Nr. 09 Bijlage 2 Rapport Grenzen bereikt

Grenzen bereikt

Samenwerking veiligheidsregio’s onder druk bij grootschalig brandweeroptreden en specialistische inzet

Grenzen bereikt

Inhoudsopgave Voorwoord ....................................................................................................................... 2 Samenvatting ................................................................................................................... 3 Bevindingen .....................................................................................................................3 Beantwoording van de centrale onderzoeksvraag, eindconclusie: ............................................6 Aanbevelingen ..................................................................................................................7 1.

2.

3.

4.

1

Inleiding .................................................................................................................... 8 1.1

Introductie .............................................................................................................8

1.2

Ontwikkeling van het grootschalig en specialistisch brandweeroptreden .........................9

1.3

Afbakening .......................................................................................................... 13

1.4

Onderzoeksvraag .................................................................................................. 13

1.5

Aanpak ................................................................................................................ 13

1.6

Leeswijzer ........................................................................................................... 17

Bevindingen............................................................................................................. 18 2.1

Introductie ........................................................................................................... 18

2.2

Algemeen beeld van beschikbare pelotons en specialismen ........................................ 18

2.3

Toerusting voor het grootschalig en specialistisch optreden ........................................ 22

2.4

Samenwerking ..................................................................................................... 34

2.5

Uniformiteit.......................................................................................................... 37

2.6

Sturing op de implementatie van de visie GBO 2.0 .................................................... 37

Conclusies ............................................................................................................... 39 3.1

Beantwoording van de deelvragen .......................................................................... 39

3.2

Beantwoording van de centrale onderzoeksvraag, eindconclusie ................................. 42

Aanbevelingen ......................................................................................................... 43

Grenzen bereikt

Voorwoord De Inspectie Justitie en Veiligheid onderzocht de slagkracht van de brandweer in Nederland. Dit onderzoek past in het Meerjarenperspectief Inspectie Justitie en Veiligheid 2025-2028: “Oog voor een weerbare samenleving”. Als samenleving zijn we steeds afhankelijker van efficiënte en stabiele hulpdiensten, zoals de brandweer. De Veiligheidsstrategie voor het Koninkrijk der Nederlanden signaleert dat de risico’s die op onze samenleving afkomen steeds groter, langduriger, complexer en meer met elkaar verweven zijn. De Inspectie JenV vindt het belangrijk dat de organisaties in het domein van JenV zich bewust zijn van die risico’s en dat zij hiermee rekening houden in hun taakuitvoering. Dit onderzoek laat zien dat de brandweer structureel tekortschiet wanneer zij wordt geconfronteerd met grootschalige of langdurige incidenten waarbij de brandweerkorpsen elkaar over de grenzen van de veiligheidsregio’s heen moeten bijstaan. Niet omdat het vakmanschap of de inzet ontbreekt — integendeel, overal tonen brandweermensen hun professionaliteit, improvisatievermogen en onderlinge bereidheid om elkaar te helpen. Maar wel omdat er op cruciale punten fundamentele tekortkomingen bestaan. Het ontbreekt aan centrale sturing, governance, aan bevoegdheden voor leidinggevenden en aan eenduidige beslissingsbevoegdheid, juist op momenten waarop personeel en middelen schaars zijn.

Het uniforme landelijk kader dat ervoor zou moeten zorgen dat regio’s elkaar eenduidig en betrouwbaar kunnen ondersteunen, de visie op grootschalig brandweeroptreden 2.0, is slechts gedeeltelijk en versnipperd in de regio’s geïmplementeerd. Dit alles maakt dat vanwege de beperkte bovenregionale slagkracht die de regio’s permanent kunnen bieden, bij gelijktijdige en ook bij langdurige grote incidenten de brandweerinzet direct te koste gaat van de normale basisbrandweerzorg. Hierdoor komt de dekking in delen van het land onder druk te staan en kunnen burgers en hulpverleners zelfs onvoldoende bescherming genieten. De bevindingen in dit rapport en de bijlage onderstrepen de noodzaak om samen met alle betrokken partijen voortvarend te werken aan een bestendige en samenhangende inrichting van de brandweerorganisatie die bovenregionale incidenten kan bestrijden. Een goede spreiding van de basisbrandweerzorg en van specialistische capaciteiten is hierin essentieel om de paraatheid en effectiviteit van het brandweeroptreden te waarborgen. Alleen dan kan de brandweer borgen dat het vakmanschap en de inzet waarop nu zo zwaar wordt geleund, ook in de toekomst ondersteund worden door een robuuste structuur die Nederland veiligheid biedt.

De Inspectie Justitie en Veiligheid zal de voortgang op de uitvoering van de door haar geformuleerde aanbevelingen nauwgezet blijven volgen, met als doel het bevorderen van een slagvaardige en toekomstbestendige brandweerorganisatie. E.G.M. Huijzer. Waarnemend inspecteur-generaal van de Inspectie Justitie en Veiligheid

2

Grenzen bereikt

Samenvatting De brandweer in Nederland staat voor toenemende risico’s. Grootschalige incidenten- zoals overstromingen en langdurige periodes van droogte met als gevolg grote natuurbranden- worden steeds vaker onderdeel van het nationale risicobeeld. Deze risico’s kenmerken zich door hun grootschalige impact en vereisen bovenregionale samenwerking, flexibiliteit en slagkracht van de brandweer. In 2012 werd de visie Grootschalig en Specialistisch Brandweeroptreden (GBO) ontwikkeld. Deze visie moest zorgen voor een gezamenlijk landelijk opererende brandweer, waarin regio’s elkaar ondersteunen op basis van uniforme werkwijzen en vooraf afgesproken capaciteiten. De Inspectie Justitie en Veiligheid (Inspectie JenV) heeft onderzocht in hoeverre deze visie is geïmplementeerd en wat dit betekent voor de regionale, bovenregionale en landelijke slagkracht en dekking bij grote incidenten. In haar onderzoek staat de volgende vraag centraal:

In hoeverre is de visie Grootschalig Optreden (visie GBO 2.0) en specialistisch brandweeroptreden gerealiseerd en draagt deze bij aan de landelijke slagkracht van de brandweer? Om deze vraag te beantwoorden zijn documenten geanalyseerd, enquêtes gehouden bij de 25 veiligheidsregio’s en interviews uitgevoerd. Voor de interviews is gesproken met medewerkers en leidinggevenden binnen de brandweer, het Nederlands Instituut voor Publieke Veiligheid (NIPV) 1 en beleidsmedewerkers van het ministerie van Justitie en Veiligheid: het Directoraat-Generaal Politie en Veiligheid (DGPenV). De Inspectie JenV richtte zich in haar onderzoek op de slagkracht van de brandweer: de mate waarop de brandweer met de aanwezige toerusting in staat is om grootschalige en specialistische incidenten effectief te bestrijden. Toerusting wordt in deze gedefinieerd als de middelen die de brandweerorganisatie ter beschikking heeft voor de taakuitvoering: zoals governance 2, materieel, personeel, opleidingen en (wettelijke) bevoegdheden. Voorts heeft de Inspectie JenV de samenwerking en uniformiteit tussen de veiligheidsregio’s op het gebied van het grootschalig en specialistisch brandweeroptreden onderzocht. In dit rapport worden de bevindingen in deze volgorde gepresenteerd.

Bevindingen Slagkracht Uit het onderzoek blijkt dat de veiligheidsregio’s maar in beperkte mate voldoen aan de afgesproken normen over bovenregionale en landelijke slagkracht. Slechts een zeer beperkt aantal veiligheidsregio’s is in staat om structureel drie pelotons – Basisbrandweerzorg, Grootschalige Watervoorziening en Redding en Technische Hulpverlening – beschikbaar te stellen voor inzet buiten de eigen veiligheidsregio. In de interviews wordt het beeld uit de enquêtes bevestigd dat de werkelijke paraatheid vaak lager is dan de geregistreerde capaciteit. Ook geven operationele leidinggevenden aan dat de inzetbaarheid onder druk staat door personele krapte, materieeltekort, dekkingsproblemen (spreiding over de regio) en onvoldoende bovenregionale afstemming. Hierdoor

Nederlands Instituut Publieke Veiligheid. Governance bij de brandweer is het systeem van sturing, verantwoordelijkheden en verantwoording waarmee beleid, uitvoering en toezicht helder zijn belegd. 1 2

3

Grenzen bereikt

is de bovenregionale en landelijke slagkracht bij gelijktijdig optredende of langdurige incidenten in de praktijk onvoldoende gegarandeerd. Het huidige stelsel van brandweerzorg en rampenbestrijding heeft in zich dat grootschalig of bovenregionaal optreden goed mogelijk zou moeten zijn zonder negatieve effecten op de basis brandweerzorg in de regio’s. De uitwerking in de praktijk is echter anders. De beperkte beschikbare bovenregionale slagkracht heeft direct gevolgen voor de dekking en inzetbaarheid van de brandweer in Nederland. Zodra de brandweer voor een grootschalig incident wordt ingezet, komt de reguliere basisbrandweerzorg in de eigen regio vrijwel direct onder druk te staan. Bij meerdere gelijktijdige incidenten kunnen regio’s elkaar niet altijd adequaat ondersteunen. De bereidheid tot bijstand is in veel gevallen aanwezig, maar de feitelijke leveringszekerheid is laag. Dat maakt Nederland kwetsbaar voor grootschalige incidenten.

Toerusting Uit het onderzoek blijkt dat veiligheidregio’s maar beperkt zicht hebben op het aantal beschikbare voer- en vaartuigen en de inzetbare teams binnen hun eigen gebied. Dit gebrek aan overzicht belemmert de coördinatie en samenwerking bij incidenten, vooral bij specialistische brandweertaken. De verschillen tussen regio’s in pelotonsstructuren, materieel en inzetprocedures vragen daarnaast om extra afstemming en coördinatie wanneer regio’s gezamenlijk moeten optreden. Hoewel enkele specialismen zoals grootschalige ontsmetting en het Specialisme Technische hulpverlening (STH), goed georganiseerd zijn, ontbreekt voor veel andere specialistische taken een uniforme aanpak, zoals bijvoorbeeld scheepsbrandbestrijding of brandbestrijding bij petrochemie. Dit maakt het lastig om bovenregionaal effectief samen te werken. De capaciteit om langdurig grootschalig brandweeroptreden te ondersteunen is beperkt. Structurele problemen met de beschikbaarheid van personeel — onder wie beroepskrachten, vrijwilligers en leidinggevenden — maken het moeilijk om aflossing te organiseren bij langdurige inzetten. Extra of reservematerieel (zoals brandweervoertuigen) ontbreekt veelal. De toerusting van de brandweer blijkt sterk afhankelijk van lokale keuzes, wat leidt tot aanzienlijke verschillen tussen regio’s.

Basis- en specialistische eenheden vertonen grote variatie in voertuigsamenstelling, uitrusting, inzetbaarheid en digitale ondersteuning. In veel regio’s is de inzetbaarheid van speciale teams zoals verkenningseenheden en natuurbrandbestrijding niet gegarandeerd. De digitalisering van commandovoering (de juiste actuele digitale informatie op de juiste plaats en bij de juiste personen) en informatie-uitwisseling is bovendien niet gestandaardiseerd, wat leidt tot risico’s op het gebied van communicatie, coördinatie en veiligheid tijdens incidenten.

Sturing op de implementatie van de visie GBO 2.0 Het onderzoek laat zien dat de sturing op de implementatie van de visie GBO 2.0 vanaf het begin tekortschiet. Hoewel er door een ingestelde stuurgroep binnen het landelijke brandweernetwerk producten zijn ontwikkeld, zoals pelotonssamenstellingen, prestatie-eisen en omschrijvingen van het specialistisch optreden, blijkt dat de daadwerkelijke implementatie binnen de veiligheidsregio’s niet eenduidig of volledig is gerealiseerd. De verantwoordelijkheid voor implementatie ligt grotendeels bij de individuele regio’s, zonder landelijke coördinatie of doorzettingsmacht. In theorie en vanuit juridisch oogpunt zou landelijke coördinatie plaats dienen te vinden door de RCDV en het Veiligheidsberaad, op basis van hun wettelijke (collectieve) verantwoordelijkheid voor het grootschalig en specialistisch optreden. Er is derhalve een wettelijk instrumentarium dat op basis van de Wvr (en andere wetgeving) ingezet kan worden indien partijen zich niet aan gemaakte afspraken houden. De praktijk is dat onderlinge afspraken -mede vanwege het gebrek aan gezamenlijke (rijk-regio’s) verwachtingen, juridische borging en financiering- onvoldoende uitwerking hebben en het eerder genoemde instrumentarium 4

Grenzen bereikt

nooit is ingezet, mede vanwege het autonoom optreden van de veiligheidsregio’s en het gemis aan urgentie om dit instrumentarium in te zetten. Dit betekent dat het succes van de visie GBO 2.0 sterk afhankelijk is van lokale prioriteiten, middelen en bestuurlijke keuzes. Er is geen structuur die garandeert dat de uitgangspunten van de visie GBO 2.0 landelijk uniform worden toegepast. Hierdoor ontstaat een sterk gefragmenteerd beeld van de uitvoering: sommige regio’s nemen hun verantwoordelijkheid, terwijl anderen achterblijven. De landelijke dekking wordt daardoor onvoorspelbaar en onvoldoende robuust, juist nu er op grond van de Rijksbrede Risicoanalyse Nationale Veiligheid (RbRa) meer landelijke risico’s te verwachten zijn en centrale inzetbaarheid essentieel is.

Governance De brandweer is in Nederland lokaal en regionaal georganiseerd via verlengd lokaal bestuur 3. Grootschalige en specialistische incidenten vragen daarentegen juist om landelijke coördinatie en regie. Een eenduidige bovenregionale sturing ontbreekt op dit moment in het stelsel, waardoor besluitvorming tussen regio’s uiteenloopt. Het ontbreken van formele (bovenregionale) bevoegdheden op het gebied van aansturing, coördinatie en besluitvorming belemmert effectieve samenwerking, vooral in situaties van schaarste. Het Veiligheidsberaad, de Raad van Commandanten en Directeuren Veiligheidsregio’s (RCDV) en de landelijke Vakraad Incidentbestrijding hebben weliswaar een besluitvormende en/of adviserende rol, maar geen bevoegdheid om uitvoering af te dwingen in alle 25 regio’s. Dit leidt tot vrijblijvendheid en een gebrek aan uniforme uitvoering van de visie GBO 2.0. Een ander knelpunt is het gebrek aan structurele financiering voor grootschalige gezamenlijke inzet en landelijke specialismen. Veel projecten zijn afhankelijk van tijdelijk en incidenteel toegekende financiële middelen, waarna regio’s zelf financieel moeten bijdragen of verdeelsleutels moeten opstellen. Er ontbreken uniforme kostprijsmodellen en een gezamenlijke begrotingssystematiek, die duidelijke afspraken over inzet, opleiding en onderhoud in de weg staan.

Ook op het gebied van innovatie en materieel is er sprake van versnippering. Regio’s ontwikkelen initiatieven -zoals bijvoorbeeld nieuwe blustechnieken- vaak zelfstandig, zonder afstemming of kennisdeling. Hierdoor ontstaan parallelle ontwikkelingen in verschillende regio’s, wat inefficiënt en kostbaar is. Landelijke coördinatie zou kunnen zorgen voor samenhang, consistentie en schaalvoordelen. Een goed voorbeeld hiervan is het Team Digitale Verkenning (met behulp van drones, robots), wat een landelijk specialisme is onder regie van het NIPV. Op deze wijze is de samenhang en kennisdeling effectief georganiseerd.

Samenwerking Binnen de brandweer is er duidelijk bereidheid tot samenwerking en het verlenen van bovenregionale bijstand. In de praktijk blijkt echter dat structurele afstemming, samenwerking en vigerende afspraken voor het verlenen van brandweerbijstand (b.v. een samenwerkingsovereenkomst) grotendeels ontbreken. Regio’s zijn sterk afhankelijk van onderlinge relaties, informele netwerken en wederzijds vertrouwen. Deze factoren vormen weliswaar een basis voor samenwerking, maar zijn niet voldoende om bij grootschalige of langdurige incidenten effectief, voorspelbaar en gecoördineerd op te treden. Bij schaarste aan personeel of materieel ontstaan daardoor spanningen tussen het leveren van bijstand aan andere regio’s en het waarborgen van de eigen dekking. In zulke gevallen krijgt de eigen regio vaak prioriteit. Een ander knelpunt is de gebrekkige afstemming van informatievoorziening en communicatiesystemen. Het ontbreken van actuele en gedeelde informatie over de capaciteiten van andere regio’s, bemoeilijkt samenwerking op operationeel niveau ernstig. Landelijke

3 Verlengd lokaal bestuur is het systeem waarbij gemeenten bepaalde taken zoals de brandweerzorg laten uitvoeren door een regionaal samenwerkingsverband, terwijl de gemeenteraden via vertegenwoordiging zeggenschap en controle behouden.

5

Grenzen bereikt

coördinatiepunten zoals het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum (LOCC) hebben daardoor onvoldoende zicht op de inzetbaarheid van regionale eenheden. Ze beschikken bovendien niet over doorzettingsmacht om eenheden in te zetten en keuzes te maken. Bijstandsverzoeken verlopen vaak via informele wegen, wat de formele structuur ondermijnt. Pas na inzet worden het LOCC en de landelijke instanties geïnformeerd, met als doel kosten te verhalen via het Besluit rijksbijdragen. Toch zijn er ook positieve voorbeelden waar samenwerking wél goed is georganiseerd, zowel op papier als in de praktijk. Voor specialistische taken zoals grootschalige ontsmetting en specialistische technische hulpverlening (STH) bestaan werkbare afspraken en landelijke dekking. Voor het Team Digitale Verkenning is dit in ontwikkeling. Voor veel andere specialistische taken ontbreekt echter een uniforme aanpak, waardoor inzetbaarheid en paraatheid tussen regio’s sterk verschillen.

Uniformiteit De visie GBO 2.0 was juist bedoeld om via uniforme standaarden en kaders een samenhangend en krachtig bovenregionaal en landelijk optredende brandweer te creëren. In de praktijk blijkt de uitvoering versnipperd. Zowel qua opleidingsniveau, voertuigsamenstelling, beschikbaarheid, informatievoorziening en communicatie bestaan er grote verschillen. Prestatie-eisen voor specialistische taken ontbreken of zijn niet uniform geformuleerd en van toepassing verklaard. Er wordt zeer beperkt bovenregionaal geoefend, wat afstemming en samenwerking in de praktijk belemmert.

Beantwoording van de centrale onderzoeksvraag, eindconclusie: In hoeverre is de visie Grootschalig Brandweeroptreden (visie GBO 2.0) en het specialistisch brandweeroptreden gerealiseerd en draagt deze bij aan de landelijke slagkracht van de brandweer? De visie GBO 2.0 beoogt een gestandaardiseerd systeem te realiseren. De visie is echter beperkt geïmplementeerd mede door het ontbreken van inzicht in de eigen slagkracht, landelijke regie en mandaat, waardoor er grote regionale verschillen zijn ontstaan in onder andere de financiering, materieel, opleidingen en oefeningen ten aanzien van grootschalig en specialistisch brandweeroptreden. Daarmee is het doel van de visie GBO 2.0 zeer beperkt gerealiseerd. De gezamenlijke slagkracht van de brandweer staat bij gelijktijdig optredende of langdurige incidenten onder druk door personeelstekorten, onvoldoende extra personeel en materieel en een gebrek aan standaardisering, uniformiteit en doorzettingsmacht. Zodra de brandweer voor een grootschalig incident wordt ingezet, komt de reguliere dekking van het eigen verzorgingsgebied direct onder druk te staan. In scenario’s met gelijktijdige incidenten dreigt dit zelfs kritisch te worden.

Hoewel de brandweer tot op heden dankzij grote motivatie en improvisatievermogen en met incidentele samenwerking effectief heeft kunnen optreden, ontbreekt het aan een structurele voorbereiding op het grootschalig en specialistisch optreden van de brandweer. Vooral bij langdurige of gelijktijdig optredende incidenten zoals natuurbranden of overstromingen, wordt dit zichtbaar. Samenwerking bij bovenregionale incidenten is vaak afhankelijk van informele netwerken en ad-hoc oplossingen. De brandweer is structureel niet in staat om op bovenregionaal of landelijk niveau grote of langdurige incidenten gezamenlijk effectief te bestrijden en dit terwijl op dit gebied de brandweer de enige hulpverleningsorganisatie in Nederland is waarvan dit verwacht wordt. Voor enkele specialistische taken, zoals technische hulpverlening en grootschalige ontsmetting, bestaat een positiever beeld. Door goede samenwerking, rijksfinanciering en een landelijke

6

Grenzen bereikt

spreiding zijn deze taken wél adequaat georganiseerd, waardoor de brandweer hier op bovenregionaal en landelijk niveau effectief kan optreden.

Aanbevelingen Op basis van haar onderzoek is de Inspectie JenV van oordeel dat de 25 regionale besturen tot nog toe onvoldoende tot eenduidige regie, besluitvorming en financiering komen voor het bovenregionaal, landelijk en specialistisch optreden van de brandweer. Daarom komt zij tot de onderstaande aanbevelingen: Aan de minister van Justitie en Veiligheid: •

•

•

•

•

Kom – in aanvulling op de al aangekondigde wijziging van de Wet veiligheidsregio’smet een juridisch nationaal bindend kader voor het bovenregionaal, landelijk optreden voor grootschalig- en specialistisch optreden van de brandweer. Dit kader moet ten minste een eenduidige toerusting, uniforme werkwijzen en bevoegdheden regelen. Onderdeel van het juridisch nationaal bindend kader moet een systeem van spreidings, financierings- en kwaliteitseisen zijn. Werk daarbij uit welke (maatgevende) scenario’s de veiligheidsregio’s alleen en in gezamenlijkheid tenminste moeten kunnen beheersen. Neem maatregelen voor het realiseren van een permanent actueel inzicht in de operationele slagkracht van de brandweer op landelijk niveau, op basis waarvan zichtbaar is in welke mate deze slagkracht voldoende is om de (maatgevende) scenario’s te beheersen. Zorg voor duidelijke landelijke operationele afspraken met de veiligheidsregio’s over verdeling van schaarste bij meerdere crises of incidenten met grootschalig en/of specialistisch optreden. Regel waar nodig passende bevoegdheden om verdeling van middelen bij schaarste af te dwingen. Geef in het tweede kwartaal van 2026 en vervolgens jaarlijks in een voortgangsbrief aan in hoeverre de aanbevelingen zijn opgevolgd.

Aan de besturen van de veiligheidsregio’s: • •

• • •

7

Ga direct aan de slag met de uitvoering van de eerder – op basis van de visie GBO 2.0 - gemaakte afspraken voor het grootschalig en specialistisch optreden. Zorg voor een actueel overzicht van slagkracht van de eigen regio, dat actief wordt bijgehouden, zodat te allen tijde inzichtelijk wordt gemaakt welke bijstand kan worden geleverd aan andere regio’s. Zorg voor doorontwikkeling van de landelijke specialismen en het grootschalig brandweeroptreden. Organiseer de borging van kennis en expertise op het gebied van grootschalig en specialistisch brandweeroptreden, de kennisdeling en het leren van incidenten. Geef in het tweede kwartaal van 2026 en vervolgens jaarlijks in een voortgangsbrief aan de Inspectie JenV aan in hoeverre de aanbevelingen zijn opgevolgd.

Grenzen bereikt

1. Inleiding 1.1

Introductie

De kans op grote incidenten waarmee de samenleving wordt geconfronteerd, neemt de komende jaren toe. Dat blijkt uit de Rijksbrede Risicoanalyse Nationale Veiligheid (RbRa) 4. Volgens de RbRa zal Nederland ten minste geconfronteerd worden met een toename aan natuurbranden, hitte, droogte en overstromingen van rivieren. Kenmerkend is de grootschalige omvang en impact van deze incidenten, waardoor de aanpak al snel betrokkenheid vraagt van een groot aantal crisisorganisaties uit heel Nederland. Sinds 2012 bereidt de brandweer zich voor op het toenemend aantal grote risico’s met behulp van de visie Grootschalig Brandweeroptreden (GBO) en de opvolger daarvan GBO 2.0 (2018). Deze visie beschrijft hoe operationele eenheden die afhankelijk van de aard en omvang van een incident konden worden ingezet. Hiermee heeft de brandweer zich de afgelopen jaren geprepareerd op het bestrijden van grootschalige incidenten in de eigen veiligheidsregio (hierna: regio 5), op bovenregionaal en landelijk niveau. Een beeld over de gezamenlijke slagkracht van de brandweer in Nederland is er echter niet. De huidige en toekomstige incidenten in het land vragen in toenemende mate om bovenregionale gezamenlijke inzetten van de brandweer. Hierbij moeten regio’s elkaar bijstand over de eigen grenzen heen verlenen.

Voor de Inspectie Justitie en Veiligheid (hierna: de Inspectie JenV) vormt de toename aan grote incidenten, het ontbreken aan inzicht in de landelijke slagkracht van de brandweer en de behoefte van de brandweer om werkwijzen bij het grootschalig en specialistisch optreden door te ontwikkelen, aanleiding om een onderzoek in te stellen. Het normenkader waaraan de Inspectie JenV het grootschalig en specialistisch brandweeroptreden heeft getoetst, is afgeleid uit de visie Grootschalig Brandweeroptreden 2.0. Vanwege de lengte van de visie en het normenkader wordt in dit rapport frequent verwezen naar de bijlage, waar in de hoofdstukken 1, 2, 3 en 4 de toetsing nader is uitgewerkt.

Voorbeeld: Hoogwater (2021 en 2024) In juli 2021 traden de Maas, beken en geultjes op diverse plekken in Limburg buiten hun oevers. Straten veranderden in snelstromende rivieren, bezittingen werden vernield en mensen moesten worden geëvacueerd. De brandweer is grootschalig ingezet om mensen te evacueren en water weg te pompen. Begin januari 2024 hadden veel gemeenten last van extreme regenval. Hierdoor was het waterpeil in de Gouwzee bij Monnickendam 50 centimeter hoger dan normaal. Dit veroorzaakte op diverse plaatsen overstromingen. Tegelijkertijd liepen ook delen in Brabant en Limburg onder water door de vele regenval. Hierdoor was grootschalige inzet van de brandweer noodzakelijk.

4 Binnen de Rijksbrede Risicoanalyse Nationale Veiligheid is een groot aantal dreigingen en de bijbehorende risico’s beschouwd. Bron: Rijksbrede Risicoanalyse Nationale Veiligheid | Rapport | Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (nctv.nl) 5 Omwille van de leesbaarheid wordt in dit onderzoek gesproken over ‘regio’s’. Hiermee wordt in dit onderzoek de brandweer binnen de veiligheidsregio bedoeld.

8

Grenzen bereikt

Voorbeeld: Natuurbranden (2020, 2022 en 2025) In natuurgebied De Peel begon op 20 april 2020 een grote brand die duurde tot 16 juni 2020. Wekenlang bleven er smeulende resten in de grond zitten, waardoor de brand af en toe weer oplaaide. Rond de 80 brandweerauto’s werden ingezet. Chinook-helikopters van Defensie ondersteunden de brandweer. Tegelijkertijd woedde ook in het nabijgelegen natuurpark De Meinweg een brand waarbij grootschalige inzet van de brandweer was vereist. In augustus 2022 duurde het blussen van een grote natuurbrand vele dagen. De brand brak uit in het natuurgebied de Mariapeel, op de grens tussen Noord-Brabant en Limburg. Tijdens de brand werden brandweerauto’s uit beide provincies ingezet. Daarnaast werd een speciaal grondteam, de ‘handcrew’ uit Overijssel en blushelikopters van Defensie ingezet. De handcrew is een team dat gespecialiseerd is in natuurbrandbestrijding. De handcrew bestaat uit specialisten van de brandweer die dicht bij de brand op de grond gepositioneerd worden en onder andere specifiek getraind zijn om de afstemming te hebben met de blushelikopter, zodat de helikopter de blussing efficiënt kan inzetten. Het team kan in heel Nederland worden ingezet tijdens zowel het bestrijden van een natuurbrand als in de nablusfase. Het team komt op die plaatsen daar waar de voertuigen niet kunnen komen.

De naam van het team zegt het al, het is voornamelijk handwerk: met blusmiddelen, vuurzwepen en ander klein materiaal bestrijdt het team de natuurbrand. In april 2025 woedden er diverse bos- en heidebranden. Vooral bij Ede en Budel was sprake van een langdurige brandweerinzet waarin vele pelotons, specialistische en ondersteunende eenheden betrokken waren.

1.2

Ontwikkeling van het grootschalig en specialistisch brandweeroptreden

Ontwikkeling van BB tot visie GBO 2.0 In de vorige eeuw lag de verantwoordelijkheid voor grootschalig optreden bij rampen vooral bij de Bescherming Bevolking (BB). Toen deze organisatie in 1986 werd opgeheven, werden de brandweer- en reddingstaken van de BB belegd bij de gemeenten die op grond van de Brandweerwet 1985 6 een gemeenschappelijke regeling voor de regionale brandweer moesten treffen, waarbij Provinciale Staten de gemeenten aanwees die hierin moesten participeren. Onder verantwoordelijkheid van de besturen van de regionale brandweren werd destijds invulling gegeven aan de grootschalige inzet van de brandweer. Vanaf 1996 werd voor deze opzet gewerkt met de Leidraad Brandweercompagnie, opgesteld door het ministerie van BZK in samenwerking met brandweerdeskundigen. Deze leidraad had geen formele wettelijke status, maar was bedoeld als beleidsdocument en richtlijn om gemeenten en korpsen te ondersteunen bij het organiseren van hun brandweerzorg. Het doel was te komen tot meer uniformiteit in opbouw en sterkte, zodat korpsen beter op elkaar afgestemd waren en effectief konden samenwerken bij grote incidenten. Daarvoor ontvingen de regionale brandweerorganisaties van Rijkswege materiele uitrustingen en een Rijksbijdrage via de Brede doeluitkering rampenbestrijding (Bdur) 7 om de kosten voor beheer en oefenen te dekken.

Bovenregionaal optreden was hiermee robuust en -in grote mate- uniform ingericht. In de leidraad was opgenomen dat bij een groot incident 50% van de beschikbare brandweercapaciteit in de eigen regio achterbleef voor de dekking van het eigen gebied en de andere 50% beschikbaar werd gesteld.

6 7

Wet van 17 juli 1985, houdende regelingen met betrekking tot de brandweer (Brandweerwet 1985), Staatsblad 1985, nr. 87 Bron: Notitie JenV i.h.k.v. Evaluatie Rijksbijdrage IFV

9

Grenzen bereikt

Na de vuurwerkramp in Enschede (2000) en de cafébrand in Volendam (2001) ontstond het besef dat de toenmalige inrichting van de brandweer niet meer paste bij de eisen die werden gesteld aan inzet bij grootschalige incidenten. Meer samenwerking was noodzakelijk, ook met de andere hulpdiensten. De regionale brandweren en de geneeskundige hulpverleningsregio’s werden op grond van de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) samengevoegd tot veiligheidsregio’s. Met de inwerkingtreding van de Wvr gingen de taken van de gemeentelijke brandweer in principe (gemeenten konden nog hiervan afwijken) over naar de veiligheidsregio. Per 1 januari 2014 werden de gemeentelijke brandweren door een aanpassing van de Wvr definitief opgeheven (de mogelijk om af te wijken, verviel) en gingen hun taken over naar de veiligheidsregio 8. Daarbij werd het model uit de Leidraad Brandweercompagnie in toenemende mate als traag en omslachtig ervaren. Er ontstond behoefte aan meer snelheid, flexibiliteit en adaptief vermogen. De opschaling van de brandweer moest vraaggestuurd plaatsvinden, gebaseerd op de actuele behoefte bij een incident, en niet uitsluitend op basis van de standaardopbouw uit de leidraad. In 2012 gaven de veiligheidsregio’s met de visie Grootschalig Brandweeroptreden (GBO) invulling aan de wens om flexibeler en vraaggerichter te werken.

Deze visie beschreef operationele brandweereenheden die afhankelijk van de aard en omvang van een incident konden worden ingezet. Bij de overgang van de Leidraad brandweercompagnie naar de visie GBO werd het toenmalige materieel om niet overgedragen aan de regio’s, en werd het toenmalige beschikbare budget middels een boedeloverdracht via de voorloper van het huidige NIPV beschikbaar gesteld aan de veiligheidsregio’s. Voorts maakten de kosten voor opleidingen en oefenen al standaard deel uit van de Bdur. Bij het loslaten van de methodiek van de Leidraad brandweercompagnie was geen gedegen kostendekkende financieringsconstructie voor de noodzakelijke bovenregionale middelen meer voorhanden. Op verzoek van de Raad van Brandweercommandanten (RBC) 9 werd de visie verder uitgewerkt door een stuurgroep. Dit leidde tot landelijke specialismen en een actualisatie van de oorspronkelijke visie om deze beter te borgen voor de toekomst. Dit gebeurde met een rapportage bestaande uit twee delen: Specialistisch Optreden Brandweer Nederland deel I (SOM I) en II (SOM II). SOM I legde de strategische basis. Regio’s moesten een risicoprofiel en een dekkingsplan opstellen waarin stond hoe ze risico’s afdekken met inzet van middelen uit de eigen regio, andere regio’s of op landelijk niveau.

Landelijke specialismen werden ondersteund door het Nederlands Instituut Publieke Veiligheid (NIPV) en gekoppeld aan zogeheten expertregio’s. Deze expertregio’s waren destijds benoemd door BZK (zoals de Veiligheidsregio Zeeland voor nucleaire incidenten en de Veiligheidsregio Noordoost Gelderland voor natuurbrandbestrijding). Vanwege het ontbreken van draagvlak bij de toenmalige RBC, is GBO-SO hiervoor als tegenhanger ontwikkeld. SOM II werkte de praktische uitvoering van de visie uit, maar bleek uiteindelijk niet voldoende uitgewerkt voor invoering. Daarom werd in 2015 gestart met GBO 2.0 10: een doorontwikkeling van de eerdere visie op grootschalig en specialistisch brandweeroptreden. In de visie GBO 2.0 werd nauwkeuriger vastgelegd hoe operationele eenheden zijn samengesteld, welke taken en prestaties zij moeten kunnen leveren, hoe inzetbaar zij moeten zijn en welke eisen gelden voor leiding, coördinatie en informatievoorziening. De visie GBO 2.0 bouwt voort op het fundament van 2012, maar introduceert een duidelijk onderscheid tussen grootschalig brandweeroptreden (gericht op

Zie Memorie van toelichting van de Wvr en van de aanpassing Wvr. De Raad van Commandanten en Directeuren Veiligheidsregio’s (RCDV) heette voorheen de Raad van Brandweer Commandanten (RBC). De RCDV is een overleg dat bestaat uit de strategische vertegenwoordiging van veiligheidsregio’s (commandanten/directeuren) en benoemt de strategische thema’s waarop landelijk wordt samengewerkt. Hier vindt ook de afweging en besluitvorming plaats rondom de strategische koers van de landelijke samenwerking. Bron: Nederlands Instituut voor Publieke Veiligheid (NIPV). 10 Bron: Doorontwikkeling Grootschail Brandweeroptreden Visie 2.0. 8 9

10

Grenzen bereikt

slagkracht en capaciteit) en specialistisch brandweeroptreden (met nadruk op specialistische kennis, capaciteit en materiaal). Daarbij is niet langer de vaste omvang of samenstelling van een peloton leidend, maar juist de operationele prestatie (de output). Dit maakt het mogelijk nog flexibeler en vraaggerichter op te schalen, terwijl het resultaat van de inzet gewaarborgd blijft. In deze flexibele werkwijze is het van belang eenduidige taal, duidelijke definities en rolvastheid te hanteren, en vast te houden aan afgesproken structuren. In 2018 werd deze vernieuwde visie officieel vastgesteld door de Raad van Commandanten en Directeuren Veiligheidsregio’s. Regio’s kregen de opdracht deze in te voeren, maar bevoegdheden om dit daadwerkelijk af te dwingen zijn niet georganiseerd. Koppeling met de Wet veiligheidsregio’s Met de visie GBO 2.0 beogen de veiligheidsregio’s concreet invulling te geven aan artikel 10, lid d, h en i van de Wet veiligheidsregio’s Wvr), waarin onder andere staat dat het bestuur verantwoordelijk is voor: • het voorbereiden op de bestrijding van branden en het organiseren van rampenbestrijding en crisisbeheersing (lid d); • het aanschaffen en beheren van gemeenschappelijk materiaal (lid h); • het inrichten en onderhouden van de informatievoorziening binnen en tussen diensten die betrokken zijn bij deze taken (lid i).

De verantwoordelijkheid voor het inrichten van de brandweerzorg conform artikel 11 Wvr is belegd bij de 25 besturen van de Veiligheidsregio’s, waarbij uitgangspunt is dat de besturen hun organisatie zodanig inrichten dat onderlinge bijstand afdoende geregeld wordt. In de Memorie van toelichting van de Wvr is vermeld: ‘Juist in de rampenbestrijding en crisisbeheersing is slagkracht onontbeerlijk. Een grote ramp of crisis die het niveau of de capaciteit van de regio te boven gaat, vereist opschaling of onderlinge bijstandsverlening van de hulpdiensten. Om de operationele en de beleidsmatige processen ook bij opschaling goed te laten verlopen, is het noodzakelijk dat regionale organisaties op elkaar aansluiten, onder andere om uitwisselbaarheid te bereiken. Dit vereist op een aantal essentiële terreinen uniformering en standaardisering.’ En vervolgens: ‘Om de operationele en de beleidsmatige processen ook bij opschaling goed te laten verlopen is het noodzakelijk dat regionale organisaties onderling op elkaar aansluiten, onder andere om uitwissel-baarheid te bereiken.’ De commissie Muller (2019) die de Wvr heeft geëvalueerd, constateerde dat er sprake is van een bovenregionaal vacuüm in het stelsel van brandweerzorg en crisisbeheersing. Hierdoor zijn de verantwoordelijkheden bij bovenregionale crises onduidelijk belegd.

De commissie concludeerde dat de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) hierop moet worden aangepast, wat echter tot op heden nog niet heeft plaatsgevonden. Ook in het huidige wetsvoorstel is dit nog niet voldoende terug te zien. In de Memorie van toelichting wordt weliswaar verwezen naar het protocol Interregionaal Beleidsteam (IRBT), maar in de Wvr alsmede de concept wetsaanpassing is geen enkele aanpassing gedaan. De contourennota ‘Versterking crisisbeheersing en brandweerzorg’ (2022) benadrukt dat de brandweer beter voorbereid moet zijn op grootschalige incidenten die de grenzen van veiligheidsregio’s overstijgen. Er is nu geen landelijke verantwoordelijkheid en onvoldoende uniforme kaders voor capaciteit en slagkracht. De nota stelt dat een landelijk dekkingsplan noodzakelijk is om coördinatie en voorbereiding te versterken. Het ministerie van Justitie en Veiligheid krijgt hierbij een regierol en moet dit plan iedere vier jaar opstellen 11.

11

Bron: Contourennota Versterking crisisbeheersing en brandweerzorg, Ministerie van Justitie en Veiligheid, 2022

11

Grenzen bereikt

Ondanks de regionale autonomie van de veiligheidsregio’s worden de bovenregionale opgaven door hen onderkend en zijn initiatieven genomen om de situatie te verbeteren. De veiligheidsregio’s hebben een visie opgesteld in de two-pager ‘Bovenregionale en landelijke brandweersamenwerking’ als input voor de nieuwe Wet veiligheidsregio’s. Daarnaast hebben de veiligheidsregio’s een Interregionaal Beleidsteam (IRBT) ingericht om afstemming tijdens grootschalige incidenten te bevorderen, bijvoorbeeld over schaarse capaciteiten. Tevens hebben de veiligheidsregio’s een samenwerkingsagenda opgesteld waarmee zij bijvoorbeeld (samen met JenV) toewerken naar een bestuurlijk vastgesteld landelijk dekkingsplan. Bovenstaande contourennota en initiatieven van de veiligheidsregio’s zijn echter nog niet vertaald in directe maatregelen die geïmplementeerd en werkend zijn. Op dit moment blijft aan de orde dat er geen landelijke verantwoordelijkheid en onvoldoende uniforme kaders voor bovenregionale capaciteit en slagkracht voorhanden zijn. Doelstelling GBO 2.0 De oorsprong van het tot stand komen van de visie GBO 2.0 op grootschalig brandweeroptreden ligt in de behoefte van de brandweer in Nederland aan meer eenheid van taal, structuur, coördinatie en leiding en het gezamenlijk uniform optreden bij complexe of langdurige incidenten in de regio’s 12.

De doelstellingen waren onder meer: • het uitwerken van noodzakelijke standaardeenheden (voor coördinatie, leiding, slagkracht en specialisatie); • het formuleren van kwaliteitscriteria voor deze eenheden; • het maken van een globale spreiding van de standaardeenheden over Nederland;

•

het onderzoeken van gebiedsgebonden behoeften.

Basisafspraken Tijdens de RBC-vergadering op 18 september 2015 werden als basisafspraak de minimale operationele prestaties vastgesteld die elke regio bij bijstand moet kunnen leveren: • één peloton Basisbrandweerzorg; • één peloton Grootschalige Watervoorziening; • één peloton Redding en technische hulpverlening (waarbij STH niet bedoeld wordt). Deze pelotons hoeven niet gelijktijdig inzetbaar te zijn. Specialismen vallen buiten deze standaard en worden ondergebracht bij specialistisch optreden (SO). Status van de visie Na de vaststelling van de visie GBO 2.0 in de Raad van Commandanten en Directeuren Veiligheidsregio’s (RCDV) kregen de regio’s de opdracht deze in te voeren, al had de oorspronkelijke stuurgroep geen bevoegdheid om dwingend op implementatie te sturen. De visie GBO 2.0 is invloedrijk binnen de brandweerorganisatie, maar heeft geen juridische status. Er is geen wetgeving die uitvoering afdwingt of mandaten regelt voor de verdeling van middelen bij gelijktijdige grootschalige incidenten. De kracht van de visie ligt in de collectieve afspraken tussen regio’s en het gedeelde belang om landelijk vergelijkbaar en samenhangend te kunnen optreden. Regio’s behouden autonomie bij de vertaling naar de eigen praktijk, maar bewegen zich daarbij wel binnen een gezamenlijk raamwerk dat landelijke uniformiteit en samenwerking bevordert.

De basisafspraken uit de visie GBO 2.0 zijn als beoordelingskader opgenomen in de handreiking gebiedsgerichte opkomsttijden. Daarmee heeft het (kunnen) leveren van bijstand een verplichtende status gekregen die door ieder bestuur van de veiligheidsregio’s wordt vastgesteld. De handreiking Gebiedsgebonden Opkomsttijden (GGO) is goedgekeurd door het Veiligheidsberaad en het Veiligheidsberaad heeft daarna per brief (2019-V006) aan de Minister verzocht deze vast te stellen. De Minister heeft hier mede na positief advies van IJenV positief op gereageerd middels

12

Bron: Doorontwikkeling Grootschalig brandweeroptreden visie 2.0, Brandweer Nederland, september 2018.

12

Grenzen bereikt

brief (2022, 4099045).

1.3

Afbakening

Dit onderzoek richt zich specifiek op de implementatie van de visie GBO 2.0 en de doorontwikkeling van het specialistisch optreden en de betekenis die het heeft voor het bovenregionaal of landelijk optreden van de brandweer. De andere reguliere taken van de brandweer zoals risicobeheersing 13 en basisbrandweerzorg 14 binnen de eigen regio behoren niet tot de visie GBO 2.0 of de doorontwikkeling hiervan en vallen hierdoor buiten de scope van dit onderzoek. De in 2020 en in 2023 gehouden evaluaties door de evaluatiecommissie Wet veiligheidsregio’s, het NIPV en de RCDV zijn als input meegenomen in dit onderzoek 15.

1.4

Onderzoeksvraag

De doelstelling van dit onderzoek is om in beeld te brengen op welke wijze de visie GBO 2.0 en het specialistisch optreden in de veiligheidsregio’s is ingevoerd, wat de gezamenlijke slagkracht van de brandweer is en wat dit voor de samenwerking bij grootschalige incidenten betekent. Dit leidt tot de volgende onderzoeksvraag: In hoeverre is de visie Grootschalig Brandweeroptreden (visie GBO 2.0) en het specialistisch brandweeroptreden gerealiseerd en draagt deze bij aan de landelijke slagkracht van de brandweer? 16 Om de onderzoeksvraag te beantwoorden, zijn de volgende deelvragen gesteld: 1. Op welke wijze zijn de brandweerkorpsen toegerust voor het grootschalig en specialistisch optreden op het moment van het onderzoek? 2. Op welke wijze is gestuurd op de implementatie van de visie GBO 2.0 en het specialistisch optreden van de brandweer? 3. In hoeverre is de brandweer met de huidige toerusting in staat effectief samen te werken bij grootschalige en specialistische operaties en komt ze daarmee de landelijk gemaakte afspraken na? 4. Welke factoren stimuleren en beperken uniformiteit in grootschalig en specialistisch optreden van de brandweer?

1.5 1.5.1

Aanpak Operationalisering

De Inspectie JenV richtte zich in haar onderzoek op de slagkracht van de brandweer: de mate waarop de brandweer met de aanwezige toerusting in staat is om grootschalige en specialistische incidenten effectief te bestrijden. Voorts heeft de Inspectie JenV de samenwerking en uniformiteit tussen de veiligheidsregio’s op het gebied van het grootschalig en specialistisch brandweeroptreden onderzocht.

Risicobeheersing richt zich op het voorkomen en beperken van incidenten door risico’s te analyseren, preventieve maatregelen te nemen en voorlichting te geven aan de samenleving. Bij basisbrandweerzorg levert de brandweer tot en met 3 tankautospuiten en 1 bijzondere eenheid (RV/HV) in de eigen regio. Bij grootschalig brandweeroptreden gaat het om meer dan 3 tankautospuiten die naast regionaal ook interregionaal ingezet kunnen worden. Bron: visie Grootschalig Brandweeroptreden 2.0 (2018). 15 Dit onderzoek kijkt verder dan de eerder uitgevoerde evaluaties naar de sturing, toerusting, samenwerking en uniformiteit en wat dit betekent voor de slagkracht van de brandweer in Nederland. 16 De centrale onderzoeksvraag wijkt in geringe mate af van de oorspronkelijke onderzoeksvraag zoals geformuleerd in het definitieve Plan van Aanpak. De reden hiervan is een taalkundige: een aanpassing van de woordkeuze waarmee de leesbaarheid is verbeterd. 13 14

13

Grenzen bereikt

In deze paragraaf worden begrippen uit de onderzoeksvraag en de deelvragen nader gedefinieerd. Er is volgens de visie GBO 2.0 sprake van grootschalig optreden, als er meer dan drie tankautospuiten 17 worden ingezet. In de visie GBO 2.0 zijn de volgende pelotons beschreven: • Peloton Basisbrandweerzorg • Peloton Grootschalige Watervoorziening • Peloton Redding en technische hulpverlening • Peloton Natuurbrandbestrijding • Peloton Specialistische blussing • Peloton Logistiek en Ondersteuning. De eisen en prestaties waar de bovenstaande pelotons aan moeten voldoen zijn in de visie GBO 2.0 vermeld. Per peloton is beschreven: • De naam van het peloton • Leiding en coördinatie • Operationele prestaties • Opdracht van het peloton • Samenstel van de eenheden • Taken van deze eenheden • Tijdlijn waarbinnen de eenheden inzetbaar zijn • Bijzondere logistieke eisen • Bijzondere eisen ten aanzien van informatievoorziening • Bijzondere eisen aan leiding en coördinatie. Naast de basisbrandweerzorg en grootschalig optreden bestaan verschillende regionale en landelijke specialismen. Specialismen kunnen worden omschreven als ‘landelijk georganiseerde eenheden, adviesgroepen en/of specifieke kennis die bij een incident kunnen worden ingezet’. Enkele voorbeelden zijn: Incidentbestrijding gevaarlijke stoffen (IBGS), scheepsbrandbestrijding en natuurbrandbestrijding.

Voor sturing is het van belang dat organisatiedoelstellingen effectief en efficiënt worden gerealiseerd. Daarvoor is het van belang dat een goede kwaliteitsborging is ingericht met 1. duidelijke aanpak van doelen (“plan”), 2. uitvoeren van de aanpak (“do”), 3. tussentijds evalueren van de aanpak (“check”) en 4. indien nodig bijstellen van de aanpak en/of doelen (“act”). In dit onderzoek wordt toerusting gedefinieerd als de middelen die een organisatie (hier: de regio) ter beschikking heeft voor de taakuitvoering. Deze middelen zijn uiteen te zetten in: materieel, financiën, personeel, opleidingen en (wettelijke) bevoegdheden. Voor slagkracht wordt in dit onderzoek gekeken naar de mate waarin de brandweer met de beschikbare toerusting in staat is om te voldoen aan de operationele prestaties, zoals beschreven in de visie GBO 2.0. Er is sprake van uniform optreden als alle regio’s een eenduidige werkwijze hanteren conform de visie GBO 2.0.

1.5.2

Methoden van onderzoek

Voor de beantwoording van de onderzoeksvraag heeft de inspectie verschillende onderzoeksmethoden ingezet.

Het allround blus- en hulpverleningsvoertuig van de brandweer, uitgerust met een eigen watertank, pomp, slangen en (red)gereedschap met een standaard bezetting van 6 medewerkers en 1 stage plek conform een landelijk programma van eisen.

17

14

Grenzen bereikt

Oriëntatie Voorafgaand aan het opstellen van het plan van aanpak zijn er oriënterende gesprekken gevoerd en relevante documenten verzameld om inzicht te krijgen in de ontwikkeling van het grootschalig en specialistisch brandweeroptreden. Dit heeft achtergrondinformatie opgeleverd om de deelvragen en het onderzoek af te bakenen en aan te scherpen. Oriënterende gesprekken hebben plaatsgevonden met de voorzitter van de stuurgroep GBO-SO in het kader van het opstellen van de visie GBO 2.0 en de bijbehorende tijdlijn, het NIPV met betrekking tot de uitgevoerde evaluatie GBO-SO en het Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum (LOCC) over hun rijkstaken met betrekking tot het ondersteunen van bovenregionale incidenten zoals natuurbranden en hoogwater en het coördineren van regionale en landelijke bijstand. Daarnaast zijn relevante documenten bestudeerd, waaronder het historisch perspectief van het programma GBO-SO, Specialistisch Optreden Brandweer Nederland deel I & II (SOM) en de visie GBO 2.0 en het tussenonderzoek en evaluatie door het NIPV.

Documentstudie De Inspectie JenV heeft ter voorbereiding op de interviews, de actuele regionale risicoprofielen (RRP), de regionale risico-index natuurbranden, de regionale inventarisatie natuurbranden en de regionale dekkingsplannen van de regio’s opgevraagd. Vervolgens heeft de Inspectie JenV alle verkregen documenten bestudeerd (zie bijlage: hoofdstuk 4).

Enquête De Inspectie JenV heeft in de periode van 3 mei tot 15 juni 2024 een enquête uitgezet 18. De enquête is eerst per brief bij de besturen van de veiligheidsregio’s en het Veiligheidsberaad aangekondigd en vervolgens naar de 25 directeuren van de veiligheidsregio’s verstuurd. De enquête bevatte vragen over de implementatie van de visie GBO 2.0 en de beschikbaarheid van pelotons in de veiligheidsregio’s en de daarbij behorende operationele prestaties. De enquête is door alle regio’s ingevuld. Hiermee is informatie opgehaald om deelvragen 1 en 2 te beantwoorden. Om de aangeleverde informatie over de samenstelling van de pelotons te verifiëren, heeft de Inspectie JenV de veiligheidsregio’s in de periode van 11 tot 25 oktober 2024 de gelegenheid gegeven om de eigen gegevens te controleren. Dit leidde tot veel aanpassingen. Uiteindelijk is aan elke regio een bevestigingsmail verzonden met de gegevens die voor het onderzoek zijn gebruikt. In hoofdstuk 4 in de bijlage zijn de enquêtevragen en de antwoorden in detailoverzichten weergegeven.

Interviews Voor de beantwoording van de deelvragen 3 en 4 zijn de volgende functionarissen geïnterviewd op onder andere de onderwerpen materieel, personeel, afspraken, governance, financiën, samenwerking en uniformiteit. Het betrof hier semigestructureerde interviews van: • Leden van de stuurgroep GBO-SO; • Hoofden van twee verschillende meldkamers brandweerzorg; • Lid pilot uniformiteit aansturing grootschalig en bijzonder optreden; • Portefeuillehouder GBO-SO van de Vakraad Incidentbestrijding; • Beleidsmedewerkers van het ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV): het DirectoraatGeneraal Politie en Veiligheid (DGPenV); • Directeuren brandweerzorg/Hoofden repressie van elf veiligheidsregio’s 19: o Veiligheidsregio Drenthe;

Per regio: 10 enquêtes voor GBO en 9 enquêtes voor SO, met totaal 570 vragen per regio, zie bijlage hoofdstuk 4. De bovenstaande veiligheidsregio’s zijn geselecteerd op basis van onder andere de landelijke spreiding, geografische kenmerken (natuurgebieden/ rivieren) en bevolkingsdichtheid (grootstedelijke gebieden en plattelandsgebieden). Totaal zijn 40 personen geïnterviewd.

18 19

15

Grenzen bereikt

o o o o o o o o o o

Veiligheidsregio Kennemerland; Veiligheidsregio Haaglanden; Veiligheidsregio Brabant-Noord; Veiligheidsregio Zuid-Limburg; Veiligheidsregio Flevoland; Veiligheidsregio Gelderland-Midden; Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond; Veiligheidsregio Zeeland; Veiligheidsregio Midden-West Brabant; Veiligheidsregio Zuid Holland-Zuid.

De interviews zijn conform het interviewprotocol 20 uitgevoerd. Dat betekent dat de geïnterviewde functionarissen vooraf het protocol van de werkwijze met daarin het interviewprotocol hebben ontvangen. Na het interview hebben ze voor wederhoor het interviewverslag ontvangen en geaccordeerd.

Analyse De Inspectie analyseerde alle onderzoeksbevindingen op basis van de documentstudie, enquête en interviews in samenhang om de deelvragen en de centrale onderzoeksvraag te beantwoorden. Het normenkader waaraan de Inspectie JenV heeft getoetst is afgeleid uit de visie GBO 2.0 21 dat een invulling beoogt van artikel 10, lid d, lid h en lid i van de Wet veiligheidsregio’s, waarin sprake is van de taken van de brandweer in de veiligheidsregio. Ten behoeve van de analyse van documenten en interviews is het programma Atlas.ti 23 gebruikt, waarbij met behulp van het normenkader van de visie GBO 2.0 tekstfragmenten en quotes konden worden geselecteerd en geanalyseerd.

Rapportage Aankondiging De Inspectie heeft haar onderzoek schriftelijk aangekondigd bij de 25 veiligheidsregio’s en het Veiligheidsberaad. Het directoraat-generaal Politie en Veiligheidsregio’s van het ministerie van Justitie en Veiligheid heeft een afschrift van het plan van aanpak ontvangen. De Inspectie heeft hierna het plan van aanpak op haar website gepubliceerd.

Wederhoor en rapportage De geïnterviewde functionarissen hebben vooraf het protocol van de werkwijze toegestuurd gekregen met daarin opgenomen het interviewprotocol. De geïnterviewden ontvingen na het gesprek de interviewverslagen voor wederhoor conform het interviewprotocol. Deze rapportage betreft een weergave van alle betrokken partijen tezamen en is niet individueel herleidbaar. Conform het protocol voor de werkwijze van de Inspectie JenV is het conceptrapport voor wederhoor voorgelegd aan de voorzitter van het Veiligheidsberaad en aan de Directeurgeneraal van het Directoraat-Generaal Politie en Veiligheid van het Ministerie Justitie en Veiligheid. De eindrapportage wordt door de Inspecteur-generaal naar de minister van Justitie en Veiligheid gestuurd. Deze heeft uiterlijk zes weken de tijd om het rapport naar de Tweede Kamer te sturen, al dan niet voorzien van een beleidsreactie. De Inspectie JenV plaatst het rapport dan op hetzelfde tijdstip op haar site. Indien de minister de rapportage niet binnen die zes weken naar de Tweede Kamer stuurt, maakt de Inspectie JenV het rapport openbaar door het na die periode op haar site te plaatsen. Tevens verspreidt zij de rapportage (digitaal) onder de 25 veiligheidsregio’s en andere partijen die bij dit onderzoek zijn betrokken.

20 21

Protocol interviews Inspectie Justitie en Veiligheid. Doorontwikkeling Grootschalig brandweeroptreden visie 2.0, pp 17-32, Brandweer Nederland, september 2018.

16

Grenzen bereikt

1.6

Leeswijzer

Dit rapport bestaat uit vier hoofdstukken en een bijlage. In dit hoofdstuk 1 is de inleiding, de historische ontwikkeling van de visie GBO 2.0, het formuleren van de onderzoeksvraag en de onderzoeksmethode verwoord. Hoofdstuk 2 beschrijft de bevindingen van de Inspectie JenV op basis van de enquêtes, documentstudie en de gehouden interviews. In hoofdstuk 3 zijn de conclusies per onderzoeksvraag verwoord. Hoofdstuk 4 bevat de aanbevelingen. In de bijlage is gedetailleerd op basis van de normering in de visie GBO 2.0 de slagkracht van de brandweer op pelotonsniveau weergegeven, worden ontwikkelingen en innovaties in diverse specialismen genoemd en wordt het optreden van de brandweer bij hoogwater beschreven. Omwille van het voorkomen van begripsverwarring en de bevordering van de leesbaarheid wordt in dit onderzoek gesproken over ‘regio’s’. Hiermee wordt in dit onderzoek de brandweer binnen de veiligheidsregio’s bedoeld.

17

Grenzen bereikt

2. Bevindingen 2.1

Introductie

Dit hoofdstuk beschrijft het algemene beeld van de slagkracht en vervolgens de implementatie op basis van de gehouden enquêtes, interviews en bestudering van de aangeleverde documenten. In het hoofdstuk wordt eerst de actuele implementatie van GBO 2.0 en het specialistisch optreden weergegeven. Daarna wordt meer in detail uitgewerkt hoe op implementatie is gestuurd door de veiligheidsregio’s, in hoeverre de brandweer met de huidige toerusting in staat is om effectief samen te werken bij grootschalige en specialistische operaties, en als laatste, welke factoren uniformiteit in grootschalig en specialistisch optreden van de brandweer stimuleren en/of beperken.

2.2

Algemeen beeld van beschikbare pelotons en specialismen

2.2.1

Pelotons GBO

Onderzoeksresultaten: beschikbare pelotons voor regionale inzet. In onderstaande tabel 1 wordt weergegeven hoeveel pelotons van elk type momenteel daadwerkelijk beschikbaar zijn binnen de regio’s. De nummers van de pelotons in onderstaande tabellen betreffen de pelotonsnummering 22 zoals die in de visie GBO 2.0 zijn opgenomen. Tabel 1: beschikbaarheid van pelotons

Repressieve taak uitgedrukt in pelotons

Beschikbare pelotons totaal in Nederland

Pelotons Basisbrandweerzorg 100 t/m 400

104

Pelotons Grootschalige Watervoorziening 500 - 600

44

Pelotons Redding en technische hulpverlening 700

46

Pelotons Natuurbrandbestrijding 100 t/m 400

35

Pelotons Logistiek en Ondersteuning 900

23

Pelotons Specialistische blussing 800

19

Onderzoeksresultaten: beschikbare pelotons voor bovenregionale of landelijke inzet. In onderstaande tabel 2 wordt weergegeven hoeveel pelotons van elk type momenteel daadwerkelijk beschikbaar en direct oproepbaar zijn. Tabel 2: Bovenregionale of landelijke beschikbaarheid

Repressieve taak uitgedrukt in pelotons bovenregionaal beschikbaar

Beschikbaar bovenregionaal, landelijk

Pelotons Basisbrandweerzorg 100 t/m 400

43

Pelotons Grootschalige Watervoorziening 500 – 600

15

Pelotons Redding en technische hulpverlening 700

16

Pelotons Natuurbrandbestrijding 100 t/m 400

6

Pelotons Logistiek en Ondersteuning 900

6,5

Pelotons Specialistische blussing 800

5

22

18

Bron: Visie GBO 2.0, p.31

Grenzen bereikt

Uit de enquête blijkt dat niet alle regio’s voldoen aan het minimaal gewenste aantal pelotons voor bovenregionale of landelijke inzet, zoals is beoogd in de visie GBO 2.0. In de bijlage is dit in detail nader uitgewerkt. Sommige regio’s houden zich wel aan deze standaard, terwijl andere regio’s juist méér capaciteit beschikbaar hebben dan hetgeen is opgenomen in de visie (tabel 3). Tabel 3: Hoeveelheid pelotons voor bovenregionale of landelijke inzet per repressieve taak in vergelijking met de visie GBO 2.0

Repressieve taak uitgedrukt in pelotons bovenregionaal beschikbaar conform opgave regio’s

Aantal Aantal Minimaal Aantal regio’s regio’s beoogd regio’s met met aantal met pelotons meer pelotons minder gelijk aan pelotons in de pelotons de visie dan de visie dan de GBO 2.0 visie GBO GBO 2.0 visie GBO 2.0 2.0 beoogt beoogt

Pelotons Basisbrandweerzorg 100 t/m 400

-

12

13

25

Pelotons Grootschalige Watervoorziening 500–600

13

10

2

25

Pelotons Redding & technische hulpverlening 700

12

11

2

25

2.2.2

Beschikbare specialismen SO

Onderzoeksresultaten: de regionale dekking van het Specialistische Optreden (SO). In tabel 4 is weergegeven wat voor een regionale inzet per type Specialistisch Optreden beschikbaar is. Dit zijn geen pelotons zoals bij GBO, maar anders samengestelde eenheden. Zij zijn niet allemaal onderdeel van de landelijke slagkracht zoals deze destijds door de toenmalige RBC zijn afgesproken. Er zijn geen prestatie-eisen geformuleerd voor het SO zoals in het GBO, wel is de toets gedaan of het aan de wettelijke taak voldoet. Tabel 4: het type Specialistisch Optreden regionaal beschikbaar en het voldoen aan de wettelijke taak.

Het type Specialistisch Optreden SO IBGS Grootschalige Ontsmettingseenheid (GOE) SO IBGS Basisontsmettingseenheid (BOE) SO Natuurbrandbeheersing SO Technische hulpverlening (STH) SO IBGS Bronbestrijding (1100) SO IBGS Verkenningseenheden SO Scheepsbrand SO Petrochemie SO Hoogteverschillen SO Waterongevallenbestrijding Waarvan beschikbare duikteams SO Ondergrondse inzet • •

19

SO beschikbaar voor regionale inzet