Nr. 09 Bijlage 2 Rapport Grenzen bereikt

Voldoet SO aan wettelijke taak

6

ja Ja

22 16 5 22 162 5 1 4 74 49 0

Ja Ja Ja/Nee Ja/ Nee Ja Ja Gedeeltelijk Ja Ja/Nee -

Ja/Nee wil zeggen dat er regio’s zijn die voldoen aan de wet en dat er regio’s zijn die niet voldoen aan de wet. Gedeeltelijk wil zeggen dat een onderdeel voldoet aan de wet en een gedeelte niet is opgenomen in de wet.

Grenzen bereikt

Onderzoeksresultaten: de bovenregionale of landelijke beschikbaarheid van specialismen. In tabel 5 is weergegeven wat in totaal bovenregionaal of landelijk per type Specialistisch Optreden direct oproepbaar is, zoals bijvoorbeeld het Specialisme Technische Hulpverlening. Zo’n team is op basis van goede afspraken direct te alarmeren voor een inzet in Nederland en kan binnen relatief korte termijn compleet met alle materialen worden ingezet. Er zijn geen prestatie-eisen geformuleerd voor het SO zoals in het GBO, wel wordt de toets gedaan of het aan de wettelijke taak voldoet. Tabel 5: het type Specialistisch Optreden bovenregionaal of landelijk beschikbaar en het voldoen aan de wettelijke taak

SO beschikbaar bovenregionaal of landelijk

Voldoet SO aan wettelijke taak

6+1*

Ja

SO IBGS Basisontsmettingseenheid (BOE)

0

-

SO Natuurbrandbeheersing

13

Ja

SO Technische hulpverlening (STH)

5

Ja

SO IBGS Bronbestrijding (1100)

2

Ja

SO IBGS Verkenningseenheden

0

-

SO Scheepsbrand

0

-

SO Petrochemie

1

Ja

SO Hoogteverschillen SO Waterongevallenbestrijding Waarvan beschikbare duikteams

0 0 3 0

-

Het type Specialistisch Optreden SO IBGS Grootschalige Ontsmettingseenheid (GOE)

SO Ondergrondse inzet

Ja -

* Het aantal van 6 GOE’s is verdeeld over de regio’s in Nederland. Bij het NIPV in Zoetermeer bevindt zich 1 reserve die versneld operationeel inzetbaar is d.m.v. een piketregeling bij het NIPV.

2.2.3

Mate van implementatie visie GBO 2.0

Onderzoeksresultaten Uit de enquête blijkt dat 15 regio’s aangeven de visie volledig te hebben ingevoerd, terwijl 10 regio’s aangeven dat dit slechts gedeeltelijk is gebeurd (figuur 1). De regio’s die de visie gedeeltelijk hebben geïmplementeerd, geven als toelichting dat zij deze grotendeels hebben doorgevoerd, maar dat er afwijkingen zijn. Deze betreffen bijvoorbeeld het ontbreken van bepaalde pelotons of specialistische teams, of het niet kunnen voldoen aan de prestatie-eisen zoals geformuleerd in de visie GBO 2.0.

20

Grenzen bereikt

Figuur 1: Niveau implementatie van de visie GBO 2.0 volgens de regio’s

De Inspectie JenV heeft bij de regio’s die aangaven te voldoen aan de visie GBO 2.0 gecheckt of zij óók kunnen voldoen aan de collectieve afspraak dat de regio’s minimaal moeten beschikken over één peloton Basisbrandweerzorg, één peloton Grootschalige Watervoorziening en één peloton Redding en Technische hulpverlening. Dan blijkt dat slechts 6 van de 25 regio’s aan deze eisen voldoen (zie figuur 2). Figuur 2: Regio’s die menen te voldoen aan de collectieve afspraken met betrekking tot de minimale operationele prestaties die een regio aan bijstand moet kunnen leveren, zoals opgenomen in de visie GBO 2.0

Analyse en deelconclusies De uitvoering van de visie GBO 2.0 vertoont aanzienlijke verschillen tussen de regio’s. Hoewel er landelijk minimale prestatie-eisen zijn vastgesteld, bepalen de regio’s zelf hoe zij hieraan invulling geven. Dit resulteert in een divers beeld: sommige regio’s overtreffen ruimschoots het beoogde aantal pelotons uit de visie, terwijl andere zelfs onder het afgesproken niveau blijven. Slechts het peloton Basisbrandweerzorg vormt hierop een uitzondering. Elke regio voldoet aan de minimale eis dat elke regio minimaal 1 peloton Basisbrandweerzorg dient te hebben. Dit peloton kent in alle regio’s een bijna vergelijkbare samenstelling qua personeel en materieel. Slechts 16 van de 25 regio’s voldoen aan het beoogde aantal pelotons dat in de visie GBO 2.0 is opgenomen.

21

Grenzen bereikt

Het beeld wordt minder uniform zodra gekeken wordt naar de pelotons voor Grootschalige Watervoorziening en Redding & Technische Hulpverlening. Niet alle regio’s hebben deze pelotons daadwerkelijk operationeel beschikbaar. Soms loopt het aantal en type pelotons sterk uiteen. De enquêtegegevens onderstrepen dat de implementatie van GBO 2.0 in sommige regio’s achterloopt. Dit heeft als gevolg dat regio’s bij grote, gelijktijdige of langdurige incidenten afhankelijk zijn van bijstand uit andere delen van het land. Uit interviews blijkt dat de afstand die bijstandsverlenende eenheden moeten overbruggen aanzienlijk kan zijn, waardoor het lang kan duren voordat de benodigde capaciteit ter plaatse is. Bovendien is het niet vanzelfsprekend dat deze eenheden direct paraat zijn of in de eigen regio gemist kunnen worden. Daarmee ontstaat het reële risico dat bij een grote calamiteit niet tijdig of niet in voldoende mate de noodzakelijke slagkracht beschikbaar en direct operationeel zal zijn. De enquêtes illustreren dat ook het Specialistisch Optreden in de praktijk zeer ongelijkmatig en gefragmenteerd is ingevoerd en dat een stevige landelijke regie ontbreekt. Dit beeld is nog sterker bij bovenregionale en landelijke specialismen, met uitzondering van STH en de voor IBGS ingestelde Grootschalige ontsmettingseenheid (GOE) waarvoor wel eenduidige afspraken gelden.

De deelconclusie is dat de landelijke uniformiteit en gezamenlijke slagkracht die met GBO en SO beoogd werd, in de praktijk niet is gerealiseerd. Waar het GBO in de basis nog redelijke eenheid laat zien door het vrijwel overal aanwezige peloton Basisbrandweerzorg, zijn de verschillen in - of het ontbreken van - aanvullende pelotons en specialistische eenheden te groot om te spreken van een solide, landelijke dekking. Daarmee blijft het risico bestaan dat bij grote of langdurige incidenten niet overal dezelfde mate van brandweerzorg kan worden geleverd

2.3

Toerusting voor het grootschalig en specialistisch optreden

2.3.1

Beschikbaar materieel, materiaal en informatiesystemen GBO en SO

Onderzoeksresultaten Hoewel uit de enquêtes blijkt dat regio’s in theorie 104 pelotons Basisbrandweerzorg uit hun reguliere sterkte kunnen vormen, blijkt uit de praktijk dat slechts 43 daarvan direct beschikbaar zijn voor bovenregionale of landelijke inzet. Dit komt mede doordat veel pelotons niet vooraf zijn samengesteld, maar ad hoc tot stand komen door tussenkomst van leidinggevenden of de meldkamer. De meeste veiligheidsregio’s hebben hun peloton Basisbrandweerzorg ingericht volgens de kaders van de visie GBO 2.0: vier tankautospuiten ondersteund door een Officier van Dienst met dienstvoertuig. Toch wijken enkele regio’s hiervan af door extra voertuigen toe te voegen, zoals een hoogwerker, gereedschapswagen, ademluchtvoertuig of een eenheid met materiaalcontainers. Ook de pelotons voor Grootschalige Watervoorziening en Redding & technische hulpverlening zijn doorgaans niet direct inzetbaar. Ze moeten eerst worden samengesteld. Uit de enquêtes blijkt dat bij deze pelotons sprake is van grote verschillen in samenstelling. Type, aantal en uitrusting van voertuigen variëren per regio, wat leidt tot een gebrek aan standaardisatie. Hierdoor wordt niet altijd voldaan aan de beoogde prestatie-eisen die binnen de visie GBO 2.0 zijn vastgelegd. Ditzelfde patroon doet zich voor bij de pelotons Natuurbrandbestrijding en Logistiek & Ondersteuning.

Ook binnen het peloton Specialistische Blussing, dat in achttien regio’s deels aan de beoogde eisen voldoet, is sprake van sterk uiteenlopende voertuigconfiguraties. Uit enquêtes en een groot aantal interviews blijkt dat vrijwel geen enkele regio beschikt over extra personeel of materieel boven op de reguliere bezetting die voor de brandweerzorg in het eigen gebied benodigd is (zie ook hoofdstuk 1 in de bijlage). Slechts een klein aantal regio’s heeft extra of reservevoertuigen om tekorten op te vangen. Ten tijde van de regionalisatie van de brandweer (vanaf 2010) is onder andere gestuurd op efficiencywinst op basis van het regionaal dekkingsplan. 22

Grenzen bereikt

In vrijwel elke gemeente stond meer dan één brandweervoertuig dat niet altijd meer nodig bleek in regionaal verband. Door intensievere samenwerking tussen brandweerposten konden de overtollige voertuigen worden afgestoten. In de hierop volgende periode zijn door extra bezuinigingen en herstructurering nog meer voer- en vaartuigen afgestoten en posten gesloten die niet meer rendabel waren. Mede hierdoor is het personeelsbestand gekrompen, zo geven geïnterviewden aan. Een grootschalige regionale, bovenregionale of landelijke inzet heeft derhalve grote invloed op de dekking in de eigen of bijstand verlenende regio (zie ook paragraaf 2.3.6). De uiteenlopende inrichting van pelotons brengt volgens veel geïnterviewden in de praktijk meerdere risico’s met zich mee. Zo ontstaat er snel verwarring over de taakverdeling, inzetwijze en verantwoordelijkheden 23. Dit vormt een risico voor effectieve bovenregionale- en landelijke samenwerking, omdat leidinggevenden en eenheden uit andere regio’s rekenen op eenzelfde samengestelde eenheid voor bijstand uit een andere regio. Als dit minder is dan gedacht, moeten er maatregelen worden getroffen om toch de gewenste prestatie te kunnen leveren, zoals bijvoorbeeld extra eenheden alarmeren.

In het slechtste geval dient het inzetplan om het incident te bestrijden naar beneden te worden bijgesteld met het risico dat het veiligheidsrisico voor burgers en hulpverleners toeneemt. Leidinggevenden verliezen soms het overzicht op de ingezette eenheden, zeker wanneer hun samenstelling niet overeenkomt met het vertrouwde beeld. Dit kan leiden tot miscommunicatie, inefficiënte inzet en in het ergste geval tot gevaarlijke situaties op het incidentterrein. Een vergelijkbaar probleem doet zich voor op het gebied van informatie-uitwisseling. Regio’s maken gebruik van uiteenlopende informatiesystemen zoals Mobiel Operationeel Informatiesysteem (MOI), Landelijk Crisis Management Systeem (LCMS-Mobiel), Firedesh, LiveOp, CityGIS, Voertuigviewer, Geïntegreerd Meldkamersysteem (GMS), maar ook van apps, telefonische meldingen en informele communicatie via commandostructuren. Deze systemen kunnen geen gegevens met elkaar uitwisselen bijvoorbeeld via een landelijk koppelvlak. Tijdens grootschalige of bovenregionale inzet kan hierdoor belangrijke informatie niet of te laat worden gedeeld tussen betrokkenen. Het ontbreken van uniforme systemen maakt het moeilijk om actuele gegevens tijdig beschikbaar te stellen aan alle leidinggevenden en eenheden, geven respondenten in de interviews aan.

Voorbeeld Een concreet risico bij het ontbreken van uniforme informatie-uitwisseling is bijvoorbeeld het insluitingsgevaar bij een natuurbrand. Wanneer niet iedereen (verspreid over een groot inzetgebied) over dezelfde real-time informatie beschikt, bestaat het gevaar dat bepaalde eenheden onvoldoende gewaarschuwd worden of te laat in actie kunnen komen als een brand hen dreigt in te sluiten. Dit kan fatale gevolgen hebben voor de veiligheid van het personeel. De specialismen genoemd in de visie GBO 2.0, zoals onderdelen van de incidentbestrijding gevaarlijke stoffen (IBGS) en natuurbrandbestrijding, zijn niet in alle regio’s operationeel. De oorzaken die in veel interviews worden genoemd zijn onder meer het ontbreken van materieel, landelijke prestatienormen, onvoldoende risicodruk en een gebrek aan regionale of bovenregionale planvorming die de noodzaak onderbouwt. Ook binnen het domein van het Specialistisch Optreden zijn vanwege het gebrek aan concrete normen de verschillen in voertuigsamenstelling groot. Of het nu gaat om IBGS Bronbestrijding, Verkenningseenheden, Scheepsbrandbestrijding, Petrochemie, Hoogteverschillen of Waterongevallen – in vrijwel alle gevallen varieert het materieel sterk tussen regio’s. Type voertuigen, uitrusting en aantallen verschillen per specialisme én per locatie.

23

Grenzen bereikt

Een uitzondering vormen drie specialismen: IBGS Basisontsmetting (BOE), Grootschalige Ontsmetting (GOE) en STH. Binnen deze clusters is er wel enige mate van standaardisatie in het materieel. Bovendien zijn ze geografisch goed verspreid, waardoor hun landelijke inzetbereik beter gewaarborgd is. Toch doen zich ook binnen deze specialismen lokaal afwijkende keuzes voor, wat volledige uniformiteit in de praktijk beperkt. Analyse en deelconclusies De pelotons Basisbrandweerzorg voldoen in de meeste regio’s qua materieel aan de uitgangspunten van de visie GBO 2.0. Wat echter opvalt, is dat het aantal operationele pelotons achterblijft bij het beoogde aantal uit de visie GBO 2.0. Dit betekent dat weliswaar het juiste materieel aanwezig is, maar de spreiding en dekking ervan tekortschiet. Veel pelotons zijn niet vooraf samengesteld en worden gevormd op het moment wanneer een inzet nodig is op instructie van een leidinggevende of de meldkamer. Bij de overige pelotons – waaronder Grootschalige Watervoorziening, Redding en Technische Hulpverlening, Natuurbrandbestrijding, Logistiek en Ondersteuning en Specialistische Blussing ontbreekt een uniforme standaard, waardoor de daadwerkelijke prestaties van deze eenheden niet altijd overeenkomen met wat er op papier van verwacht wordt.

Voor operationeel leidinggevenden en eenheden uit andere regio’s die bijstand verlenen, ontstaat hierdoor een onbetrouwbaar beeld van de inzetcapaciteit. Als de geleverde capaciteit lager uitvalt dan voorzien, moeten aanvullende maatregelen worden getroffen – zoals het opschalen van extra eenheden – of, in het ergste geval, moet het inzetplan worden aangepast. Dit kan direct gevolgen hebben voor de veiligheid van burgers én hulpverleners. Een ander knelpunt betreft de inzet van uiteenlopende informatie- en communicatiesystemen voor zowel het grootschalig als specialistisch optreden. Verschillende regio’s gebruiken elk hun eigen technische middelen, wat zorgt voor complicaties in de coördinatie tussen pelotons, meldkamers en leidinggevenden. Deze systemen kunnen geen gegevens met elkaar uitwisselen bijvoorbeeld via een landelijk koppelvlak. In situaties waarin snel en eenduidig handelen essentieel is – zoals bij grootschalige, langdurige of simultane incidenten – belemmert deze fragmentatie een effectief en consistent optreden. Wanneer cruciale informatie niet tijdig of volledig beschikbaar is voor de juiste personen, kunnen er gevaarlijke situaties ontstaan. Uit de enquêtegegevens blijkt dat ook binnen het Specialistisch Optreden sprake is van een sterk wisselende materiële inrichting.

Bij enkele specialismen, zoals IBGS Grootschalige Ontsmettingseenheden en het Specialisme Technische Hulpverlening (STH), is sprake van een zekere uniformiteit in basisuitrusting. Toch treden ook hier per regio verschillen op. De inrichting en het beheer van materieel zijn vooral lokaal geregeld, waardoor er grote verschillen bestaan tussen regio’s in inzetbaarheid en uitrusting. Dit maakt het lastig om op bovenregionaal of landelijk niveau effectief samen te werken, zeker als snelheid, capaciteit en afstemming doorslaggevend zijn voor een succesvolle aanpak van een incident. De deelconclusie is dat hoewel de pelotons Basisbrandweerzorg grotendeels aan de beoogde materiële eisen van de visie GBO 2.0 voldoen, de overige pelotons grote verschillen in samenstelling vertonen. Door het gebrek aan standaardisatie en het gebruik van uiteenlopende informatiesystemen, ontstaan knelpunten in samenwerking, communicatie en regie bij grootschalige incidenten. Dit vormt een risico voor een snelle, veilige en effectieve inzet op bovenregionaal en landelijk niveau. Het betekent dat het systeem niet voldoende is toegerust op zijn taak waardoor in crisissituaties de bovenregionale of landelijke brandweerzorg ernstig tekortschiet.

24

Grenzen bereikt

2.3.2

Personeel

Onderzoeksresultaten Personele inzet bij grootschalige incidenten Uit een groot aantal interviews blijkt dat brandweerkorpsen dankzij grote motivatie en met veel improvisatievermogen doorgaans in staat zijn om in de acute en daaropvolgende fasen voldoende manschappen op de been te brengen. Daarbij zijn zij echter sterk afhankelijk van de inzetbaarheid van vrijwilligers en beroepskrachten buiten dienst, die niet altijd direct beschikbaar zijn. Dit is een generiek probleem dat ook voor de lokale brandweerzorg geldt, maar bij langdurige grootschalige inzetten wordt dit probleem allen maar groter. Tijdens vakantieperiodes waarin de personele capaciteit nog verder onder druk staat, is het organiseren van voldoende aflossing bij langdurige of gelijktijdige inzetten een extra complicatie. Het risico bestaat dan dat personeel te lang wordt ingezet of een te korte rustpauze heeft tussen de inzetmomenten, waardoor de vermoeidheid toeneemt en de alertheid op gevaar afneemt. Wanneer extra ondersteuning pas na de acute fase voor bijvoorbeeld aflossing wordt gevraagd, is er doorgaans meer tijd om pelotons samen te stellen en lukt dit meestal ook. Naast algemene personele schaarste is er in meerdere regio’s een tekort aan functionarissen in leidinggevende of specialistische rollen, zoals Officieren van Dienst (OvD), Hoofdofficieren van Dienst (HOvD) en Adviseurs Gevaarlijke Stoffen (AGS).

Met name bij langdurige grootschalige operaties blijkt dat deze schaarse functies al zijn ingezet of niet voorhanden zijn in aangrenzende regio’s. Dit gebrek beperkt niet alleen de capaciteit in aantallen, maar belemmert ook de kwaliteit van de aansturing tijdens het incident. Zowel enquêtes als interviews bevestigen dat dit tekort zich herhaaldelijk voordoet, met risico’s voor de operationele continuïteit juist op de momenten waarop deze het hardst nodig is. Uit interviews blijkt dat personele knelpunten worden beïnvloed door dezelfde organisatorische en financiële factoren als materiële tekorten. Door het ontbreken van een centrale coördinatie ontstaan regionale verschillen in opleiding, beschikbaarheid en inzetbaarheid. Het leidt ertoe dat brandweerregio’s uiteenlopende keuzes maken in hun personeelsbeleid, waardoor eenheid in operationele slagkracht niet vanzelfsprekend is. Personele inzet bij pelotons Basisbrandweerzorg en overige pelotons voor GBO Uit de enquêtegegevens (zie bijlage hoofdstuk 1 en 4) blijkt dat in 21 regio’s de standaardbezetting van een tankautospuit in pelotons voor Basisbrandweerzorg zes personen bedraagt. In twee regio’s is dit vier, terwijl twee andere regio’s wisselen tussen vier en zes personen, wat de inzetbaarheid weliswaar vergroot, maar afwijkt van de landelijke standaard.

Hierdoor kunnen niet alle werkzaamheden die zijn toebedeeld aan deze standaardbezetting worden uitgevoerd. Conform de uitgangspunten van GBO 2.0 wordt binnen de eigen regio het peloton aangestuurd door een (Hoofd)Officier van Dienst. Bij inzetten buiten de eigen regio is dat eveneens het geval, met uitzondering van één regio. Bij de andere typen pelotons bestaan grote verschillen in personele invulling (zie bijlage, hoofdstuk 1 en 4). De samenstelling van pelotons Grootschalige Watervoorziening varieert van 3 tot 15 personen. Pelotons voor Redding & technische hulpverlening hebben een bezetting tussen de 17 en 27 medewerkers, terwijl Natuurbrandbestrijdingspelotons bestaan uit 16 tot 39 personen. Voor Logistiek en Ondersteuning loopt dit uiteen van 1 tot 19 mensen, en voor Specialistische Blussing van 1 tot 28. Personele inzet bij Specialistisch Optreden (SO) De personele invulling van de verschillende specialismen binnen het Specialistisch Optreden verschilt aanzienlijk. Afhankelijk van het type eenheid varieert het aantal medewerkers van een handvol tot tientallen. Voorbeelden zijn IBGS Bronbestrijding, met 8 tot 50 medewerkers, en IBGS Basisontsmetting (BOE), die soms in een regio door slechts één persoon wordt uitgevoerd, maar in andere regio’s maximaal 20 medewerkers telt. Bij IBGS GOE schommelt het aantal tussen 10 en 35 25

Grenzen bereikt

medewerkers, terwijl de Verkenningseenheid tussen de 0 en 50 personen inzetbaar heeft. De bezetting bij Natuurbrandbestrijding kan oplopen tot 100 medewerkers, en bij Scheepsbrandbestrijding varieert dit tussen de 13 en 24. Petrochemie kent ongeveer 40 medewerkers, terwijl dit bij Hoogteverschillen en Waterongevallenbestrijding respectievelijk 4 tot 6 en 4 tot 20 personen kan omvatten. Ook in de aansturing van deze specialismen is geen uniforme werkwijze. De leiding kan worden verzorgd door een bevelvoerder, een (H)OvD, een AGS of een specialistisch opgeleide functionaris, afhankelijk van het type inzet en de regio. Analyse en deelconclusies De inzet van brandweerpersoneel bij grootschalige incidenten blijkt in hoge mate afhankelijk van het improvisatievermogen van zowel leidinggevenden als personeel. In de eerste fase van een incident lukt het doorgaans om voldoende mensen beschikbaar te krijgen, maar dit vergt veel flexibiliteit van zowel het organiserend kader als de vrijwilligers en beroepskrachten buiten dienst. Juist die afhankelijkheid van flexibel inzetbaar personeel maakt de organisatie kwetsbaar, vooral wanneer meerdere langdurige inzetten tegelijk plaatsvinden. Tijdens vakantieperiodes neemt de druk op de personele capaciteit verder toe.

De beschikbaarheid daalt aanzienlijk en het regelen van aflossing wordt dan een complexe opgave, zeker bij uitputtende of gelijktijdige inzetten. Bij geplande ondersteuning, wanneer de inzet op een later moment plaatsvindt, is er doorgaans meer tijd om personeel te organiseren. Toch blijft ook in die situaties de vraag naar voldoende en inzetbare manschappen een structureel aandachtspunt— vooral wanneer het gaat om leidinggevende functies. In meerdere regio’s wordt een tekort aan functionarissen met een leidinggevende rol als knelpunt ervaren. Met name bij langdurige operaties ontbreekt het vaak aan voldoende Officieren van Dienst, Hoofdofficieren van Dienst en Adviseurs Gevaarlijke Stoffen, wat de aansturing van het incident belemmert en de continuïteit van het optreden onder druk zet. Wat verder opvalt is dat de bezetting van pelotons en eenheden per regio sterk varieert, ondanks de uniforme uitgangspunten van de visie GBO 2.0. Deze verschillen duiden op een gebrek aan standaardisatie, wat nadelig is voor de onderlinge samenwerking en de operationele effectiviteit. Het probleem wordt versterkt doordat niet alleen de personele samenstelling verschilt, maar ook voertuigconfiguraties uiteenlopen. Voor de geïnterviewde operationeel leidinggevenden betekent de onvoorspelbaarheid in teamgrootte een extra uitdaging.

Zonder vooraf helder inzicht in het aantal beschikbare mensen op de inzetlocatie komt de effectieve aansturing onder druk te staan, met alle gevolgen van dien voor veiligheid en slagkracht. Ook binnen het Specialistisch Optreden is sprake van grote onderlinge verschillen in bezetting en aansturing. Deze variatie maakt het moeilijk om tot een eenduidige werkwijze te komen, wat de samenwerking—zeker bij bovenregionale of grootschalige inzet—bemoeilijkt. Daarnaast leiden de grote onderlinge verschillen tot hogere personeels- en opleidingskosten en wordt het risico op capaciteitsproblemen vergroot.

2.3.3

Vakbekwaamheid

Onderzoeksresultaten Vakbekwaam worden: opleidingen Het Nederlands Instituut Publieke Veiligheid (NIPV) is verantwoordelijk voor het aanbieden van de les- en leerstof voor de brandweeropleidingen. Vanaf 2020 wordt een basis les- en leerstof in de vorm van een elektronische leeromgeving (ELO) voor GBO aangeboden. Op dit thema geeft een aantal geïnterviewde operationeel leidinggevenden aan dat deze leerstof inmiddels verouderd is. Inzichten over risico’s en inzettactieken veranderen, maar de lesstof groeit daar niet in mee. Dit

26

Grenzen bereikt

vergroot de kloof tussen opleiding en praktijk, waardoor risico’s ontstaan bij het operationeel optreden. Hoewel de visie GBO 2.0 specifieke eisen stelt aan de opleiding van pelotons, blijkt in de praktijk dat deze nauwelijks worden toegepast (zie bijlage: hoofdstuk 1). Regio’s geven aan dat de basisopleiding volstaat, maar dat is slechts ten dele waar. Specialisaties zoals Grootschalige Watervoorziening of Industriële brandbestrijding vereisen aanvullende kennis, specifieke tactieken en materialen die sterk afwijken van reguliere brandbestrijding. Datzelfde geldt voor logistieke pelotons, die met complexe informatiesystemen en veel materieel werken. Zonder gerichte oefenprogramma’s lopen medewerkers hier onnodige risico’s. Een voorbeeld: Bij Grootschalige watervoorzieningen gelden andere berekeningen van de te leveren waterhoeveelheden dan wat normaal door een tankautospuit kan worden geleverd. Andere materialen worden gebruikt, zoals bijvoorbeeld veel grotere en dikkere slangen, er geldt een andere snelheid van watertransport; de afstand en tegendruk van de watersystemen zijn verschillend. Ook het specialisme Industriële brandbestrijding kent een andere werkwijze, vraagt extra scholing en dient frequent geoefend te worden.

Ook hier geldt een andere bestrijdingstactiek en -techniek en worden andere materialen gebruikt dan wat in de reguliere basisbrandweerzorg gebruikelijk is. De organisatie van opleidingen binnen het specialistisch optreden (SO) is allesbehalve uniform. Regio’s kiezen hun eigen invulling, wat leidt tot grote verschillen in inhoud, structuur en diepgang. Vaak ontbreekt gerichte scholing voor specialistische functies volledig. Opvallend is dat bepaalde sleutelrollen, zoals een Algemeen Commandant, het Hoofd Ondersteuning en de pelotonscommandant Logistiek nauwelijks voorkomen in opleidingen of oefenprogramma’s. Dit terwijl zij bij grote incidenten cruciaal zijn voor de coördinatie, aflossing en ondersteuning. Leiding geven aan grootschalig optreden vraagt om specifieke vaardigheden: het inschatten van tijd- en tempodynamiek, het coördineren van pelotons, en het aansturen van gespecialiseerde eenheden. Toch ontbreekt er in veel regio’s een concrete en systematische aanpak voor deze rollen. Vakbekwaam blijven: oefenen en bijscholen De verantwoordelijkheid voor oefeningen ligt bij de veiligheidsregio’s zelf. Uit de enquêtes en een groot aantal interviews blijkt dat er slechts beperkt geoefend wordt, vooral op het gebied van Specialistisch Optreden (SO) (zie bijlage: hoofdstuk 1 en 2). Voor veel specialismen bestaan geen vaste kaders en worden oefeningen niet of nauwelijks gehouden.

De kwaliteit en frequentie van bijscholing variëren sterk. Bovenregionale of landelijke oefensessies zijn zeldzaam, en belangrijke partners zoals de gemeenschappelijke meldkamers worden nauwelijks betrokken. Ook spontane initiatieven om op bijzondere situaties te oefenen blijven vaak lokaal of in de eigen regio zonder uitwisseling tussen regio’s. De kennis en de door bijscholing of oefening verkregen expertise op het gebied van grootschalig en specialistisch brandweeroptreden wordt niet structureel tussen de regio’s gedeeld. Leidinggevenden worden hoofdzakelijk getraind via pelotonsoefeningen en virtuele trainingen in eigen regio, maar veel van hen geven in de interviews aan behoefte te hebben aan meer gestructureerde, bovenregionale oefenvormen. Evaluaties worden niet altijd uitgevoerd of opgevolgd, waardoor lessen uit eerdere oefeningen onvoldoende worden benut. De verschillen tussen regio’s in functiebenamingen, taakverdeling en werkwijzen bemoeilijken bovendien een uniforme en effectieve aanpak. Een ander belangrijk obstakel is het gebrek aan middelen: zowel technisch als financieel. Veel regio’s kiezen er bij gebrek aan materieel of financiële middelen bewust voor om niet al het personeel op te leiden voor alle typen inzet, wat tot vakbekwaamheidsverschillen leidt. 27

Grenzen bereikt

De samenwerking met andere belangrijke functionarissen – zoals adviseurs gevaarlijke stoffen, duikploegleiders en landelijke adviseurs natuurbrand – wordt slechts sporadisch geoefend. Hierdoor is de paraatheid voor complexe scenario’s onvoldoende geborgd. Positieve uitzonderingen Er zijn uitzonderingen: bij STH (Specialisme Technische Hulpverlening), Petrochemie en Duikteams is wél sprake van duidelijke opleidings- en oefenprogramma’s, met landelijke coördinatie en toetsing. Analyse en deelconclusies De elektronische leeromgeving (ELO) waarin de lesstof voor de Grootschalige Brandbestrijdingsorganisatie (GBO) wordt aangeboden, blijkt volgens gebruikers niet meer goed aan te sluiten op de actuele risico’s en ontwikkelingen binnen het vakgebied. Inzichten over inzet en veiligheid evolueren, terwijl het lesmateriaal daar niet tijdig op wordt aangepast. De verantwoordelijkheid voor het organiseren van oefeningen ligt bij de individuele regio’s, maar in de praktijk worden deze trainingen slechts beperkt uitgevoerd. Bovenregionale coördinatie is zeldzaam, waardoor er nauwelijks sprake is van gezamenlijke voorbereiding of afstemming. Ook meldkamers worden bij deze oefentrajecten nauwelijks betrokken, wat samenwerking bij incidenten bemoeilijkt. Voor leidinggevenden worden trainingen doorgaans regionaal georganiseerd.

Door de verschillen in functieomschrijvingen en werkwijzen per regio is het lastig om kennis of personeel uit te wisselen. Bovendien ontbreekt het vaak aan een gestructureerde evaluatie van de oefeningen, waardoor er geen gezamenlijke leerprocessen ontstaan. De vooral beperkte financiële middelen zorgen er bovendien voor dat het niet haalbaar is om (al) het personeel volledig op te leiden voor alle soorten inzet. Binnen het specialistisch optreden is dit beeld niet anders. Met uitzondering van enkele goed georganiseerde specialismen, zoals grootschalige ontsmetting en het Specialisme technische Hulpverlening, is de scholing op dit vlak sterk gefragmenteerd. De invulling van vakbekwaamheid verschilt per regio en is vaak afhankelijk van lokale keuzes. Landelijke sturing en eenduidigheid ontbreken vrijwel volledig. Deze vrijblijvendheid leidt ertoe dat er onvoldoende zicht is op de actuele vaardigheden van personeel en leidinggevenden. Bij grootschalige incidenten kan dit grote gevolgen hebben: onvoldoende geoefend of onvoorbereid personeel vormt een risico voor de effectiviteit van het optreden én voor de veiligheid van betrokkenen. Het ontbreken van centrale regie en gezamenlijke toetsing van vakbekwaamheid belemmert een effectieve inzet in groter verband.

Zeker bij langdurige of gelijktijdige incidenten waarbij verschillende regio’s elkaar in het veld ontmoeten, levert dit praktische knelpunten op. De noodzakelijke afstemming moet dan nog worden gevonden terwijl de tijd dringt. De door inzet, bijscholing of oefening verkregen expertise op het gebied van grootschalig en specialistisch brandweeroptreden wordt niet structureel tussen de regio’s gedeeld. Door deze structurele tekortkomingen in lesstof, training, afstemming en kennisdeling is de brandweer onvoldoende toegerust voor het gezamenlijk grootschalig of specialistisch optreden. Regionale verschillen in werkwijze, gebrekkige oefenfrequentie en het ontbreken van uniforme standaarden zorgen ervoor dat kennis en vaardigheden versnipperd blijven. Dit heeft directe gevolgen voor de slagkracht en veiligheid bij complexe incidenten, vooral wanneer regio’s moeten samenwerken zonder eerder gezamenlijk geoefend te hebben.

28

Grenzen bereikt

2.3.4

Bevoegdheden en afspraken, governance

Onderzoeksresultaten Gebrekkige mandatering belemmert effectieve inzet bij grootschalige incidenten Bij incidenten die de grenzen van één regio overstijgen, stuit de brandweer volgens de geïnterviewde (operationeel)leidinggevenden op een hardnekkig probleem: het ontbreekt aan duidelijke en uniforme afspraken over wie de leiding neemt (zie ook bijlage hoofdstuk 1 en 2). Uit de interviews komt naar voren dat per regio verschilt wie verantwoordelijk is voor het aansturen van mensen en materieel. Soms ligt die taak bij de Algemeen commandant brandweer (ACB), in andere gevallen bij een Commandant van Dienst (CvD) of zelfs bij de directeur van de veiligheidsregio. Deze verscheidenheid leidt tot verwarring op cruciale momenten waarop juist snelle en duidelijke besluitvorming nodig is. De impact hiervan is vooral merkbaar bij complexe of langdurige calamiteiten zoals natuurbranden, overstromingen of incidenten met gevaarlijke stoffen. In zulke situaties is snel optreden over regio’s heen noodzakelijk. Maar doordat het niet helder is wie die coördinatie moet oppakken en met welk mandaat, verloopt de bijstandsverlening moeizaam. Regio’s maken dan op eigen initiatief een afweging of ze eenheden beschikbaar kunnen stellen, waarbij ze hun eigen personele bezetting en dekking laten meewegen.

Dit resulteert vaak in een ongelijke inzet van capaciteit en vergroot het risico dat bepaalde gebieden onderbezet raken. De ondervraagden noemen dit geen incidenteel probleem, maar een structureel tekort. Grootschalige inzet is in veel regio’s nauwelijks ingebed in dekkingsplannen, waardoor er geen stevig beleidsmatig fundament is om snel en collectief te kunnen handelen. Daardoor ontbreekt het aan de slagkracht die bij dergelijke incidenten noodzakelijk is. Als mogelijke oplossing pleiten diverse in een netwerk verenigde operationeel leidinggevenden voor de oprichting van een Nationaal Actiecentrum Brandweer, dat centraal aangestuurd wordt en de bevoegdheid krijgt om bij bovenregionale of landelijke incidenten de regie te voeren. Ook het aanstellen van een Nationaal Algemeen Commandant Brandweer wordt genoemd als optie om de verdeling van middelen eerlijker en efficiënter te laten verlopen. Beperkte afspraken over inzet en afstemming Uit de enquête blijkt dat er grote verschillen zijn in de mate waarin regio’s bestuurlijke en strategische afspraken hebben vastgelegd over de inzet van brandweerpelotons buiten de eigen grenzen. Slechts de helft van de regio’s beschikt over regionale afspraken voor de inzet van de pelotons Basisbrandweerzorg.

Voor andere pelotonsoorten – zoals Grootschalige Watervoorziening, Logistiek en Ondersteuning, Redding & technische hulpverlening of Natuurbrandbestrijding – zijn zulke afspraken nog schaarser. Op bovenregionaal en landelijk niveau is de situatie nog problematischer: in de meeste gevallen ontbreken formele afspraken vrijwel volledig. Strategische afspraken – bijvoorbeeld over afwijkingen in pelotonssamenstelling of de gevolgen voor de eigen inzetcapaciteit – worden hoofdzakelijk op regionaal niveau gemaakt. Het aandeel regio’s dat zulke afspraken formeel heeft vastgelegd loopt uiteen van 7 tot 16 van de 25 regio’s, afhankelijk van het type peloton. Slechts een fractie van de regio’s heeft dit op hoger niveau georganiseerd. Specialismen: weinig bestuurlijke afspraken en gefragmenteerde strategie Ook als het gaat om specialistische eenheden is het beeld versnipperd. Voor veel specialismen zijn er nauwelijks bestuurlijke afspraken, zeker niet op landelijk niveau. Zo hebben slechts 9 van de 25 regio’s afspraken gemaakt over de inzet van SO IBGS Bronbestrijding. Landelijk zijn dat er zelfs maar twee. Voor verkenningseenheden geldt hetzelfde: weliswaar hebben negen regio’s afspraken op regionaal niveau, maar landelijk is niets vastgelegd. Opvallend is het specialisme Grootschalige Ontsmettingseenheid (GOE), dat zoals eerder vermeld qua rijksfinanciering, inzetmogelijkheden en

29

Grenzen bereikt

spreiding goed georganiseerd is, maar waarbij bestuurlijke afspraken volledig ontbreken en slechts één regio strategisch iets op papier heeft gezet. Bij SO Natuurbrandbestrijding hebben 10 van de 25 van de regio’s afspraken gemaakt, maar slechts drie regio’s hebben dit op nationaal niveau geregeld. Voor disciplines als Scheepsbrandbestrijding, Petrochemie en Hoogteverschillen geldt dat er vrijwel nergens bestuurlijke afspraken zijn vastgelegd. Op strategisch niveau is het beeld eveneens beperkt. Slechts een klein percentage van de regio’s heeft afspraken gemaakt over SO IBGS of BOE. Verkenningseenheden zijn iets beter georganiseerd op regionaal niveau, maar ook hier ontbreekt landelijke dekking. Een positieve uitzondering vormt het specialisme Waterongevallenbestrijding: meer dan de helft van de regio’s heeft hiervoor strategische afspraken, waarvan elf bovenregionaal en zestien zelfs op landelijk niveau. Analyse en deelconclusies Wanneer de brandweer wordt ingezet bij grootschalige of grensoverschrijdende incidenten, blijkt steeds vaker dat onduidelijkheid over bevoegdheden tot serieuze knelpunten leidt. De toedeling van verantwoordelijkheden verschilt per regio: waar in de ene regio de algemeen commandant de leiding neemt, is dat elders de directeur van de veiligheidsregio of de commandant van dienst.

Dit gebrek aan uniformiteit leidt tot vertragingen in besluitvorming – juist wanneer snel schakelen cruciaal is. Bijstand wordt in zulke gevallen vaak geregeld op basis van vrijwillige overwegingen. Regio’s beoordelen zelfstandig of ze eenheden beschikbaar kunnen stellen, waarbij de eigen dekking vooropstaat. Dit maakt de inzet kwetsbaar en onvoorspelbaar. Bovendien blijkt grootschalige inzet zelden structureel te zijn opgenomen in beleidsdocumenten, waardoor een stevige bestuurlijke ondergrond ontbreekt voor snelle en eenduidige besluitvorming. De praktijk laat zien dat bestuurlijke en strategische afspraken over grootschalige inzet voornamelijk binnen de eigen regio zijn gemaakt. Afspraken met andere regio’s zijn schaars of ontbreken volledig. Hierdoor is er geen samenhangend kader voor samenwerking bij incidenten die meerdere regio’s raken. Dit heeft directe gevolgen voor de snelheid en effectiviteit van het optreden. Doordat verantwoordelijkheden niet op voorhand zijn vastgelegd, ontstaan in de praktijk onzekerheden en vertragingen. Wanneer ad-hocbesluiten worden genomen zonder overzicht van de landelijke inzetcapaciteit, kunnen sommige regio’s tijdelijk onderbezet raken. Tegelijkertijd ontbreekt de coördinatie om die schaarste efficiënt op te vangen.

Zonder een duidelijke verdeling van taken en bevoegdheden zijn operationeel leidinggevenden gedwongen te improviseren, wat direct invloed op de slagkracht heeft. Heldere afspraken vooraf zijn onmisbaar bij complexe situaties zoals natuurbranden, grootschalige ongevallen of langdurige inzet bij meerdere incidenten tegelijk. Door vooraf vast te leggen wie verantwoordelijk is voor opschaling, hoe capaciteit wordt verdeeld en hoe met tekorten wordt omgegaan, ontstaat overzicht en richting en dus rust in de besluitvorming. Dit geeft operationele leiders ruimte om zich te richten op de uitvoering in plaats van te moeten overleggen over verantwoordelijkheden. Voor korpsleiding en bestuurders betekent dit dat zij beter kunnen sturen op risico’s en tegelijkertijd hun eigen dekking kunnen blijven bewaken. Bestuurlijke afspraken vormen dus niet alleen een basis voor samenwerking, maar ook voor verantwoording achteraf. Ook binnen het domein van Specialistisch Optreden (SO) ontbreekt het aan heldere bestuurlijke afspraken. In slechts enkele gevallen zijn er op regionaal niveau afspraken vastgelegd; op

30

Grenzen bereikt

bovenregionaal en landelijk niveau zijn ze vrijwel afwezig. Dit is zorgwekkend, zeker in een tijd waarin incidenten complexer worden en de druk op besluitvorming toeneemt. Wanneer vooraf geen duidelijke keuzes zijn gemaakt over inzet en beschikbaarheid van specialistische eenheden, blijft de verantwoordelijkheid tijdens een incident volledig bij de aanwezige leidinggevenden liggen. Zij moeten dan in een situatie van tijdsdruk besluiten nemen over capaciteit, duur en prioriteiten – terwijl hun aandacht juist moet uitgaan naar de directe aansturing van de inzet.

2.3.5

Financiën

Onderzoeksresultaten De financiering van het grootschalig optreden ligt bij de afzonderlijke regio’s. Hierdoor ontstaan grote verschillen in beschikbare budgetten, investeringssnelheid en prioriteiten. Elke regio bepaalt zelfstandig hoe middelen worden ingezet, wat samenwerking over regiogrenzen heen bemoeilijkt. In de huidige praktijk waarbij kosten incidenteel worden gedeeld of verrekend, ontbreekt het aan een uniform financieel verdeelmodel en een meerjareninvesteringsplan voor materieel voor gezamenlijk bovenregionaal gebruik. Dit vormt een knelpunt, vooral wanneer regionale belangen botsen met landelijke doelen. Landelijke specialisaties zoals de Handcrew 24 Natuurbrandbestrijding en het specialisme Technische Hulpverlening worden in de praktijk geconfronteerd met hardnekkige financiële en fiscale belemmeringen. Deze knelpunten ontstaan vooral doordat er geen centrale uitvoeringsorganisatie met rechtspersoonlijkheid bestaat die deze specialismen beheert of faciliteert. In plaats daarvan ligt de verantwoordelijkheid voor zowel de exploitatie als de investeringen volledig bij de afzonderlijke regio’s. Dit betekent dat regio’s onderling contracten moeten opstellen en samenwerkingsafspraken moeten maken over de inzet, financiering en verdeling van kosten. Deze constructie leidt tot ingewikkelde administratieve en juridische processen.

Het organiseren van interregionale inzet wordt hierdoor omslachtig en tijdrovend. Daarnaast brengt de fiscale positie van de brandweer in de veiligheidsregio -de gemeenschappelijke regeling van gemeenten- extra complexiteit met zich mee. In combinatie met het bestaan van het BTW-compensatiefonds is het onduidelijk hoe belastingheffing moet worden toegepast bij inzet over regiogrenzen heen. Dit veroorzaakt onzekerheid over wie verantwoordelijk is voor btw-afdracht, of en hoe compensatie mogelijk is, en wie welke kosten wel of niet mag doorbelasten. Vraagstukken rond facturering, doorbelasting van inzetkosten en gezamenlijke inkoop van materieel of diensten worden hierdoor verschillend geïnterpreteerd per regio. Dit leidt tot uiteenlopende werkwijzen, waardoor transparantie ontbreekt en samenwerking wordt bemoeilijkt. Deze onduidelijkheid vormt een serieuze belemmering voor de verdere ontwikkeling van landelijke specialismen en kan een rem zetten op snelle inzet, schaalvoordelen en efficiënt gebruik van middelen. Structurele financiering voor landelijke specialismen ontbreekt, behalve dat gedeelte wat deel uitmaakt van artikel 68 van de Wvr 25. Een knelpunt is wel dat een bovenregionaal

Een Handcrew is een specialistisch team van brandweerpersoneel dat natuurbranden te voet bestrijdt met handgereedschap, vooral in gebieden die door voertuigen niet bereikbaar zijn. Zij verwijderen vegetatie tot op het zand om brandstof weg te nemen en stoplijnen te vormen (Bron: Brandweer Nederland). 25 Artikel 68 van de wet veiligheidsregio’s regelt de financiering van het NIPV. Daarmee worden de landelijke taken van het NIPV-zoals opleiden, oefenen, kennisontwikkeling en ondersteuning van de veiligheidsregio’s betaald 24

31

Grenzen bereikt

adviesmechanisme ontbreekt voor het uitvoeren van deze taak. Veel projecten zijn afhankelijk van tijdelijke subsidies, waarna regio’s zelf financieel moeten bijspringen of verdeelsleutels moeten afspreken. Het gebrek aan uniforme kostprijsmodellen en begrotingssystematiek frustreert heldere afspraken over inzet, opleiding en onderhoud. Innovaties zoals het optreden bij hoogwater of nieuwe blustechnieken worden afzonderlijk binnen regio’s ontwikkeld, vaak zonder bovenregionale afstemming of kennisdeling. Hierdoor kunnen ontwikkelingen gelijktijdig, in verschillende mate en in verschillende regio’s plaatsvinden, hetgeen kosteninefficiënt is. Voor een innovatie als digitale verkenning (bijvoorbeeld met drones) is er wel landelijke afstemming: het Landelijk Team Digitale Verkenning in samenwerking met het NIPV. Het NIPV is de vergunninghouder voor het vliegen met drones door de brandweer. Het NIPV heeft met de betreffende regio’s overeenkomsten afgesloten waardoor de regio’s gebonden zijn aan de voorwaarden van de landelijke vergunning. Analyse en deelconclusies De bekostiging van het grootschalig optreden is regionaal georganiseerd, wat leidt tot verschillen in prioritering en bestedingsruimte. Een uniform financieel model alsmede een meerjareninvesteringsplan voor gezamenlijk materieel en materiaal ontbreekt.

Landelijke specialismen zoals de Handcrew en Technische Hulpverlening stuiten op fiscale belemmeringen door het ontbreken van een centrale organisatie. Contractuele afspraken tussen regio’s zijn complex en leiden tot uiteenlopende interpretaties. Structurele financiering ontbreekt vaak en veel projecten zijn afhankelijk van tijdelijke subsidies. Innovaties worden per regio ontwikkeld en niet altijd onderling gedeeld, wat samenwerking en afstemming belemmert. Het ontbreken van centrale financiering en uniforme financiële afspraken belemmert grootschalige samenwerking tussen regio’s, leidt tot versnippering, leidt tot juridische complexiteit, veroorzaakt inefficiëntie en onnodige kosten. De effectiviteit van landelijke specialisaties en innovaties wordt hierdoor sterk gehinderd, terwijl landelijke coördinatie juist zou kunnen zorgen voor consistentie en schaalvoordeel.

2.3.6

Grootschalige inzet knelt: dekking onder druk

Onderzoeksresultaten Het regionale dekkingsplan vormt de basis voor een effectieve inzet van brandweermiddelen, afgestemd op regionale risico’s en capaciteiten. In het regionale dekkingsplan wordt onder andere het vermogen benoemd om meerdere basiseenheden ter plaatse te krijgen indien dit noodzakelijk blijkt voor de bestrijding van een incident. Voor het opstellen van de regionale dekkingsplannen is sinds 2023 een landelijke uniforme systematiek vastgelegd in de Handreiking gebiedsgerichte opkomsttijden (GGO). De standaard die hiervoor geldt, is de inzet van maximaal drie tankautospuiten én een bijzonder voertuig onder de leiding van een OvD. In de dekkingsplannen dienen afspraken voor bijstand aan andere regio’s te zijn opgenomen. De Inspectie JenV heeft de dekkingsplannen van alle regio’s in dit onderzoek uitsluitend bestudeerd op het gebied van grootschalig optreden. In de dekkingsplannen wordt wel naar de visie GBO 2.0 verwezen, maar het werkelijk vermogen om bijstand te leveren is in deze plannen zeer beperkt uitgewerkt. In de meeste gevallen wordt genoemd dat een peloton Basisbrandweerzorg na circa 60 minuten beschikbaar is. Wel wordt genoemd dat bij een grootschalige inzet de restdekking voor de eigen regio van het grootste belang is.

Restdekking is het proces waarbij de brandweer zo optimaal mogelijke operationele dekking in de eigen regio waarborgt zodat bijvoorbeeld reguliere woningbranden nog geblust kunnen worden, tijdens grootschalige of langdurige incidenten in eigen regio of daarbuiten, waarbij veel eenheden worden ingezet. Uit zowel de bestudering van de dekkingsplannen als de gevoerde interviews blijkt dat een grootschalige brandweerinzet botst met de gebiedsgebonden normen qua opkomsttijd die in dekkingsplannen is vastgelegd. Een grootschalige brandweerinzet gaat onvermijdelijk ten koste 32

Grenzen bereikt

van de dekking in de eigen regio. Wanneer meerdere eenheden langdurig worden ingezet bij een incident—al dan niet in of buiten de eigen regio—neemt de beschikbaarheid van voertuigen en manschappen in het eigen verzorgingsgebied aanzienlijk af. In vrijwel alle regio’s wordt erkend dat het vermogen om de reguliere incidentbestrijding gelijktijdig op peil te houden, beperkt is. De oorzaken die worden genoemd liggen voornamelijk in structurele beperkingen van beschikbare capaciteit. De standaard inzet van een brandweerpeloton vraagt minimaal vier tankautospuiten en een pelotonscommandant, vaak inclusief aanvullende voertuigen zoals logistieke eenheden, waarmee een inzetduur van 8 uur kan worden ondersteund. Deze opschaling vergt een aanzienlijke inzet van mensen en materieel die niet direct kunnen worden aangevuld. Sommige regio’s beschikken over strategisch geplaatste reservevoertuigen, maar door bezuinigingen of personeelstekorten is volgens respondenten die extra buffer in een groeiend aantal regio’s niet meer beschikbaar. Uit de interviews blijkt dat het organiseren van (rest-)dekking van de regio’s steeds meer improvisatievermogen en het leveren van maatwerk vraagt. Door schaarste aan personeel of door inzet buiten het eigen gebied zijn niet alle brandweerposten altijd paraat.

Daardoor moet de dekking van het gebied opnieuw worden georganiseerd zodat een brandweereenheid snel bij een incidentmelding kan optreden. Regio’s hanteren hiervoor uiteenlopende strategieën: zoals het herbezetten van brandweerposten (door andere dan de eigen ploegen), het prioriteren van 24uurskazernes zodat deze direct uitrijden naar grotere gebieden in de regio, piketmaatregelen voor leidinggevenden, het opstellen van flexibele afspraken over interregionale ondersteuning. Analyse en deelconclusies De regionale dekkingsplannen vormen het uitgangspunt voor de inzet van middelen en personeel. De nadruk ligt op het waarborgen van de dekking op basis van gebiedsgebonden opkomsttijden in normale omstandigheden en niet bij het grootschalig optreden of het organiseren van restdekking tijdens een langdurige inzet. In de praktijk neemt de dekking in de eigen regio af naarmate meer eenheden elders worden ingezet. Structurele capaciteitstekorten maken snelle aanvulling van ingezette middelen lastig. De wijze waarop regio’s restdekking organiseren verschilt. Die is afhankelijk van beschikbaar personeel, logistiek en samenwerking met andere regio’s. De genomen maatregelen zijn vaak onvoldoende om bij een grote inzet een volwaardige dekking in de rest van de regio te garanderen. In scenario’s met meerdere gelijktijdige incidenten dreigt deze spanning zelfs kritisch te worden.

Het huidige systeem is dan ook niet ontworpen op langdurige grootschalige inzet zonder dat dit serieuze gevolgen heeft voor de basisbrandweerzorg in het eigen gebied.

2.3.7

Planvorming en voorbereiding op natuurbranden

Planvorming is cruciaal voor een effectieve, veilige en gecoördineerde aanpak van incidenten, zoals natuurbranden. Zonder een goed doordacht plan neemt het risico op fouten en vertragingen aanzienlijk toe. Hulpverleners worden blootgesteld aan onnodige gevaren door onduidelijke procedures of gebrekkige coördinatie, terwijl ook burgers gevaar kunnen lopen door trage evacuaties of gebrekkige communicatie. Een gebrek aan planvorming leidt tot chaotisch optreden en slechte samenwerking tussen hulpverleners en organisaties. Rollen en verantwoordelijkheden zijn onduidelijk, wat kan resulteren in dubbel werk of juist gaten in de inzet. Dit belemmert een snelle en doelgerichte reactie. Ook het inzetten van middelen verloopt inefficiënt, met verspilling of onnodige schade tot gevolg. Zonder doordachte scenario’s is er weinig flexibiliteit om snel en adequaat in te spelen op onverwachte ontwikkelingen.

33

Grenzen bereikt

Onderzoeksresultaten Binnen het specialisme Natuurbrandbestrijding zijn op landelijk niveau waardevolle planvormingsproducten ontwikkeld, zoals het natuurbrandverspreidingsmodel, de Risico Index Natuurbrand (RIN) en de gebiedsgerichte aanpak. Deze instrumenten hebben als doel de brandweer te ondersteunen bij preventie, voorbereiding en veilig optreden in natuurgebieden. Ze geven inzicht in brandverloop, vuurlast, bereikbaarheid, waterwinning en risico’s voor mensen en objecten. De implementatie van deze instrumenten blijft echter sterk achter. Slechts 19 van de 25 regio’s heeft de RIN uitgevoerd, en slechts 10 regio’s onderhouden deze periodiek. 13 van de 25 brandweermanagementteams heeft de RIN formeel vastgesteld, terwijl slechts 9 regio’s bestuurlijke vaststelling hebben geregeld via het algemeen bestuur van de veiligheidsregio. Tenslotte beschikken slechts 9 regio’s over een structureel plan van aanpak voor gebiedsgerichte risicovermindering. De gebiedsgerichte aanpak is bij de meerderheid van de regio’s onvoldoende geborgd. Slechts 9 van de 25 regio’s beschikt over een structureel plan van aanpak gericht op risicovermindering. Het afsluiten van convenanten met natuurbeheerders en andere partners komt moeizaam van de grond: slechts 10 van de 25 van de regio’s heeft hier afspraken over gemaakt.

Analyse en deelconclusies De voorbereiding en planvorming voor natuurbranden is op regionaal, bovenregionaal en landelijk niveau onvoldoende ontwikkeld. Regio’s houden vast aan de eigen bevoegdheid om al dan niet planvormingsproducten toe te passen. Hierdoor blijven cruciale instrumenten voor preventie en beheersing van natuurbranden onderbenut. Zonder de kennis van structurele planvorming en gezamenlijke voorbereiding is een veilige, snelle en gecoördineerde inzet niet gegarandeerd. Het gevolg kan zijn dat zowel brandweermedewerkers als burgers concrete risico’s lopen, met name tijdens grote, gelijktijdige of langdurige natuurbranden.

2.4

Samenwerking

Onderzoeksresultaten Het grootschalig en specialistisch brandweeroptreden vereist bovenregionale samenwerking. Incidenten zoals langdurige natuurbranden, grootschalige ongevallen of specialistische reddingen overschrijden al snel de capaciteit van één regio. Samenwerking is dan geen luxe, maar een voorwaarde voor effectief optreden. Uit de interviews en documentatiestudie blijkt echter dat deze samenwerking structureel wordt belemmerd door regionale verschillen in materieel, informatiesystemen, opleidingen, mandaten en de wijze van aansturing. Het gevolg is een versnipperd stelsel waarin de inzet van bijstand eerder afhankelijk is van toevallige onderlinge relaties dan van een helder, eenduidig systeem. Uit de gehouden enquêtes en interviews (zie bijlage: hoofdstuk 3) blijkt dat het formele proces voor het aanvragen van bijstand via het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum (LOCC) traag en bureaucratisch is. In plaats van directe actie op crisismomenten, ontstaat tijdverlies door overleg en onduidelijkheden over rollen en bevoegdheden. Er bestaat daarnaast weinig praktijkervaring met de inzet van het LOCC, mede doordat mandaten ontbreken en verantwoordelijkheden tussen landelijke partijen en veiligheidsregio’s niet scherp zijn belegd.

Dit leidt ertoe dat bijstandsverzoeken meestal buiten het formele systeem om verlopen, via informele lijnen tussen algemeen commandanten of meldkamers. Hoewel dit vaak pragmatisch werkt, versterkt het juist de verschillen in aanpak en organisatie tussen regio’s. In de praktijk worden regionale convenanten en operationele afspraken met buurregio’s ingezet om bijstand te organiseren, maar ook deze vergen intensieve afstemming door de grote variatie in 34

Grenzen bereikt

werkwijzen en besluitvorming. Initiatieven zoals de pilot ‘Uniformiteit aansturing grootschalig optreden’ (zie ook kader blz. 34) tonen aan dat er vanuit het veld wél een behoefte is aan standaardisatie en duidelijkheid. Deze initiatieven missen nog structurele inbedding op landelijk niveau. Analyse en deelconclusies Effectieve samenwerking tussen regio’s is noodzakelijk bij incidenten die de capaciteit van één regio overstijgen. De bereidwilligheid tot samenwerking is er zeker wel, maar de structuur die dit moet ondersteunen, schiet tekort. Verschillen in systemen, opleidingen en aansturing belemmeren die samenwerking. Het formele proces via het LOCC wordt als traag en onpraktisch ervaren, waardoor veel bijstandsverzoeken informeel verlopen. Regionale afspraken vragen veel afstemming en variëren sterk. Structurele ondersteuning ontbreekt, ondanks pilots die laten zien dat er behoefte bestaat aan duidelijkheid en standaardisatie. Samenwerking is onmisbaar, maar het ontbreekt aan een uniform systeem dat samenwerking faciliteert in plaats van belemmert. Zonder structurele afspraken, eenduidige bevoegdheden en een gedeelde standaard in uitrusting en aansturing blijft grootschalige samenwerking tussen brandweerregio’s afhankelijk van geïmproviseerde oplossingen. Dit vormt een risico voor de slagkracht en effectiviteit van de brandweer op momenten dat het er het meest toe doet.

In een enkel geval zijn heldere afspraken gemaakt. Dit geldt bijvoorbeeld voor de inzet van het landelijk specialisme technische hulpverlening. Best practice: landelijk specialisme Technische Hulpverlening (STH) Sinds 2016 zijn er vijf STH-teams operationeel: Fryslân, IJsselland, Gelderland-Zuid, Middenen West-Brabant en Hollands Midden. Meerdere regio’s geven het specialisme technische hulpverlening (STH) aan als voorbeeld, omdat afspraken ten aanzien van samenwerking, financiering en het beheer van materieel duidelijk zijn vastgelegd: -

-

-

-

35

Er zijn samenwerkingsafspraken gemaakt voor de uitvoering van het specialistisch optreden en deze zijn vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst, die is ondertekend door de 5 STH-regio’s en het NIPV. Daarnaast is er een organisatieplan STH waarin de kaders voor de organisatie van STH en het beheer ervan zijn beschreven. Deze is door de stuurgroep GBO-SO in afstemming met het NIPV opgesteld. Hierin staan onder andere de eisen ten aanzien van vakbekwaamheid verder uitgewerkt. Er is een regio aangewezen als coördinerende regio voor het specialisme, te weten Hollands-Midden. De coördinerende regio is ook verantwoordelijk voor de verantwoordingsrapportages aan de RCDV. De vijf STH-regio’s hebben afspraken met het NIPV gemaakt over het beheer en onderhoud van het materieel. De regio’s krijgen via het NIPV materiaal en materieel in bruikleen om het specialisme te kunnen uitvoeren. De vijf STH-regio’s ontvangen een bijdrage vanuit het NIPV via een normbegroting om het specialisme in stand te houden, onder andere voor de oefeninspanning.

Grenzen bereikt

Figuur 3: spreiding STH in Nederland.

De Inspectie JenV ziet dat meerdere initiatieven ontstaan vanuit een behoefte aan een verdere uitwerking van de visie GBO 2.0. Deze initiatieven komen van onderaf tot stand en lopen dus niet via de traditionele lijn via de Vakraad IB en RCDV. Eén van deze initiatieven waarover de Inspectie JenV in het kader van dit onderzoek heeft gesproken is de pilot uniformiteit aansturing grootschalig en specialistisch optreden. Dit zijn positieve initiatieven richting meer uniformiteit, maar vragen om structurele borging om daadwerkelijk effect te hebben op de samenwerking.

Initiatief Pilot uniformiteit aansturing grootschalig en bijzonder optreden De pilot uniformiteit aansturing grootschalig en specialistisch optreden is een spontaan initiatief van operationeel leidinggevenden om in elke regio en op nationaal niveau minimaal invulling te geven aan de rollen Algemeen Commandant – Brandweer (AC-B), Hoofd Ondersteuning – Brandweer (HON-B) en Hoofd Informatie Brandweer (HIN-B) conform het Referentiekader Regionaal Crisisplan 2016.1 Deze kernfuncties kunnen samen een zogenoemde Staf Grootschalig en Bijzonder Optreden vormen (SGBO-B), vergelijkbaar met de SGBO-P die de politie gebruikt. Dit initiatief is van onderaf ontstaan vanuit de behoefte voor meer standaardisatie en is niet tot stand gekomen via een opdracht van de Vakraad IB en RCDV. Besluitvorming via deze partijen is pas later in het proces van deze pilot georganiseerd. Het veld geeft aan dat dit noodzakelijk is voor de governance, aansturing, efficiënte en effectieve samenwerking en had al geregeld moeten worden vanuit het GBO en SO. Het doel van de pilot is om tot gezamenlijke afspraken te komen ten aanzien van leiding en coördinatie en informatievoorziening binnen de brandweer wanneer het gaat om bovenregionaal en landelijk optreden van de brandweer, om zo effectief samen te kunnen werken tussen diverse SGBO’s bijvoorbeeld bij bijstandverlening.

Van 22 van de 25 regio’s is personeel bij deze pilot betrokken en komt regelmatig bijeen. Op het moment van schrijven is in 9 regio’s de rol van AC-B georganiseerd en in 6 regio’s de rol van HIN-B en HON-B. Het vervolg van de pilot is om in elke regio te werken met een SGBO-B, de rol van een Nationaal Algemeen Commandant die beslissingen kan nemen in het kader van grootschalig en specialistisch optreden te verkennen en de pilot bestuurlijk te borgen.

36

Grenzen bereikt

2.5

Uniformiteit

Onderzoeksresultaten Het doel van de visie GBO 2.0 was om het grootschalig optreden te uniformeren, zo blijkt uit de visie GBO 2.0 maar ook uit de gehouden interviews. In de praktijk blijven echter grote verschillen tussen regio’s op het gebied van materieel, personele inzet en bevoegdheden bestaan. Voor snelle opschaling en het leveren van bijstand, is het volgens een groot aantal geïnterviewden van groot belang dat de uniformiteit tussen de regio’s wordt verbeterd. Het gebrek aan uniformiteit maakt het noodzakelijk om tijdens een bijstandsaanvraag exact te specificeren wat nodig is, wat leidt tot vertraging en verhoogde operationele risico’s. De geïnterviewde leidinggevenden wijzen erop dat de afstemming tussen regio’s beter zou verlopen als er meer duidelijkheid zou bestaan over wat landelijk als minimale inzetbare slagkracht wordt beschouwd, en als er structureel inzicht is in beschikbare pelotons en specialismen per regio. Daarnaast zien zij dat centrale regie op oefeningen en het gelijktrekken van materieel en functieprofielen zou bijdragen aan betere uitwisselbaarheid tussen regio’s. Ook wijzen zij op het belang van een eenduidige operationele aansturing op nationaal niveau, vooral in situaties van schaarste en opschaling.