reageerde volgens hem op geplande veranderingen met schijnaanpassingen en ondermijning van het gezag. Het GVB was in de jaren ervoor omgevormd van een gemeentelijk bedrijf naar een zelfstandige onderneming met de gemeente als enige aandeelhouder. Maar wat moest de rol van de gemeente als aandeelhouder zijn? Daar had niemand over nagedacht. Voor het toezicht op het GVB was een raad van commissarissen aangesteld, met zwaargewichten uit het bedrijfsleven. Het ging goed met het GVB, was in de jaarverslagen de terugkerende boodschap, Alleen, het liep helemaal niet goed met het bedrijf. In 2012 ging het GVB opnieuw over de tong als blunderende organisatie, zowel in de Amsterdamse gemeenteraad als in de

Jos Verlaan

22

Tweede Kamer. Er was geknoeid met de inbouw van metropoortjes bij de invoering van de ovchipkaart. Aanbestedingsprocedures werden bewust genegeerd. Er was publiek tumult over de bonussen voor de directeuren die daar verantwoordelijk voor waren. En over een raad van commissarissen die jarenlang stelselmatig de andere kant had uitgekeken. Vele reputaties knakten na publicaties over die wanpraktijken. Twee directeuren moesten het veld ruimen. Ook de commissarissen stonden onder druk. Voormalig NS-directeur Aad Veenman en oud-directeur Jan Westerhoud van Europe Container Terminal traden uit eigen beweging terug. De twee andere commissarissen, Kitty Roozemond, voormalig vice-voorzitter van de FNV, en Wietske Zeijlstra, plaatsvervangend kantonrechter in Utrecht, volgden later. In dat klimaat was de Rekenkamer gevraagd om dat onderzoek te doen naar het toezicht door die raad. Die lieten niet zomaar over zich heen walsen, herinnert De Ridder zich. Ze waren publiekelijk te kijk gezet, maar vonden eigenlijk dat ze weinig fout hadden gedaan. Het ging toch goed met het bedrijf? „In interviews met medewerkers van de Rekenkamer hielden ze vol dat het GVB beter was gaan functioneren. Organisatorisch misschien niet, maar wel financieel. Er waren onrendabele tram- en buslijnen afgestoten en dat had de winstcijfers opgekrikt.

Daar waren ze erg mee aan het showen.” De Rekenkamer kwam met een hard oordeel over de kwaliteit van het toezicht. De raad beleed op papier de principes van goed bestuur, maar voldeed daar in de praktijk niet aan. Reglementen ontbraken, genomen besluiten werden niet geregistreerd en de raad was vooral „weinig kritisch en onvoldoende transparant over zichzelf”, luidde de conclusie. Er was veel aandacht geweest voor de strategische positie van het bedrijf dat haar monopoliepositie op de Amsterdamse vervoersmarkt moest zien te behouden, maar weinig voor de interne bedrijfsvoering bij het GVB. Vrij vertaald, het GVB was nog steeds die verwaarloosde, verweesde organisatie die het altijd al was. Niet dat een kritische en goed functionerende raad van commissarissen dat volledig had kunnen veranderen, „maar het zou de kans op dit soort problemen wel hebben verminderd.” En de gemeente zelf, in haar rol als aandeelhouder? Het is niet de taak van de aandeelhouder om te controleren of de raad van commissarissen haar werk goed doet. Maar de aandeelhouder moet wel adequaat geïnformeerd worden. De Rekenkamer: „Uit ons onderzoek blijkt dat dit niet voldoende gebeurt en dat de aandeelhouder de raad daar ook nauwelijks op heeft aangesproken.” De Ridder wist dat hij met die harde conclusies op tenen zou trappen. Daar had hij tijdens het onderzoek al rekening mee gehouden.

Normaal gesproken liet hij de interviews over aan zijn onderzoekers, maar in dit dossier zat hij er zelf bij. Vanwege de grote ego’s, die alle registers opentrokken. Sommigen deden dat charmant, anderen zetten meteen de botte bijl erin. „Het kostte heel wat moeite om ze verantwoording te laten afleggen over de geconstateerde manco’s in hun professionaliteit. Dat ze veel te dicht op de directie hadden gezeten, te weinig afstand hadden genomen. Ze waren mede verantwoordelijk geworden voor wat er in de directieraad besloten werd. Terwijl het juist hun taak was om daar met afstand naar te kijken. Maar dat zat niet in hun manier van denken.”

23

Essaybundel NVVR 20 jaar

De betrokkenheid van de gemeente bij deelnemingen en de manier waarop wordt omgegaan met dat publieke aandeelhouderschap, zou in de tien jaar daarna nog vaak terugkeren op de burelen van de Rekenkamer. Met als rode draad dat het toezicht niet op orde was, beheer en onderhoud verwaarloosd waren en informatieverstrekking en transparantie onder de maat waren geweest. En dat zorgt er volgens De Ridder voor dat het deelnemingenbeleid zo’n hoofdpijndossier is met steeds weer problemen die ambtelijk als hete aardappels heen en weer geschoven worden. Dan moet de gemeenteraad haar verantwoordelijkheid nemen. Hoe? „Door hardnekkig te zijn en haar eigen historie te kennen. We hebben veel projecten rond aandeelhouderschap onderzocht. En telkens was de vraag wat je daar als overheid mee wil. Dat bleef een schimmige discussie: functioneren voormalige gemeentelijke diensten als het GVB of het Havenbedrijf beter als zelfstandige bedrijven met de gemeente als aandeelhouder? Moet bij het GVB de rendabiliteit bovenaan staan, of het publiek belang dat bijvoorbeeld vraagt om onrendabele lijnen in stand te houden?” Amsterdam is Nederland niet en er zullen niet veel (voormalige) gemeentelijke diensten zo stelselmatig verwaarloosd zijn als het hoofdstedelijke GVB.

Maar er zijn wel raakvlakken met kwesties die elders in het lokaal bestuur spelen en aan de controle- en beheertaken van de gemeenteraad raken. Zoals die van nut en noodzaak van toezicht. Dat moet geen „verslaving van een overbezorgde samenleving”, zijn, maar maatwerk, schreef De Ridder een jaar na dat GVB-onderzoek. Toezicht moet zo ‘zuinig’ mogelijk worden georganiseerd en „nooit gericht [zijn] op het uitbannen van alle risico’s. (..) het maken van bewuste keuzes en het reflecteren op eerder gemaakte keuzes is daarvoor essentieel.” Cruciaal is volgens De Ridder het moment waarop die controletaak begint. Vaak komt dat bij volksvertegenwoordigers pas op de radar als zich al „een portie ellende” heeft voorgedaan. „Maar goede controle gaat over preventiéve controle, als er nog niets aan de hand is. Zo zou een goed functionerende gemeenteraad zich elk jaar moeten afvragen: hoe is het gesteld met onderhoud en beheer? Niet pas op het moment dat kades en bruggen instorten of een faillissement bij een deelneming om de hoek ligt.” Een opeenstapeling van problemen speelde ook bij het renovatieproject van de Amsterdamse Oostlijn, de eerste metrolijn die Amsterdam in de jaren zeventig bouwde en waarvan de infrastructuur sinds 2001 aan modernisering toe was.

De veiligheid van de metropassagiers was niet meer gegarandeerd door slecht uitgeruste vluchtwegen en perrons die bij brand onveilig zouden zijn. Deelproject Vluchtmaatregelen moest daarin verbeteringen aanbrengen en zou in 2010 zijn afgerond. Maar in 2009 was de voltooiing van het project nog lang niet in zicht en was er een kostenpost van 68,5 miljoen euro. Toen de Rekenkamer in 2014 met haar onderzoek naar dit project begon, was dat bedrag opgelopen tot 150 miljoen euro.

Complicerende factor was het slechte beheer en onderhoud van de metrotunnel in de jaren ervoor. Niemand wist waar en hoe kabels en leidingen liepen. Dat droeg bij aan de vertragingen en kostenoverschrijdingen. Toen het project in 2019 werd opgeleverd, was de veiligheid nog steeds niet gegarandeerd. Brandmelders in de stations deugden niet, liften en roltrappen waren storingsgevoelig en voor het personeel was er nauwelijks instructie over hoe te handelen bij ontruiming of brand. Ook na afronding van het project bleef er onduidelijkheid bestaan wat er moet gebeuren bij brand of andere calamiteiten. Het uitgangspunt is dat metrostellen nooit mogen stilstaan tussen twee stations, omdat evacuatie van passagiers dan buitengewoon gecompliceerd is. Daarom is bij de Noord/Zuidlijn uitgegaan van het zogeheten Save Haven-principe: metrostellen moeten altijd door kunnen rijden naar het eerstvolgende station, de perrons moeten dan vrij zijn. Voor de oudere Oostlijn was het de bedoeling dit principe ook door te voeren, daar was budget voor beschikbaar. Met veel pijn en moeite is dat gelukt voor bijna het gehele traject, behalve het stukje tussen Nieuwmarkt en Centraal Station. Daar stagneert het metroverkeer halverwege het tracé met enige regelmaat bij seinpost 206, tot op de dag van vandaag een berucht rood licht bij metrobestuurders.

Seinpost 206 kreeg ook een vermelding in het onderzoek van de Rekenkamer naar het renovatieproject, waarin werd geconcludeerd: „dat save haven principe blijft moeilijk realiseerbaar.” In de Jaarrapportage Railveiligheid 2022’ schrijft de Vervoersregio Amsterdam dat het Safe Haven principe overal is toegepast, behalve bij metrostation Centraal Station Oost. “Dit valt echter binnen de geaccepteerde norm omdat het slechts één station betreft en niet de gehele tunnel. En het risico op een grote brand als laag wordt ingeschat.” Daar ligt een verantwoordelijkheid van de gemeenteraad, zegt De Ridder. “Dat betekent niet alleen dat ze bewust het risico moeten accepteren – of niet natuurlijk -, maar ook daarna alert moeten blijven. Als ik als raadslid zou weten van dat seinpaaltje tussen Nieuwmarkt en CS, zou ik dáár bovenop blijven zitten. Lokale democratie moet het hebben van zeurende raadsleden. Hardnekkige raadsleden die hun preventieve controletaak serieus nemen. Die vragen stellen waar de organisatie telkens op moet antwoorden en de argumenten op een rij moet zetten: is het risico op brand of andere calamiteit inderdaad zo gering? Zijn er nieuwe ervaringen? Is er nieuwe kennis? Dat is de manier om preventieve controle uit te oefenen. Niet wachten tot de boel uit de hand loopt en er een onderzoek van ons nodig is of een enquêtecommissie die de miskleunen op een rij zet.”

Dat was mogelijk geworden omdat er binnen de projectorganisatie een cultuur heerste waarin het melden van problemen niet vanzelfsprekend was, luidde een van de conclusies van de Rekenkamer. Het ambtelijk apparaat had de kennis niet om externe partijen zoals aannemers en ingenieurs aan te sturen. De gemeenteraad had continu het nakijken: kwartaalrapportages waren al achterhaald voordat die het stadhuis bereikten. Na de budgetoverschrijdingen bij de bouw van de Stopera, het bijna afblazen van de Noord/Zuidlijn omdat de stad dreigde te verzakken, had Amsterdam een nieuw miljoenen slurpend hoofdpijndossier.

Is er, tien jaar na publicatie van dat Rekenkamer-onderzoek over dat toezicht op het GVB iets veranderd? Wie wil achterhalen of de aanbevelingen om dat toezicht te verbeteren overgenomen en in de praktijk gebracht, staat voor een bijna onmogelijke klus. Het aandeelhoudersbeleid van de gemeente Amsterdam, of het nou om Schiphol, het GVB of Beurs van Berlage gaat, is nog steeds gehuld in een wolk van vertrouwelijk overleg, geheime documenten en niet meer te achterhalen beleidsnotities. Zeker aan de buitenwereld wordt concreet zicht ontnomen. Een in maart 2023 ingediend WOO-verzoek (voorheen WOB) door NRC om inzage in de correspondentie tussen de raad van commissarissen en de verantwoordelijk wethouder, kreeg een half jaar later nul op rekest. Notulen van aandeelhoudersvergaderingen? Besloten, vertrouwelijk, of zo doordrenkt met persoonlijke beleidsopvattingen dat nagenoeg

24

25

Jos Verlaan

Essaybundel NVVR 20 jaar

alles zwart gelakt is. Vrijgave heeft dus geen zin, niet eens de notulen van vijf jaar geleden, aldus de gemeente in die WOO-procedure. Inzage in raadsbrieven, waarin de verantwoordelijk wethouder samenvat wat er in die aandeelhoudersvergaderingen besproken is? Kan niet, ook geheim verklaard. Alleen raadsleden mogen die op de griffie komen inzien. Let wel, alleen die brief, de notulen van de vergaderingen zelf liggen daar ook voor raadsleden niet ter inzage. Als raadsleden daar al geweest zijn om te lezen, zouden ze er tevergeefs naar gezocht hebben. Adequate controle, goed toezicht, permanente aandacht voor beheer én transparantie van bestuur, als randvoorwaarden voor goed functionerend openbaar bestuur: het zijn terugkerende elementen in bijna alle onderzoeken van de Rekenkamer Metropool Amsterdam. Of beter gezegd, het gebrek eraan. Anders waren veel van die onderzoeken helemaal niet nodig geweest. Drie jaar geleden onderzochten de Rekenkamers van Amsterdam, Den Haag, Rotterdam, Rotterdam en Utrecht de transparantie van het gemeentebestuur. Hoe vaak krijgen beleidsstukken ten onrechte het stempel “geheim” of “vertrouwelijk” en wordt er in de praktijk ‘stiekem’ bestuurd? Té vaak, bleek uit die onderzoeken. Als de gemeenteraad geheimhouding van beleidsstukken bekrachtigt, gebeurt dat „zelden weloverwogen”, was een van de conclusies.

Terwijl de Algemene wet bestuursrecht voorschrijft dat zo’n bekrachtiging deugdelijk gemotiveerd moet zijn, met een zichtbare belangenafweging. Amsterdam, de stad die propageert open en transparant te willen zijn (‘openbaar, tenzij’, aldus burgemeester Femke Halsema in de gemeenteraad), spant daarbij de kroon. Daar wordt relatief meer geheim gehouden dan in de andere drie steden. Sinds 2009 is het aantal geheime stukken alleen maar toegenomen. „Geheimhouding wordt te veel opgelegd en te weinig opgeheven. Omdat de ambtelijke kennis erover ontbreekt en de cultuur binnen de organisatie er te weinig op gericht is om geheimhouding zoveel mogelijk te minimaliseren”, aldus de Rekenkamers. Voor burgers in Amsterdam, maar vaak ook voor raadsleden, is het regelmatig niet eens duidelijk over welke geheime stukken de raad vergadert, laat staan wat erover besloten is. De andere onderzochte gemeenten zijn daar “opener en transparanter in.” Het lijkt raadsleden ook vaak niet te interesseren welke dossiers ze op verzoek van het college als ‘geheim’ bekrachtigd hebben. Ze lezen die stukken nauwelijks en gaan geregeld akkoord met geheimhouding, zonder te weten waar die stukken over gaan. Als er, voorafgaand aan raadsvergaderingen geheime stukken bij de griffie ter inzage liggen, neemt bij meer dan de helft van de vergaderingen geen enkel raadslid de moeite om die daar te lezen.

„Dat rapport over geheimhouding geeft een cruciaal inzicht in het functioneren van de gemeentepolitiek”, vindt De Ridder. „De wens van ‘openbaar tenzij’ wordt politiek met de mond beleden, maar in de praktijk niet uitgevoerd. Als er bij een rapport een bijlage zit met een paar lastige, gevoelige cijfers, dan ga je toch geen dertig pagina’s zwart lakken of alles maar geheim verklaren? Dat is geen ‘openbaar tenzij’. Dan ben je niet bezig om je te verantwoorden en de buitenwereld te laten zien waar je mee bezig bent.” Waarom gebeurt dat? “Er zijn vele verklaringen mogelijk. Ik had graag gezien dat de organisatie dat zelf eens onderzocht had. Mijn inschatting is dat het een cultuurkwestie is in de ambtelijke organisatie. ‘Ik wil niet het risico lopen dat ik iets gevoeligs openbaar.’ Dat is de sfeer. Angst en vóór zekerheid kiezen, dat zijn de drijfveren. En dat gaat ten koste van transparantie van het beleid.”

Jos Verlaan

26

In het voorjaar van 2023 stuurde toenmalig verantwoordelijk wethouder, Shula Rijxman (D66) een voordracht naar de gemeenteraad over het gemeentelijke aandeelhoudersbeleid. Ingeklemd tussen geheime stukken over het Havenbedrijf, de Beurs van Berlage, Schiphol en Stadsgoed NV zat daar een verslag bij over de meest recente aandeelhoudersvergadering over het GVB. Ook geheim. Haar brief lag ter inzage bij de griffie. De notulen van die aandeelhoudersvergadering niet. Of een raadslid de moeite heeft genomen om haar brief te bekijken, valt niet te achterhalen. In de gemeenteraad is er, voor zover bekend, geen woord aan vuil gemaakt. ‘Bruggenfluisteraars’, noemt de Rekenkamer Metropool Amsterdam ze in het rapport ‘Beheer en onderhoud bruggen’ (oktober 2015). Het zijn de, veelal tegen hun pensioenleeftijd aanhikkende onderhoudsmannen van de gemeente die, wars van reorganisaties en efficiëntieslagen, elk piepje en kraakje van de bruggen in Amsterdam kennen. Verstand van beleid hebben ze niet, daar hebben ze ook geen tijd voor. Maar ze weten intuïtief wel wanneer een brug op zijn laatste beentjes loopt, of waarom reparatie niet kan worden uitgesteld, ondanks onderhoudsschema’s die anders duiden. Want piepjes of kraakjes liegen niet.